Конституционное закрепление и реализация основных функций законодательного (представительного) органа государственной власти в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кубанский государственный аграрный университет

КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ ОСНОВНЫХ ФУНКЦИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО) ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Свистунова Людмила Юрьевна

к.ю.н., старший преподаватель кафедры

Краснодар, Россия

Статья посвящена проблемам конституционно-правового закрепления функций законодательного органа как основных направлений его деятельности по реализации собственных предметов ведения и компетенции. Рассматриваются основные функции российского парламента - законодательная, представительная и контрольная

Ключевые слова: ПАРЛАМЕНТ, ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ, ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ, ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ И КОНТРОЛЬНАЯ ФУНКЦИИ

Статус России, как демократического правового государства, обусловлен реальным существованием в системе органов государственной власти Федерального Собрания РФ - парламента России и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, которые избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Федеральное Собрание РФ и законодательные органы субъектов федерации выступают, в первую очередь, выразителями интересов и воли всего многонационального народа, т.е. граждан Российской Федерации. Их деятельность направлена на принятие законов - правовых актов высшей юридической силы. Следовательно, эта деятельность должна быть не только четко регламентирована на всех этапах осуществления, но и эффективно организована, т.е. необходимо нормативно закрепить все основные направления данной деятельности по реализации предметов ведения и полномочий в целях достижения конечного результата - принятия качественных нормативно-правовых актов и создания четкой, непротиворечивой системы законодательства в государстве. В демократическом правовом государстве формирование государственной политики и принятие государственно значимых решений осуществляется как при непосредственном, так и опосредованном (через органы государственной власти и органы местного самоуправления) участии граждан, их объединений и других институтов гражданского общества. Такое взаимодействие предполагает не только установление равноправного диалога, при котором возможен учет интересов и пожеланий населения как равноправного участника процесса управления, но и нормативное закрепление приоритетных направлений деятельности государственных органов различных ветвей власти. Важнейшая роль законодательных (представительных) органов в этом взаимодействии обусловлена приоритетной функцией формирования законодательства государства.

Ведущая роль органов законодательной (представительной) власти в системе единой государственной власти определена положением парламента, являющегося высшим представительным и законодательным органом в государстве, призванным выражать волю народа, регулировать важнейшие общественные отношения, главным образом, путем принятия законов, осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Этим обусловлен непреходящий научный интерес к характеристике основных направлений деятельности законодательного (представительного) органа по реализации предметов его ведения и полномочий. В теории конституционного права «социально значимые направления деятельности государственного органа», «круг деятельности государственного органа, который проявляется во внешней системе его отношений» обозначается термином «функция».

В современной научной литературе термин «функция» применяется в разных значениях [1]. Так, в естественных науках (математика, физика, химия) функция выражает зависимость одной переменной величины от другой. В биологии - это деятельность органа и организма, а в кибернетике - направление действия какой-либо системы. В философских исследованиях отмечается, что функция - это внешние проявления свойств какого-либо объекта в данной системе отношений [2]. Так, В.П. Тугаринов под функцией понимает форму воздействия предмета, вещества, явления на другие предметы, вещества, явления [3]. Из этого следует, что функция вытекает из внутреннего свойства явления, которое обязательно имеет внешнюю форму проявления.

Функция в теории государства и права означает направление, предмет и содержание деятельности государственно-правового института и употребляется для характеристики социальной роли государства и права. Д.А. Липинский понимает функцию как такое назначение и направление воздействия права на общественные отношения, потребность в осуществлении которого, порождает необходимость действия права как социального явления [4]. Функции государства рассматриваются как направление и содержание деятельности государства, обусловленные назначением государства и характером стоящих перед ним задач.

Функции всегда имеют непрерывный и длительный характер действия и отражают существенные черты объекта, его предназначение и необходимость. Функции, кроме того, характеризуют целенаправленность, устойчивость, постоянство воздействия на объект. Именно функции синтезируют однопорядковые способы воздействия, как в самой деятельности парламента, так и во внешнем взаимодействии законодательного органа с иными субъектами конституционно-правовых отношений.

В теории функционального анализа в качестве основной цели и задачи определения функций, выделяют определение и устранение всех возможных недостатков воздействия, повышение эффективности функционирования исследуемого объекта в динамике, выявление основных способов воздействия носителя функции на общественные отношения. Именно функциональный подход как рассмотрение объекта не в его конкретной форме, а как совокупности функций, которые он должен выполнять, позволяет исследовать объект со всех сторон, объективно оценить его значимость и необходимость существования. При данном подходе каждая из функций анализируется с позиций возможных принципов и способов исполнения при помощи специальных методов. Однако функциональный подход ни в коей мере нельзя представлять как эклектическое слияние фрагментов, он намного многогранней и шире, ибо показывает все аспекты не только внутренней структуры, но и внешних взаимодействий законодательного (представительного) органа с иными субъектами конституционно-правовых отношений.

Предметом и задачами функционального анализа является исследование закономерностей формирования функционально-необходимых связей для достижения наибольшего результата - обеспечения общественно-необходимого уровня качества организации и результатов деятельности парламента Российской Федерации.

Исходя из положений современного структурно-функционального анализа, необходимо помнить, что «функция обусловливается, порождается не элементом, ее исполняющим, а напротив, объективная потребность системы в той или иной деятельности определяет появление функции, а затем и реализующего ее органа»[5]. Следовательно, функция государственного органа рассматривается как определенное направление деятельности, в рамках которого выделяют конкретные виды деятельности. На основе этого можно охарактеризовать функции законодательного (представительного) органа государственной власти как основные направления его деятельности, выражающие его назначение, задачи и реализацию предметов ведения и компетенции.

Функциональный анализ как разновидность интеллектуально-волевой деятельности базируется на ряде принципов и подходов, основными среди которых являются:

- плановый характер проведения функционального анализа - использование в качестве систематически действующего, обязательно учитываемого при организации деятельности фактора повышения эффективности;

- принцип соответствия значимости функции механизму и способам ее реализации, а также соответствие реального параметра требуемому - при рассмотрении законодательного органа как совокупности выполняемых им функций и механизма их реализации становится очевидным, что функции по значимости неодинаковы.

Кроме того, существуют отдельные функции, выполнение которых в определенных условиях не является обязательным. Следовательно, функции должны распределяться пропорционально по их значимости и необходимости при реализации конкретных предметов ведения и полномочий законодательным (представительным) органом. Сопоставление значимости каждой функции предоставляет возможность эффективной диагностики, выявления и постановки объективно обоснованных задач. Именно эта особенность функционального анализа указывает на ее активный характер, т.к. при анализе особое внимание уделяется объяснению сложившегося состояния, что в конечном итоге позволяет прогнозировать определенные мероприятия для улучшения качества реализации компетенции органом государственной власти.

В организации и деятельности законодательного органа особое значение приобретает реализация такого принципа функционального подхода, как активизации творческого мышления, т.к. основным фактором повышения качества деятельности органа являются интеллектуально-творческие способности депутатов. Данный принцип предусматривает применение различных формализованных методов формирования законодательных решений и иных задач, связанных с реализацией предметов ведения и полномочий законодательным органом; взаимодействие депутатов со специалистами узких отраслей знаний, с практическими работниками и представителями общественности. Данный принцип приобретает особое значение в деятельности аппарата законодательного органа, а также в деятельности рабочих групп комитетов (комиссий) (в теории функционального анализа так называемая исследовательская рабочая группа), т.е. своеобразный творческо-профессиональный коллектив, от профессионализма которого, в конечном итоге зависит результат деятельности парламента в целом.

Немаловажное значение для развития парламентской деятельности в целом приобретает принцип прогнозирования дальнейшего развития, т.е. влияние различных организационно-правовых форм на эффективность реализации законодательным (представительным) органом вопросов своей компетенции.

Таким образом, именно функциональный подход позволяет рассмотреть парламент с точки зрения его целесообразности и эффективности существования, а также выявить основные направления совершенствования деятельности парламента по реализации собственных предметов ведения и полномочий.

Определяя орган государства как юридически оформленную, организационно и хозяйственно обособленную часть государственного механизма, которая наделена государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства [6], мы сталкиваемся не только с обобщенной юридической категорией - компетенцией, но и с ее составляющими - предметами ведения и полномочиями. Компетенция, являясь юридической категорией, выступает в роли инструмента, служащего правовому выражению функций. В связи с этим компетенция, по мнению О.Н. Булакова, объективирует функции, раскрывает их юридический аспект; обозначает круг вопросов, в рамках которых парламент правомочен принимать юридически значимые решения, определяет формы и характер участия законодательного (представительного) органа в осуществлении функций[7]. По нашему мнению, вполне справедливо утверждение А.В. Федотова, что функцией любого государственного органа являются «социально значимые направления деятельности данного органа, осуществляемые через конкретные виды его деятельности в рамках установленных законом типов его деятельности, в которых реализуется его компетенция»[8]. Причем именно компетенция государственного органа определяет наличие тех или иных функций, которые он осуществляет, и соответствующие им формы его деятельности. Компетенция, являясь юридической категорией, выступает в роли инструмента, служащего правовому выражению функций. Как подчеркивает О.Н. Булаков, компетенция объективирует функции, раскрывает их юридический аспект; обозначает круг вопросов, по которым парламент правомочен принимать юридически значимые решения, определяет формы и характер участия законодательного (представительного) органа в осуществлении функций. Компетенция парламента - это тот объем полномочий, через которые раскрываются основные функции органа государственной власти. При этом исторические и политические традиции, а также различные научные конструкции определяют приоритет одних функций над другими. Не подвергая сомнению значимость законодательной, представительной и контрольной функций, различные ученые отдают предпочтение одной из этой триады, ставя ее на первое место. Применительно к Российской Федерации этот вопрос необходимо решать так, как подсказывает Конституция РФ, в ст. 94 которой установлено, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Из этого определения, характеризующего сущность, юридическую природу и функции российского парламента, следует, что:

- этот орган выступает в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации, выступает одним из органов, осуществляющих функцию публичного представительства;

- в системе разделения властей на федеральном уровне парламент в России, как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти;

- его функции не ограничиваются законодательной деятельностью, а включают контроль за органами исполнительной власти посредством форм и способов, определенных Конституцией РФ и соответствующими федеральными законами.

Следовательно, Федеральное Собрание Российской Федерации реализует представительную, законодательную и контрольную функции, которые являются основными для парламентов всех демократических государств[9].

В силу федеративной природы нашего государства аналогичные функции реализуют органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. Сформированные путем избрания населением определенного количества депутатов, законодательные органы субъектов РФ одновременно являются и представительными органами. Они наделены правом выступать от имени народа и выражать его волю в законодательных актах. Такая двойственность природы органов законодательной власти субъектов Российской Федерации отражена в их наименовании.

Вместе с тем, в Конституции РФ употребляется различная терминология. Так, в ч.2 ст. 66 они называются законодательными (представительными) органами. Этот термин используется и в ст. 104 Конституции РФ, перечисляющей субъектов права законодательной инициативы, в ст. 134 Конституции РФ, в которой называются субъекты, имеющие право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. В ч. 3 ст. 66 Конституции РФ используется термин «законодательный орган», в ст. 77, в ч. 2 ст. 95, ч.2 ст. 97 - «представительный орган государственной власти», в ст. 125, 136 - органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому целесообразно ввести единую терминологию для наименования органов законодательной власти субъектов РФ. По мнению И.В. Гранкина, наиболее точно отражает природу данных видов органов термин «законодательный орган». Он объясняет это тем, что разделение государственной власти в Российской Федерации требует образования соответствующих органов для осуществления конкретной властной функции. Помимо этого - предназначение каждого органа желательно отражать в его наименовании[10]. Однако, на наш взгляд, данный термин не раскрывает представительное предназначение органа законодательной власти субъекта РФ, в связи с чем, более обоснованно называть исследуемые органы как законодательные (представительные) органы[9].

Конституция Российской Федерации установила, что парламент Российской Федерации - представительный орган. Ключевой смысл парламента, проявляется в его функциях, важнейшей из которых является то, что этот орган должен «объединять народ и представлять его интересы»[11]. Поэтому первой функцией российского парламента выступает представительская, далее законодательная и контрольная функции.

Право представительства является важнейшим признаком демократии, который позволяет избежать принятия непродуманного или злонамеренного решения. Именно в борьбе за право представительства рождаются парламентаризм и связанные с ним политические доктрины.

С представительской тесно связана другая функция - обратной связи, что выражается в виде разнообразных контактов парламентариев с представителями гражданского общества: политическими партиями, общественными объединениями, гражданами Российской Федерации. Отдельного внимания заслуживает взаимодействие законодательных органов и местного самоуправления, которое должно основываться на принципе приоритетности интересов населения. Именно на этот аспект должны быть направлены усилия законодателя [12]. С этой функцией связана задача мобилизации поддержки со стороны граждан государства политического руководства. Это одна из самых «старых» функций представительных учреждений, унаследованная от эпохи ранних буржуазных революций, когда нужно было сплачивать народ для борьбы против реакции или внешней агрессии. В процессе целенаправленного воздействия на рядовых граждан происходит своего рода социально-психологическая самоидентификация избирателей с законодателями, вырабатывается чувство групповой общности и причастности к государственному управлению. Основываясь на этой социальной поддержке, парламентарии утверждают о наличии у них «мандата народа», который позволяет им творить законы и политику имени последнего.

Попутно нельзя не сказать о важной стабилизирующей роли, которую играет парламент как инициатор социально-экономических и политических реформ. Именно в его стенах обсуждаются альтернативные точки зрения, выслушиваются все мнения и сравниваются аргументы различных сторон, достигается социальный компромисс с последующим оформлением в виде законов. Конституционным средством обеспечения выполнения Федеральным Собранием РФ функции представительства интересов многонационального народа России и выражения его воли в федеральных законах являются контрольные полномочия парламента. Исследователи парламентаризма отмечают, что современный парламент - это орган народного представительства, «являющийся своего рода каналом связи между народом и органами исполнительной власти, играющий роль форума, на котором открыто, гласно и публично обсуждаются важные вопросы общественной и государственной жизни»[13]. Именно так представительный орган Федеральное Собрание РФ «выступает выразителем интересов и воли всего многонационального народа, т.е. граждан Российской Федерации» [14].

С представительской функцией парламента тесно связана законодательная функция, поскольку, «чтобы законотворчество было эффективным, действенным, достигло поставленных целей, оно должно быть демократичным - исходить из интересов народа, выражать в законе волю народа» [15]. Некоторыми авторами парламент справедливо рассматривается как представительный орган, осуществляющий законодательную власть.

Конституция Российской Федерации определяет главную функцию парламента РФ: принятие законов. Ряд политологов считает, что под законодательной функцией парламента следует понимать профессиональную деятельность по принятию законов, ту деятельность, в результате которой представленный на рассмотрение законодательного органа текст превращается из законопроекта на законодательный акт. Законодательная функция заключается также в том, что парламент обладает исключительным правом издавать законы, то есть нормативные акты, обладающие высшей юридической силой после конституции. Никакой другой орган таким правом не обладает. Это право носит универсальный характер: закон может быть принят по любому вопросу в пределах полномочий государства или его субъекта. Законодательная функция представительных органов государства ставит их в особое положение в системе разделения властей. Для реализации законодательной функции особое значение приобретают так называемые юридически значимые интересы - те социальные интересы, которые могут быть реализованы только путем осуществления юридически значимых действий, основанных на принятии законодательного акта, регламентирующего возникновение и реализацию конкретных правоотношений. Выявление, учет и отражение социально-значимых интересов населения в законопроектах составляет важную часть деятельности представительных органов при реализации законодательной функции.

Следует также констатировать, что в рамках теории парламентаризма центральное место занимает идея объединения представительной и законодательной функций. Это предполагает, что законы как нормативно-правовые акты, обладающие высшей юридической силой, принимаются народными представителями. Таким образом, обеспечивается реализация общесоциальных интересов, или, по крайней мере, интересов наиболее прогрессивных слоев общества и повышается эффективность функционирования социума как сложной самоуправляющейся системы. Здесь усматривается диалектическая связь концепции парламентаризма с конституционно закрепленным принципом народовластия, а точнее - народного суверенитета предполагающим, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», который осуществляет свою власть, в том числе и через органы государственной власти (ст. 3).

Законодательные органы также осуществляют законодательную функцию при ратификации или денонсации международных договоров, принятии решений по вопросам национально-государственного устройства. Иными словами, конституционный принцип разделения властей в том виде, в каком он закреплен в Конституции РФ, не препятствует распределению некоторых прав, в силу их юридической природы присущих одной из властей, между органами другой власти. Подобное распределение служит гарантией от разрыва между властями, способствует формированию действительного равновесия, баланса властей, является частью механизма их взаимодействия.

С рассмотренными функциями Федерального Собрания неразрывно связана и его контрольная функция, поскольку народ передает своим представителям право не только осуществлять управление государством посредством издания законов, но и осуществлять контроль за их исполнением органами исполнительной власти. Мировая практика парламентаризма свидетельствует, что надлежащее осуществление парламентом представительной и законодательной функций возможно только при условии обеспечения эффективного контроля. Функция парламентского контроля органически присуща любой деятельности Федерального Собрания: законотворческой деятельности, работе депутатов на пленарных заседаниях, в комитетах и комиссиях, в субъектах Российской Федерации, приему избирателей, и т.д. [16]. Наделение законодательного органа контрольными функциями создает условия для осуществления законодательных функций, поскольку контроль над практическим соблюдением и исполнением законов позволяет совершенствовать собственную законодательную деятельность. Кроме того, наличие достаточных контрольных полномочий позволяет значительно укрепить авторитет законодательного органа власти.

Контрольная функция присуща и законодательным органам субъектов Российской Федерации. При этом их контрольные полномочия закреплены в конституциях и уставах субъектов РФ (например, ст. 68 Конституции Республики Адыгея [17]; ст.41 Устава Саратовской области [18]).

В юридической литературе отмечается высокая значимость контрольной функции законодательных (представительных) органов государственной власти. Как подчеркивает И.В. Зайцева: «Парламентский контроль - функция, имманентная всякому законодательному органу, извечная форма деятельности органа законодательной власти вообще. Она неразрывно связана с двумя другими функциями парламента - представительской и законодательной, поэтому деятельность парламента также следует рассматривать в неразрывном единстве его трех функций, учитывая сформированный на этой основе отечественный и зарубежный опыт парламентаризма» [19]. По мнению ряда исследователей, контрольная функция характерна для законодательного (представительного) органа, поскольку вытекает из самой сущности парламента, который может осуществлять функции контроля как сам непосредственно, так и через создаваемые им органы[20].

По нашему мнению, контрольная функция парламента заключается в праве народа, как единственного источника власти в Российской Федерации, контролировать деятельность всех государственных органов, которым он передал властные полномочия. Законодательные органы, осуществляя от имени народа высшую форму контроля - парламентский контроль, сами контролируются народом через различные институты прямой демократии.

Таким образом, парламент как законодательный (представительный) орган государственной власти, реализуя собственные функции, обладает широкими возможностями для конструктивного и объективного диалога по вопросам, входящим в предметы его ведения и компетенции. Повседневная деятельность парламента Российской Федерации при активном участии граждан и их объединений (экспертов, представителей научных сообществ, бизнеса и общественных организаций) является действенным и эффективным способом решения проблемных вопросов государственной политики в целях дальнейшего построения федеративного демократического правового государства с республиканской формой правления.

Список литературы

парламент конституционный законодательный представительный

1. Советский Энциклопедический словарь/Гл. ред. А.М. Прохоров, 4-е изд. М.: Сов. Энциклопедия, 1987. 1600 с.

2. Философский энциклопедический словарь/Ред. сост.: Е.Ф. Губский, Г.В. Кораблева, В.А. Лутченко. М.: ИНФРА-М, 2003. 576 с.

3. Тугаринов В.П. Философия сознания. М. 1971. 201 с.

4. Липинский Д.А. Понятие и виды функций юридической ответственности/ Д.А. Липинский // Право и политика. 2003. № 10. с. 11-16.

5. Спиридонов Л.И. Теория государства и права / Л.И. Спиридонов. М.: Проспект, 1996. С. 69.

6. Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. 776 с.

7. Булаков О.Н. Функции палат парламентов (теория и практика). На примере Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. / О.Н. Булаков // Представительная власть - XХI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2003, № 6. С. 2-6.

8. Федотов А.В. Функция государственного органа: к вопросу интерпретации // История государства и права. 2009. № 5. С. 59-65.

9. Свистунова Л.Ю. Парламентские слушания как организационно-правовая форма деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти в Российской Федерации: автореф. дисс…. канд. юрид. наук. 12.00.02 / Л.Ю. Свистунова. Саратов, 2014. 26 с.

10. Гранкин И.В. О принципах формирования и деятельности законодательной власти субъектов Федерации // Журнал российского права. 1998, № 4/5. С. 79-84.

11. Авакьян С.А. Точка отсчета - народ. Понятия «суверенитет» и «демократия» соединяет воедино только подлинное народовластие // Российская газета. 2006. 28 октября.

12. Савченко М.С. Правовой механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на Кубани: исторический опыт и современность // Общество и право.2012, № 2 (39). С. 29-32.

13. Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан Российской Федерации / С.В. Масленникова. М.: Городец, 2001. 199 с.

14. Карпов В.А. Российский парламентаризм. Монография / В.А. Карпов. М.: Издательство Белый Берег, 2012. 60 с.

15. Васецкий Н.А. Парламентаризм в России. М.: Изд-во СГУ, 2010. 240 с.

16. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма: ИНФРА - М, 2011. 1008 с.

17. О внесении изменений в главу 4, главу 5, главу 6 и статью 109 Конституции Республики Адыгея. Закон Республики Адыгея от 03 мая 2007 г. № 73 // Советская Адыгея. 2007 г. № 85-86. 05 мая.

18. О Саратовской областной Думе. Закон Саратовской области от 29 марта 2001г. № 13-ЗСО, в ред. от 24.04.2013 г. // Саратов - столица Поволжья. 2001. № 67(250). 11 апреля; Собрание законодательства Саратовской области. 2013. 27 апреля.

19. Зайцева И.В. Парламентаризм в России. М.: Изд-во СГУ, 2010. 39 с.

20. Окулич И.П., Волтунов Д.В., Сероус А.В. Регламент в системе нормативного регулирования деятельности парламента в Российской Федерации: монография / И.П.Окулич, Д.В. Волтунов, А.В. Сероус. Челябинск: РЕКПОЛ, 2012. 272 с.

Размещено на Allbest.ru