Деятельность муниципальных служб районной администрации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

муниципальный правовой законодательный администрация

Введение

1. Понятие, цели, принципы и задачи муниципальной службы. Нормативно-правовое регулирование

2. Понятие, цели, принципы и задачи муниципальной службы

3. Понятие, цели, задачи и критерии оценки эффективности деятельности муниципальных служащих

Список использованных источников



Введение

Проблема оценки эффективности и повышения качества работы любой организации всегда стоит на повестке дня перед каждым руководителем. Особенно важно уделять внимание этому вопросу руководителям органов государственной и муниципальной власти, поскольку основными потребителями услуг являются граждане, и от результатов работы этих органов зависит качество жизни населения. В Российской Федерации разработаны соответствующие документы, определяющие методику и направления оценки эффективности органов государственной власти и местного самоуправления. В настоящее время в регионах Российской Федерации предусмотрена единая модель оценки органов государственной и муниципальной власти. Ключевыми шагами в этой работе стало появление двух указов Президента Российской Федерации - Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». В то же время кадровая политика в сфере государственной и муниципальной службы как важное условие повышения эффективности профессионального развития государственных и муниципальных служащих в настоящее время характеризуется наличием ряда проблем: недостаточное научно-методическое обеспечение процессов профессионального развития государственных и муниципальных служащих; субъективная оценка результатов их профессиональной деятельности; основные этапы должностного роста государственных и муниципальных служащих недостаточно мотивированы и др.

В настоящее время повышается роль и значение института местного самоуправления. Обозначенные процессы обусловили необходимость выполнения органами местного самоуправления принципиально новых функций, что повлекло за собой значительное усложнение и расширение поля деятельности муниципальных служащих. Сложность задач, стоящих перед местным самоуправлением, увеличение количества делегированных ему полномочий вызвали потребность привлечения на службу в органы местного самоуправления настоящих профессионалов, способных в современных условиях использовать в работе эффективные технологии государственного управления.

В современной науке используется понятие способностей как индивидуально-психологических особенностей, отличающих одного человека от другого, имеющих отношение к успешности выполнения одного или нескольких видов деятельности. По мнению многих российских и зарубежных ученых, способности не сводятся к знаниям и умениям, но могут включать их; способности возникают раньше, чем умения, ибо в способности входят потенциальные возможности человека к еще не усвоенным знаниям и умениям. Любая профессиональная деятельность опирается как на общие, так и на специальные способности. Общие способности обеспечивают овладение разными видами знаний и умений, которые человек реализует во многих видах деятельности. Специальные способности подразделяются на: математические, лингвистические, художественные и профессиональные; профессиональные - на общие профессиональные и специальные профессиональные. Профессиональные способности определяют успех в каком-то одном виде деятельности. Примером вида деятельности является профессиональная деятельность муниципальных служащих.

Проблема профессионализма кадров органов местного самоуправления, их профессиональной компетентности является в настоящее время одной из самых острых в России. Из-за некомпетентности муниципальных служащих, их профессиональной непригодности к работе в аппарате органов местного самоуправления происходит немало крупных ошибок и просчетов, приводящих к большим материальным потерям, лихорадящим общество, ухудшающим его морально-психологический климат, снижающим качество жизни населения. Для обеспечения эффективной деятельности органов местного самоуправления, выполнения сложных задач требуется серьезная подготовка работников аппарата органов местного самоуправления в области права, политики, экономики, теории управления, социологии и психологии, высокий уровень образования, развитие навыков аналитической работы, подготовки документов и материалов, умение владеть электронными технологиями, умение работать и общаться с людьми.

Таким образом, очевидна актуальность темы, связанной с оценкой профессионального развития муниципальных служащих, и ее значимость для повышения эффективности кадрового потенциала органов местного самоуправления.

В связи с изложенным основная цель настоящей работы - рассмотреть методологию комплексной оценки на базе определения совокупности частных оценок образования, стажа и др., методику оценки эффективной деятельности кадров администрации муниципального образования, а также разработать мероприятия по их совершенствованию.

Для достижения указанной цели решаются следующие задачи:

1. Теоретические и законодательные основы оценки муниципальных служащих;

2. Оценка эффективности деятельности служащих Администрации Октябрьского района г. Красноярска;

3. Мероприятия по совершенствованию оценки служащих Администрации Октябрьского района г. Красноярска.

Объект исследования - оценка муниципальных служащих Администрации Октябрьского района г.Красноярска.

Предмет исследования - пути совершенствования оценки муниципальных служащих Администрации Октябрьского района г.Красноярска.

В ходе решения поставленных задач были использованы следующие методы исследования: анализ нормативно-правовых актов, статистических данных, иных источников, наблюдение.

При написании работы использовалась различные законодательные и нормативные акты, учебная и научная литература.



1. Понятие, цели, принципы и задачи муниципальной службы. Нормативно-правовое регулирование

Служба в целом является особым видом человеческой деятельности, ее специфика заключается в том, что служащий в процессе своего труда воздействует не на природные объекты, а на человека, его сознание и поведение. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в т.ч. правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает. Муниципальная служба является одним из видов публичной службы в Российской Федерации, наряду с государственной службой.

С точки зрения социальных наук муниципальная служба является социальным институтом, который обобщает в себе следующие признаки: является своеобразной формой человеческой деятельности, основанной на четко разработанной идеологии, системе правил и норм, а также развитом социальном контроле за их исполнением, то есть является организованной системой связей и социальных норм, которая объединяет значимые общественные идейности и процедуры, удовлетворяющие основным потребностям общества. Агранат Д.Л. и Лихачев М.В. отмечают, что своей практикой социальный институт муниципальной службы затрагивает практически все население страны, проживающее в муниципалитетах, в связи с чем можно предположить, что именно муниципальная служба приближается к категории основного социального института. А.В. Москалев также отмечает, что муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом и несет на себе все те признаки, свойства, которые присущи службе вообще и каждому его виду в отдельности. Она представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральном, региональном, местного самоуправления), т.е. качественного отличия не существует, общей для них будет цель - улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов. Появление института муниципальной службы в Российской Федерации в его современном нормативно-правовом и практически содержательном смысле произошло в результате административной и муниципальной реформ 2003 - 2008 гг.

Впервые легальное понятие муниципальной службы было дано в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

(ст. 1) (утратил силу), где она определялась как профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. В Федеральном законе от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (утратил силу) муниципальная служба определялась как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. В Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», который заменил действовавший ранее Федеральный закон об основах муниципальной службы, она определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Муниципальной службой, исходя из представленного определения, является, прежде всего, деятельность. Применительно к данному понятию - это активное выполнение ряда обязанностей на должностях муниципальной службы на основании трудового договора (контракта). Данные обязанности устанавливаются в целях обеспечения исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Муниципальная служба - это деятельность профессиональная, то есть предполагающая наличие определенных профессиональных (специальных) знаний (образования), необходимых для осуществления обязанностей по муниципальной службе. За выполнение профессиональных обязанностей муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (оплату труда).

Обязанности по муниципальной службе выполняются на постоянной основе, что означает заключение с гражданином, поступающим на муниципальную службу, бессрочного трудового договора (контракта). Иными словами, предполагается, что гражданин, приобретающий статус муниципального служащего, будет максимально долго выполнять свои обязанности по муниципальной службе, то есть муниципальная служба в связи с этим характеризуется определенной стабильностью. Как отмечает Ю.Н. Старилов, «постоянная основа деятельности муниципальных служащих обеспечивает профессионализм муниципальной службы, ее стабильность, в определенном смысле она сравнима с принципом несменяемости профессиональных чиновников, действующих в системе публичной службы европейских стран». Выполнение обязанностей по муниципальной службе осуществляется на основании трудового договора (контракта).

Муниципальная служба, будучи сама достаточно сложной системой, одновременно является составной частью системы публичного управления. Построение оптимальной системы муниципальной службы возможно лишь в случае всестороннего учета всех систем вышестоящего уровня. В связи с этим встает вопрос о сходстве и различиях муниципальной службы с таким видом публичной службы, как государственная служба.

В последние годы в научной литературе все чаще высказываются мнения о формировании единых подходов к регулированию государственно-служебных и муниципально-служебных отношений. По мнению А.Ф. Ноздрачева, «государственная гражданская и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают норматвное закрепление». Ю.Н. Старилов отмечает, что «муниципальная и государственная службы, согласно распространенной точке зрения, являются видами публичной службы». По мнению автора, идея о единстве государственной и муниципальной службы имеет право на существование. Доводы в пользу этой позиции могут быть следующие: государственная и муниципальная служба являются публичными институтами, т.е. их деятельность направлена на достижение общественного блага; оба вида службы связаны с реализацией их субъектами властных полномочий; государственная и муниципальная служба базируются на единых принципах; правовые статусы государственного и муниципального служащего достаточно схожи. Следует отметить, что, определяя общность государственной и муниципальной службы, автор имеет в виду только государственную гражданскую службу. Вряд ли можно рассматривать общность муниципальной службы с военной или правоохранительной.

Для государственной гражданской службы, как и для службы муниципальной, характерно преобладание императивного режима правового регулирования: разрешено только то, что прямо указано в законе. Поэтому в рамках проводимых реформ в части правового обеспечения государственной гражданской службы и муниципальной службы необходимо реализовать позитивный потенциал публично-правового регулирования складывающихся в этих сферах отношений на основе их легальной регламентации нормами и институтами главным образом административного права. Однако при всем несомненном сходстве государственной и муниципальной службы относить служащих органов местного самоуправления к государственным все же нельзя.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в ст. 4 устанавливает основные принципы муниципальной службы. Под принципами муниципальной службы понимают закрепляемые в Конституции РФи федеральных законах и обусловленные природой местного самоуправления основополагающие идеи и правила, которые предопределяют актуальное содержание муниципальной службы и перспективы ее правового регулирования(рисунок 1).

Рисунок 1. Принципы муниципальной службы

Принципы муниципальной службы - это основополагающие положения, выражающие объективные закономерности и научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы. Они объективно отражают сущность муниципальной службы, ее наиболее важные черты, раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт муниципальной службы. Принципы муниципальной службы обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость.

«Принципы муниципальной службы» - это субъективное понятие исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Каждый в отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны, т.е. соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из них отрицательно сказывается на выполнение других.

А.В. Москалев считает, что следует разграничить принципы муниципальной службы, учитывая ее сходство с государственной службой в силу общей социальной сущности в масштабах общества и классифицировать все принципы муниципальной службы на:

- общие принципы муниципальной службы: законность; верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; приоритет прав человека и гражданина, их непосредственного действия; самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий; равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации; правовая и социальная защищенность; гласность в осуществлении муниципальной службы;

- специальные принципы муниципальной службы: профессионализм и компетентность муниципальных служащих; подконтрольность должностных лиц населению и представительному органу местного самоуправления; ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийность муниципальной службы.

Исходя из принципов муниципальной службы можно определить основные цели и задачи развития муниципальной службы. В качестве целей выступают совершенствование и повышение эффективности муниципальной службы, оптимизация затрат на содержание муниципальных служащих и развитие материально-технической (ресурсной) базы муниципальной службы. В качестве основных задач можно выделить:

- разработку правовых механизмов, обеспечивающих развитие муниципальной службы;

- создание условий для профессионального развития и подготовки кадров;

- повышение эффективности муниципальной службы;

- формирование эффективной системы управления муниципальной службой;

- обеспечение открытости муниципальной службы в интересах развития местного самоуправления и гражданского общества;

- разработку эффективных механизмов проведения кадровой политики в целях оптимизации кадрового состава муниципальных служащих;

- улучшение материально-технической базы муниципальной службы;

- внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования, мотивации и оценки деятельности муниципальных служащих;

- повышение степени социальной защищенности и материального обеспечения муниципальных служащих и уровня возлагаемой на них ответственности;

- применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для муниципальной службы;

- применение эффективных методов оценки результатов служебной деятельности муниципальных служащих;

- создание условий для развития муниципальной службы и должностного роста муниципальных служащих;

- совершенствование программ подготовки кадров для муниципальной службы и профессионального развития муниципальных служащих с использованием современных методов обучения;

- формирование основ профессиональной этики муниципальных служащих и закрепление этических принципов на законодательном уровне. Легальное определение понятия «муниципальный служащий» дается путем перечисления трех обязательных признаков, наличие которых, по мнению законодателя, позволяет точно определить муниципального служащего:

- во-первых, муниципальный служащий является гражданином;

- во-вторых, исполняет обязанности по должности муниципальной службы;

- в-третьих, получает денежное содержание за счет средств местного бюджета.

Аналогичная формулировка содержалась и в утратившем силу Федеральном законе от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Опираясь на вышеперечисленные признаки, законодатель формулирует ограничения и запреты к муниципальному служащему, о чем будет сказано ниже. Доктринальные определения в большинстве своем не отличаются от легального, например, определение, даваемое Е.С. Шугриной: «муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета».

Однако есть и иные точки зрения на определение понятия «муниципальный служащий», которые сводятся к определению муниципальной службы и муниципального служащего через цель деятельности. В частности, в литературе указывается на то, что служба вообще - это один из видов деятельности, «в которой заинтересовано общество», которая состоит в «управлении... и обслуживании людей», в обработке, работе с информацией. Однако определение муниципального служащего через цель деятельности нецелесообразно по следующим причинам.

Во-первых, корректно определить цель для общей категории «муниципальный служащий» невозможно: цель будет либо чрезвычайно размытой (как, например, категория «деятельность, в которой заинтересовано общество»), либо не будет охватывать все категории муниципальных служащих (как, например, «работа с информацией»).

Во-вторых, определение основных целей деятельности органов местного самоуправления и муниципальных органов осуществляется законодателем либо лицами, замещающими муниципальные должности. Муниципальный служащий цели деятельности органов власти не определяет вообще либо определяет только цели «второго плана», то есть цели, достижение которых должно вести к общей цели, определенной, как указано выше, законодателем или лицом, замещающим муниципальную должность. Таким образом, в настоящее время легальное определение понятия «муниципальный служащий», данное в ст. 10 Федерального закона № 25-ФЗ, следует признать наиболее корректным.

Вместе с тем существуют судебные определения понятия муниципальной службы и муниципального служащего, которые, не претендуя на полноту изложения, раскрывают некоторые особенности понятия «муниципальный служащий» путем сопоставления с реализуемой целью. Так, Конституционный Суд Российской Федерации определил, что «институт муниципальной службы, будучи по своей конституционно-правовой природе одним из существенных проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения... посредством замещения должностей в аппарате муниципальной власти». В отношении государственной службы Конституционный Суд Российской Федерации высказал позицию (которую суд позже применил и к муниципальной службе), суть которой заключается в том, что к служащему могут применяться повышенные требования в связи с тем, что государственная и муниципальная служба, в силу своей специфики, предъявляют повышенные требования к лицу, состоящему на ней, в вопросах профессионализма, моральных качеств, предельного возраста, с целью достижения высокого уровня отправления своих служебных обязанностей. Основные права и обязанности муниципального служащего в соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» представлены в таблице № 1.

Правовое регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется целым перечнем нормативных правовых актов.

1. На федеральном уровне такими правовыми актами являются:

1) Конституция РФ. Прежде всего, в Конституции РФ содержатся нормы, определяющие основу местного самоуправления в Российской Федерации (ст.ст. 37,60,130);

2) Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», каждая норма которого имеет непосредственное отношение к вопросам муниципальной службы. Данный Закон был принят взамен утратившего силу Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и явился основным итогом реформ, произошедших в системе муниципальных служебных правоотношений в 2003 - 2008 гг.



Таблица 1. Основные права и обязанности муниципального служащего

Основные права	Основные обязанности
1) ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности на муниципальной службе; 2) обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; 3) оплата труда и другие выплаты в соответствии с законодательством; 4) отдых, предоставление выходных дней и нерабочих праздничных дней, оплачиваемого отпуска; 5) получение информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; 6) участие в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы; 7) повышение квалификации; 8) защита своих персональных данных; 9) ознакомление со всеми материалами своего личного дела; 10) объединение для защиты своих прав и профессиональных интересов; 11) рассмотрение индивидуальных трудовых споров, включая обжалование в суд их нарушений; 12) пенсионное обеспечение	1) соблюдение законодательства РФ; 2) исполнение должностных обязанностей; 3) соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций; 4) соблюдение правил внутреннего трудового распорядка, должностной инструкции, порядка работы со служебной информацией; 5) поддержание необходимого уровня квалификации; 6) неразглашение сведений, имеющих характер ограниченного распространения; 7) обеспечение сохранности государственного и муниципального имущества; 8) представление сведений о себе и членах своей емьи; 9) сообщение работодателю о выходе из гражданства Российской Федерации; 10) соблюдение ограничений, установленных законодательством РФ; 11) уведомление начальника о личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов

3) другие федеральные законы, среди которых следует назвать ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающий основы деятельности органов местного самоуправления, обеспечение выполнения полномочий которых осуществляется муниципальными служащими; КоАП РФ, устанавливающий административную ответственность за административные правонарушения, связанные с прохождением муниципальной службы; ФЗ от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», положения которого обязательны для муниципальных служащих, чья служебная деятельность связана с оказанием муниципальных услуг. Особую роль в системе правовых актов, составляющих правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации, играет Трудовой Кодекс РФ - особенностям действия норм трудового законодательства применительно к вопросам муниципальной службы;

4) иные нормативные правовые акты Российской Федерации, к ним относятся подзаконные нормативно-правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ, иными уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, регулирующие отдельные аспекты трудовой деятельности муниципальных служащих, вопросы их социального обеспечения и др. (например, Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 900 «Об утверждении Перечня категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите»)и т.д.

2. На региональном уровне правовыми актами, составляющими правовую основу муниципальной службы, являются:

1) конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, в частности, определяющие среди предметов ведения субъекта правовое регулирование в пределах полномочий субъекта вопросов организации в нем местного самоуправления и муниципальной службы (например, раздел VII Устава Красноярского края посвящен вопросам местного самоуправления);

2) законы субъектов Российской Федерации. Большая часть действующих региональных законов по вопросам муниципальной службы принята в соответствии с комментируемым Законом вслед за его принятием (например, Закон Красноярского края от 24.04.2008 № 5-1565 «Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае»);

3) иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним, в частности, относятся постановления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), посвященные отдельным организационным вопросам прохождения муниципальной службы на территории данного субъекта (например, Постановление Правительства Красноярского края от 26.07.2011 № 442-п (ред. от 28.11.2013) «О проведении конкурсов «На лучшую организацию работы с населением в местной администрации», «Лучший муниципальный служащий»);

3. На муниципальном уровне правовыми актами, составляющими правовую основу муниципальной службы, являются:

1) уставы муниципальных образований. Для них характерно наличие отдельных статей либо целых глав, посвященных вопросам муниципальной службы (например, ст. 48 Устава г. Красноярска). В основном положения уставов муниципальных образований дублируют основные положения Федерального Закона № 25-ФЗ и принятых в соответствии с ним региональных законов.

Также в уставах может определяться порядок предоставления дополнительных гарантий муниципальным служащим;

2) решения, принятые на сходах граждан;

3) иные муниципальные правовые акты, принимаемые представительными и исполнительными органами местного самоуправления, в частности положения о муниципальной службе в конкретном муниципальном образовании. Муниципальными правовыми актами устанавливаются, в частности, должности муниципальной службы в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации, и квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Ими регулируются и иные отдельные вопросы, связанные с прохождением муниципальной службы (например, Распоряжение Главы г. Красноярска от 15.09.2008 № 215-р «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации муниципальных служащих в г. Красноярске»).

2. Понятие, цели, задачи и критерии оценки эффективности деятельности муниципальных служащих

В условиях реформирования российской государственности и становления системы местного самоуправления первостепенное значение для муниципальных образований приобретает проблема объективной оценки и повышения эффективности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, способных профессионально решать вопросы местного значения.

Вопрос оценки эффективности профессиональной деятельности муниципальных служащих является достаточно сложным, так как в этом случае необходимо иметь четкое представление о степени соответствия достигнутых результатов поставленным целям, задачам муниципального управления и принятым управленческим решениям.

Множество подходов к изучению эффективности, с одной стороны, подчеркивает важность разрешения проблемы ее достижения, с другой стороны - способствует определению ее сущности.

По мнению В.Н. Парахиной и Л.И. Ушвицкого, эффективность в общем виде - «результативность чего-либо (производства, управления, труда). Чаще всего эффективность оценивается на качественном уровне и выражается динамикой объемных и качественных показателей: производства продукции, товарооборота, издержек производства и обращения, прибыли и других, отражающих результаты деятельности коллектива предприятия в целом»

С точки зрения Б.М. Генкина, «в практической деятельности эффективность часто употребляется как синоним результативности»

Ясно, что четкое разграничение понятий «эффективность» и «результативность» в приведенных определениях не представлено.

С точки зрения А.Н. Крахмалова, эффективность представляет собой соответствие полученных результатов поставленным целям и задачам деятельности, а результативность - это результаты труда, которые могут быть запланированными или незапланированными, то есть позитивными или негативными. Следовательно, труд может быть неэффективным, но результативным; с позиции эффективности поставленные цели могут быть не достигнуты, но определенный результат будет получен в любом случае.

В дальнейшем под эффективностью труда муниципальных служащих понимаются положительные, то есть запланированные результаты деятельности, соответствующие целям и задачам муниципального управления.

В.Б. Зотов полагает, что эффективность муниципального управления невозможно оценить каким-либо одним показателем; ее следует определять с учетом экономической и социальной эффективности, где «экономическая эффективность - количественная оценка отношения эффекта к затратам, а социальная эффективность - качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям населения».

А.И. Радченко считает, что в научной литературе по управлению в социально-экономических системах эффективность целесообразно рассматривать с точки зрения эффективности самой социально-экономической системы (широкая эффективность) и с позиций подсистемы управления (узкая эффективность).

Проблема обеспечения эффективной деятельности муниципальных служащих обусловила наличие нескольких подходов к определению эффективности труда муниципальных служащих, в том числе следующие:

1. Подход, опирающийся на систематическую цепочку «затраты - результаты». Характерной особенностью данной модели является выделение затрат ирезультатов, фактически полученных с помощью имеющихся ресурсов, и максимальных результатов, которые можно было бы получить с их помощью.

Данный подход имеет недостаток, связанный с тем, что на практике при попытках связать объем полученных результатов с объемом затрат возникают многочисленные проблемы и сложности, вызванные, в частности, количественным определением объема затрат ресурсов, способов их измерения и оценки.

2. Подход, предполагающий тесную взаимосвязь эффективности труда муниципальных служащих и муниципального управления с государственным управлением; тогда эффективность муниципального управления может измеряться по тем же критериям, что и государственного управления.

3. Подход, согласно которому эффективность труда муниципальных служащих определяется с точки зрения достижения «общественных целей».

Опыт доказал разумность такого подхода, ибо он позволяет формулировать критерии эффективности на основе идентификации типичных целей органов местного самоуправления.

Несмотря на разные подходы к разработке критериев и показателей оценки э ффективности труда муниципальных служащих, они обязательно предполагают сопоставление полученного результата с затраченными средствами и поставленными целями муниципального управления. Подобная структура оценки труда муниципальных служащих связана с использованием программно-целевого подхода в управлении муниципальными образованиями Российской Федерации, что предполагает описание целей и содержательную структуризацию задач, выступающих в роли движущих сил механизма управления социально-экономическим развитием местной территории. Подобного рода структуризация формирует ряд взаимосвязанных блоков, которые согласно логической формуле программно-целевого планирования «цели - средства - результат» сосредоточены на достижении основной цели, что позволяет оценить эффективность и отдельный вклад в управление органов и должностных лиц местного самоуправления.

Результаты труда муниципальных служащих детерминируют эффективность всей системы муниципального управления, по результатам которой можно косвенно оценить уровень эффективности труда муниципальных служащих по степени достижения целей аппарата управления муниципального образования.

Эффективность труда муниципальных служащих будет определяться конечными результатами профессиональной деятельности через систему косвенных показателей, например развития соответствующей территории муниципального образования, уровня и качества жизни населения, потому что они представляют собой основные индикаторы оценки деятельности всей системы муниципального управления.

Теоретическая не разработанность критериев оценки эффективности муниципального управления обусловила отсутствие необходимых нормативов оценки эффективности труда муниципальных служащих. В свою очередь именно критерии оценки труда муниципальных служащих содержат в себе глубокие резервы и возможности повышения его эффективности, следовательно и возможности комплексного социально-экономического развития муниципального образования, способствующего созданию необходимых условий роста благосостояния и качества жизни населения. Резервы повышения эффективности муниципального управления заключаются в особенностях и самом характере труда муниципальных служащих, а также в людях, занимающих должности муниципальной службы.

Нормативно-правовой основой оценки эффективности муниципального управления и труда муниципальных служащих является Указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»и постановление Правительства РФ «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», которым был утвержден перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Основное внимание в данных нормативно-правовых актах уделено показателям, зависящим от деятельности органов местного самоуправления и характеризующим качество жизни населения, степень внедрения новых методов и принципов управления.

Условием успешности любой оценки является наличие критериев - таких характеристик (профессиональных, поведенческих, личностных), основываясь на которых можно судить о качестве выполнения работниками своей работы.

По мнению Хрусталева Н.В. одним из значимых факторов оценки эффективности деятельности муниципальных служащих выступает их профессионализм. Исходя из этого, он предлагает использовать в качестве эталона и образца для сравнения следующие группы критериев:

1) профессиональная компетентность;

2) социально-личностная компетентность;

3) управленческая культура.

Критериями оценки профессиональной компетентности муниципального служащего выступают:

- знание теоретических основ эффективного социального управления;

- знание нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления и муниципальной службы;

- соответствие законодательно закрепленным квалификационным требованиям к профессиональному образованию и стажу работы, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы;

- умение систематизировать информацию;

- способность оперативно принимать эффективные управленческие решения;

- способность добросовестно и самостоятельно выполнять должностные обязанности;

- способность четко планировать, организовывать и осуществлять выполнение порученных заданий;

- умение расставлять приоритеты и рационально использовать рабочее время;

- стремление к достижению цели деятельности органов местного самоуправления;

- способность позитивно решать все вопросы, с которыми обращается местное население;

- высокая степень удовлетворенности профессиональной деятельностью.

Предложенные критерии профессиональной компетентности позволяют, с одной стороны, объективно оценить проявляющиеся профессиональные качества муниципальных служащих, с другой стороны, выявить их субъективное отношение к своей профессиональной деятельности, а по существу - степень приверженности к ней.

В качестве основных критериев социально-личностной компетентности муниципальных служащих следует выделить такие качества, как:

- ответственность - обязанность и готовность отвечать за совершенные действия, поступки и их последствия;

- самостоятельность - способность проявлять свою волю, действовать по собственному усмотрению;

- дисциплинированность - способность точного выполнения правил, распоряжений и законов, подчинение своих действий установленным правилам и требованиям долга;

- исполнительность- способность старательно, быстро и точно выполнять поручения, обязанности;

- организованность - способность эффективно распределять силы и время, умение следовать алгоритму, последовательность в выполнении заданий и поручений;

- инициативность - способность добровольно и самостоятельно находить формы для проявления своего энтузиазма;

- работоспособность - потенциальная возможность выполнять целесообразную деятельность на заданном уровне эффективности в течение определенного времени;

- самоконтроль - способность управления своим поведением в условиях противоречивого влияния социального окружения или собственных побуждений;

- социальная активность - сознательная, заинтересованная, самостоятельная деятельность, обусловленная внутренними потребностями личности и направленная на выполнение социально значимых задач;

- мотивированность к деятельности - осознание значимости собственной деятельности, стремление к профессиональному и личностному росту;

- солидарность - умение сотрудничать с людьми на основе общности социальных, профессиональных или иных интересов.

Критериями управленческой культуры муниципальных служащих выступают:

- знание и соблюдение правовых, социальных, моральных, организационных, экономических и технических норм;

- ценностные ориентации, как отношение к совокупности материальных, духовных благ и идеалов, на основе которого возникает стремление к достижению определенных целей;

- стиль и методы управленческой деятельности;

- личная гигиена и соответствующий внешний вид;

- культура проведения массовых мероприятий;

- культура речи и коммуникаций;

- умение поддерживать имидж органов местного самоуправления;

- вежливость в общении;

- толерантность;

- соответствие декларируемых ценностей реальному поведению;

- организационная культура как умение рационально организовывать свою деятельность;

- осознание ценности и значимости своего труда для общества.

Мустафалина Л.И. и Богатырева М.Р. предлагают следующие критерии оценки муниципальных служащих.

Таблица 2. Критерии оценки муниципального служащего

Критерий	Составляющие критерия
Профессиональные знания	Знание основ экономик и права, а так же социально-политических аспектов становления общества; документов, определяющих перспективы формирования Российской Федерации; основ государственных и муниципальных управлений; порядка подготовок, согласований и принятий муниципальных правовых актов; основ управления персоналом; основ информационных, документационных обеспечений по соответствующему направлению деятельности; Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ; законодательство о муниципальной службе; Регламенты органов местного самоуправления; иные нормы и правила, необходимых для исполнения должностных обязанностей.
Профессиональные навыки	Обладание управленческими и организаторскими способностями; волевыми качествами; лидерским потенциалом; коммуникабельностью; организованностью; собранностью; умением искать решения в разных ситуациях; развитой интуицией, быстротой мышления; наблюдательностью; целеустремленностью; высокой работоспособностью и конкурентоспособностью; способностью к непрерывному развитию и самообразованию; аналитическими способностями.
Личностные качества	Уметь эффективно планировать рабочее время и организовывать работу; оперативно принимать и реализовывать управленческие решения, организовывать и обеспечивать выполнение задач; вести деловые переговоры, публично выступать, анализировать и прогнозировать, учитывать мнения сотрудников; сотрудничать с коллегами, государственными и муниципальными служащими иных органов местного самоуправления; организовывать работу по эффективному взаимодействию с иными органами местного самоуправления, государственными органами Российской Федерации; выстраивать межличностные отношения и мотивировать поведение подчиненных служащих, формировать эффективное взаимодействие в коллективе; руководить подчиненными служащими, что заключается в умении определять перспективность целей и задач деятельности подразделений; распределять обязанности между государственными и муниципальными служащими; принимать конструктивные решения и нести ответственность за их реализацию; оптимально использовать потенциальные возможности подчиненных служащих, технические возможности и ресурсы для обеспечения эффективности и результативности служебной деятельности; владеть компьютерной и другой оргтехникой; работать со служебными документами; адаптироваться к новым ситуациям и принятию новых подходов в решений поставленных задач; систематически повышать свою квалификацию.

3. Методики оценки эффективности деятельности муниципальных служащих

На сегодняшний день существует множество разработанных методик оценки эффективности деятельности муниципальных служащих, но все они решают проблему по-разному. Одни методики оценивают эффективность с точки зрения менеджмента качества, другие - базируются на определении конкретных результатов и целей деятельности муниципальных служащих. Однако при внедрении этих методик в практику приходится сталкиваться с рядом комплексных вопросов, в частности касающихся сложности подбора показателей, по которым будет оцениваться деятельность муниципальных служащих.

Под методами деловой оценки муниципальных служащих понимают способы, с помощью которых производится оценка, конкретный инструментарий, используемый для получения данных о соответствии муниципального служащего заданным критериям. Для каждого из видов оценки можно выделить набор наиболее оптимальных методов, доказавших свою эффективность как в международной практике, так и в ходе внедрения процедур оценки муниципальных служащих в России.

В качестве основных методов оценки кандидатов при проведении конкурса используются: анкетирование кандидатов; индивидуальное собеседование кандидата с будущим руководителем; тестирование кандидатов на наличие определенных знаний; интервью с кандидатами членов конкурсной комиссии (панельное интервью).

Для проведения квалификационного экзамена обычно используются: отзыв непосредственного руководителя; квалификационное собеседование (с членами аттестационной комиссии); квалификационное тестирование (при присвоении первого классного чина); доклад-оценка муниципального служащего (самооценка).

Аттестация муниципального служащего проводится на основе: отзыва о его профессиональной служебной деятельности (составляется руководителем аттестуемого); анализа всех представленных документов, включая результаты деятельности, пояснительные записки, результаты квалификационных экзаменов и пр. (анализ проводится членами аттестационной комиссии); годового отчета (годовых отчетов) о профессиональной служебной деятельности муниципального служащего.

В настоящее время оценка эффективности работы муниципальных служащих почти полностью основывается на формальных показателях и проводится в большинстве случаев в форме аттестации. Такая система оценки эффективности воспринимается служащими как простая формальность, она практически не влияет на оплату их труда. Вследствие этого появляется необходимость разработки специализированной методики, направленной на оценку результатов труда муниципальных служащих.

В настоящее время в связи с увеличением спроса на системы оценки эффективности деятельности персонала растет рынок предлагаемых методов. Однако, как показал анализ, все они основываются на комбинации двух методологических подходов, разработанных в зарубежных странах:

МВО (Management by objectives) - управление по целям;

BSC (Balanced Score Card) - сбалансированная система показателей деятельности.

На основе этих методик созданы системы оценки эффективности труда работников, являющиеся в свою очередь основой для разработки системы премирования. Примерно 40-50% всех крупных западных фирм используют или применяют в настоящее время ту или иную форму управления по целям. Данная система используется для оценки эффективности труда работников в государственных структурах, в частности, в армии США.

Управление по целям впервые было введено П. Друкером в работе Thepractice of Management. По Друкеру, менеджер должен избегать выполнения повседневных обязанностей, из-за которых он теряет из виду основную цель работы. Один из принципов управления по целям обязывает вовлекать в формирование целей менеджеров всех рангов, а не только топ-менеджеров, это позволяет повысить достижимость плана. Согласно другому принципу, должна быть создана система измерителей производительности, которая обеспечит контроль за правильностью выбранного направления.

Управление по целям рассматривается в данном случае как один из наиболее распространенных методов оценки. В процессе оценки разрабатываются существенные и специфические для рабочего места (должности) измерения результатов труда. Ключевая идея метода управления по целям как метода оценки состоит в измерении результатов и эффективности труда сотрудников, при котором устанавливается вклад работника в достижение целей организации. В рамках этого метода выполняются следующие последовательные шаги:

a. устанавливаются цели для каждого сотрудника на конкретный период, определяется ожидаемый трудовой вклад и, исходя из установленных целей, вырабатываются критерии оценки на конец данного периода времени;

b. по его истечении оцениваются результаты - как руководителем, так и самим сотрудником. Введение самооценки улучшает информационную базу делового оценивания. Различия в оценках одного события обсуждаются в рамках оценочных бесед;

c. руководитель указывает на возможность улучшения и развития деятельности сотрудника, совместно с сотрудником определяет цели на новый период.

Система сбалансированных показателей (BSC) - это система стратегического управления, позволяющая руководителям переводить стратегические цели организации в четкий план оперативной работы подразделений и сотрудников организации, а также контролировать результаты их деятельности с помощью ключевых показателей эффективности.

Возникновение объективных критериев оценки эффективности деятельности продиктовано рядом причин:

* желанием руководителей знать, насколько организация приблизилась к поставленным целям;

* невозможностью оценить эффективность работы только на основе финансовых показателей;

* необходимостью иметь сквозные показатели эффективности работы, для того чтобы оценить возможность достижения намеченных планов в обозначенные сроки;

* желанием создать единую систему отчетности и анализа информации;

* необходимостью разработки эффективных систем материального и нематериального стимулирования, в частности, произвести расчет вклада конкретного сотрудника в общее дело и определить переменную составляющую вознаграждения.