Главная Коллекция "Otherreferats" Государство и право Разграничение полномочий федеральных и региональных организаций государственной власти

Разграничение полномочий федеральных и региональных организаций государственной власти

Органы государственной власти как субъекты административного права. Разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов как принцип федеративного устройства. Конституционно-правовой механизм разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ.

Рубрика Государство и право
Вид курсовая работа
Язык русский
Дата добавления 08.11.2016
Размер файла 79,6 K

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Страница:

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тема: «Разграничение полномочий федеральных и региональных организаций государственной власти»

Содержание

разграничение государственный власть полномочие

Введение

1. Теоретические аспекты государственного управления

1.1 Органы государственной власти как субъекты административного права

1.2 Федеративное устройство государства

2. Механизмы разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти

2.1 Разграничение полномочий РФ и субъектов РФ как важнейший принцип федеративного устройства

2.2 Конституционно-правовой механизм разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ

Заключение

Список литературы

Введение

Все федеративные государства состоят из определенных субъектов. В связи с этим для них очень важно обеспечить достижение баланса в отношениях частей и целого.

В процессе функционирования федеративного государства всегда имеются две основные опасности, представляющие крайности - это унитаризм и распад государства. Каждая из этих угроз, как правило, имеющих определенную объективную основу, используется соответствующими политическими силами, согласование интересов которых является возможным лишь в четких правовых границах.

Это справедливо как непосредственно в отношении самой федерации, так и субъектов, в нее входящих. Указанную проблему и решает Конституция, которая закрепляет статус Федерации и ее субъектов, то есть основы их построения взаимоотношений между собой.

Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Тем самым обеспечивается территориальная неприкосновенность ее субъектов. Федерация гарантирует также защиту установленного конституционного порядка в субъектах, если он не противоречит Конституции РФ.

Россия характеризуется разнообразием природных условий, этнического состава населения, разнообразием культур и традиций. Поэтому важно грамотно распределить полномочия между федеральным центром и регионами. В связи с этим тема взаимоотношений федерации и ее субъектов является весьма актуальной на сегодняшний день.

Цель работы - исследовать систему разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти.

Для достижения цели исследования необходимо решить ряд задач:

-рассмотреть органы государственной власти, как субъекты административного права;

-исследовать полномочия РФ в сфере государственного управления;

-представить разграничение полномочий РФ и субъектов РФ как важнейший принцип федеративного устройства;

-проанализировать конституционно-правовой механизм разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ.

Объектом исследования являются федеральные и региональные органы государственной власти.

Предметом исследования являются отношения, возникающие в процессе разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти.

Теоретической и методологической основой работы послужили научные труды отечественных и зарубежных учёных, законодательные акты Российской Федерации и её субъектов, зарубежный и отечественный практический опыт, накопленный в данной области.

1. Теоретические аспекты государственного управления

1.1 Органы государственной власти как субъекты административного права

Вопросам формирования понятия органа государства (государственного органа) и, в частности, органа исполнительной власти (государственного управления) посвящена значительная часть исследователей в области права. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2009. - С.17.. Существенный толчок к разработке данной проблемы дала Конституция Российской Федерации 1993 г. Конституция РФ внесла существенный вклад в развитие теории органов государства. В первую очередь, Конституцией было установлено, что народ осуществляет власть как непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ОМСУ).

Фиксируя принцип разделения властей, Конституция закрепила в соответствии с данным принципом деление государственных органов РФ на органы законодательной, исполнительной, судебной власти. Также, Конституцией гарантировано местное самоуправление и статус ОМСУ (ч. 2 ст. 3; ст. 12, 131-133).

Конституция РФ впервые ввела в понятие «органы государственной власти» не только органы законодательной власти, как в предшествующих основных законах страны, но и органы исполнительной и судебной власти, исключив из формулы «система органов государственной власти» только ОМСУ. Указанные изменения оказывают значительное влияние на понятие самого органа государства.

Как отмечает В.Е. Чиркин - орган исполнительной власти является такой организацией, которая, составляя часть аппарата государственной власти, имеет структуру, компетенцию, определенный масштаб деятельности и образуется в порядке, который установлен законом либо другим нормативным правовым актом, наделена правом выступать по поручению государства и должна осуществлять повседневное руководство народным хозяйством" Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. - М.: Юристъ 2004. - С.17..

Следует отметить, что в указанном определении представлены только некоторые из элементов, которые можно отнести к общей характеристике государственного органа власти. Поэтому проанализируем подробнее соотношение конституционного и правового статусов органов государственной власти. Укажем, что конституционным статусом охватываются многие важнейшие, основополагающие элементы органа, но далеко не все. Выявление правового статуса органа предполагает ответы на следующие вопросы:

а) чьим органом является данный орган;

б) к какому виду относится по основному содержанию своей деятельности: орган государственной власти, орган государственного управления, суд, прокуратура, орган народного контроля, арбитраж;

в) кто его учреждает, образует, формирует личный состав;

г) кому он подчинен, подотчетен, подконтролен, поднадзорен и перед кем ответствен, кто может отменять, приостанавливать, изменять и опротестовывать его акты;

д) какова компетенция органа;

е) кто ему подчинен, подотчетен, подконтролен, чьи акты он может отменять, приостанавливать, изменять, опротестовывать и т.д.;

ж) какова юридическая сила актов данного органа, каковы официальные наименования этих актов;

з) какими государственными символами он может пользоваться и т.д.;

и) каковы источники его финансирования;

к) обладает ли он правами юридического лица. Иногда к числу элементов правового статуса органа относят также его внутреннюю структуру, основные формы деятельности, виды издаваемых им правовых актов. Такое расширение элементов правового статуса государственного органа в целом оправданно.

Таким образом, конституционный и правовой статусы - понятия близкие, родственные, но не идентичные. Соотношение между конституционным и правовым статусом сравнимо с соотношением Конституции как Основного закона с развивающим и конкретизирующим конституционные нормы и положения законодательством: Конституция стабильна, а текущее законодательство меняется.

Как видим, имеются различные взгляды относительно определения органа государства. В частности, утверждается, что орган государства представляет собой основную часть механизма государства, непосредственно и от имени государства осуществляющего его задачи и функции посредством определенного вида государственной деятельности. В этих целях орган наделен государственно-властными полномочиями.

При анализе и формулировании определения органа государства достаточно оригинальный подход применил Б.М. Лазарев. Некоторые высказанные им соображения являются весьма полезными и будут применены нами при характеристике и определении органа исполнительной власти. В начале своего анализа Б.М. Лазарев дает общую характеристику органов как звеньев механизма всякого социального управления, т.е. проявляет широкий философский подход к проблеме Лазарев Б.М. "Разделение властей" и опыт советского государства. - М.: Изд-во ИГиП АН, 1999. - С.44..

При таком подходе орган может рассматриваться как одна из разновидностей социального института, т.е. учреждения (установления), призванного выполнять конкретные, публичные функции, регулировать поведение, деятельность людей ради удовлетворения тех или иных общественных индивидуальных, групповых потребностей. Во всех социальных группах, где имеются хотя бы зачатки организации, кто-то представляет ее интерес вовне, определяет образ поведения членов группы, принимает решения от имени организации. Б.М. Лазарев сделал следующий вывод: "Орган Советского государства - это, прежде всего определенная государственная институция (установление). Орган учреждается государством, образуется в установленном им порядке... выступает по уполномочию его вовне.

Это несколько иной подход по сравнению с утверждением большинства авторов, считающих, что орган государства - основная часть аппарата. Использование термина "институция" применительно к исполнительной власти, как, впрочем, и ко всей системе государственной власти, не должно носить абсолютного и безоговорочного характера - необходимы определенные рамки, границы, пределы.

Представляется, что Б.М. Лазарев прав, отмечая этот момент. Отметим, что не каждый государственный институт - орган государства: орган особая, специфическая категория из числа государственно-правовых институтов и понятий. В государстве имеется немало структурных частей, подразделений государственных органов, которые условно могут быть названы государственными институциями. Но это не значит, что они безоговорочно относятся к органам государства. Итак, условность формулировки "государственная институция" при определении органа государства очевидна.

Более четко обосновано определение органа государства как составной части государственного аппарата - механизма государства. При данном подходе вполне ясно, что речь идет об организационно выделенной, относительно обособленной и самостоятельной части единого целого, который представляет собой механизм государства. В связи с этим орган государства - это государственная институция с соответствующим личным составом, официально представляющая государство и действующая по его поручению, участвующая в осуществлении его функций, наделенная для этого властными полномочиями и несущая ответственность перед государством за свою деятельность.

Федеральные органы государственной власти осуществляют полномочия в рамках предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. I ст. 72 Конституции РФ). Их деятельность охватывает собой всю территорию Российской Федерации, а их решения обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений в России. Осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации обеспечивают Президент РФ и Правительство РФ (ч. 4 ст. 78 Конституции РФ).

Федеральные органы государственной власти сгруппированы в систему, представляющую собой согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих ветвей, систему взаимных сдержек и противовесов (постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П). К числу федеральных органов относятся Президент РФ, Федеральное Собрание России (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и федеральные суды обшей юрисдикции, Высший Арбитражный Суд РФ и иные арбитражные суды, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, прокуратура РФ, Конституционное Собрание, ЦИК РФ. Установление их системы, порядка организации и деятельности, а также их формирование относятся к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции РФ).

Надо отметить, что в Российской Федерации предпринимались шаги по регламентации системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти в едином законодательном акте. В 1994 г. был разработан проект федерального закона «О концепции кодекса законов о федеральных органах государственной власти». Им предусматривалось принятие 48 федеральных конституционных законов и федеральных законов, закрепляющих конституционные полномочия, осуществляемые Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, всеми органами исполнительной власти Российской Федерации, судами. Однако идея разработки данного кодекса не получила поддержки в Государственной Думе.

Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ определяет, что систему органов государственной власти субъекта РФ составляют законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган, иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (ст. 2 указанного Закона). К последним могут быть отнесены конституционные (уставные) суды, мировые судьи, уполномоченные по правам человека, контрольно-счетные палаты и иные специализированные органы. Кроме того, в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав формируются и функционируют избирательные комиссии субъектов РФ (ст. 23 указанного Закона) Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005.. Субъекты РФ формируют собственные законодательные органы, различные но наименованию и структуре, исходя из исторических, национальных и иных традиций (Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан, Народный Хурал Республики Бурятия, Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея и т. д.).В систему исполнительных органов субъектов РФ входят высшие должностные лица субъектов РФ (главы республик; губернаторы, главы администраций других субъектов), а также правительства (кабинеты министров, администрации).

1.2 Федеративное устройство государства

Видом федерации следует считать сложившиеся в практике построения государства в различных странах модели федерации, которые различаются по способам образования, особенностям правового статуса, а также характером закрепления в конституциях различных стран.

Необходимо иметь тот факт, что Российская Федерация является, отклоняющейся от классических образцов построения федеративного устройства. Для России в различной степени характерны черты разных видов федерации Маршалова А.С. Система государственного и муниципального управления. - М.: Омега, 2011. - С.58..

В зависимости от способа распределения властных полномочий между центром и ее субъектами федерации следует выделять делегированную, децентрализованную, а также нецентрализованную федерации.

Для делегированной федерации характерна такая модель ее построения, в которой объем, а также характер полномочий в полной степени определяются государствами, которые образуют федеративный союз.

Децентрализованной федерации присуща передача центром определенного объема государственной власти территориям в зависимости от их интересов. Нецентрализованная федерация представляет собой государственную систему, в которой распределение компетенции осуществляется, таким образом, когда проблемы решаются на том уровне власти, на котором возникают. В данном случае потребность вмешательства федеральной власти появляется тогда, когда проблема уже выходит за рамки полномочий субъектов федерации. Нецентрализованная федерация основана на идее самоуправления отдельных частей федеративного государства как основы распределения государственной власти между федерацией и ее субъектами.

Необходимо считать, что нецентрализованный тип федерации является идеальной моделью федеративных отношений, высшим уровнем федерализма. Модель нецентрализованной федерации эффективна лишь в правовых государствах, которые отличаются стабильной политикой федерального центра и субъектов федерации. В странах с формирующейся государственностью внедрение этой модели возможно лишь поэтапно. На основе нецентрализованной федерации развивается кооперативный федерализм Зиновьев А.В. Федеративное устройство России: проблемы и перспективы // Правоведение. - №1. - 2009. - С.12-14..

С точки зрения критериев однородности субъектов федерации и их государственно-правовой природы следует выделять два типа федерации, а именно симметричную и асимметричную федерации.

Симметричная федерация представляет собой такую структуру в основе устройства которой лежит объединение субъектов федерации, являющихся однородными по природе и равными по статусу. Субъекты такой федерации несут одинаковое название, имеют одинаковое построение системы органов государственной власти и не различаются какими-либо особенностями юридического статуса.

В современных условиях абсолютно симметричных федераций в мире не существует. Значительное большинство современных федеративных государств являются федерациями симметричными с элементами асимметрии. К таким федерациям следует отнести Австрию, Бразилию, Германию, США, Швейцарию и т.д.

Для асимметричной федерация характерно юридическое или фактическое неравенство ее субъектов (Российская Федерация), наличие административно-территориальных единиц, не обладающих статусом субъекта федерации, - федеральные территории, федеральные округа, федеральные владения (США).

В зависимости принципа, положенного в основу образования субъекта федерации - национальный, территориальный или смешанный, выделяют: территориальные, национальные и национально-территориальные федерации.

По признаку правового способа закрепления федеративного союза, т.е. в зависимости от вида (формы) правового акта, учредившего федерацию, следует выделять: договорную, конституционную (законодательную) и конституционно-договорную федерации.

Договорная федерация - это федерация, которая основана на договоре составных частей, т.е. федерация, образование которой, ее правовой статус и правовой статус субъектов закреплены в союзном договоре. С некоторыми оговорками к этому виду федерации следует отнести Союз ССР.

В начальной стадии своего формирования (после распада СССР - с декабря 1991 г. по март 1992 г.) к договорной модели федерации была близка Российская Федерация. Ее становление в новых условиях, виды и статус субъектов, разграничение предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов были закреплены Федеративным договором от 31 марта 1992 г.

Ученые считают, что существование в современных условиях федерации, которая основана на договоре весьма малореалистично, так как данная модель федеративного государства не согласована с государственным суверенитетом Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. - М.: Юристъ, 2011. - С.105..

Конституционной считается федерация, правовое положение которой и ее элементов - субъектов закреплено в федеральной конституции. В конституционной федерации конституция страны обязывает центр признать федеративное устройство и политическую автономию территорий. Конституция РФ закрепляет как раз такую модель федерации. Статус Российской Федерации и субъектов в нее входящих, взаимоотношения, предметы ведения и полномочий, порядок разрешения споров определены в федеральной Конституции Пикулькин А.В. Система государственного управления: учебник для вузов. - М. Юнити-Дана, 2010. - С. 67..

Конституционно-договорной считается федерация, несущая элементы конституционной и договорной федеративной государственности. Федеративное государство в этом случае учреждено договором и конституцией, но верховенство с юридической точки зрения принадлежит именно договору. Если конституционная федерация создана и преобразуется в результате принятия конституции, то конституционно-договорные федерации основаны как на конституции, так и на предваряющем ее принятие договоре между субъектами федерации и федеральным центром.

Аналогичной с указанной моделью федерации является договорно-конституционная федерация, т.е. такая федерация, когда вначале заключается федеративный договор, а в последующем принимается Конституция, закрепляющая федеративный статус государства.

Инкорпорирование (включение) норм Федеративного договора от 31 марта 1992 г. в действовавшую Конституцию РСФСР 1978 г. означало, что Российская Федерация приобрела статус конституционно-договорной. Этот статус Россия сохранила до принятия действующей Конституции.

2. Механизмы разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти

2.1 Разграничение полномочий РФ и субъектов РФ как важнейший принцип федеративного устройства

Термин «предметы ведения» использован Конституцией РФ в двух подходах.

Ключевой подход связан с обозначением с помощью указанной категории предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Данный перечень жестко закреплен в главе 3 Конституции РФ - «Федеративное устройство», при этом ст. 71 и 72 посвящены только данной задаче.

Но, вместе с тем, правовая категория «предметы ведения» может быть рассмотрена и в другом аспекте. Данный аспект связан с обозначением их как части термина «компетенция» органа государственной власти.

Компетенция государственного органа может быть определена через два составляющих элемента. К этим элементам могут быть отнесены предмет ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа следует понимать комплекс его властных функций по определенным предметам ведения.

Определенное полномочие органа государственной власти значит закрепленное на законодательном уровне за органом государства право и одновременно, в большинстве случаев, обязанность формирования правовых актов и осуществление прочих властных мер, которые направлены на решение конкретных задач и функций данного органа.

Разграничение предметов ведения представляет собой вопрос об отношениях между Федерацией и ее субъектами. Вопрос о разграничении компетенции и полномочий органов власти касается отношений между отдельными видами органов РФ и органов субъектов Федерации.

Содержание предметов ведения Российской Федерации и субъектов федерации происходит от функций государства, под которыми следует понимать ключевые направления деятельности государства, которые выражают суть и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом с использованием определенных методов.

После принятия Конституции РФ в 1993 году появилось много сложностей, связанных с реализацией предметов ведения РФ и ее субъектов. Чрезвычайно остро указанные проблемы встают и при осуществлении в последние годы укрепления вертикали государственной власти.

Проблема формирования компетенции федеральных органов власти является главной и обладает неограниченными полномочиями по управлению страной, она должна делиться данными полномочиями с субъектами Федерации.

Без этого государственная власть не может быть демократической. Субъекты Федерации при этом заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, которая наделена широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но при этом они не хотят утратить самостоятельности и желают обладать правом решения лишь второстепенных вопросов жизни своего населения.

Мировой опыт несет в себе формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: исключительной компетенции субъектов федерации; исключительной компетенции федеральных органов власти; совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов. Такой подход характерен для США, ФРГ, Австралии и прочих федераций.

Российская Федерация следует по данному пути: ст. 71 Конституции РФ содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 - включает перечень вопросов, которые находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

Разделение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектами представляет возможным лишь на основе Конституции, Федеративного договора и прочих договоров по этим вопросам. Это положение включается в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано препятствовать решению проблемы разграничения путем произвольного принятия законов, а также постановлений исполнительной власти.

Отнесение Конституцией различных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Только указанные органы власти имеют право формировать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

Как уже упоминалось выше - в основе разделения предметов ведения в современной Конституции России лежит принцип кооперации. С точки зрения способа разделения предметов ведения по уровням власти, российская конституционная модель идет в направлении признания предметов совместного ведения Российской Федерации и се субъектов. В самой Конституции РФ указан перечень двух видов предметов ведения: предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ёе субъектов.

Предметами ведения Российской Федерации является круг вопросов, которые отнесены Конституцией РФ к исключительному ведению России именно как федерального центра.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся:

-регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

-принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

-федеральная государственная собственность и управление ею;

-федеративное устройство и территория Российской Федерации,

-установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

-установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

-федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

-федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

-внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

-внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

-определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

-установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

-федеральное коллизионное право;

-судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

-метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

-государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

-оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

-федеральная государственная служба.

Различные экономисты отмечают, что при формировании предметов ведения Российской Федерации имеются различные неточности и противоречия. Так, в перечень предметов ведения РФ включены вопросы, которые отнесены одновременно к предметам ведения Федерации и к предметам совместного ведения.

Так, в частности, в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Российской Федерации. Одновременно эти же вопросы в п. «б» ст. 72 Конституции РФ отнесены к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Так автор И.А. Умнова весьма обоснованно указывает на тот факт, что данный в ст. 71 перечень предметов ведения Российской Федерации недостаточен Умнова И А. Конституционные основы современного российского федерализма - М.: ЮНИТИ, 2009. С. 191 - 192..

Из содержания ряда других статей Конституции РФ следует, что к ведению Федерации относятся вопросы установления государственных символов: государственного флага, герба, гимна (ст. 70 Конституции РФ); введения чрезвычайного положения (ст. 56, 88 Конституции РФ); введения военного положения на отдельных территориях РФ (ст. 87 Конституции РФ). Однако данные вопросы не включены в круг предметов ведения Российской Федерации в ст. 71.

В мировой практике встречается два способа структурирования предметов совместного ведения. Первый способ - закрепляются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов (ФРГ, Австрия, Бразилия, Пакистан, Нигерия).

Второй - определяются предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации (Индия, Малайзия, Россия).

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

-защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

-вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

-разграничение государственной собственности;

-природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

-общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

-координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

-осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

-установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

-обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

-административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

-защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

-установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

-кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

-координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

И хотя перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, данный в ст. 72 Конституции, является закрытым, но, как отмечается в юридической литературе, фактически он неточен и неполон.

И.А. Умнова, обстоятельно исследовавшая эту проблему, приходит к выводу, что «несовершенна юридическая техника и достаточно высока степень пробельности в определении круга предметов совместного ведения. Не все сферы, объективно нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, обозначены в федеральной Конституции» Умнова И А. Конституционные основы современного российского федерализма - М.: ЮНИТИ, 2009. С. 191 - 192..

В частности, вопросы социального обслуживания населения, которые необходимо относить к предметам совместного ведения в перечне вопросов, установленных в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, отсутствуют. Согласно пункту «е» указанной статьи, к совместному ведению отнесены лишь вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение. Социальное обслуживание - это категория, которая значительно более широкая, чем социальная защита. Социальное обслуживание подразумевает оказание разных социальных услуг, спектр которых чрезвычайно многообразен.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов разрабатываются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В случае отсутствия федерального закона действует закон субъекта РФ.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в органы государственной власти субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок.

Представленные предложения и замечания подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы.

В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов РФ выскажутся против проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование, но после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

В период президентства Б.Н. Ельцина получила широкое распространение практика заключения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ договоров и соглашений по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий. Соглашения заключаются между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий Игнатов В.В. Введение в специальность государственного и муниципального управления. - Ростов-на Дону, 2012. - С.71..

Предметы ведения субъектов РФ определены в Конституции РФ по остаточному принципу, а именно: в Российской Федерации к ведению субъектов РФ относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов.

В этом случае следует различать:

-предметы ведения субъектов Федерации;

-предметы исключительного ведения субъектов Федерации.

В сферу ведения субъекта Федерации входит, во-первых, то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации согласно ст. 71 Конституции РФ и по договорам между Федерацией и ее субъектами.

Для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъекту РФ, необходимо оставить лишь те предметы ведения, которые не относятся ни к предметам ведения Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Ряд законоведов, в частности, А.М. Бускунов Бускунов А.М. Политико-правовой статус субъектов РФ в условиях реформирования общества и власти. // Государство и право. 2010. №2. - С.10-12., ставят вопрос, почему в Конституции РФ и в конституциях (уставах) субъектов Федерации не приведен перечень предметов ведения исключительно субъекта Федерации, подобно тому, как это сделано в отношении предметов исключительного ведения Федерации.

С.Ю. Иваньков Иваньков С.Ю. Разграничения полномочий органов власти.// Закон и правопорядок. 2010. №2. - С.8-12. отмечает, что ответ в достаточной мере прост. Объем и разнообразие деятельности субъектов Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить все, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Более того, приведение такого списка не только не нужно, но и вредно, поскольку субъекты Федерации оказались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься. С мнением С.Ю. Иванькова необходимо согласиться.

Конституция Российской Федерации не перечисляет полномочия субъектов Федерации. Она лишь определяет предметы ведения Российской Федерации и дает Федерации право определять свои полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, оставляя за субъектами право реализовать свои полномочия в сфере совместного ведения. Это позволяет с необходимой для практической деятельности всех государственных органов - федеральных и субъектов Федерации - точностью определять пределы полномочий субъектов Российской Федерации, что, конечно, не исключает возможности возникновения споров по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов. В принципе, эти споры должны разрешаться при помощи согласительных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Конституции. В случае же недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Надо добавить, что в соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации вправе решать и Конституционный Суд Российской Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод, что разграничение полномочий РФ и её субъектов РФ является важнейшим принципом федеративного устройства и российского федерализма.

2.2 Конституционно-правовой механизм разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ

За более чем через двадцатилетний срок функционирования российской Конституции произошло формирование конституционно-правового механизма разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ и выработан значительный опыт по его применению.

Осуществленные в России реформы вертикальной структуры власти, начало которым было положено в 2000 году с образования семи федеральных округов, затронули различные сферы общественных отношений. Упорядочение федеративных отношений не могло не коснуться проблем разграничения федеральных и региональных полномочий.

Конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов представлена в ст. 71 - 73 Конституции РФ, а распределение полномочий между ними осуществлено законодательно.

Реформирование российского федерализма в целом проходило путем смещения полномочий от субъектов к Федерации, что в значительной мере было обусловлено необходимостью выполнения принципа обеспечения единства правового пространства и обеспечения равенства прав граждан. Но следует отметить - может ли Федерация эффективно исполнять столь значительный объем полномочий? Также необходимо отметить, что имеется группа совместных полномочий, в частности в сфере природопользования, образования, культуры, которые следует осуществлять не из федерального центра, а на местах.

Самой проблемной является сфера общей (совместной) компетенции. По ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения разрабатываются и принимаются федеральные законы, а также законы субъектов РФ. Но в этом случае система правового регулирования не прозрачна. Идея разработки основ федерального законодательства по предметам совместного ведения, где Федерация устанавливает только общие принципы, а субъекты делают их детализацию в настоящее время отклонена.

Используемая в настоящее время система разделения предметов ведения и полномочий в области общей компетенции в отличие от используемой ранее не соединяет рамочного федерального регулирования и детального регулирования субъектами РФ, а содержит конкретный перечень полномочий органов власти субъектов, которые они осуществляют самостоятельно и за свой счет.

Тем самым существенно урезана сфера правовых возможностей субъектов РФ в рамках совместной компетенции, а в области собственных полномочий субъектов Федерация оставляет за собой право правового регулирования, которое нельзя теперь назвать, как ранее, рамочным.

Тот момент, что федеральные органы власти в ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. об общих принципах сформировали 41 полномочие субъектов РФ по предметам совместного ведения, закрепляя все остальное за Федерацией, отчетливо говорит не только о значительной централизации федеративной системы, но и о существенном вытеснении регионов из области совместной компетенции Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005..

Как пишет автор - А.Н. Кокотов Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий РФ и субъектов РФ // Российское право: образование, практика, наука. 2008. N 1. - С.8-10., что в современных условиях область совместного ведения за рамками указанного перечня (41 позиция), по своей сути, преобразовалась в некий придаток абсолютных федеральных полномочий (ст. 71 Конституции РФ).

В нынешних условиях субъекты федерации потеряли право комплексного правового регулирования. А.Н. Кокотов предлагает постепенно возвращать субъектам РФ полномочия, которыми они обладали ранее.

Также правильной видится точка зрения автора относительно того, что весомая часть таких полномочий не относится к категории "осуществляемых самостоятельно", так как основы нормативного регулирования включены в федеральные нормативные акты.

Следует отметить, что необходимы значительно большие радикальные меры. Так на законодательном уровне следует определить исчерпывающий перечень не региональных, а федеральных полномочий в совместной сфере, распределив все оставшиеся полномочия в сторону регионов.

Закрепление полномочий органов государственной власти субъектов в сфере совместного ведения означает тенденцию к сглаживанию различий между моделью кооперативного способа разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, в котором присутствуют федеральная и совместная компетенция, и моделью дуализма, в которой устанавливаются две сферы - Федерации и ее субъектов.

Исследование конституционных положений дает возможность выявить и прочие противоречия. Часть 4 ст. 76 Конституции РФ дает право субъектам РФ на собственное правовое регулирование вне пределов федерального и совместного ведения России и ее субъектов. Так ч. 6 ст. 76 провозглашает приоритетность НПА субъектов РФ, которые изданы ими по предметам собственного ведения, перед федеральными законами при их противоречии.

В данном случае следует отметить два аспекта. Так, положение ч. 6 ст. 76 Конституции РФ идет вразрез с ч. 2 ст. 4, которая закрепляет верховенство Конституции РФ и федеральных законов. В данном случае следует либо исключить ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, либо внести уточнение в ст. 4 Конституции РФ относительно верховенства федеральных законов только по предметам федерального и совместного ведения.

В силу ч. 6 ст. 76 Конституции РФ при коллизии федерального и регионального правового акта, принятого по предметам собственного ведения субъекта РФ, действует последний, и данная коллизия должна разрешаться на основе регионального акта.

Установление сферы ведения субъектов определяется федеральным законодательством. Так, в частности, вопросы архитектурной деятельности и градостроительства не включаются в вопросы федеральной и совместной компетенции (ст. 71 - 72), но в Градостроительном кодексе РФ законодатеь определяет субъектам РФ лишь часть полномочий в этой сфере.

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. о системе государственной службы РФ вводит разделение государственной гражданской службы на федеральную, которая находится в ведении РФ, и аналогичную службу ее субъекта, правовое регулирование которой относится к совместной компетенции. Таким образом, законодательно государственная гражданская служба субъектов Федерации относится к предметам совместного ведения, перечень которых в ст. 72 Конституции РФ является закрытым. Хотя по действовавшему ранее Закону 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" аналогичные вопросы закреплялись в собственном ведении субъектов РФ Пикулькин А.В. Система государственного управления: учебник для вузов. - М. Юнити-Дана, 2010. - С.85..

В результате мы можем сделать вывод, что не только остаточная компетенция субъектов РФ остается неопределенной, но и полномочия субъектов РФ в сфере совместной компетенции не являются исключительными и могут в одностороннем порядке произвольно меняться федеральным законодателем, который концентрирует полномочия в совместной компетенции у Федерации. А неконституционное изъятие у регионов конституционного полномочия самостоятельно формировать свои органы государственной власти (ч. 2 ст. 11) препятствует становлению подлинного российского федерализма.

Таким образом, оптимальным выходом из сложившейся ситуации будет постепенное перемещение властных полномочий от Федерации к субъектам путем установления закрытого перечня федеральных полномочий в совместной рамке и конкретизации полномочий субъектов РФ в собственной сфере. В договорном регулировании предстоит уточнить юридическую силу договоров и, возможно, упростить процедуру их заключения. Только в таком случае сместится вектор в направлении построения действительно правового демократического федеративного государства в России, где в механизме взаимодействия Федерации и ее субъектов будут учитываться как федеральные, так и региональные интересы, а права человека должным образом будут обеспечены слаженной федеративной системой.

Заключение

В условиях политической и экономической нестабильности, нечеткого размежевания в федеральном законодательстве полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации определенными достоинствами, несомненно, обладают способ установления исчерпывающего перечня предметов ведения субъектов федерации или способ определения вопросов, которые не могут никоим образом быть урегулированы субъектами федерации. Однако важна не констатация проблем конституционного разграничения предметов ведения и полномочий, перечень которых можно было бы продолжить, а определение содержательных подходов к понятию «разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и её субъектов».

Более того, необходимо особо подчеркнуть, что конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий, которая сейчас действует, рассчитана на стабильное функционирование государства, на устоявшуюся систему государственного управления. Ключ для решения проблемы мы видим в том, чтобы, не трогая конституционную модель, наполнить Конституцию Российской Федерации, ее потенциал, который еще до конца не реализован, содержанием, которое она сама предусматривает.

И в заключение надо отметить, что проблема поставленная в данной работе довольно остра и неоднозначна по своему характеру. Проблема грамотной, внятной и четкой организации субординации и разграничений полномочий, а главное реальной воплощенности и реального соблюдения буквы закона.

Таким образом, оптимальным выходом из сложившейся ситуации будет постепенное перемещение властных полномочий от Федерации к субъектам путем установления закрытого перечня федеральных полномочий в совместной рамке и конкретизации полномочий субъектов РФ в собственной сфере.

В договорном регулировании предстоит уточнить юридическую силу договоров и, возможно, упростить процедуру их заключения. Только в таком случае сместится вектор в направлении построения действительно правового демократического федеративного государства в России, где в механизме взаимодействия Федерации и ее субъектов будут учитываться как федеральные, так и региональные интересы, а права человека должным образом будут обеспечены слаженной федеративной системой.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // "Рос. газ.", N 7, 21.01.2009.

2. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005.

3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2009. 450 с.

4. Бускунов А.М. Политико-правовой статус субъектов РФ в условиях реформирования общества и власти. // Государство и право. 2010. №2. С.10-12.

5. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2009. 544 с.

6. Иваньков С.Ю. Разграничения полномочий органов власти.// Закон и правопорядок. 2010. №2. С. 8-12.

7. Игнатов В.В. Введение в специальность государственного и муниципального управления. - Ростов-на Дону, 2012. 150 с.

8. Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления: Учебник. М.: Изд-во «Экзамен», 2013. 410 с.

9. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. - М.: Юристъ, 2011. 350 с.

10. Козлова Е. И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. - 4-е изд., перераб. и доп. - М: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. 588 с.

Страница:


Подобные документы

Работы в архивах красиво оформлены согласно требованиям ВУЗов и содержат рисунки, диаграммы, формулы и т.д.
PPT, PPTX и PDF-файлы представлены только в архивах.
Рекомендуем скачать работу.

© 2000 — 2023, ООО «Олбест» Все права защищены