Мониторинг результатов мероприятий административной реформы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

404

Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского

Мониторинг результатов мероприятий административной реформы

Е.А. Капогузов

Реализуемая уже несколько лет в Российской Федерации реформа системы государственного управления включает, как известно, проведение административной реформы, реформы госслужбы и бюджетной реформы. Во многом она основывается на мировой практике движения за реформирование управления в сфере публичного, государственного управления, получившего название New Public Management (новый государственный менеджмент - НГМ). Наиболее яр--кие примеры успешного внедрения инструментария НГМ на практике связаны со странами англосаксонского типа госуправления - Великобританией, Австралией, Новой Зеландией, США. В рамках континентальной Европы, как показано в обзоре К. Политта и Г. Букерта, наиболее успешен опыт Швейцарии и Нидерландов [Pollitt, Bouckaert, 2004; OECD, 2005].

На наш взгляд, реформы в духе НГМ обладают чертами цикличности. На первом этапе идеология реформирования захватывает умы интеллектуальной элиты, особенно знакомой с зарубежным опытом реформирования, чему немало способствуют различные международные программы. Далее через систему политико-экономического консультирования идея о реформировании переходит на уровень политического истеблишмента, что сопровождается программными заявлениями, лозунгами, которые очень эффектны с точки зрения популизма и обеспечения преимуществ в политической конкуренции. Затем красивые идеи попадают в коридоры власти, где принимают форму распоряжений, инструкций и методических рекомендаций. Процесс идет, ставятся цели и задачи, обозначаются индикаторы и ответственные, выделяются бюджетные ресурсы на осуществление реформы. При этом доказывается, что достижение целей реформы должно привести к решению социально-значимых задач, снять засилье экономики и общества от бюрократии, облегчить жизнь населению и улучшить инвестиционный климат. Через несколько лет в общественно-политических дискуссиях эта тема отходит на второй план, хотя частные и общественные средства, выделенные на изучение необходимости реформы и опыта других стран, уже успешно осваиваются. Далее идет развитие как вглубь (внедрение элементов бюджетирования в госструктурах, моделирование конкуренции и расчет эф-фективности работы структурных единиц (benchmarking), организуются встречи чиновников с «представителями гражданского общества», на которых констатируется необходимость дальнейшей борьбы с бюрократизмом), так и вширь - к примеру, от центральных органов исполнительной власти к местным. Фактически первый результат любой реформы госуправления - рост масштабов деятельности чиновников в полном соответствии с моделью У. Нисканена [Niskanen, 1971].

На наш взгляд, российская реформа государственного управления стоит на пороге некоего перепутья. С одной стороны - «календарное» завершение первого этапа реализации административной реформы в Российской Федерации, исходя из ее периода, определенного постановлением Правительства РФ № 1789-р от 25 октября 2005 г. «Концепция административной реформы в Российской Фе-дерации в 2006-2008 годах» (в дальнейшем Концепция). Велик соблазн подвести некоторые итоги того, что сделано за три года реализации ре-формы, оценить успехи и провалы реформ, отметить проблемные места и успехи. С другой стороны, с точки зрения системных изменений в области реформирования сделан лишь первый шаг. Особенно это касается конечных результатов и социально-экономических воздействий (outcomes, impact) реформирования. С последним зачастую ситуация значительно сложнее, чем с «освоением» бюджетных ресурсов, выделенных на реализацию мероприятий реформы.

С учетом этих обстоятельств в рамках данной статьи рассмотрим отдельное направление реализации российской административной реформы - мониторинг изменения степени удовлетворенности качеством и доступностью государственных услуг.

Как следует из текста Концепции, одной из значимых целей (конечным социально значимым результатом) российской административной реформы должно стать изменение степени удовлетворенности потребителей качеством и доступностью государственных услуг. Очевидно, что в условиях отсутствия аналогов денежной оценки и субститутов на рынке возможности для оценки результативности мероприятий в области реформирования системы предоставления государственных услуг достаточно ограничены. Если в условиях действия рыночного механизма при конкурентном предложении на рынке потребитель может выбрать наиболее приемлемые для себя с точки зрения удобства и цены услуги, то для монопольно предоставляемых государственных услуг такого права выбора нет. Это и обуславливает принятые в мировой практике подходы к необходимости установления стандартов предоставления услуг государством. Тем самым государство становится аналогом естественной монополии: когда существенно повлиять на цены предоставления услуг сложно, поскольку они ус-танавливаются на уровне цены производства (издержки плюс некая «социально справедливая» норма прибыли), то должное обеспечение качества услуг можно достигнуть путем введения законодательных требований к минимально допустимому уровню качества (подробнее см.: [Тамбовцев, 2004]).

Стандарт предоставления услуги играет двойственную роль. С одной стороны, он должен учитывать потребности получателя услуги, определяя в формализованном виде как условия, так и процедуру ее предоставления, что позволяет заменить отсутствие возможности выбора у потребителя. Ведь в случае, ес-ли выбор невозможен, предоставление «вынужденной» для потребителя (а как, к примеру, иначе можно назвать получение такой услуги, как выдача паспорта) услуги со стороны государства должно учитывать все стороны возможной ситуации ее предоставления потребителям. Это обстоятельство и объясняет необходимость широкого вовлечения всех заинтересованных лиц (stakeholders) в обсуждение качества услуги. В странах ОЭСР это нашло свое отражение в формировании обществом требований к государственным услугам в виде «Хартии граждан». Она была впервые сформулирована в Великобритании в период правления кабинета Дж. Мэйджора в 1991 г., схожие документы появились в последующие годы в других странах «старой» Европы. Возникновение данных хартий объясняется распространением философии «value for money», т.е. подходом, принятым в рамках контрактной парадигмы государства, предполагающей императив налогоплательщиков-принципалов по отношению к государству-агенту. Иными словами, граждане, которые платят налоги, содержа государство и его служащих, имеют право требовать у него услуги должного качества и комфорта. И если содержание и цену услуг непосредственный потребитель услуги (гражданин или юридическое лицо) выбирать не может (они определены законодательно и на основании бюджетного процесса), то влиять на качество, через стан-дарты их предоставления, возможно. Это и объясняет необходимость вовлечения в процесс разработки стандарта конечных потребителей услуги и отказ от аппаратного, исключительно «чиновничьего» нормотворчества при составлении административных регламентов.

С другой стороны, качественный стандарт защищает и чиновников, да и учреждение в целом от оппортунизма потребителей. Ведь не секрет, что при оценке качества предоставления услуги конкретными потребителями на их конечную оценку удовлетворенности могут влиять и субъективные факторы (настроение, особенности характера, внешние факторы социального характера и др.). Тем самым при оценке работы конкретных исполнителей и учреждений при предоставлении услуги возможен, несмотря на все усилия соответствующих агентов, отрицательный результат, поэтому исполнение стандарта может являться средством борьбы с оппортунизмом.

Стандарт предполагает две составляющие его как экономического института. С одной стороны, он предполагает формализованное описание сущности услуги (ситуации нормы), условий, адресатов ее предоставления. С другой стороны, для того чтобы норма стала институтом, необходимо наличие ее гаранта, т.е. некоторой третьей стороны - государства, потребителей, судебной системы, отслеживающей соответствие фактических свойств блага стандарту. Эта сторона должна обладать механизмом принуждения (enforcement) производителей (государственного учреждения, предоставляющего услугу) к поставке товара должного качества (остальные параметры товара - цена и объем, как мы отмечали выше, неконтролируемы непосредственным производителем). Таким ме-ханизмом будут санкции за нарушение, т.е. действия гаранта, снижающие по-лезность адресата, от денежных штрафов до закрытия производства блага или уголовного наказания адресата (см.: [Тамбовцев, 2004]). Тем самым, становится ли регламент стандартом или нет, зависит от того, 1) существует ли механизм принуждения учреждения к ответственности в случае неисполнения регламента; 2) каковы издержки использования этого механизма для потребителя в случае, если он готов им воспользоваться.

Необходимость внедрения регламентов признается и действующим президентом России Д.А. Медведевым, о чем сообщается на главной странице сайта, созданного в том числе за счет средств федерального бюджета для освещения следующего шага в реализации предназначения регламентов - мониторинга их внедрения. Необходимость проведения независимого мониторинга качества прямо прописана в Концепции. Вместе с тем в ней заложена и необходимость разработки еще в 2006 г. методики проведения мониторинга. Официально по состоянию на ноябрь 2008 г. Методика не опубликована, хотя услуги по проведению мониторинга предлагаются различными институтами, в частности Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП). Возможная гипотеза отсутствия официальной ме-тодики - заинтересованность весьма ограниченного «экспертного сообщества» в монополизации услуг по проведению мониторинга, т.е. в перенаправлении «в нужное русло» средств федерального бюджета (в частности, Министерства экономического развития), направляемых на эти цели. Даже экспертами Государственного университета - Высшей школы экономики, «ответственными» за проведение мониторинга внедрения административных регламентов, признаются проблемы ограниченности и ангажированности экспертного сообщества (доклад Л.И. Якобсона на IX Международной конференции научной конференции «Модернизация экономики и глобализация» 2-3 апреля 2008 г.), схожие идеи присутствуют и в подходе к данному вопросу А.Е. Шаститко.

Эффективное предоставление государственных услуг предусматривает зна-ния потребителей (граждан, организаций, предпринимателей) о деятельности органов исполнительной власти. При этом знания каждого гражданина об этой деятельности должны быть предельно конкретными, т.е. корреспондировать не с абстрактной «общественной целесообразностью», но, прежде всего, с его личными интересами и проблемами. Речь в данном случае может идти о подотчетности и прозрачности как универсальных характеристиках государственного управления (по методологии ООН). Подотчетность предполагает решение проблемы ответственности - государства перед гражданином. Прозрачность выступает как решение информационной проблемы - гражданин и общество в целом должны иметь информацию о ходе дел у органов исполнительной власти.

В ходе реализации в различных субъектах Российской Федерации мероприятий административной реформы именно написание административных рег-ламентов стало ключевой частью работы чиновников. На наш взгляд, такой под-ход к подготовке и реализации регламентов как основной части стандарта предоставления услуги ведет к социальной неэффективности работы по их внедрению (с позиций общественных выгод). Аргументируем данную точку зрения.

Для того чтобы стать полноценным экономическим институтом (в трактов-ке данной категории Д. Нортом как правил игры плюс механизм принуждения к выполнению данного правила), каждый стандарт должен включать ряд элементов. Наиболее существенные элементы стандарта предоставления государственной услуги следующие [Жулин, Иванова, 2008]:

1) сроки предоставления услуги;

2) требования к местам приема заявителей;

3) состав и порядок предоставления документов;

4) информирование;

5) консультирование;

6) обжалование;

7) график приема граждан.

Как отмечалось на круглых столах, проводимых Государственным университетом - Высшей школой экономики, ключевая проблема при реализации регламентов связана с информационной составляющей процесса предоставления услуги. Так, далеко не всегда оборудованы информационные таблички с указанием места предоставления услуги, как этого требует регламенты. Также есть юридические коллизии, связанные с тем, как назвать процесс - реализацией государственной функции или предоставлением услуги. Вместе с тем, на наш взгляд, значительно более важно для потребителя, как быстро и удобно будет ему предоставлена услуга. Это подтверждают и результаты эмпирических исследований.

В октябре-ноябре 2008 г. группой студентов Омского государственного университета под руководством автора было проведено комплексное исследование (мониторинг) качества предоставляемых Министерством труда и социального развития (МТ и СР) Омской области государственных услуг в социальной сфере. Речь в ходе экспериментов шла, в частности, о таких услугах, как назначение и выплата пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет, пособия по рождению ребенка, назначения единовременной денежной выплаты (ЕДВ) ве-теранам труда, труженикам тыла и др. Предпосылкой для интереса к данной сфере являлось, помимо широкой социальной значимости данного направления в деятельности государства, еще и то, что именно совершенствованию данного направления в деятельности исполнительной власти было посвящено финансирование федерального бюджета мероприятий по реализации административной реформы в Омской области. Так, из 38 административных регламентов, принятых в области (www.omskportal.ru, раздел «Административная реформа»), 28 от-носятся к услугам, предоставляемым Министерством труда и социального раз-вития Омской области. Также часть выделенных средств федерального бюджета была направлена на финансирование введения в действие многофункциональных центров (МФЦ) по предоставлению социальных услуг (в Центральном и Советском округах города Омска). Представляет интерес и то, что в результате собственного мониторинга, проведенного МТ и СР Омской области по пяти своим услугам, уровень удовлетворенности потребителей превысил 90%. Тем са-мым план, заложенный в Концепции на федеральном уровне, был успешно перевыполнен. реформа респондент государственная услуга

На первом (пилотном) этапе данного исследования предполагалось проведение анкетирования потребителей социальных услуг. Речь шла как о посетителях МФЦ, так и широких категориях граждан, проживающих на территории Центрального и Советского округов г. Омска. В последнем случае имеется в виду телефонный опрос и интервьюирование потребителей по месту жительства.

Необходимость и важность консультаций с потребителями обусловлены усилением ориентации деятельности государственных учреждений на удовлетворение запросов граждан, обращающихся к ним за теми или иными услугами. Поскольку удовлетворенность потребителей государственных услуг выступает одним из основных индикаторов успешности решения задачи по повышению качества этих услуг, консультации с непосредственными потребителями и другими заинтересованными лицами выступают базовым источником информации для проектирования стандартов обслуживания (стандартов качества услуг), следование которым обеспечит организации получение высоких оценок уровня удовлетворения потребителей.

В опросе приняли участие 321 респондент, респонденты - представители различных социальных групп в возрасте от 20 до 60 лет, из них 70% женщины и 30% мужчины. Половина респондентов имеют высшее образование и доход на одного члена семьи от 4500 до 10000 руб. (рис. 1-4).

Рис. 1. Социальный статус респондентов

Рис. 2. Образование респондентов

Рис. 3. Ориентировочный среднемесячный доход (на члена семьи)

Рис. 4. Возраст респондентов

Результаты опроса потребителей государственных услуг показали, что граждане обращаются в Министерство труда редко, главным образом, не чаще одного раза в месяц (см. рис. 5), большинство респондентов приходят для по-лучения социального пособия, получения справок и получения помощи на дому (см. рис. 6). Решение вопроса у 40% респондентов занимает от одного до трех часов, которые они проводят в Министерстве (см. рис. 7). При оценке факторов, влияющих на удовлетворенность качеством оказания государственной услуги, 60% респондентов считает скорость оказания услуг самым важным (см. рис. 8).

Рис. 5. Как часто вам приходится обращаться за оказанием социальной помощи в отделения Министерства труда и социального развития?

Рис. 6. В связи с чем вы обратились в Министерство труда и социальной зашиты?

Рис. 7. Сколько времени вы тратите на визит в Министерство труда и социальной защиты и решение вашего вопроса?

Рис. 8. Что для вас является важным в предоставлении услуги?

При этом больше половины респондентов не знают о существовании адми-нистративных регламентов предоставления государственной услуги (см. рис. 9) и, следовательно, не готовы оспаривать нарушение административного регламента со стороны государственных служащих (см. рис. 10).

Рис. 9. Знаете ли вы о существовании административного регламента предоставления государственной услуги (документа с описанием процедуры предоставления услуги, перечня документов, порядка разрешения споров и др.)?

Рис. 10. Готовы ли вы оспаривать нарушения административного регламента со стороны государственных служащих (грубость, превышение сроков ожидания подачи и рассмотрения документов и др.)?

В целом потребители услуг не заметили особых улучшений в процедуре оказания услуг за последние два года и затрудняются в оценке удовлетворенности качеством услуг (см. рис. 11-12).

Рис. 11. 3аметили ли вы на себе изменения в лучшую сторону в деле оказания услуг за последние два года (сократились ли очереди, стал вежливее персонал, удобнее стало территориально и т.д.)?

Рис. 12. Довольны ли вы качеством оказываемых социальных услуг?

Большинство респондентов считают необходимым привлекать независимых экспертов к процессу разработки стандартов качества оказания государственных услуг и самим также участвовать (см. рис. 13).

Рис. 13. Кто должен разрабатывать стандарты качества государственных услуг?

Также респонденты высказали следующие пожелания по предоставлению услуг в социальной сфере:

· повышение оперативности работы;

· создание зала ожидания для детей;

· предоставление более полной и доступной информации;

· увеличение числа служащих, работающих непосредственно с населе-нием;

· утверждение полного перечня необходимых документов;

· более удобный график работы;

· более вежливое обращение с посетителями;

· сокращение руководящего, а не обслуживающего персонала.

Таким образом, данное относительно независимое исследование еще раз поставило вопрос о необходимости широкого привлечения общественности к процессу реализации мониторинга качества и доступности государственных ус-луг. Оно показало возможности для смены приоритетов в реализации направлений административной реформы в сторону повышения информированности граждан об осуществляемых реформах, важность обратной связи для реализации пожеланий принципалов и видения ими приоритетов при предоставлении услуг со стороны государства. Целесообразны организация более глубокого исследования, связанного с наличием системных изменений внутри государственных учреждений, обслуживающих население, и разработка ряда мероприятий, способствующих росту экономической эффективности их работы. К таким мероприятиям в исследованной сфере предоставления государственных социальных услуг можно отнести проведение бенчмаркинга среди существующих МФЦ и изучение механизма мотивации сотрудников в направлении изменений отношений к потребителям в духе философии нового государственного менеджмента.

Литература

Жулин А.Б., Иванова О.С. Мониторинг внедрения административных рег-ламентов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 171-181.

Информационный портал Омской области: www.omskportal.ru

Китаев А.Я. Административно-политические аспекты административной реформы в современной России. 2007. 20 декабря. (http://www.tumgasa.ru)

Концепция административной реформы в Российской Федерации. Одобре-на распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

Кукол Е. Бюро государственных услуг // Российская газета. Центральный выпуск № 4613. 2008 г. 17 марта. (http://www.rg.ru/2008/03/17/gosuslugi.html)

Мониторинг внедрения административных регламентов: http://monito-ring.hse.ru/index.html

Сайт Министерства труда и социального развития Омской области: www.omskmintrud.ru

Тамбовцев В.Л. Стандарты публичных услуг: экономическая теория, международный опыт и российские реформы: Доклады РЕЦЭП. 2004. № 1. С. 43-88.

Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. № 3. С. 5-22.

Niskanen W.A. Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine-Atherton, 1971.

OECD Modernizing Government. The Way Forward. Paris: OECD, 2005.

Pollitt C., Bouckaert G. Public Management Reform. A Comparative Analysis. 2^th ed. Oxford, 2004.

Размещено на Allbest.ru