Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Государственные и муниципальные закупки в РФ: определения, термины, реформы

1.1 Термины и определения

1.2 Реформы в сфере государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации

1.2.1. I этап 1991 - 1994 годы

1.2.2. II этап 1994 - 1997 годы

1.2.3. III этап 1997 - 2005 годы

1.2.4. IV этап 2005 - настоящее время

1.3 Переход к КС

1.3.1 Предпосылки

1.3.2 Преследуемые цели

1.3.3 Ожидаемые результаты

2. Сравнительный анализ

2.1 Определение оснований для сравнения

2.2 Проведение анализа

2.2.1 Общие положения

2.2.2 Планирование закупок

2.2.3 Размещение заказа

2.2.4 Контракт

2.2.5 Мониторинг и контроль

3. Мнения экспертов о переходе к контрактной системе

3.1 Представители власти

3.2 Представители экспертного сообщества

Заключение

Список источников

Введение

Актуальность темы исследования. В настоящее время в российской экономике система государственных и муниципальных закупок является одним из важнейших элементов управления общественными финансами. Неудивительно, что с процедурами размещения заказов знакомы на всех управленческих уровнях, начиная от муниципальных образований и заканчивая федеральными органами власти - все они в роли заказчика занимаются закупкой товаров, работ, услуг для общественных нужд из средств соответствующих бюджетов. Однако существующая нормативно-правовая база в сфере государственных и муниципальных закупок часто не позволяет заказчикам приобретать необходимые блага требуемого качества, а также осуществлять закупки в сжатые сроки и по адекватной цене.

Необходимость масштабной реформы законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок осознается сегодня не только экспертами в данной области, но и простыми гражданами нашей страны, которые собственными глазами видят его несовершенство в плане нецелевого использования, а также расхищения бюджетных средств. Однако динамика изменений в области правового регулирования за последние 16 лет отнюдь не свидетельствует об отсутствии предпринимаемых властью шагов для решения возникающих проблем. Напротив, широко обсуждаемый переход к контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контрактная система, КС) в связи с принятием 05 апреля 2013 г. Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» станет уже третьим знаменательным событием в области российского прокьюремента с 1997 года. О деталях, новых возможностях, изменении правил игры вследствие нововведений и пойдет речь в данной работе.

Целью исследования является выявление возможностей и рисков перехода к контрактной системе для муниципальных заказчиков.

Для достижения поставленной цели необходимо будет решить следующие задачи:

1. Дать определения основным понятиям в сфере государственных и муниципальных закупок;

2. Рассмотреть историю реформирования законодательства в сфере государственных и муниципальных закупках в Российской Федерации;

3. Указать предпосылки перехода к КС, преследуемые цели и ожидаемые результаты;

4. Выделить тематические блоки и критерии, на основании которых будет проведен сравнительный анализ действующего основополагающего Федерального закона в сфере государственных и муниципальных закупок от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - закон № 94-ФЗ, 94-ФЗ) и Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

5. Непосредственно провести сравнительный анализ;

6. Рассмотреть точки зрения экспертов различных уровней на переход к КС.

План исследования основан на решении каждой конкретной задачи в соответствующей части работы. Так, первая глава будет посвящена общим вопросам, касающимся терминологии, истории реформирования системы государственных и муниципальных закупок в нашей стране, переходу к КС (задачи 1-3).

Вторая глава представит собой выделение критериев, по которым в дальнейшем будет проведен анализ законов № 94-ФЗ и 44-ФЗ (задачи 4-5). Необходимо отметить, что при проведении анализа в основном внимание будет заострено на нововведениях закона о контрактной системе, поскольку именно эти аспекты в первую очередь интересуют муниципальных заказчиков.

В заключительной третьей главе будут рассмотрены точки зрения экспертов, в том числе, представляющих Высшую школу экономики, относительно планируемых изменений, на основании чего, в частности, можно будет говорить о том, с какими возможностями и рисками могут столкнуться государственные и муниципальные заказчики в связи с переходом к КС.

Объектом исследования является система закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Предмет исследования - государственное регулирование системы закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Гипотеза исследования: принятый Федеральный закон от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» более совершенен, адаптирован к сегодняшним реалиям заключения государственных и муниципальных контрактов по сравнению с законом № 94-ФЗ, а также позволит проводить закупки товаров, работ и услуг, качество которых будет максимально приближено к ожиданиям муниципальных заказчиков.

Методологическую основу исследования составят результаты проведенного сравнительного анализа действующего основополагающего закона в сфере государственных и муниципальных закупок № 94-ФЗ и закона № 44-ФЗ по выработанным критериям, а также результаты рассмотрения точек зрения представителей власти и экспертного сообщества на переход к контрактной системе.

Что касается новизны исследования и степени разработанности темы, то здесь следует отметить отсутствие какой-либо комплексной работы в рамках изучаемого нами вопроса. Все, что имеется на данный момент, представляет собой лишь отдельные мнения представителей власти и экспертного сообщества и выдержки из 44-ФЗ. Данное исследование позволит скомпоновать различные точки зрения на переход к КС, и, более того, представит результаты сравнительного анализа двух неоднократно упоминаемых нами документов.



1. Государственные и муниципальные закупки в РФ: определения, термины, реформы

Как уже было сказано во введении, в данной главе речь пойдет о терминологических основах, которыми мы будем пользоваться на протяжении всего исследования, реформировании системы государственных и муниципальных закупок в нашей стране, а также предпосылках, целях и ожидаемых результатах перехода к КС.

1.1 Термины и определения

Итак, ранее в данной работе очень часто использовался термин «закупка». Он определяется как процесс получения или приобретения чего-либо [1, с. 17]. Наряду с закупкой в российской практике используется термин «заказ» - документ, подтверждающий желание осуществить закупку, передаваемый поставщику, исполнителю, подрядчику и содержащий основные условия закупки. Вся сложность терминологии в сфере государственных и муниципальных закупок, касающаяся этих двух определений, заключается в том, что и «закупка» и «заказ» равнозначно в ней используются, однако термин «закупка» отсутствует как объект регулирования законодательства, что вызывает путаницу в правоприменительной практике Кузнецова И.В. Общие принципы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд [Текст]: учеб.-метод. пособие по программе «Управление государственными и муниципальными заказами» (базовый уровень). Модуль 1/И.В. Кузнецова; Гос. ун-т - Высшая школа экономики; Ин-т управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева. 2-е изд., доп и перераб. - М.: Ин-т управления закупками и продажами им А.Б. Соловьева ГУ ВШЭ, 2010. - 17 с..

В английском языке систему осуществления закупок, понимаемую как систему целей, структур и процессов, включая процедуры, практические методы и приемы обозначают термином «procurement». Закупки - «purchasing», обеспечение (снабжение) - «supply» [4, с. 270]. Отмечу, что англицизм «прокьюремент» часто употребляется и в русском языке. В нашей работе под ним мы также будем понимать систему осуществления государственных и муниципальных закупок.

Что касается объектов закупок, то их определяют как закупаемые вещи и/или процессы, и обычно относят к трем категориям: товары, работы и услуги.

Согласно названию закона № 94-ФЗ, размещение заказов производится для государственных и муниципальных нужд. Давайте сейчас разберемся, что же подразумевается под этими понятиями.

Выжимка из закона № 94-ФЗ: «Государственные нужды в нашей стране определяются как обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах…».

Что касается муниципальных нужд, то здесь будет приведено полное их определение в соответствии с законом № 94-ФЗ, поскольку данное исследование, в первую очередь, освещает муниципальные закупки. Итак, «под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков».

Сейчас давайте остановимся на основных способах закупок, исходя из российской и мировых практик. Итак, в настоящее время используются следующие способы:

1. Конкурс;

2. Аукцион;

3. Конкурентные переговоры;

4. Запрос котировок;

5. Закупка у единственного поставщика;

6. Запрос предложений;

7. Закупка на бирже.

В рамках данной работы целесообразным будет рассмотреть особенности и характеристики тех способов размещения заказов, которые применяются в нашей стране, а именно аукцион (открытый и закрытый, в том числе в электронной форме), запрос котировок, конкурс (одноэтапный, в открытой и закрытой форме) и закупка у единственного поставщика.

Аукцион представляет собой конкурентные торги, победителем которых признается участник аукциона, предложивший наиболее низкую цену контракта [1, с. 24].

Запрос котировок - конкурентный способ размещения заказа, при котором информация о потребностях заказчика сообщается неограниченному кругу лиц, в которой участвует неограниченный круг лиц, а победителем признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта [1, с. 24].

Под конкурсом понимаются конкурентные торги, победителем которых признается участник конкурса, предложивший лучшее сочетание условий исполнения контракта и заявке на участие в конкурсе которым было присуждено первое место согласно объявленной системе критериев [1, с. 24]. Отмечу, что главным отличием конкурса от других способов размещения заказа является наличие кроме цены еще хотя бы одного критерия оценки заявки участника закупки.

Закупка у единственного поставщика - неконкурентный способ размещения заказа, в основе которого лежит право заказчика заключить контракт с одним поставщиком (исполнителем, подрядчиком) [1, с. 24].

И, в заключение данной части работы, хотелось бы обратить внимание на термин «тендер», который иногда употребляется в сфере прокьюремента - он не является правовым, а лишь подразумевает под собой торги, которые могут быть представлены и в форме конкурса, и в форме аукциона, и в форме запроса котировок.

1.2 Реформы в сфере государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации

1.2.1 I этап 1991 - 1994 годы

После распада Советского Союза начался небезызвестный переход от плановой экономики к экономике рыночной. Неудивительно, что и в сфере обеспечения потребностей государства произошли серьезные изменения. Так, 28 мая 1992 года был принят первый законодательный акт, определяющий нормы и правила функционирования в закупочной сфере - Закон Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» № 28959-1. В том же году 27 августа Правительство РФ издает Постановление № 638, суть которого сводится к организации работ по реализации ранее принятого закона. Интересным представляется тот факт, что именно в этом постановлении впервые был отмечен вектор на внедрение конкурсных процедур в рамках размещения заказов.

Однако очевидно, что данными документами невозможно было в одночасье обеспечить переход к новой модели - часть признаков старой системы размещения заказов в них все же сохранилась, но, тем не менее, в целом данный этап можно характеризовать как начальный в рамках внедрения рыночных механизмов в систему государственных закупок.

1.2.2 II этап 1994 - 1997 годы

Начало второго этапа реформирования закупочной системы было связано с принятием Конституции РФ в 1993 году, а, следовательно, и необходимости обновления нормативно-правовой базы.

За указанный период времени принимается целый пакет нововведений, включающий в себя новый базовый Федеральный закон № 60-ФЗ от 13 декабря 1994 года «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», Федеральный закон № 79-ФЗ от 29 декабря 1994 года «О государственном материальном резерве», Федеральный закон № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», Федеральный закон № 213-ФЗ от 27 декабря 1995 года «О государственном оборонном заказе», а также Постановление Правительства РФ № 594 от 26 июня 1995 года «О реализации Федерального закона № 60-ФЗ», результатом чего стала регламентация деятельности в сфере государственных закупок для обеспечения федеральных государственных нужд.

1.2.3 III этап 1997 - 2005 годы

8 апреля 1998 года Президентом издается Указ № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», основным достижением которого следует признать обязательность публичного размещения заказов на конкурсной как для федеральных органов власти и организаций, так и для органов власти и организаций субъектов РФ. Также принимается целый ряд Постановлений Правительства во исполнение данного Указа. Затем 6 мая 1999 выходит в свет Федеральный закон № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», который внес массу коллизий в правоприменительную практику (противоречия с 305 Указом, Налоговым, Бюджетным и Гражданским кодексами). законодательство государственный муниципальный котировка

Таким образом, третий этап реформ характеризовался сближением российской и международной системы закупок (типовой закон UNCITRAL о госзакупках стал базой для Указа №305), обязательным конкурентным размещением всех заказов стоимостью свыше 2500 МРОТ (около 35 тыс. USD); возможностью использовать широкий набор из разных процедур закупок; наличием требования о публикации информации о торгах; обязательным обучением специалистов по закупкам [6, слайд 4].

Однако следствием реформирования законодательства в сфере государственных закупок в период с 1997 по 2005 год стало отсутствие реальных санкций за дискриминацию поставщиков, отсутствие информации о торгах; отсутствие аппарата чиновников (лишь 30 специалистов в профильном департаменте Минэкономики, отвечавшим за разрешения на размещение заказов у единственного поставщика); отсутствие каких-либо единых данных о закупках, включая базовую статистику [6, слайд 4]. Таким образом, все это привело к росту коррупции ввиду отсутствия должной системы контроля и санкций.

1.2.4 IV этап 2005 - настоящее время

Наряду с уже обозначенными предпосылками реформирования законодательства на рубеже 2005 года выделяют также политический выбор в 2004 году в пользу активной промышленной политики и «государства развития», в которой государственные закупки были бы важным инструментом [6, слайд 5].

Известный нам закон № 94-ФЗ (создан по инициативе Г. Грефа и И. Артемьева), принятый 12 июля 2005 года, оказал на систему государственных закупок комплексное воздействие и генерировал соответствующие изменения:

Ш Во-первых, образовал единое закупочное законодательное пространство по всей стране, заставляя и муниципальные образования, и регионы, и федерацию играть по одним правилам;

Ш Во-вторых, создал условия для конкуренции (свободный доступ в систему для новых участников, запрет на использование квалификационных критериев и учет деловой репутации при отборе поставщиков);

Ш В-третьих, обеспечил прозрачность закупок благодаря размещению подробной информации о закупках на Общероссийском официальном сайте www.zakupki.gov.ru;

Ш В-четвертых, 94-ФЗ, по мнению Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС), давал отпор коррупционной составляющей (сокращение для заказчиков возможностей повлиять на отбор поставщиков, санкции за нарушение 94-ФЗ).

С точки зрения ФАС конкурентное размещение заказов обеспечило в 2006-2010 годах экономию для бюджета в размере 1200 млрд. рублей. Еще свыше 150 млн. рублей в годовом исчислении взыскано в бюджет в виде штрафов за нарушения 94-ФЗ благодаря контрольной деятельности более чем 1200 сотрудников ФАС. Но это всего лишь одна сторона медали. О другой речь пойдет в следующей части работы в разделе предпосылки к переходу к КС.

1.3 Переход к КС

Первоначально с законодательной инициативой создания федеральной контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг (далее - ФКС) выступило Министерство экономического развития (далее - МЭР) в сентябре 2011 года. В ответ на данный шаг ФАС также подготовила свой проект закона о ФКС, который, по сути, представляет собой закон № 94-ФЗ с внесенными поправками.

При принятии 44-ФЗ ФКС переименовали в контрактную систему в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Данный закон предусматривает комплексную реформу системы государственных и муниципальных закупок в РФ за счет позиционирования КС как совокупности норм и правил, обеспечивающих единый технологический цикл организации закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд; определения обязательных этапов закупочного цикла, перечня нормативно закрепляемых функций контрактной системы, а также установления прав и обязанностей госслужащего-закупщика, что создает правовые предпосылки для профессионализации этой сферы.

1.3.1 Предпосылки

В общем и целом критика закона № 94-ФЗ звучала и звучит практически отовсюду. Про бесчисленное количество внесенных поправок и говорить не приходится: в период с 2005 по 2011 год (из-за многочисленных жалоб со стороны государственных заказчиков о низком качестве поставок и неэффективности процедур 94-ФЗ) их было внесено более 20 пакетов, и от первоначальной версии закона по большому счету остались только заголовки. Эти поправки инициировали рост числа исключений из 94-ФЗ, спровоцировав резкое увеличение объема заказов, размещенных у единственного поставщика.

Кроме того летом 2008 года Счетная Палата выступила с докладом, одним из тезисов которого было расширение возможности для коррупции вследствие действия 94-ФЗ. Наряду с этим в декабре 2009 года Генпрокуратура подготавливает доклад, сутью которого является то, что ФАС должным образом не контролирует нарушения 94-ФЗ, а сами нормы закона стимулируют коррупцию.

Свою точку зрения на предпосылки перехода к ФКС в одном из интервью в сентябре 2011 года Горбунов А.Н. Общество требует реформы госзакупок: // Издательский дом Бюджет. 2011. № 9. URL: http://bujet.ru/article/153876.php. (Дата обращения: 12.02.2013). озвучил заместитель министра экономического развития РФ Алексей Евгеньевич Лихачев. Он выделил следующие факторы:

· Внесение поправок (непрерывная подстройка закона якобы под борьбу с коррупцией) стало самоцелью, а улучшения, уточнения, ужесточения процедур в целом дали совершенно другой эффект, обременив госзаказчика, связав ему руки, сократив до минимума количество его свобод и возможных решений;

· Индульгенция процедурного характера для недобросовестных поставщиков. Это значит, что формально поставщик может выполнить все необходимые требования, но на деле товар окажется неподобающего качества, и госзаказчик попадет в затруднительное положение в плане предъявления претензий, поскольку «формально нормы закона соблюдены, а контракт -- результат аукциона»;

· Общество требует реформы системы госзакупок. Нередки ситуации, когда подготовленные поправки, основанные на позиции здравого смысла, логики и накопленного опыта противоречат концепции закона № 94-ФЗ, и, соответственно, их внедрение создает коллизию на процессуальном уровне;

· Закон № 94-ФЗ всегда был процедурным. В нем затрагивается та часть системы государственных и муниципальных закупок, которая связана с размещением заказа и заключением контракта. Но на самом деле эта сфера гораздо шире, что не учтено в действующем законодательстве.

Также стоит отметить, что согласно концепции контрактной системы, основные проблемы закупочной системы МЭР видит в отсутствии системы регулирования всего цикла, а также отдельных закупочных этапов и процессов.

Нельзя не упомянуть и о резонансных делах, например о «золотых» томографах в 2010 году, постоянных приобретениях чиновниками предметов роскоши и т.д. Все это нагнетает социальную напряженность в обществе, способствует эскалации радикальных настроений. Таким образом, власть получает запрос на коренные преобразования в сфере государственных и муниципальных закупок, ответной реакцией на который и является переход к КС.

1.3.2 Преследуемые цели

В качестве целей перехода к КС МЭР выделило следующие пункты:

ь Существенное повышение качества обеспечения государственных и муниципальных нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных и муниципальных контрактов;

ь Создание стимулов к модернизации отечественной экономики, надежному управлению технологическими и экономическими рисками, развитию добросовестной конкуренции благодаря принятию законопроекта;

ь Совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечению гласности и прозрачности, предотвращению коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.

1.3.3 Ожидаемые результаты

В качестве ожидаемых результатов внедрения КС МЭР видит создание правовых основ для функционирования самой системы, что приведет к качественному и своевременному удовлетворению государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах. Также переход к КС должен повысить результативность закупок продукции, равно как и существенно повысить объемы и качество оказываемых населению государственных и муниципальных услуг, снизив затраты на их оказание.

Что касается конечного эффекта от реализации законопроекта, то он будет включать:

ь Повышение качества удовлетворения государственных и муниципальных нужд за счет реализации процедур прогнозирования и планирования закупок в увязке с мониторингом и контролем исполнения контрактов, учете и комплексной оценке контрактных результатов;

ь Сокращение уровня коррупции при реализации государственного заказа - за счет осуществления необходимых закупочных процессов на всех этапах жизненного цикла контракта, их регламентации и публичного мониторинга;

ь Повышение эффективности бюджетных расходов - за счет сокращения малоэффективных государственных контрактов, оперативного контроля исполнения, анализа и предупреждения контрактных рисков;

ь Обеспечение технологической безопасности - за счет контроля качества предоставляемых товаров, работ и услуг.

2. Сравнительный анализ

Данная аналитическая часть ВКР будет посвящена сравнительному анализу двух документов: действующего закона № 94-ФЗ и закона № 44-ФЗ. Действительно, именно вторая глава является ключевой в работе, поскольку решает основную задачу исследования, и начать ее необходимо с выделения тематических групп и критериев, по которым в параграфе 2.2 будет проведен анализ.

2.1 Определение оснований для сравнения

Для проведения сравнительного анализа считаю необходимым использовать некоторые критерии, выделенные Институтом госзакупок РГТЭУ ИНСТИТУТ ГОСЗАКУПОК РГТЭУ. Сравнение проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (в ред. от 20.04.2012), подготовленного Министерством экономического развития Российской Федерации (МЭР России), и проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе» (в ред. от 09.02.2012), подготовленного Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации (ФАС России): Презентация, 2012., поскольку именно данный базис позволит наиболее полно и точно отразить концептуальные различия двух документов.

Итак, проведение анализа будет основано на пяти тематических блоках: общие положения, планирование закупок, размещение заказа, контракт, мониторинг и контроль. В каждой из приведенных групп выделены подгруппы - критерии, по которым и будет осуществляться сравнение двух документов:

1. Общие положения:

1.1 Терминология;

1.2 Реестры;

1.3 Информационное обеспечение;

1.4 Особенности закупок бюджетных учреждений.

2. Планирование закупок:

2.1 Планы закупок и планы-графики;

2.2 Обоснование закупок;

2.3 Нормирование в сфере закупок;

2.4 Обязательное общественное обсуждение закупок;

2.5 Начальная (максимальная) цена контракта.

3. Размещение заказа:

3.1 Специалисты в области закупок;

3.2 Комиссии по осуществлению закупок;

3.3 Способы осуществления закупок;

3.4 Правила описания объекта закупок;

3.5 Антидемпинговые меры.

4. Контракт:

4.1 Управление контрактом;

4.2 Обеспечение исполнения контракта;

4.3 Инструменты управления результатом контракта;

4.4 Отражение результатов контракта.

5. Мониторинг и контроль:

5.1. Мониторинг

5.2. Аудит

5.3. Контроль;

2.2 Проведение анализа

2.2.1 Общие положения

Терминология. Начнем с того, что в законе о контрактной системе в сфере закупок дается определение понятию «закупка». Более того, конкретизируется, что закупка начинается с определения поставщика и завершается исполнением обязательств сторонами контракта, то есть охватывается весь закупочный цикл в отличие от 94-ФЗ, где целью размещения заказа признается заключение контракта, а также иных гражданско-правовых договоров. Соответственно вводится понятие «участник закупки» вместо «участника размещения заказа».

Также введено новое понятие «Единой информационной системы». Под ней подразумевается массив общедоступной информации о закупочном процессе, размещенный на официальном сайте в сети «Интернет».

В концепции контрактной системы предусмотрено функционирование государственных органов и органов МСУ: федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, контрольный орган в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления муниципального района, орган местного самоуправления городского округа), орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, определения которых также даны в 44-ФЗ.

В общем и целом, отмечу, что терминология, примененная в общих положениях 44-ФЗ, отлична от терминологии действующего закона. Вместе с этим в недавно принятом базовом «закупочном» законе даются определения, соответствующие нововведениям контрактной системы.

Реестры. В рамках данного критерия произошло всего одно изменение - к реестрам контрактов, недобросовестных поставщиков, участников электронного аукциона, получивших аккредитацию на электронной площадке (ведет оператор электронной площадки), добавился реестр банковских гарантий. Данный реестр должен содержать информацию о выданных банками гарантиях в качестве обеспечения заявок и исполнения контрактов участниками закупки и размещаться в единой информационной системе.

Информационное обеспечение. В качестве информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок выступает ранее уже упоминаемая единая информационная система. Согласно закону № 44-ФЗ она будет содержать:

1) планы закупок;

2) планы-графики;

3) информацию о реализации планов закупок и планов-графиков;

4) информацию об условиях, о запретах и об ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства …;

5) информацию о закупках, предусмотренную Федеральным законом № 44-ФЗ, об исполнении контрактов;

6) реестр контрактов, заключенных заказчиками;

7) реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

8) библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов;

9) реестр банковских гарантий;

10) реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний;

11) перечень международных финансовых организаций, созданных в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международных финансовых организаций, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры;

12) результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок;

13) отчеты заказчиков, предусмотренные настоящим Федеральным законом;

14) каталоги товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

15) нормативные правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 Федерального закона № 44-ФЗ;

16) информацию о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также о размещаемых заказчиками в соответствии с частью 5 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ запросах цен товаров, работ, услуг;

17) иные информацию и документы, размещение которых в единой информационной системе предусмотрено Федеральным законом № 44-ФЗ, Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.

В действующем законе № 94-ФЗ информационное обеспечение закупочной деятельности осуществляется через Официальный сайт Российской Федерации в сети "Интернет" - www.zakupki.gov.ru. На нем размещается информация о размещении заказов (планы-графики, сведения, содержащиеся в извещении о проведении закупочной процедуры, документация и разъяснения, протоколы, составляемые в ходе размещения заказа, а также информация о поступлении жалоб участников размещения заказа и об их содержании, о решениях, принятых по результатам рассмотрения таких жалоб, предписаниях, выданных уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов органами), об условиях, о запретах, об ограничении допуска товаров, происходящих из иностранного государства или групп иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами.

Резюмируя все вышесказанное, отмечу, что банк данных единой информационной системы будет гораздо шире существующего массива информации, размещаемого на Официальном сайте, что позволит достичь нового уровня открытости российского прокьюремента.

Особенности закупок бюджетных учреждений. В рамках 94-ФЗ бюджетные учреждения признаются заказчиками при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения и попадают под действие данного закона.

В контрактной системе закупки бюджетных учреждений за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями Федерального закона № 44-ФЗ регулируются этим законом. Однако в случае принятия бюджетным учреждением положения о закупках и произведения закупок за счет «заработанных» средств (кроме средств ОМС) или грантов, регулироваться их деятельность будет уже 223-ФЗ.

2.2.2 Планирование закупок

Планы закупок и планы-графики.

Законом о КС предусмотрено обязательное планирование закупок посредством формирования, утверждения и ведения:

- планов закупок;

- планов-графиков.

Вторая глава закона о КС подробно регламентирует порядок формирования планов закупок и планов-графиков. Планы закупок должны формироваться заказчиками исходя из целей и мероприятий, предусмотренных госпрограммами РФ (в том числе ФЦП, иными документами стратегического и программно-целевого планирования РФ), госпрограммами субъектов РФ, муниципальными программами, а также с целью выполнения функций и полномочий государственных органов РФ, государственных органов субъектов РФ, муниципальных органов. Планы закупок формируются заказчиками в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ и утверждаются после доведения до заказчиков объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством РФ. Планы закупок содержат информацию об идентификационном коде закупки, ее цели, наименование объектов, объем закупки и т.д.

В отличие от планов закупки планы-графики в 44-ФЗ содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок, а закупки, не предусмотренные планами-графиками, не могут быть осуществлены. В планах-графиках содержится более детальная информация о планируемых закупках, нежели в планах закупок. Также заказчики обязаны размещать планы-графики в единой информационной системе.

Отмечу, что планы закупок формируются на срок, соответствующий сроку действия соответствующего закона о бюджете, то есть на три года.

Что касается планов графиков в рамках 94-ФЗ, то в законе имеется лишь несколько упоминаний о них и ссылки на то, что установление порядка размещения, формы планов-графиков находится в ведении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.

Обоснование закупок. Начать хотелось бы с того, что в контрактной системе обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок и плана-графика в рамках установления соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок в ходе мониторинга закупок, аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок.

Что касается плана закупки, то обоснованию подлежит объект закупки исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки, установленных требований к закупаемым благам, нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

А при формировании плана-графика обоснованию подлежат начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, а также способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе дополнительные требования к участникам закупки.

Важным следует признать, что по результатам мониторинга закупок, аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок конкретная закупка может быть признана необоснованной, что повлечет за собой выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений и привлечения виновных лиц к административной ответственности.

Отмечу, что в 94-ФЗ необходимость обоснования закупок не закреплена (за исключением начальной (максимальной) цены контракта).

Нормирование в сфере закупок. Под нормированием в сфере закупок понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов, позволяющим обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам благ, имеющих избыточное потребительские свойства или иные характеристики либо являющихся предметом роскоши.

Устанавливать общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд будет Правительство РФ.

Как и в случае с обоснованием закупок, понятие «нормирование» в 94-ФЗ отсутствует.

Обязательное общественное обсуждение закупок. Что касается данного критерия, то как и в предыдущих случаях, обязательное общественное обсуждение закупок является нововведением в рамках контрактной системе в сфере закупок. Отмечу, что случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок и его порядок устанавливаются Правительством РФ. Неудивительно, что раз обсуждение обязательное, то и закупки, ему подлежащие, не могут быть осуществлены без проведения такого обсуждения.

Немаловажным является тот факт, что на уровне субъекта РФ и на местном уровне могут быть установлены иные случаи и порядок проведения обязательного общественного обсуждения закупок.

Неоспоримый плюс данного механизма в том, что исходя из полученных результатов обсуждения, могут быть внесены изменения в планы закупок, планы-графики, документацию о закупках или закупки могут быть отменены. Тем самым гражданское общество получает возможность непосредственно влиять на закупочный процесс.

Начальная (максимальная) цена контракта (далее - НМЦК). Сразу отмечу, что данному вопросу в 44-ФЗ уделено гораздо больше внимания, чем в действующем законе. В рамках контрактной системы закреплены следующие пять методов определения НМЦК:

1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);

2) нормативный метод;

3) тарифный метод;

4) проектно-сметный метод;

5) затратный метод.

Нельзя не сказать о том, что в 44-ФЗ каждому конкретному методу дается детальное описание, обозначается сфера применения.

В 94-ФЗ закрепляется лишь то, что источниками информации для определения НМЦК могут быть данные государственной статистической отчетности, официальный сайт, реестр контрактов, информация о ценах производителей, общедоступные результаты изучения рынка, исследования рынка, проведенные по инициативе заказчика, уполномоченного органа, в том числе по контракту или гражданско-правовому договору, и иные источники информации. И очень интересным остается тот факт, что в
94-ФЗ закрепляется право заказчика осуществлять свои расчеты НМЦК, что в конечном итоге может привести к возникновению коррупциогенных схем.

Завершая сравнительный анализ по второму тематическому блоку следует отметить, что в 94-ФЗ планированию закупок не уделяется достаточного внимания. Планы-графики, разрабатываемые согласно действующему закону не имеют привязки к целевым мероприятиям. Более того, не регламентированы процедуры внесения изменений в план-график, а также не предусмотрены правовые последствия для невнесения закупок в план-график.

2.2.3 Размещение заказа

Специалисты в области закупок. Заказчики, совокупный годовой объем закупок которых в соответствии с планом-графиком превышает 100 млн. руб., могут создавать контрактные службы. А в случае если совокупный годовой объем закупок не превышает 100 млн. руб. и отсутствует контрактная служба, заказчик назначает должностное лицо, ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта - контрактного управляющего. Отмечу, что сотрудники такой службы и управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок. Таким образом, 44-ФЗ способствует привлечению профессионалов своего дела для работы в сфере прокьюремента.

Данные лица ответственны за разработку планов закупок, планов-график, осуществляют подготовку и размещение в единой информационной системе извещений об осуществлении закупок, документации о закупках и проектов контрактов, обеспечивают осуществление закупок, организуют консультации, а также осуществляют иные предусмотренные 44-ФЗ функции.

Что касается 94-ФЗ, то создание подобных структурных подразделений/должностей в нем не предусматривалось.

Комиссии по осуществлению закупок. В данной части акцент буден сделан на новшества, привнесенные контрактной системой относительно закупочных комиссий.

Во-первых, число членов котировочной комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений должно быть не менее трех человек (в 94-ФЗ - не менее 5 человек в котировочной комиссии);

Во-вторых, в состав комиссии не могут быть включены лица, которые были привлечены в качестве экспертов к проведению экспертной оценки; физические лица, состоящие в браке с руководителем участника закупки, являющиеся близкими родственниками:

1. родственниками по прямой восходящей и нисходящей линии (родителями и детьми, дедушкой, бабушкой и внуками),

2. полнородными и неполнородными (имеющими общих отца или мать) братьями и сестрами,

усыновителями руководителя или усыновленными руководителем участника закупки.

В-третьих, заказчик включает в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки.

Способы осуществления закупок. Результаты сравнения по данному критерию являются одними из самых ожидаемых, поскольку различия в самих способах, а также появление новых нюансов размещения заказов уже используемыми, является важным и необходимым для изучения аспектом в деятельности муниципального заказчика.

44-ФЗ предусматривает 11 способов осуществления закупок (в 94-ФЗ - 7): открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, электронный аукцион, закрытый аукцион, запрос котировок, запрос предложений, закупка у единственного поставщика.

Также обозначается, что заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных 44-ФЗ. Более того, обязанностью заказчика является обоснование выбора способа определения поставщика, в том числе закупки у единственного поставщика.

Что касается изменений при использовании конкурса в качестве способа осуществления закупки, то здесь выделим следующие:

Ш Обязательное установление обеспечения заявок на участие в конкурсе (может предоставляться 2 способами: путём внесения денежных средств и банковской гарантией);

Ш Установлены детальные правила описания объекта закупки;

Ш Обязанность заказчиков - предоставлять преимущества учреждениям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов;

Ш В целях обеспечения экспертной оценки конкурсной документации, заявок на участие в конкурсах и др. функций заказчик вправе привлекать экспертов, экспертные организации.

Отмечу, что в законе № 44-ФЗ определены случаи использования каждого из видов конкурса, детально описана процедура их проведения.

При проведении аукциона муниципальный заказчик должен учитывать следующие изменения:

Ш Обеспечение заявок - в размере от 0,5 до 5 %, или если НМЦК контракта не превышает 3 млн. руб. - 1 %; если закупка происходит у учреждения или предприятия уголовно-исполнительной системы, организации инвалидов, субъекта малого предпринимательства либо социально ориентированной некоммерческой организации - не более 2%; затем перечисляется на счет оператора в банке; потом обеспечение выплачиваются участнику; в случае просрочки возврата, участник вправе требовать уплаты пеней (1/300 ставки рефинансирования за каждый день просрочки);

Ш Изменен состав сведений в извещении и документации;

Ш Обязанность заказчиков - предоставлять преимущества учреждениям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов.

При проведении электронного аукциона необходимо учитывать следующие изменения:

Ш Размещение информации о проведении - не менее, чем за 15 дней (94-ФЗ - не менее, чем за 20 дней);

Ш Разъяснение документации - заказчик обязан ответить, если запрос поступил к нему не позднее, чем за 3 дня до окончания срока подачи заявок (94-ФЗ - 5 дней до окончания срока подачи заявок (если НМЦК не превышает 3 млн. руб. - за 3 дня));

Ш Отмена электронного аукциона - не позднее, чем за 5 дней до даты окончания подачи заявок на участие в аукционе (94-ФЗ - не позднее, чем за 10 дней до даты окончания подачи заявок; если НМЦК не превышает 3 млн. руб., то не позднее, чем за 5 дней);

Ш Внесение изменений - не позднее, чем за 2 дня до даты окончания подачи заявок (не допускается изменение объекта закупки) (94-ФЗ - не позднее, чем за 5 дней до даты окончания подачи заявок (не допускается изменение предмета аукциона));

Ш Срок рассмотрения вторых частей - не может превышать 3 рабочих дня (94-ФЗ - 6 дней (4 дня, если НМЦК не превышает 3 млн. руб.));

Ш Заключение контракта - только с победителем либо при его уклонении только с лицом, которое предложило следующие лучшие условия по цене (второе лучшее ценовое предложение) (94-ФЗ - с любым участником при отказе от заключения предыдущих);

Ш Признание аукциона несостоявшимся - если нет заявок или «все отклонены» - запрос предложений или иной способ закупки; если единственная заявка - контракт заключается по согласованию с контрольным органом; если в аукционе никто не участвовал, рассматриваются 2-е части всех участников, контракт заключается по согласованию с контрольным органом с лицом, который ранее других подал заявку.

Теперь затронем следующий способ осуществления закупки - запрос котировок (далее - ЗК) - и проанализируем изменения:

Ш Совокупный годовой объем закупок, осуществляемых путем ЗК, не должен превышать 10% объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с планом-графиком, но не должен составлять более чем 100 млн. рублей в год;

Ш В извещении о проведении ЗК указываются информация о контрактной службе, контрактном управляющем, ответственных за заключение контракта;

Ш Заказчик вправе принять решение о внесении изменений в извещение о проведении ЗК не позднее чем за 2 раб. дня до окончания срока подачи заявок. При этом срок подачи заявок должен быть продлен и должен составлять: не менее 7 раб. дней (если НМЦК от 250.000 руб. до 500 000 руб.), не менее 4 раб. дней (если НМЦК не превышает 250 000 руб.)

Ш При проведении ЗК проводится процедура вскрытия конвертов и открытия доступа к заявкам, поданным в форме электронного документа. Заказчик обязан вести аудиозапись процедуры вскрытия конвертов, а участники вправе вести аудио - и видеозапись такой процедуры;

Ш Вскрытие конвертов, рассмотрение и оценка заявок на участие в ЗК осуществляется в один день;

Ш При наличии судебных актов или обстоятельств непреодолимой силы, препятствующих подписанию контракта, сроки заключения контракта продлеваются на срок действия таких актов и обстоятельств, но не более чем на 30 дней;

Ш Если комиссией отклонены все заявки участников, заказчик продлевает срок подачи заявок на 4 рабочих дня.

По всем вновь введенным способам осуществления закупок в 44-ФЗ присутствует детальное описание процедур и случаев применения этих способов. Таким образом, муниципальный заказчик вправе выбирать наиболее удобный способ для закупки конкретных благ (при условии обоснования того или иного способа).

Правила описания объекта закупок. В контрактной системе в сфере закупок в отличие от 94-ФЗ устанавливаются правила описания объекта закупок. Так, описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки.

По возможности заказчику при составлении описания объекта закупки необходимо использовать стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминологию, касающихся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями и т.д.

Антидемпинговые меры. Немаловажным нововведением в рамках проведения конкурсов и аукционов является заключение контракта с участником закупки, предложившим цену, которая на 25% и более ниже НМЦК (при НМЦК более 15 млн. руб.) только после предоставления участником обеспечения исполнения контракта в размере, превышающем в 1,5 раза размер обеспечения исполнения контракта, указанный в документации.

В аналогичной ситуации, разобранной выше, но при НМЦК менее либо равной 15 млн. руб. заключение контракта произойдет только после предоставления участником обеспечения исполнения контракта в размере, превышающем в 1,5 раза размер обеспечения исполнения контракта, или информации, подтверждающей добросовестность такого участника на дату подачи заявки.

Также при проведении конкурсов в целях заключения контрактов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, оказание консультационных услуг заказчик вправе установить в конкурсной документации различные величины значимости критериев оценки заявок для случаев подачи участником конкурса заявки, содержащей предложение о цене контракта, которая:

1) до 25% ниже НМЦК;

2) на 25% и более ниже НМЦК.

Однако величина значимости такого критерия, как цена контракта, не может быть менее чем десять процентов суммы величин значимости всех критериев оценки заявок.

В случае закупки товара, необходимого для нормального жизнеобеспечения, участник закупки, предложивший цену контракта, которая на 25% и более ниже НМЦК, обязан представить заказчику обоснование предлагаемой цены контракта.

2.2.4 Контракт

Управление контрактом. Что касается процесса заключения контракта между заказчиком и поставщиком, то, в общем и целом, положения 44-ФЗ аналогичны действующему закону.

В законе прописаны случаи изменения условий контракта при его исполнении, но только по соглашению сторон. В сравнении с 94-ФЗ перечень случаев расширился и отражен в статье 95 44-ФЗ.

Также в рамках контрактной системы предусмотрена возможность расторжения контракта в одностороннем порядке, как заказчиком, так и поставщиком, при соблюдении установленных законом условий (путем направления другой стороне уведомления об одностороннем отказе от исполнения договора полностью или частично). В этом случае заказчик обязан уведомить контрольный орган об одностороннем отказе от исполнения контракта, а поставщик вправе обжаловать расторжение контракта заказчиком.