Удосконалення фінансового контролю в системі державного управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Академія муніципального управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

спеціальність: 25.00.02 - механізми державного управління

Удосконалення фінансового контролю в системі державного управління

Зайцев Володимир Миколайович

Київ 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі економічної політики в Національній Академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: доктор наук з державного управління, професор, заслужений діяч науки і техніки України Розпутенко Іван Васильович, Національна Академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри економічної політики.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор Ковбасюк Юрій Васильович, заступник голови Київської обласної державної адміністрації;

кандидат наук з державного управління Дмитренко Геннадій Васильович, заступник голови Контрольно-ревізійного управління України.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Л.П. Піддубна.

Анотація

державний фінансовий контроль управління

Зайцев В.М. Удосконалення фінансового контролю в системі державного управління. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Академія муніципального управління, м. Київ, 2009.

Дисертація присвячена дослідженню шляхів удосконалення механізмів фінансового контролю в системі державного управління України. Визначено зміст, роль та місце функції фінансового контролю у соціальному управлінні. Показано історичний ракурс у процесі його розвитку, починаючи з 1918 р., та виділено три основні етапи. Проаналізовано стан та запропоновано розвиток науково-методичного забезпечення фінансового контролю. Визначено систему правового врегулювання фінансового контролю в Україні, основу якої складають закони та інші нормативно-правові акти, що забезпечують правове регулювання відносин фінансового контролю в країні. Виділено та проаналізовано елементи системи державного фінансового контролю, що відповідають європейській методології: внутрішній контроль, внутрішній аудит, гармонізація на центральному рівні внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту. Наведено основні методи управління пакетами акцій підприємств, які закріплені у власності держави. На підставі отриманих результатів дослідження розроблено низку науково-прикладних рекомендацій.

Ключові слова: державне управління, фінансовий контроль, державний внутрішній фінансовий контроль, система внутрішнього контролю, внутрішній аудит, моделі внутрішнього фінансового контролю.

Аннотация

Зайцев В.Н. Усовершенствование финансового контроля в системе государственного управления. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Академия муниципального управления, г. Киев, 2009.

Диссертация посвящена исследованию путей усовершенствования механизмов финансового контроля в системе государственного управления Украины. Проведен анализ научного задела отечественных и зарубежных исследователей в сфере государственного финансового контроля. Определено содержание, роль и место функции финансового контроля в социальном управлении. Показан исторический ракурс в процессе его развития, начиная с 1918 г. и выделены основные этапы.

Доказано, что масштабная сфера деятельности финансового контроля в Украине и имеющаяся система контрольных органов, нуждается в определенном изменении и усовершенствовании. Установлено, что наиболее приемлемой для Украины системой государственного финансового контроля есть система, которая существует в странах Европейского Союза, в частности во Франции, учитывая то, что принципы институциональной организации соответствующих органов и выполняемых ими функций финансового контроля по использованию бюджетных средств практически идентичны отечественной. Выделены и проанализированы элементы системы государственного финансового контроля, которые отвечают европейской методологии: внутренний контроль, внутренний аудит, гармонизация на центральном уровне внутреннего контроля и внутреннего аудита. Определены основные проблемы законодательного поля, относительно деятельности государственного внутреннего финансового контроля, первой из которых есть неопределенность в законодательных актах Украины понятия финансового и внутреннего финансового контроля, отсутствие надлежащего его научного и методического обоснования. Таким образом, действенное функционирование внутреннего финансового контроля в органах государственного сектора в данное время не обеспечено надлежащим институциональным и правовым сопровождением, например, в Украине не функционирует орган по гармонизации финансового управления, контроля и внутреннего аудита и т. п.

Оценивая Концепцию развития государственного внутреннего финансового контроля, предложено при разработке нормативно-правовых документов для эффективного управления государственной долей в акционерных обществах: на втором этапе реализации указанной Концепции предусмотреть механизм создания служб внутреннего аудита в органах государственного сектора; подчинить службы внутреннего аудита субъектов хозяйствования, в уставном фонде которых более 50 процентов акций (долей, паев) принадлежат государству, органу централизованного внутреннего аудита с зачислением работников служб внутреннего аудиту в штатное расписание соответствующей службы; для осуществления методической помощи и координации работы служб внутреннего аудита подчиненных субъектов хозяйствования создать орган централизованного внутреннего аудита и предусмотреть обязательную отчетность этих служб и сроки ее предоставления; разработать и внедрить законодательные акты с целью организации систем внутреннего контроля на предприятиях, которые не относятся к государственному сектору принадлежат государству.

Проанализировано состояние научно-методического обеспечения финансового контроля. Охарактеризовано систему правового регулирования финансового контроля в Украине, основу которой составляют законы и другие нормативно-правовые акты, которые обеспечивают правовое регулирование отношений финансового контроля в стране. Выделено и проанализировано элементы системы государственного финансового контроля, которые отвечают европейской методологии: внутренний контроль, внутренний аудит, гармони-зация на центральном уровне внутреннего контроля и внутреннего аудита. Рассмотрено состояние и выделено существующие проблемы государственного управления пакетами акций предприятий, которые закреплены в собственности государства правительственными решениями, и показано, что созданию системы эффективного управления государственными пакетами акций согласно долгосрочным стратегическим целям участия государства в капитале акционерных обществ, в части установления эффективной системы внешнего и внутреннего финансового контроля за деятельностью соответствующих акционерных обществ, в законодательстве Украины не отводится надлежащего внимания.

Рассмотрено правовое и функциональное поле деятельности структурного подразделения НАК «Нефтегаз Украины» - Департамента внутреннего аудита, а также организация и осуществление ним мероприятий по внутреннему контролю на предприятиях НАК «Нефтегаз Украины». Определены основные проблемы и недостатки, которые влияют на эффективность осуществления контрольных мероприятий в этой Компании. Приведена схема организационно-логической последовательности осуществления контрольных мероприятий и реализации их результатов, в которую включена экспертиза проектов внутренних нормативных документов объекта контроля. Предложено дополнить функции Департамента внутреннего аудита таким элементом контроля как контролинг, при этом определены основные задачи контролинга на государственном предприятии и функции специалиста по контролингу. На основании полученных результатов исследования разработано ряд научно-прикладных рекомендаций.

Ключевые слова: государственное управление, финансовый контроль, государственный внутренний финансовый контроль, система внутреннего контроля, внутренний аудит, модели внутреннего финансового контроля.

Annotation

V.M. Zaytsev Public administration financial control development. Manuscript.

Public administration candidate of sciences thesis speciality 25.00.02 - Public administration mechanisms. Municipal management Academy, Kyiv, 2009.

The thesis is devoted to ways of public administration financial control development. The scope role and position of financial control function in social administration is determined. The historic perspective in process of its development starting 1918 is shown the basic phases are outlined. The condition was analysed and development of financial control provision guidance was suggested. System of legal regulation of financial control in Ukraine was determined which is based on laws, standart acts, providing legal regulation of financial control relations in the country. Parts of public administration financial control system corresponding to European methodology were determined and analysed: internal control, internal audit and their harmonization at central level. Basic methods of public domain assets management are set out. A number of applied advice were worked out on basis of research results.

Key words: public administration, financial control, public internal financial control, internal control system, internal audit, model of internal financial controls.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. З переходом України до ринкової економіки, зміною форм власності зростає потреба в удосконаленні методологгічних та організаційних аспектів фінансового контролю в системі державного управління. Впровадження елементів регулювання в усі сфери діяльності країни потребує реформування діючої системи контролю. При цьому контролю підлягають всі відносини учасників економічних дій і подій в країні, не виключаючи відносин власності. Досягнення суб'єктами господарювання економічної ефективності, насамперед, пов'язано з фінансовим контролем. Останній слід розглядати як систему попереджень і перевірок контролюючими органами дотримання чинного законодавства, прийняття управлінських рішень, забезпечення планомірного суспільного відтворення та ефективного розвитку елементів цієї системи. Умови ринкової економіки вимагають застосування такого контролю, який дозволяє своєчасно виявляти небажані відхилення від заданих параметрів, а також факти, що потребують окремого вивчення, оцінки та прийняття відповідних рішень. Нормально функціонуючий фінансовий контроль, у системі державного управління сприяє стабілізації процесів у ринковій економіці та економічного стану суб'єктів господарювання.

Різноманітні аспекти розвитку і вдосконалення фінансового контролю досліджували: Андрєєв В.Д., Бєлобжецький І.А., Бєлов М.Г., Білуха М.Т., Бобир С.І., Бутинець Ф.Ф., Вейцман Н.Р., Вознесенський Е.А., Гайдуцький П.І., Данілевський Ю.А., Дорош Н.І., Журко В.Ф., Калюга Є.В., Карауш М.І., Крамаровський Л.М., Кужельний М.В., Линник В.Г., Митрофанов В.М., Мурашко В.М., Овсянніков С.Г., Осадчий Ю.І., Полторадня В.А., Радостовець В.К., Рудницький В.С., Розпутенко І.В., Савченко В.Я., Соловйов Г.А., Сопко В.В., Усач Б.Ф., Чумаченко М.Г., Шевчук В.О., Шпіг О.О., Штейнман М.Я. та інші. Розроблені ними методологічні аспекти фінансового контролю використовуються в практичній діяльності усіх контролюючих органів. Незважаючи на важливість і цінність отриманих результатів з дослідження фінансового контролю, деякі питання ще не вивченні або вивченні недостатньо повно. Крім того, перехід до ринкових відносин ставить нові проблеми в галузі фінансового контролю, від вірного рішення яких залежить подальший його розвиток та вдосконалення.

Зміни, які відбулися в економіці за останні роки, не адекватні змінам у фінансовому контролі. Так, на початковому етапі переходу до ринку поширеною була думка про необхідність зменшення контрольних функцій держави, сприяння розвитку саморегульованої економіки, що функціонує без її втручання. Такий підхід став підставою для переорієнтації контролю і послаблення його функцій в усіх напрямках. Прийняті законодавчі та інші правові акти значно обмежили контроль за фінансово-господарською діяльністю практично усіх суб'єктів господарювання, а в певних сферах зовсім виключили можливість його застосування. Це знайшло свій вияв у різкому скороченні внутрішнього (відомчого) контрольно-ревізійного апарату; приниженні ролі ревізії та необґрунтованому збільшенню функцій зовнішнього аудиту, як форми контролю. В результаті цього більшість органів виконавчої влади залишилась без власних ефективно діючих контрольно-ревізійних служб. Відсутність належного контролю в органах виконавчої влади призвела до значної втрати коштів державного бюджету, порушень на макроекономічному і мікроекономічному рівнях, нецільового витрачання державних коштів, незаконного привласнення державного й комунального майна.

Таким чином існує необхідність реформування діючої системи фінансового контролю в Україні на всіх рівнях шляхом удосконалення її організаційно-методологічних підходів, що забезпечать умови для нормального функціонування суспільства в цілому.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дана робота виконана в межах науково-дослідницьких робіт кафедри економічної політики Національної академії державного управління при Президентові України за темами: «Економічний аналіз реалізації соціально-гуманітарної політики України» (державний реєстраційний номер 0107U002029, науковий керівник Розпутенко І.В.) та «Практичні рекомендації щодо використання економічного аналізу в процесі реалізації соціально-гуманітарної політики в Україні» (державний реєстраційний номер 0108U002029, науковий керівник Розпутенко І.В.). Особистий внесок здобувача полягає у розробці пропозицій з удосконалення фінансового контролю у системі державного управління.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є теоретико-методологічне обґрунтування та розроблення науково-практичних рекомендацій щодо вдосконалення фінансового контролю у системі державного управління. Виходячи з мети дослідження, основні завдання роботи можна сформулювати таким чином:

проаналізувати науковий доробок вітчизняних і зарубіжних дослідників у сфері державного фінансового контролю й розкрити сутність та історичний ракурс розвитку фінансового контролю у системі державного управління;

провести порівняльний аналіз вітчизняної та зарубіжних систем державного фінансового контролю та виділити їх основні особливості й відмінності в контексті європейських трансформаційних намірів України;

виявити напрями та розробити засоби пріоритетного розвитку науково-методичного забезпечення системи державного фінансового контролю з урахуванням сучасного вітчизняного та зарубіжного досвіду;

визначити сучасні інституційні та правові механізми державного управління фінансовим контролем в Україні на різних його рівнях, а також шляхи їх вдосконалення;

виявити потреби та сформувати на підприємствах, корпоративні права яких належать державі, спеціальні механізми фінансового контролю як засоби запобігання порушень фінансової дисципліни;

розробити науково-прикладні рекомендації з розвитку системи державного фінансового контролю в Україні на різних його рівнях.

Об'єкт дослідження - фінансовий контроль в системі державного управління.

Предмет дослідження - удосконалення фінансового контролю в системі державного управління.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що вдосконалення фінансового контролю на державних підприємствах в системі державного управління, зокрема впровадження запропонованих у дисертаційній роботі підходів, моделей, рекомендацій і пропозицій сприятиме вдосконаленню державно-управлінської діяльності в Україні на засадах якості та раціональності.

Методи дослідження. Для розв'язання поставлених завдань було використано комплекс методів дослідження: системний метод, використання якого обумовлено потребами аналізу діючої системи фінансового контролю у взаємозв'язку всіх його складових, а також взаємодією з розвитком економічної, політичної і соціальної систем суспільства; логічний метод дозволив виявити особливості фінансового контролю та напрями його вдосконалення; структурно-функціональний підхід дозволив підійти до розгляду фінансового контролю як функції управління та проаналізувати її складові елементи; метод порівняльного аналізу дозволив виявити особливості становлення, основні тенденції розвитку системи контролю європейських країн та України; кількісний та якісний аналіз використано в залежності від необхідності проведення кількісних оцінок або її відсутності.

Інформаційне забезпечення проведених досліджень. Інформаційною базою дослідження є законодавчі, нормативно-правові документи та проекти з питань контролю в Україні, статистичні матеріали ГоловКРУ, Державної податкової адміністрації, міністерств, комітетів, інших центральних органів виконавчої влади України, публікації зарубіжних та українських фахівців щодо проблем фінансового контролю та шляхів його розвитку у світі та в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів. Уперше: у системі державного фінансового контролю виділено як суттєвий складовий елемент рівень фінансового контролю підприємств державного сектору, корпоративні права яких належать державі. Для цього рівня запропоновано низку механізмів для забезпечення ефективного його функціонування, серед яких: а) передбачення у проекті закону „Про фінансовий контроль” створення, порядку функціонування та підпорядкування підрозділів внутрішнього фінансового контролю у суб'єктів господарювання, у статутному фонді яких більш як 50 відсотків акцій (часток, паїв) належать державі; б) розроблення матриці типів порушень у фінансово-господарської діяльності, яка є реальною інформаційною базою для подальшого моделювання методик внутрішнього контролю, і формалізації їх елементів;

удосконалено:

науково-методичне забезпечення фінансового контролю шляхом: а) виділення основних підходів та методів його дослідження, зокрема: системного, ситуаційного, загальногосподарського, міжгалузевого, аналізу, синтезу, експерименту, моделювання, експертизи та інших; б) визначення системи базових принципів фінансового контролю, в тому числі, всеосяжності, науковості, економічності, доцільності, раціональності, об'єктивності, повноти, професійної етики, компетентності, конфіденційності, доброзичливості, плановості, системності, безперервності, законності, незалежності, гласності, ефективності, дієвості;

модель організації та проведення внутрішнього фінансового контролю через визначення: функціонального поля діяльності підрозділу внутрішнього аудиту, організацію заходів внутрішнього контролю (ревізія, перевірка, внутрі-шній аудит), правового визначення статусу органів зовнішнього (відомчого - Міністерство палива та енергетики України здійснює управління корпора-тивними правами НАК «Нафтогаз України») та внутрішнього (ревізійна комісія, підрозділ внутрішнього аудиту) контролю, а також їх взаємодії;

дістали подальшого розвитку:

періодизація процесу формування системи державного фінансового контролю в Україні, зокрема виділення та обґрунтування етапу гармонізації з європейськими нормами (з 2005 р. по т. ч.), на якому відбувається приведення державного внутрішнього фінансового контролю у відповідність до принципів та стандартів фінансового контролю ЄС;

елементи системи державного фінансового контролю, що відповідають сучасній європейській методології, а саме: внутрішній контроль, внутрішній аудит, гармонізація на центральному рівні внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту;

система принципів державного фінансового контролю, зокрема, шляхом доповнення її такими принципами як: дотримання принципу незалежності органів державного внутрішнього фінансового контролю; наявність правового поля для всіх рівнів державного фінансового контролю; впровадження новітніх методів для фінансового контролю та оцінки системи внутрішнього контролю (внутрішнього аудиту, контролінгу);

підхід до оцінювання фінансових ризиків, виходячи з повноти їх визначення, дотримання основних принципів управління ними (комплексний, економічний та технологічний), представлення результатів оцінювання як у процентному, так і у вартісному вигляді.

Практичне значення одержаних результатів полягає у розробці та впровадженні науково-практичних рекомендацій щодо організації та методів здійснення фінансового контролю на державних підприємствах та підприємствах з державною часткою, що створює умови для підвищення ефективності системи державного управління. Можливість і доцільність використання результатів дослідження в державному управлінні України підтверджено актами впровадження: НАК «Нафтогаз України» від 06.09.07 № 30-362; Міністерства палива та енергетики України від 04.09.07 № 04/11-834.

Особистий внесок здобувача. Основні теоретичні положення і висновки, зокрема ті, що характеризують наукову новизну дослідження, отримані та сформульовані автором самостійно.

Апробація результатів дисертації. Основні положення й результати дисертації викладено й оприлюднено на науково-практичних конференціях: «Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні» (Київ, 31.05.06), «Актуальні проблеми муніципального управління» (Київ, 15.12.06), «Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід» (Київ, 30.05.08).

Теоретичні положення, наукові висновки дослідження обговорювались на методологічних семінарах і засіданнях кафедри економічної політики Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Результати дисертаційної роботи висвітлено автором у восьми публікаціях загальним обсягом 4,9 д.а., серед яких 5 статей - у наукових фахових виданнях ВАК України з державного управління, 3 тези - у матеріалах науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 222 сторінок, з яких 202 сторінки основного тексту. Робота містить 8 таблиць, 16 рисунків, список використаних джерел включає 211 найменувань на 18 сторінках.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтована актуальність теми, визначено мету та завдання, об'єкт і предмет дослідження, ступінь наукової розробленості проблеми, висвітлено наукову новизну і практичне значення одержаних результатів дослідження, наведено дані щодо їх впровадження та апробації. У першому розділі - “Сутність та становлення державного фінансового контролю” - розкрито роль функцій контролю у соціальному управлінні, сутність та основні завдання фінансового контролю. Розглянуто історію становлення системи фінансового контролю в Україні. Охарактеризовано систему органів фінансового контролю зарубіжних країн. Розглянуто роль контролю у державному управлінні, зокрема, у здійсненні фінансової політики держави. Проаналізовано різні підходи до визначення фінансового контролю, насамперед як складової частини державного контролю, й пропонується розглядати такий контроль як дiяльнicть opганів державної влади i управління, органів мicцевого самоврядування, суб'єктів господарювання та громадян України з відстеження функціонування будь-якого об'єкта управління в частині дотримання встановлених державою та іншими суб'єктами регулювання господарської дiяльностi норм (правил) формування, розподiлу та використання ним фінансових pecypciв, їх обліку i звiтностi про використання. Розкрито сутність державного фінансового контролю як функції соціального управління й правового регулювання при забезпеченні функціонування держави.

Показано роль функції контролю у соціальному управлінні як однієї з найважливіших функцій управління, яка дає змогу порівняти фактичний стан у тій чи іншій сфері або галузі суспільної діяльності з вимогами, які поставлені перед нею, виявити недоліки та помилки в роботі та попередити їх, оцінити відповідність здійснення інших функцій управління завданням, що поставлені перед ним. Розглянуто контроль в Україні за рівнево-організаційною формою (державний, муніципальний, незалежний і контроль власника).

Виявлено, що за 2003-2006 роки найбільшу кількість з розміщених в журналі “Фінансовий контроль” складають публікації за напрямом та на тему функціонування державного фінансового контролю. При цьому, до 2006 році майже не розглядались питання пов'язані із здійсненням внутрішнього фінансового контролю. Це ще раз підкреслює актуальність обраного напряму досліджень та його практичне значення для розвитку суспільної діяльності. Досліджено історичний аспект становлення системи державного фінансового контролю в Україні, починаючи з 1918 р. в процесі його розвитку, та виділено три основних етапи становлення системи державного фінансового контролю в Україні: становлення (з 1990 р. по 1997 р.); інституційного розвитку (з 1998 р. по 2005 р.) та гармонізації з європейськими нормами, що передбачає становлення державного внутрішнього фінансового контролю (ДВФК) відповідно до принципів системи фінансового контролю ЄС (з 2005 р.). Розглянуто питання співвідношення фінансового контролю й бухгалтерського обліку. Показано, що фінансовий контроль як система організації спеціальних знань у галузях економіки (так само як і аналіз господарської діяльності) виник у надрах бухгалтерського обліку, однак, увібравши в себе й синтезувавши його досягнення в області контролю економічної діяльності підприємств, об'єднань і галузей, фінансовий контроль виступає як окрема галузь знань, що має свій предмет, метод і специфічні методичні прийоми дослідження.

Розглянуто основні функції фінансового контролю: iнформацiйну, профiлактичну i мобілізуючу, які проявляються через фіксацію відхилень, аналіз, корегування, соціальну превенцію, охорону права. Наведено особливості становлення і розвитку системи державного фінансового контролю за рубежем, що надають можливості для порівняння та переймання досвіду, розвитку та вдосконалення такого виду діяльності в Україні. Виявлено, що обов'язком більшості верховних інститутів державного фінансового контролю (аудиту) в розвинених країнах світу є оперативне та перспективне управління відомчим контролем для забезпечення координації, усунення дублювання в роботі різних контрольних підрозділів. Ці функції можна класифікувати за двома ознаками: по-перше, виходячи із соціального й загальнодержавного значення; по-друге, на базі змістовного значення функції контролю.

Доведено, що масштабна сфера діяльності фінансового контролю в Україні та наявна система контрольних органів потребує певної зміни та вдосконалення. Встановлено, що найбільш прийнятною для України системою державного фінансового контролю є система, яка існує у країнах Європейського Союзу, зокрема у Франції, з огляду на те, що принципи інституційної організації відповідних органів і виконуваних ними функцій фінансового контролю за використанням бюджетних коштів практично ідентичні вітчизняній.

У другому розділі - “Науково-методологічні та правові засади функціонування фінансового контролю” - розглянуто методи, принципи, класифікацію та види фінансового контролю, проаналізовано сучасну систему державного фінансового контролю в Україні, розглянуто стан її правового регулювання та запропоновано основні шляхи його вдосконалення. В плані вирішення завдання аналізу науково-методичних та правових засад функціонування фінансового контролю в Україні виділено та охарактеризовано основні підходи до дослідження фінансового контролю, зокрема: системний, ситуаційний, загальногосподарський, міжгалузевий. Проаналізовано методи, що застосовуються при дослідженні фінансового контролю, серед яких є як загальнонаукові (аналіз і синтез, індукція, дедукція, аналогія й моделювання, абстрагування й конкретизація, системний аналіз, функціонально-вартісний аналіз та інші), так і спеціальні (інвентаризація, аналіз господарської діяльності, перевірка, обстеження, ревізія, зовнішній аудит, внутрішній аудит, експертиза різних видів, які об'єднуються в наступні групи: органолептичні (фактичні), розрахунково-аналітичні, документальні, узагальнення й реалізація результатів контролю.

Доведено, що використання того чи іншого методу або їх комбінації визначається метою і завданнями фінансового контролю, характером явищ і специфікою об'єкта контролю, які вивчаються, та іншими факторами, тобто ситуаційно. Показано, що вибір доцільних методичних прийомів контролю значною мірою залежить від суб'єктивних факторів, насамперед, від кадрів, які здійснюють контроль, рівня їх спеціальної, економічної, юридичної підготовки, досвіду і знань специфіки галузі, що перевіряється. Розглянуто фінансовий контроль як науку, що інтегрує різні якості економічних наук і виконує конкретні функції економічної науки: пізнавальну - виявляє тенденції, що негативно відображаються на розвитку факторів виробництва, з метою їхнього регулювання; практичну - забезпечує керування економікою конкретними методами в частині раціональної витрати матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Виділено основні елементи системи державного фінансового контролю в Україні, серед яких: інформаційно-комунікаційна інфраструктура державного фінансового контролю, його методологічна основа та методичне забезпечення, нормативно-правова база, організаційні структури, науково-дослідна та навчальна бази, включаючи кадрове забезпечення, матеріально-технічне та фінансове забезпечення. Розглянуто загальну класифікацію фінансового контролю за видами, формами і методами та запропоновано ознаки, за якими слід його систематизувати, в тому числі: час здійснення; форми та методи, що застосовуються; сфера та об'єкти контролю; завдання; масштаби та час, суб'єкт, об'єкт та тип контролю. Запропоновано в класифікації розмежовувати види і форми контролю, оскільки певний вид контролю може бути організований у різних формах та різними методами.

Визначено низку важливих принципів фінансового контролю, зокрема: всеосяжності, науковості, економічності, дієвості, доцільності, раціональності, об'єктивності, повноти та наведено їх класифікацію за таким ознаками: час здійснення; форми та методи, що застосовуються; сфера та об'єкти контролю; завдання; масштаби та час, суб'єкт, об'єкт та тип контролю; запропоновано як принцип державного внутрішнього фінансового контролю також здійснювати чітке розмежування внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту.

Проаналізовано стан правового регулювання фінансового контролю в Україні, зокрема, виділені та охарактеризовані Закони України та інші нормативно-правові акти, що забезпечують правове регулювання функціонування та відносин суб'єктів фінансового контролю в країні, серед яких: Конституція України, Закони "Про власність", "Про підприємство", "Про Державну контрольно-ревізійну службу", "Про Державну податкову службу", "Про Рахункову палату", "Про аудиторську діяльність", "Про боротьбу з корупцією", Стандарти державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна, а також визначені проблемні питання законодавства України щодо регулювання діяльності системи фінансового контролю в Україні. Наведено структурно-логічну модель державного фінансового контролю, сформовану відповідно до чинного законодавства. Класифіковано органи державного (позавідомчого) фінансового контролю відповідно до характеру їх компетенції, зокрема, загальної компетенції, галузевої компетенції, міжгалузевої компетенції, спеціальної компетенції. Визначено базові критерії для оцінювання методів фінансового контролю, зокрема: ефективності, простоти і надійності, відсутності шкоди, економічності, науковості.

Розглянуто функції та законодавче забезпечення суб'єктів фінансового контролю в Україні стосовно таких видів контролю: державний (позавідомчий), муніципальний (громадський), відомчий, контроль власника (внутрішньогосподарський), незалежний (аудит). Проаналізовано основні положення про взаємодію суб'єктів фінансово-господарського контролю в Україні, які визначені Законами України "Про Рахункову палату", "Про державну контрольно-ревізійну службу", "Про державну податкову службу в Україні", та встановлено, що вони не повною мірою визначають конкретний механізм здійснення координації дій контрольних органів. Запропоновано для удосконалення правової бази системи фінансового контролю прийняти такі закони: „Про державний фінансовий контроль” та „Про фінансовий контроль”, а також, доповнити їх такими підзаконними актами: Стандарти внутрішнього контролю, Стандарти внутрішнього аудиту, Положення про етику внутрішніх аудиторів, Критерії розрахунку чисельності внутрішніх аудиторів, методологію управління ризиками, типові робочі документи для проведення внутрішнього аудиту.

Запропоновано для створення ефективного механізму взаємодії органів державного фінансового контролю України у складі Контрольно-ревізійної служби передбачити структурний орган - "Координаційний центр державного фінансового контролю", через який практично будуть здійснюватись заходи з координації діяльності контролюючих органів та на базі якого буде створено підрозділ з гармонізації внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту. Керівництво діяльністю цього координаційного центру має бути покладене на керівництво Контрольно-ревізійної служби. Виділено та проаналізовано елементи системи державного фінансового контролю, що відповідають європейській методології: внутрішній контроль, внутрішній аудит, гармонізація на центральному рівні внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту.

Визначено основні проблеми законодавчого поля щодо діяльності внутрішнього контролю, першою з яких є невизначеність у законодавчих актах України поняття внутрішнього контролю, відсутність належного його наукового та методичного обґрунтування. Таким чином, дієве функціонування внутрішнього контролю в органах державного сектору на даний час не забезпечено належним інституційним і правовим супроводом, наприклад, в Україні відсутній орган з гармонізації фінансового управління, контролю та внутрішнього аудиту.

Розглянуто основні етапи реалізації заходів Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю, що затверджено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 травня 2005 року № 158-р і в якій визначено реформаторський підхід щодо організації системи внутрішнього фінансового контролю шляхом реорганізації існуючих органів контролю з урахуванням досвіду країн ЄС. На нашу думку, на другому етапі реалізації зазначеної концепції необхідно передбачити механізм створення служб внутрішнього аудиту в органах державного сектора; підпорядкувати служби внутрішнього аудиту суб'єктів господарювання, у статутному фонді яких більш як 50 відсотків акцій (часток, паїв) належать державі, органу централізованого внутрішнього аудиту (ГоловКРУ) із зарахуванням працівників служб внутрішнього аудиту до штатного розпису відповідної служби ГоловКРУ; органу централізованого внутрішнього аудиту (ГоловКРУ) здійснювати методичну допомогу та координацію роботи служб внутрішнього аудиту підлеглих суб'єктів господарювання та передбачити обов'язкову звітність цих служб та терміни її надання. Також доцільно розробити і впровадити законодавчі акти з метою організації систем внутрішнього контролю підприємств, які не входять до державного сектору (зокрема холдінгів, акціонерних товариств, у статутному фонді яких більше ніж як 25 відсотків акцій (часток, паїв) належать державі.

В третьому розділі - “Організація фінансового контролю на підприємствах з об'єктами державної власності” - виявлено особливості здійснення фінансового контролю на підприємстві з корпоративними правами держави (на прикладі НАК «Нафтогаз України), визначено методи та моделі системної організації внутрішнього фінансового контролю, запропоновано шляхи подальшого розвитку фінансового контролю у зазначеній Компанії та на аналогічних підприємствах для здійснення ефективного державного управління.

Розглянуто стан, виділено існуючі проблеми управління пакетами акцій підприємств, які закріплені у власності держави урядовими рішеннями, та доведено, що створенню системи управління державними пакетами акцій відповідно до довгострокових стратегічних цілей участі держави в капіталі акціонерних товариств не приділяється належної уваги. Це значною мірою пояснює нерозвиненість ефективних технологій організації контролю за цими державними активами та вітчизняного законодавства, що регулює відносини в зазначеній сфері господарювання. Деякі з запроваджених на сьогодні методів, на нашу думку, мають непрозорий характер й не сприяють істотним фінансовим надходженням до Державного бюджету та вирішенню численних соціально-економічних завдань країни. Простежується невідповідність цих завдань та загальних корпоративних орієнтирів діяльності компаній, в яких держава є акціонером. Насамперед, це стосується порядку визначення нормативів виплат дивідендів за використання державних часток у статутному фонді господарських товариств. Доведено, що основними методами управління пакетами акцій, які закріплені у власності держави урядовими рішеннями є: призначення відповідальних представників Фонду державного майна України та уповноважених органів виконавчої влади, через укладання договорів-доручень, до спостережних рад, ревізійних комісій; укладання контрактів з керівниками виконавчих органів відкритих акціонерних товариств, державних акціонерних компаній, національних акціонерних компаній, державних акціонерних холдингових компаній. Розглянуто організаційні основи конкретного підприємства НАК «Нафтогаз України», 100% акцій якого належить державі, та наведено правовий статус органів зовнішнього (відомчого - Міністерство палива та енергетики України здійснює управління корпоративними правами, зазначеної Компанії) та внутрішнього (ревізійна комісія, підрозділ внутрішнього аудиту) контролю.

Розглянуто правове та визначено функціональне поле діяльності підрозділу внутрішнього аудиту НАК «Нафтогаз України», а також організацію здійснення заходів внутрішнього контролю (ревізія, перевірка, внутрішній аудит) на підприємствах НАК «Нафтогаз України». Розроблено схему організаційно-логічної послідовності здійснення контрольних заходів та реалізації їх результатів, в якій запропоновано такий етап контролю як експертиза проектів внутрішніх нормативних документів об'єкта контролю, пов'язаних з виконанням заходів по усуненню недоліків та порушень.

Визначено основні недоліки, які впливають на ефективність проведення заходів контролю в НАК «Нафтогаз України», зокрема: відсутність правової підстави для надання Департаментом внутрішнього аудиту звітності та річних планів роботи органам внутрішнього (ревізійній комісії) та зовнішнього (Департаменту фінансового контролю Мінпаливенерго України та ГоловКРУ) фінансового контролю та здійснення координації заходів контролю з цими органами; дублювання заходів контролю органів зовнішнього та внутрішнього контролю на підприємствах Компанії; відсутність нормативно-правових методик по здійсненню внутрішнього аудиту та взаємодії при цьому з органами державного фінансового контролю та правоохоронними органами. З метою уникнення дублювання контрольних заходів запропоновано на підприємствах НАК «Нафтогаз України» організувати служби внутрішнього аудиту за ієрархічною організаційною структурою, яка передбачає формування відділу внутрішнього аудиту на кожному підприємстві Компанії.

Узагальнено підходи до системної організації фінансового контролю підприємства, корпоративні права якого належать державі, та виділені відповідні моделі, зокрема, модель системної організації фінансового контролю на підприємстві. Остання містить п'ять основних блоків, що надають достатньо повне уявлення про систему контролю в будь-якій організації, а саме про: об'єкти і параметри контролю організації; суб'єкти контролю; інформаційно-методичне забезпечення контролю; результати контролю, що складаються з висновків, пропозицій та рекомендацій; функції оцінювання та вдосконалення системи контролю (зовнішнє та внутрішнє). Детально розкрито зміст блоку інформаційно-методичного забезпечення контролю й наведено відповідне фактографічне та методичне забезпечення отримання та обробки результатів контролю.

Показано, що розробка ефективних методик внутрішнього контролю неможлива без обліку соціопсихологічних особливостей діяльності персоналу суб'єктів господарювання з погляду мотивації їх поведінки та її впливу на можливості здійснення протирегламентних дій, які призводять до господарських порушень. Запропоновано матрицю типів господарських порушень і наведено формалізацію їх елементів. Така матриця є реальною інформаційною базою для подальшого моделювання методик внутрішнього контролю діяльності даного та аналогічних суб'єктів господарювання. Для вирішення проблеми ефективного управління фінансовими потоками, забезпечення координації діяльності контрольних органів запропоновано закріпити на законодавчому рівні розподіл повноважень і функцій зовнішнього та внутрішнього фінансового контролю. Ці два види контролю створюють в сукупності єдину систему, яка функціонує відповідно до затверджених правил, принципів, процедур здійснення заходів контролю та аудиту державних ресурсів.

На нашу думку, для ефективного здійснення державного внутрішнього фінансового контролю у сфері енергетичних ресурсів доцільно наділити Міністерство палива та енергетики України функціями координуючого органу, та створити відповідний підрозділ у складі Департаменту внутрішнього аудиту міністерства, поклавши на нього такі завдання: формування єдиної інформаційної бази; взаємодія та інформаційний обмін з іншими державними органами, в тому числі з Контрольно-ревізійним управлінням, Державною податковою адміністрацією та правоохоронними органами щодо здійснених контрольних заходів та моніторингу їх результатів; погодження планів контрольних заходів, координація роботи підрозділів внутрішнього контролю на підприємствах, які входять до складу управління Мінпаливенерго України з метою уникнення дублювання та паралелізму під час їх здійснення та дотримання періодичності; прийняття рішення щодо здійснення позапланових перевірок; моніторинг повноти усунення недоліків та порушень, які виявлено під час здійснення державного контролю (нагляду); надання пропозицій щодо комплексних та спільних перевірок; надання пропозицій керівництву щодо розгляду доповідей керівників підприємств паливно-енергетичного комплексу, які допустили найбільші порушення.

Для здійснення попереднього контролю в органах внутрішнього фінансового контролю та в структурних підрозділах внутрішнього аудиту підприємств з державними корпоративними правами запропоновано здійснювати оцінювання функціонування системи внутрішнього контролю, виявлення ризиків та визначення механізму їх здійснення. Виділено основні блоки питань для перевірки функціонування системи внутрішнього контролю, зокрема: оцінка стану роботи власників підприємства з документами, що виробляють стратегію й політику фінансової організації в області внутрішнього контролю; оцінка стану створення необхідної інфраструктури, що дозволяє забезпечити ефективність контролів; оцінка наявності ефективних й безпечних каналів доведення інформації; оцінка періодичності проведення незалежного моніторингу ефективності системи внутрішнього контролю. Висвітлено питання: організації системи внутрішнього аудиту, служби внутрішнього аудиту на підприємствах із складною організаційною структур-рою, а також місце служби внутрішнього аудиту в інформаційній системі.

Шляхом аналізу системи фінансово-господарського контролю НАК „Нафтогаз України”, а також з урахуванням наукового доробку вітчизняних і зарубіжних учених визначено класифікацію ризиків, які є типовими для таких підприємств. Проаналізовано широкий спектр методів оцінювання ризиків суб'єктів господарювання, серед яких виділено основні їх групи, зокрема: експертні, економіко-статистичні, розрахунково-аналітичні, аналогові. Здійснено аналіз існуючих методів оцінки ризиків та доведено, що використання будь-якого з них має як свої переваги, так і недоліки, а це засвідчує їхню недосконалість та проблемність використання на практиці. Останнє посилюється відсутністю персоналу певного професійного рівня.

Запропоновано здійснювати оцінку ризиків із застосуванням комплексного підходу, що охоплює методики, які відповідають основним принципам управління ризиками; передбачають вичерпний перелік останніх; можуть бути загальними для найбільш типових ризиків та спеціальними, розрахованими на ризики, притаманні лише даному виду діяльності; повинні бути економічними та технологічними; представлятимуть результати оцінки не лише у відносному чи процентному вираженні, а й у вартісному; допускатимуть представлення у вигляді програмного забезпечення для комп'ютеризації відповідних процесів. Виявлено, що одним із найбільш очевидних чинників ефективності роботи системи внутрішнього контролю є якісний рівень методик внутрішнього контролю різних об'єктів та запропоновано для більш ефективної роботи Департаменту внутрішнього аудиту НАК «Нафтогаз України» додати до його функцій такий елемент контролю як контролінг, при цьому розглянуто основні завдання контролінгу та функції фахівця з контролінгу на підприємстві.

Висновки

Отримані в процесі дисертаційного дослідження результати в сукупності вирішують наукове завдання теоретико-методологічного обґрунтування та розроблення науково-практичних рекомендацій щодо вдосконалення фінансового контролю в системі державного управління, яке має суттєве значення для галузі науки державного управління. Відповідно до мети та поставлених завдань у дисертаційній роботі отримані наступні результати.

1. Проведено аналіз наукового доробку вітчизняних та зарубіжних дослідників у сфері державного фінансового контролю. Показано, що на сьогодні система державного фінансового контролю в Україні, в основному, сформована. Визначено тенденції дослідження напрямів контролю, кількість яких зростає, а більшість з них присвячено саме фінансовому контролю, що опосередковано підтверджує актуальність даної роботи. В той же час, залишається чимало питань правового, інституціонального та організаційного характеру, які вимагають свого вирішення на науково обґрунтованій основі.

2. Визначено зміст, роль та місце функції фінансового контролю у соціальному управлінні. Запропоновано розглядати такий контроль як дiяльнicть opганів державної влади i управління, органів мicцевого самоврядування, суб'єктів господарювання та громадян України по відстеженню функціонування будь-якого об'єкта управління в частині дотримання встановлених державою та іншими суб'єктами регулювання господарської дiяльностi норм (правил) формування, розподiлу та використання ним фінансових pecypciв, їх обліку i звiтностi про використання. Показано, що фінансовий контроль є складовою фінансового менеджменту та господарського контролю й важливою функцію на будь-якому рівні соціального управління.

3. Для розуміння передумов становлення державного фінансового контролю в Україні показано історичний ракурс в процесі його розвитку, починаючи з 1918 р., та виділено три основних етапи становлення системи державного фінансового контролю в Україні, а саме: становлення (І990-1997 рр.); інституційного розвитку (з 1998 по 2005 рр.) та гармонізації з європейськими нормами, що передбачає становлення державного внутрішнього фінансового контролю відповідно до принципів системи фінансового контролю ЄС (з 2005 р.). Враховуючи євроінтеграційні спрямування України та необхідність гармонізації українського законодавства з європейським, проведено порівняльний аналіз вітчизняної та зарубіжних систем державного фінансового контролю та виділено їх основні особливості й відмінності. Серед останніх виділено: дотримання принципу незалежності органів контролю, діяльність яких у жодному разі не має ототожнюватися з політикою; наявність правового поля для всіх рівнів державного фінансового контролю; застосування сучасних методів фінансового контролю та оцінки системи внутрішнього контролю (аудиту, контролінгу). Встановлено, що найбільш прийнятною для України системою державного фінансового контролю є система, яка існує у країнах Європейського Союзу, зокрема, у Франції, з огляду на те, що принципи інституційної організації відповідних органів і виконуваних ними функцій фінансового контролю за використанням бюджетних коштів практично ідентичні вітчизняній.

4. Проаналізовано стан та запропоновано розвиток науково-методичного забезпечення фінансового контролю шляхом: а) виділення основних підходів та методів його дослідження, зокрема: системного, ситуаційного, загальногосподарського, міжгалузевого, аналізу, синтезу, експерименту, моделювання, експертизи та інших; б) визначення системи базових принципів фінансового контролю, в тому числі, всеосяжності, науковості, економічності, доцільності, раціональності, об'єктивності, повноти, професійної етики, компетентності, конфіденційності, доброзичливості, плановості, системності, безперервності, законності, незалежності, гласності, ефективності (дієвості); в) класифікації фінансового контролю за ознаками: повноти охоплення підприємств, що контролюються (повний, частковий, наскрізний); повноти вивчення господарських процесів (суцільний, вибірковий, комбінований); періодичності проведення (перманентний, періодичний); способу сприйняття господарських процесів (за участю суб'єкта контролю, автоматичний - без участі контролера); методів здійснення (інвентаризація, перевірка, обстеження, ревізія, аудит, економічний аналіз); статусу здійснення (державний, відомчий, контроль власника, незалежний); відношення до господарюючого суб'єкта (зовнішній, внутрішній); відношення до обов'язків суб'єктів контролю (обов'язковий, статутний); залежності від об'єкта контролю (документальний, фактичний); етапами (попередній, поточний, наступний); г) виявлення поширених методів фінансово-господарського контролю, а саме: інвентаризації, аналізу господарської діяльності, перевірки, обстеження, ревізії, аудиту (внутрішній, зовнішній), експертиз різних видів.

Доведено, що використання того, чи іншого методу або їх комбінації визначається метою і завданнями фінансового контролю, характером явищ і специфікою об'єкта контролю, які вивчаються, та іншими факторами, тобто ситуаційно. Показано, що вибір доцільних методичних прийомів контролю значною мірою залежить від суб'єктивних факторів, насамперед, від кадрів, які здійснюють контроль, рівня їх спеціальної, економічної, юридичної підготовки, досвіду і знань специфіки галузі, що перевіряється.