Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 351.746.32 (477)

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління

Стратегічне планування у сфері державного управління національною безпекою

спеціальність 25.00.02 - механізми державного управління

Семенченко Андрій Іванович

Київ - 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант -доктор технічних наук, професор БОГДАНОВИЧ Володимир Юрійович, Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри національної безпеки.

Офіційні опоненти:доктор наук з державного управління, професор Рижих Василь Миколайович, Секретаріат Президента України, заступник керівника департаменту - завідувач відділу Головної служби безпекової та оборонної політики;

доктор економічних наук, професор Власюк Олександр Степанович, Національний інститут проблем міжнародної безпеки при Раді національної безпеки і оборони України, директор;

доктор наук з державного управління, доцент Суходоля Олександр Михайлович, Апарат Ради національної безпеки і оборони України, заступник керівника управління енергетичної безпеки - завідувач відділу проблем енергоефективності.

Захист відбудеться 24 грудня 2008 р. о 14 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 21 листопада 2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради А. П. Рачинський

національний геополітичний антикризовий безпека

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В останні роки ускладнюється, зростає непередбачуваність, нестабільність та динамічність процесів, що відбуваються у сфері безпеки на глобальному, регіональному та національному рівнях. Загострюється міжнародна конкуренція; посилюється негативний комплексний вплив таких актуальних проблем людства, як глобальне потепління, забруднення навколишнього середовища, нестача питної води, продуктів та енергоресурсів; зростають загрози міжнародного тероризму, незаконної міграції, неконтрольованого розповсюдження зброї масового ураження, торгівлі наркотиками та людьми; поглиблюється розрив у розвитку країн “золотого мільярда” щодо інших країн тощо.

Україна не може залишитися осторонь цих процесів, які загрожують її національним інтересам. Крім того, особливістю України є більш суттєвий вплив на національну безпеку внутрішніх загроз, ніж зовнішніх. Специфічним також є їх склад, взаємозв'язки, джерела та причини виникнення. Найбільш небезпечними серед внутрішніх загроз вважаються політичні, економічні, соціальні, інформаційні, екологічні.

Зазначене зумовлює необхідність розробки науково обґрунтованої державної політики національної безпеки, спрямованої на захист життєво важливих інтересів особистості, суспільства та держави; пошуку та використання нових підходів та принципів до її формування і реалізації, насамперед на основі підвищення їх об'єктивізації, а саме розробки категорійно-понятійного апарату, класифікаторів, методів, методик, моделей та механізмів державного управління національною безпекою.

Відсутність загальновизнаної теорії національної безпеки, її теоретико-методологічних засад стратегічного планування з урахуванням викликів сучасності, ускладнює обґрунтування державної політики та знижує ефективність державного управління національною безпекою. Водночас теоретико-методологічні засади національної безпеки, які можна було б використати для підвищення рівня об'єктивізації формування й реалізації державної політики та державного управління в цій сфері, перебувають на стадії активного формування.

Особливостями формування та реалізації державної політики в цій сфері є складність низки процесів, що в ній відбуваються, а також імовірність появи різних надзвичайних ситуацій. Для зменшення їх негативного впливу та усунення наслідків у державі створюється система забезпечення національної безпеки (СЗНБ), ефективне функціонування якої неможливе без проведення системних досліджень щодо застосування стратегічного планування у сфері державного управління національною безпекою.

Згідно з поглядами на стратегічне планування та управління таких відомих учених, як І.Ансофф, Джон М.Брайсон, М.З.Згуровський, А.А.Кокошин, І.В.Прангішвілі та інших, неможливо ефективно застосовувати традиційні підходи в умовах зростання невизначеності й мінливості зовнішнього та внутрішнього середовищ, здійснювати прогнозування на основі лише екстраполяції минулих та історичних тенденцій, копіювати системи стратегічного планування інших країн та сфер життєдіяльності без урахування особливостей об'єкта впровадження.

Дослідженню і розвитку загальної теорії та практики державного управління, формуванню й реалізації державної політики, механізмів державного планування та управління, у тому числі стратегічного, відводилось чільне місце в багатьох працях відомих українських та зарубіжних учених, зокрема Г.В.Атаманчука, А.А.Богданова, Д.М.Гвішіані, Р.Гріффіна, У.Ешбі, Р.Кіні, В.І.Кнорринга, Б.Г.Литвака, М.Мескона, Г.Райта, Т.Сааті, Л.В.Сморгунова, А.І.Соловйова, Ю.В.Тихонравова, Г.П.Щедровицького. Значним внеском у розвиток науки державного управління є роботи сучасних українських учених В.Б.Авер'янова, В.Д.Бакуменка, М.М.Білинської, В.Г.Бодрова, М.В.Гамана, І.А.Грицяка, Н.В.Грицяк, В.Є.Воротіна, В.М.Князєва, В.Г.Кременя, В.С.Куйбіди, О.Ю.Лебединської, М.Д.Лесечко, В.І.Лугового, Т.В.Мотренка, І.Ф.Надольного, П.І.Надолішнього, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенського, М.І.Пірен, Я.Ф.Радиша, В.А.Ребкала, В.М.Рижих, І.В.Розпутенка, О.М.Суходолі, С.В.Сьоміна, С.О.Телешуна, В.В.Тертички, В.В.Токовенко, В.В.Юрчишина, О.П.Якубовського та ін. Однак у цих роботах розглянуто тільки окремі аспекти теорії державного стратегічного планування в різних сферах життєдіяльності суспільства та держави без урахування його особливостей у сфері національної безпеки.

Більш комплексно теоретико-методологічні засади стратегічного планування та управління досліджено в роботах Р.Акоффа, І.Ансоффа, Джона М.Брайсона, О.С.Віханського, Дж.Б.Куінна, Г.Мінцберга, Дж.Томпсона, Д.Хассена, але вони в основному стосуються тільки сфери бізнесу або державного стратегічного планування та управління в соціально-економічній сфері і не повною мірою враховують специфіку сфери національної безпеки.

Аналізу теоретичних і прикладних аспектів формування та реалізації державної політики і державного управління, формалізації складних управлінських систем у сфері державного управління національною безпекою присвячені дослідження В.Ю.Богдановича, О.С.Власюка, В.О.Косевцова, В.А.Манилова, В.І.Мунтіяна, А.А.Падеріна, І.М.Панаріна, Б.О.Парахонського, Г.М.Перепелиці, Г.Г.Почепцова, А.А.Прохожева, Г.П.Ситника, А.І.Сухорукова та ін. У зазначених дослідженнях основна увага приділяється або окремим процесам - складовим державного стратегічного планування, або тільки конкретним складовим сфери національної безпеки.

Безпосередньо дослідженню стратегічного планування у сфері державного управління забезпеченням національної безпеки приділялась увага у працях В.М.Бегми, А.В.Возженікова, В.П.Горбуліна, А.Б.Качинського, А.А.Кокошина, Е.Н.Ожиганова та ін.

Однак проблеми стосовно врахування особливостей стратегічного планування у сфері державного управління національною безпекою в умовах трансформаційних процесів, мінливого та комплексного впливу загроз, необхідності удосконалення теоретико-методологічних засад до динамічних змін ситуації навколо України залишаються невирішеними.

Значна специфіка та складність процесів у сфері національної безпеки, обмежені можливості чи взагалі неможливість застосування традиційних підходів до формування ефективної державної політики й державного управління в цій сфері, відсутність методології стратегічного планування, що враховує особливості трансформаційних процесів, пов'язаних з національною безпекою, зумовлюють потребу в окремій теорії державного стратегічного планування.

Неможливість розробки уніфікованої методології стратегічного планування, ефективної для різних умов функціонування СЗНБ, зумовила необхідність вироблення та впровадження методології дослідження, яка б: об'єднувала сильні сторони існуючих підходів; зберігала переваги управління в обчислювальних експериментах; врахувала обмеження, можливості, передумови, притаманні державному управлінню національною безпекою; давала можливість прогнозувати розвиток сценаріїв на основі евристичних методів, здійснювати адаптивне управління процесами формування та реалізації стратегічного планування для довільних умов невизначеності; запроваджувала системний аналіз результатів формування і реалізації стратегічного планування; передбачала застосування комплексних механізмів антикризового стратегічного планування та управління у сфері національної безпеки. Усе це й визначає актуальність проблематики дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Наукове дослідження виконане в межах планових комплексних наукових проектів Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” за темами: “Теоретико-прикладні аспекти обґрунтування, прийняття та оцінки ефективності управлінських рішень у системі забезпечення національної безпеки держави” (ДР № 0107U005910), “Актуальні проблеми державного управління в системі забезпечення національної безпеки (СЗНБ) України та обґрунтування шляхів їх вирішення” (ДР № 0106U004363) та “Рекомендації органам державної влади і місцевого самоврядування щодо ефективного реагування на виклики, небезпеки та загрози національній безпеці держави” (ДР № 0108U002019), у межах яких автором як науковим керівником, так і виконавцем обґрунтовано методологію стратегічного планування у сфері державного управління національною безпекою, методичний апарат аналітичного забезпечення СЗНБ, а також наукових проектів Національного інституту стратегічних досліджень за темами: “Розробка системи стратегічного програмно-цільового планування, реформування та розвитку структур безпеки і оборони у контексті євроатлантичної інтеграції України” (ДР № 0105U008813) і “Розробка методичних та методологічних засад реалізації соціально-економічної політики розвитку України в контексті європейської та євроатлантичної інтеграції” (ДР № 0106U005775), в яких автором як одним з виконавців було розроблено моделі стратегічних документів у сфері соціально-економічного розвитку України та національної безпеки, методичний підхід до формування теоретико-методологічних засад стратегічного планування у сфері державного управління національною безпекою.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертації є розробка теоретико-методологічних засад стратегічного планування у сфері державного управління національною безпекою.

Для досягнення зазначеної мети було поставлено такі завдання:

- визначити ефективність механізмів формування та реалізації державної політики захисту національних інтересів, геополітичних моделей розвитку України, зовнішніх та внутрішніх чинників впливу на політику;

- удосконалити теоретико-методологічні засади визначення, класифікації та оцінки рівня загроз національним інтересам і розробити рекомендації щодо їх удосконалення;

- уточнити понятійний апарат стратегічного планування у сфері державного управління національною безпекою;

- запропонувати моделі систем стратегічних документів у сфері національної безпеки та соціально-економічного розвитку;

- розробити теоретичні засади стратегічного планування у сфері державного управління національною безпекою та методичний підхід до його формалізації;

- запропонувати метод обґрунтування варіантів стратегічних рішень у сфері державного управління національною безпекою;

- сформувати комплексну модель стратегічного планування (КМСП) у сфері державного управління національною безпекою та концепцію її розробки;

- розробити комплексний механізм антикризового стратегічного управління національною безпекою;

- уточнити методику оцінки ефективності державної політики захисту національних інтересів;

- сформувати теоретико-методологічні засади інформаційно-аналітичного забезпечення стратегічного планування у сфері державного управління національною безпекою;

- запропонувати рекомендації щодо підвищення ефективності формування та реалізації державної політики захисту національних інтересів, її організаційного, методичного, фінансового, матеріального, кадрового та аналітичного забезпечення.

Об'єкт дослідження - формування та реалізація державної політики захисту національних інтересів.

Предмет дослідження - стратегічне планування у сфері державного управління національною безпекою в умовах трансформації сектору безпеки.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що підвищення ефективності формування та реалізації державної політики захисту національних інтересів може бути досягнуто шляхом розробки та впровадження теоретико-методологічних засад стратегічного планування у сфері державного управління національною безпекою.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є як загальнонаукові (аналіз, синтез, порівняння, індукція, дедукція), так і спеціальні методи, зокрема:

- аналізу фактологічної та емпіричної інформації - для визначення тенденцій щодо змін геополітичної ситуації навколо України, складу, характеру прояву, взаємозв'язків загроз та актуальних напрямів підвищення ефективності державної політики й державного управління;

- порівняльно-ретроспективного аналізу й абстрагування - для встановлення змісту та етапності стратегічного планування у сфері державного управління національною безпекою, причинно-наслідкових зв'язків і закономірностей застосування механізмів державного управління;

- ситуаційний метод, покладений в основу формування альтернативних варіантів стратегічних рішень у сфері національної безпеки;

- системного аналізу - для досліджень властивостей і характеристик взаємодії суб'єкта та об'єкта стратегічного планування, взаємозв'язку між стратегічним плануванням у різних сферах життєдіяльності суспільства та держави, між сектором безпеки та Воєнною організацією держави;

- прогнозування, математичного моделювання та прийняття рішень в умовах невизначеності - для розробки методології стратегічного планування та оцінки ефективності управлінських впливів, а також кореляційно-регресійного аналізу з метою встановлення взаємозалежності і впливу різних факторів на стан захищеності національних інтересів;

- експертного оцінювання та аналізу ієрархій - для оцінки ефективності державної політики захисту національних інтересів;

- класифікації - для систематизації загроз національним інтересам та розробки рекомендацій щодо її удосконалення.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розв'язанні актуальної наукової проблеми теорії державного управління, а саме в розробці теоретико-методологічних засад стратегічного планування у сфері державного управління національною безпекою, спрямованих на підвищення ефективності державної політики захисту національних інтересів з урахуванням тенденцій розвитку геополітичної обстановки, можливостей держави та існуючих обмежень щодо забезпечення її сталого розвитку.

Вирішення поставленої наукової проблеми в дисертаційному дослідженні представлено сукупністю нових методологічних та теоретичних положень, висновків і рекомендацій, наукова новизна яких полягає, зокрема, в тому, що:

вперше:

- розроблено метод обґрунтування стратегічних рішень у сфері державного управління національною безпекою, в якому на основі системного підходу визначено та застосовано ієрархічну систему специфічних критеріїв відбору альтернатив та послідовність їх застосування, зворотні зв'язки процедур стратегічного планування; систему обмежень на допустимі траєкторії розвитку СЗНБ та упорядковану послідовність запропонованих процедур;

- вироблено теоретико-методологічні засади формування адаптивних механізмів інформаційно-аналітичного супроводу стратегічного планування державної політики національної безпеки, в яких враховано можливості структурної та параметричної адаптації СЗНБ до прийнятного рівня забезпечення національної безпеки держави;

- запропоновано методику розробки комплексних механізмів антикризового стратегічного управління у сфері державного управління національною безпекою, що включає специфічну сукупність процедур та послідовність їх застосування, спрямовану на підвищення ефективності державного управління національною безпекою в кризових та надзвичайних ситуаціях;

удосконалено:

- теоретичні засади стратегічного планування у сфері державного управління національною безпекою, в яке, на відміну від відомих, було додатково введено комплекс нових процедур;

- методичний підхід до формалізації процесу стратегічного планування у сфері державного управління національною безпекою, що комплексно враховує загальні особливості процесу публічного стратегічного планування в Україні;

- моделі систем стратегічних документів у сфері державного управління національною безпекою та соціально-економічного розвитку України і методику їх формування, які на відміну від відомих враховують особливості цих сфер та їх взаємозв'язки, включають специфічні сукупності документів для кожного рівня ієрархії моделі та процедури їх розробки;

- методику оцінки ефективності реалізації державної політики захисту національних інтересів, що додатково включає процедури формування сукупності критеріїв оцінювання ефективності державної політики та визначення послідовності їх застосування;

- комплексну модель стратегічного планування, побудовану на базі модифікованого методу аналізу ієрархій та концепцію її розробки, які на відміну від відомих комплексно враховують особливості функціонування СЗНБ, характер та способи застосування загроз, включають специфічні сукупності принципів побудови та оригінальні процедури;

- методику обґрунтування та реалізації геополітичної моделі розвитку України, в якій на відміну від відомих введено процедури виділення загальної та специфічної частин геополітичної моделі розвитку України, послідовність етапів інтеграції України в європейські та євроатлантичні структури безпеки за принципом їх поступового ускладнення;

- поняття: стратегії національної безпеки України та стратегії воєнної безпеки; Воєнної організації держави та сектору безпеки; оборонного огляду; комплексного огляду сектору безпеки; комплексного механізму антикризового стратегічного управління;

набули подальшого розвитку класифікація факторів впливу на систему забезпечення національної безпеки, в якій серед деструктивних факторів окремо виділені транскордонні загрози і яка враховує умовність віднесення факторів до того чи іншого виду і можливість деяких з них з часом змінювати свою належність до відповідного класу; переліки реальних загроз національним інтересам України у визначальних сферах національної безпеки, склад яких уточнено, а загрози в них упорядковані.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що розроблені теоретичні положення логічно доведені до рівня конкретних пропозицій, придатних для впровадження в практику стратегічного та оборонного планування Кабінету Міністрів України, Ради національної безпеки та оборони України, Міноборони, Генерального штабу Збройних Сил України та інших складових сектору безпеки.

На сьогодні частина одержаних у роботі наукових результатів відображена в нормативно-правових актах, що діють у сфері національної безпеки, в науково-практичних розробках органів державної влади, у довідкових виданнях і використовується в аналітичній та науковій роботі: Комітету Верховної Ради України з питань науки і освіти - теоретико-методологічні засади інформаційно-аналітичного супроводження стратегічного планування при підготовці: проектів Законів України “Про Національну програму інформатизації” та ін.; Постанови Верховної Ради України “Про рекомендації Парламентських слухань з питань розвитку інформаційного суспільства в Україні” (довідка № 06-6/15-135 від 22.02.2006 р.); Міноборони та Генерального штабу Збройних сил України - рекомендації щодо формування та реалізації стратегічного і оборонного планування при підготовці проектів: Закону України “Про організацію оборонного планування” (2005 р.), Указів Президента України: “Про затвердження Стратегічного оборонного бюлетеня на період до 2015 року” (акт від 15.12.2005 р.), “Про затвердження Державної програми розвитку Збройних Сил України на 2006-2011 роки” (акт від 11.09.2006 р.), Постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку організації та фінансування стратегічного планування у сфері оборони та військового будівництва” (акт від 11.04.2006 р.); Національного інституту стратегічних досліджень - пропозиції щодо механізмів реформування та розвитку структур безпеки і оборони при підготовці проектів Концепції моделі Воєнної організації держави та системи захисту національних інтересів, Стратегії реформування та розвитку структур безпеки і оборони (акт № 293/637 від 24.11.2006 р.) тощо; Національного інституту проблем міжнародної безпеки - методика оцінки ефективності стратегічного планування у сфері державного управління забезпеченням національної безпеки та методичний підхід до обґрунтування призначення, складу, структури, взаємозв'язків сектору безпеки та Воєнної організації держави(акт від 17.06.2007); Національного центру з питань євроатлантичної інтеграції України - теоретико-методологічні засади визначення, класифікації та оцінки рівня загроз національним інтересам і рекомендації щодо їх удосконалення; методичні підходи до розробки та модель системи стратегічних документів у сфері забезпечення національної безпеки” (акт від 25.11.2007 р., довідка №1/4-139 від 22.04.2008 р.).

Доведено, що використання:

- методу обґрунтування варіантів стратегічних рішень у сфері національної безпеки, комплексної моделі стратегічного планування та концепції її розробки, комплексного механізму антикризового стратегічного управління сприяє підвищенню ефективності формування політико-адміністративних рішень, особливо в умовах криз і надзвичайних ситуацій;

- теоретико-методологічних засад формування адаптивних механізмів інформаційно-аналітичного супроводу стратегічного планування, методики оцінки ефективності державної політики захисту національних інтересів, запропонованої класифікації загроз при створенні систем стратегічного моніторингу та аналізу у сфері забезпечення національної безпеки зробить більш гнучким та ефективним стратегічне планування та управління, насамперед в інтересах Ради національної безпеки та оборони України й аналітичних структур інших складових сектору безпеки;

- методичних підходів до формалізації процесу стратегічного планування у сфері державного управління національною безпекою, до формування системи стратегічних документів та моделі такої системи, категорійно-понятійного апарату в процесі формування державної політики захисту національних інтересів дасть змогу підвищити рівень об'єктивізації стратегічних рішень;

- результатів аналізу ефективності сучасних механізмів формування та реалізації державної політики захисту національних інтересів, зовнішніх і внутрішніх факторів впливу на її формування й реалізацію; рекомендацій щодо підвищення ефективності цієї політики сприятиме її більшій обґрунтованості. Крім того, отримані результати можуть бути в подальшому використані в процесі підготовки Комплексного огляду сектору безпеки та Оборонного огляду, у науково-дослідних роботах і в навчальному процесі відповідних вищих навчальних закладів та інститутів підвищення кваліфікації при формуванні програм освіти, перепідготовки та підвищення кваліфікації.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є виконаною особисто здобувачем науковою працею. Сформульовані в дисертації наукові результати, висновки, рекомендації і пропозиції належать авторові. У наукових працях, опублікованих у співавторстві, не використовувалися ідеї і положення, що належать співавторам. Конкретний внесок здобувача вказано в переліку основних публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні положення й результати дисертації доповідались і обговорювались на багатьох міжнародних науково-практичних конференціях, семінарах та інших заходах, зокрема на: інтерактивних семінарах “Актуальні проблеми державного управління у сфері державного управління національною безпекою України” (Київ, 2005); “Шляхи удосконалення інформаційно-аналітичного супроводження діяльності суб'єктів системи забезпечення національної безпеки України” (Київ, 2006); науково-практичних конференціях за міжнародною участю “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006); “Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (Київ, 2007); науково-методологічних семінарах “Школа молодого науковця” (Київ, 2007, 2008); I міжнародних науково-громадських слуханнях “Ефективність державного управління у системі забезпечення національної безпеки: проблеми та шляхи вирішення” (Київ, 2008).

Публікації. Основні ідеї, положення та результати дисертаційного дослідження опубліковано у 81 науковій праці, зокрема в монографіях (одній індивідуальній та одній у співавторстві), 24 статтях у наукових фахових виданнях із державного управління, 44 статтях в інших наукових журналах, збірниках наукових праць, матеріалах конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота загальним обсягом 466 сторінок складається із вступу, п'яти розділів (що включають 30 рисунків, 7 таблиць) та висновків, а також додатку на 18 сторінках і списку використаних джерел із 257 найменувань на 42 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет, гіпотезу та сформульовано наукову проблему дослідження, охарактеризовано основні положення наукової новизни, показано теоретичне і практичне значення та наведено дані щодо апробації отриманих результатів.

У першому розділі “Державна політика захисту національних інтересів та обґрунтування напрямів і методики дослідження” - аналізується історичний досвід здійснення державної політики захисту національних інтересів, розкриваються проблеми державного управління національною безпекою, зміст категорійно-понятійного апарату та механізмів стратегічного планування в цій сфері, система документів з розробки та реалізації державної політики та державного управління і методика її формування, ступінь наукової розробленості теми, визначаються напрями, мета та завдання дослідження.

Досліджено стан державної політики захисту національних інтересів, рівень її формалізації, підходи до класифікації та ранжування систем національних цінностей, національних інтересів, національних цілей, формування переліку загроз національним інтересам, обґрунтування варіантів геополітичних моделей розвитку України, здійснено узагальнення останніх і запропоновано еволюційна геополітична модель розвитку України, що в сукупності сприяє підвищенню рівня об'єктивізації цієї політики. Визначено основні фактори впливу на формування та реалізацію державної політики захисту національних інтересів.

Показано, що стан державної політики захисту національних інтересів характеризується як такий, що в цілому відповідає засадам зовнішньої та внутрішньої політики України. При цьому прийнятний рівень захищеності національних інтересів, наприклад у воєнній сфері, забезпечується не стільки воєнною могутністю держави, скільки міжнародними гарантіями та відсутністю реальних супротивників.

Доведено зростаючу роль державної політики захисту національних інтересів і неможливість самостійно їх відстоювати в умовах нестабільності та невизначеності, зростаючої глобалізації, підвищення ролі силової складової політики у міжнародних відносинах. Досліджено основні зовнішні та внутрішні фактори впливу на формування та реалізацію цієї політики, узагальнено їх перелік, запропоновано удосконалену типологію внутрішніх факторів впливу на державну політику, яка включає: політичні, соціокультурні, соціально-психологічні, демографічні, економічні, воєнні, інформаційні фактори.

Серед зовнішніх найважливішими є фактори невизначеності та нестійкості процесів, що відбуваються у цій сфері, глобалізація, загострення енергетичної кризи у світі та проблеми контролю джерел і транспортування енергоносіїв; посилення конкуренції між основними центрами сили і боротьби держав за глобальне та регіональне лідерство; недосконалість чинних інститутів міжнародної безпеки; масштабне розширення впливу ЄС та НАТО на сусідні з Україною держави Центральної та Південно-Східної Європи; формування нової системи міжнародних відносин у галузі безпеки; якісна зміна рівня співпраці між провідними стратегічними партнерами України; поглиблення інтеграційних процесів в Європі; небезпечні процеси, що відбуваються в прилеглих до України регіонах Чорного моря, тощо.

Запропонована типологія і обґрунтовані сукупність, ієрархія та взаємозв'язки визначальних факторів впливу на державну політику захисту національних інтересів.

Доведено доцільність вибору як базової для сучасних умов України моделі її інтеграції до європейських структур безпеки з наступною інтеграцією до євроатлантичних структур безпеки за еволюційною схемою: Україна (нейтральна, позаблокова) - ЄС - НАТО. В цій моделі, на відміну від офіційно визнаної послідовності, Україна (багатовекторна) - НАТО - ЄС - змінено послідовність набуття Україною членства в цих міжнародних організаціях, а також запропоновано специфічний підхід до формування та реалізації базової геополітичної моделі. За такого підходу для заздалегідь сформованої множини допустимих геополітичних моделей її розвитку визначається базова модель, в якій на основі порівняльного аналізу з іншими моделями формуються матриці збіжності та розбіжностей, виділяється загальна для різних моделей частина та особлива, відмінна від інших моделей частина (специфічна) з пріоритетним вжиттям заходів, що стосуються саме загальної частини. Специфічним у запропонованій послідовності геополітичного розвитку України є її початкова стадія: нейтральна та позаблокова Україна, що значною мірою уособлює загальну частину базової моделі. Крім того, замість традиційної конкуренції варіантів геополітичної моделі пропонується упорядкована за критерієм складності схема послідовної взаємопов'язаної реалізації специфічних частин цієї моделі. Впровадження такого підходу дасть змогу забезпечити поступовість (еволюційність) набуття Україною членства в згаданих міжнародних організаціях, скоротити час та витрати на реалізацію базової моделі, на зовнішньому рівні знизити напруження у відносинах з Росією, значною мірою зменшити внутрішню конфронтацію політичних сил щодо вступу України в НАТО тощо.

Проаналізовано стан системи стратегічних документів у сфері державного управління національною безпекою і виявлено основні фактори впливу на її формування та імплементацію. Доведено, що з моменту здобуття Україною незалежності процес формування сукупності стратегічних документів у цій сфері відбувався хаотично, без достатнього наукового обґрунтування, непослідовно, в умовах відсутності наступності, координованості дій, єдиних поглядів на склад та структуру системи стратегічних документів, супроводжувався спробами копіювання моделей таких систем з інших країн без урахування особливостей України.

Запропоновано методику формування системи стратегічних документів, які відрізняються від відомих за складом та послідовністю використання її основних процедур.

На основі цієї методики розроблено ієрархічні моделі систем стратегічних документів у сфері національної безпеки (рис.1) та соціально-економічного розвитку, що відрізняються від відомих моделей за складом, структурою, взаємозв'язками стратегічних документів та послідовністю їх розробки.

В контексті зазначених моделей уточнено такі базові поняття стратегічного та оборонного планування, як: стратегія національної безпеки України, стратегія воєнної безпеки, Воєнна організація держави, сектор безпеки, оборонний огляд, комплексний огляд сектору безпеки та комплексний механізм антикризового стратегічного управління.

Доведено, що сучасний стан державного управління національною безпекою не відповідає жодній з обов'язкових умов забезпечення ефективного управління, зокрема:

- не визначені головні суб'єкт та об'єкт, мету державного управління;

- не встановлені зворотні зв'язки, методи та механізми державного управління сектором безпеки та ВОД;

- відсутні критерії та показники оцінки ефективності державного управління сектором безпеки та ВОД.

Узагальнено комплекс основних чинників впливу на ефективність формування та реалізації державної політики національної безпеки і державного управління нею, обґрунтовано пріоритетні напрями підвищення їх ефективності, сформульовано вимоги до системи управління національною безпекою.

У другому розділі - “Теоретичні засади стратегічного планування у сфері державного управління національною безпекою” - розроблено: теоретичні засади стратегічного планування, методичний підхід до формалізації процесу стратегічного планування, метод обґрунтування варіантів стратегічних рішень, концепцію формування та комплексну модель стратегічного планування, комплексний механізм антикризового стратегічного управління, класифікація та впорядковані сукупності загроз національним інтересам.

Проаналізовано різні підходи до формування методології стратегічного планування. Показано, що будь-яка методологія стратегічного планування спрямована на зменшення невизначеності майбутнього. Доведено неможливість та недоцільність створення уніфікованої методології стратегічного планування, а також наявність меж ефективного застосування традиційних підходів. Існуючі засади стратегічного планування не зовсім відповідають реаліям України, яка сьогодні перебуває на стадії динамічної трансформації, не повною мірою враховують геополітичну ситуацію та основні тенденції її змін, вплив глобалізації, особливості сукупності загроз національним інтересам.

Обґрунтовано теоретичні засади стратегічного планування у сфері державного управління національною безпекою та спосіб їх формування (рис. 2). Згідно з цим способом дослідження стратегічного планування має починатись із ретельного планування експерименту, який дає змогу накопичувати поточні та ретроспективні факти, результати стратегічного моніторингу та аналізу, на основі яких уточнюється загальна теорія національної безпеки.

За результатами комплексного аналізу національних цінностей, інтересів, цілей, геополітичної ситуації та тенденцій її розвитку висуваються гіпотези, уточнюються обмеження, формуються умови та сукупність найбільш впливових факторів. За допомогою ситуаційного моделювання генеруються найбільш імовірні сценарії розвитку подій.

У процесі моделювання ситуацій та генерації сценаріїв, а також адаптивного управління експериментом ураховуються обмеження на діяльність СЗНБ: здійснюється фільтрація ситуацій та сценаріїв з метою формування тільки їх допустимих множин.

У лабораторії проводяться прості експерименти з оцінками рівня загроз та динаміки їх змін, виявляються суперечності, формулюються нові закономірності, причинно-наслідкові залежності, стійкі зв'язки та аналізуються можливості застосування наявних теорій щодо їх пояснення. У разі неможливості використання існуючих теорій для розв'язання суперечностей та з метою обґрунтування результатів експериментів створюються нові мікротеорії m_ti і на їх основі - узагальнена мікротеорія m_t . Нові мікротеорії m_ti та узагальнена мікротеорія m_t можуть являти собою результат модифікації існуючих теорій, їх комбінації та об'єднання або застосування та впровадження нових підходів для обґрунтування отриманих результатів експериментів.

У комплексній моделі стратегічного планування оцінюється вплив даного сценарію на можливість досягнення прийнятного рівня забезпечення національної безпеки. Для обґрунтування результатів моделювання комплексної моделі виявляються загальні закономірності процесу забезпечення національної безпеки, причинно-наслідкові залежності, висуваються гіпотези, формулюються теореми тощо і створюється макротеорія М_K1 за сценарієм у цілому. У процесі запровадження нових змінних, врахування нових чинників та обмежень процедуру дослідження повторюють, створюються більш адекватні мікротеорії m_t1… m_tn та макротеорії M₂… М_K, на основі об'єднання яких формується метатеорія M_T або на основі M₂… М_K - макротеорії М_K+1. Адаптивне управління цим процесом здійснюється під час реалізації державного управління національною безпекою.

Здійснена структуризація проблеми, а саме: сформульована головна мета стратегічного планування, запропоновані її цільова функція та система критеріїв досягнення цієї мети, визначені основні чинники впливу та правила пошуку раціональних стратегічних рішень залежно від наявної апріорної інформації, а також обґрунтовано “діапазонний” підхід до формування множини альтернативних варіантів стратегічних рішень тощо.

Запропоновано класифікацію задач стратегічного планування залежно від рівня невизначеності (складності) їх розв'язання.

Сформовано цільову функцію стратегічного планування, що представлена функціоналом Z_п{.}:

Z_п{I_цо,U_ду,Z₀,Z_п,Z^*_min,T_сп,t}>max (1)

при Z_п(t) ? Z^*_min(t);

I_цоЄ{I_цо}; U_ду(t)ЄU*_ду; Z₀ЄZ*₀; Z_пЄZ*_п;

T_{сп min} ?T_сп? T_{сп max}; t₀? t ?t₀+T_сп;

Z_п(t)/t >0; ²Z_п(t)/²t ? 0,

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис.1. Модель системи стратегічних документів у сфері національної безпеки

 де {I_цо} - сукупність офіційно визнаних національних цінностей {I_нц}, національних інтересів {I_ні} та національних цілей {I_ц} державної політики захисту національних інтересів; (Z₀,Z*₀; Z_п,Z*_п - відповідно початковий Z₀ та прийнятний Z_п рівні забезпечення національної безпеки; Z*₀, Z*_п - обмеження на точність їх визначення, представлені відповідними інтервалами); Z^*_min - мінімально припустимий рівень національної безпеки; T_сп,T_{сп min},T_{сп max} - тривалість стратегічного рішення та границі інтервалу його можливих значень; t₀ - момент початку здійснення стратегічного планування; U_ду=U_ду(U_СП,U_ОП,U_ТП,t),U*_ду - функція державного управління національною безпекою, що включає стратегічне U_СП, оперативне U_ОП і тактичне (поточне) U_ТП планування та управління, і забезпечує переведення ситуації з поточного стану Z_o у плановий (цільовий) Z_п, а також обмеження на вектор державного управління (регулювання) U_дуU*_ду, насамперед нормативно-правового характеру:

U_СП=U_СП(I_ц,F_з,W_р,Z₀,Z_п,Z*_min,T_сп,D(z,t),K_ст,t); (2)

F_зЄ{F_з}; W_р?W*; K_ст ?K*_ст;

D(z,t)=f(Z_п(t), t),

де F_з(F_вз, F_зз), {F_з} - конкретна сукупність внутрішніх F_вз та зовнішніх F_зз загроз реалізації національних інтересів і множина загроз національним інтересам; W_р,W* - фінансові, матеріальні, трудові, інформаційні ресурси тощо, необхідні для забезпечення національної безпеки, та обмеження щодо їх забезпечення в стратегічній перспективі; K_ст, K*_ст - плановий та припустимий рівні сталого розвитку суспільства; D(z(t),t) - “діапазон” стратегічного планування, що обмежується поточним Z* і прийнятним Z*_п інтервалами рівнів забезпечення національної безпеки, кривими Z_min(t) та Z_max(t), симетричними відносно кривої прийнятного рівня забезпечення національної безпеки Z_п(t).

Обґрунтовано ієрархічну систему критеріїв досягнення головної мети стратегічного планування, що включає критерій максимального рівня забезпечення національної безпеки (основний), критерій мінімального розміру “діапазону ” (наступний за важливістю критерій) та критерій форми траєкторії. Згідно з цією системою критеріїв найкращою стратегією є така, що одночасно відповідає всім трьом критеріям: має найбільше значення рівня забезпечення національної безпеки, найменший розмір діапазону та увігнуту форму траєкторії Z_п(t). Задача суттєво ускладнюється, якщо, по-перше, хоча б один із зазначених критеріїв не виконується і тому пошук раціонального стратегічного рішення передбачає компроміс між різними критеріями, по-друге, якщо цей пошук здійснюється для векторних величин Z_п та функцій Z_п(t).

Запропонований методичний підхід до формалізації стратегічного планування в разі його впровадження в практику державного управління і державну політику сприятиме підвищенню їх об'єктивності та ефективності.

Розроблено метод обґрунтування варіантів стратегічних рішень у сфері державного управління національною безпекою (рис. 3), що включає такі основні процедури: генерування альтернативних варіантів рішень; попередній відбір найбільш імовірних та несуперечливих варіантів рішень; відбір основних варіантів рішень для особи, що приймає остаточне рішення (ОПР).

За результатами розв'язання “прямої” та “зворотної” задач уточнюються умови та обмеження, пов'язанні з вирішенням проблеми, кількість, зміст та ієрархія альтернатив, що мають генеруватись, значення порогів для “широкого” і “вузького” стробів, умови переключення з раціонального режиму стратегічного планування на режим антикризового стратегічного управління тощо.

Згідно із сформованою системою критеріїв та запропонованим правилом їх застосування здійснюється відбір раціонального варіанта рішення, на основі якого розробляються песимістичний та оптимістичний варіанти стратегічних рішень.

У розглянутому методі комплексно враховані такі специфічні особливості стратегічного планування, як: рівень невизначеності початкового стану забезпечення національної безпеки та характер динаміки його змін на інтервалі стратегічного планування у вигляді відповідного “діапазону”; форма траєкторій; зворотні зв'язки складових процесу стратегічного планування;

мінімально припустимий рівень забезпечення національної безпеки; обґрунтовані межі потужності множин конкуруючих альтернатив для “широкого” та “вузького” стробів; визначені умови переключення з “широкого” на “вузький” строби; розглянуті можливі стратегії СЗНБ для “широкого” та принцип формування альтернатив для “вузького ” стробу тощо.

Сформовано концепцію формування КМСП, насамперед обґрунтовано сукупності принципів, обмежень та умов розробки КМСП, встановлено їх взаємозв'язки та здійснено упорядкування. Так, до сукупності базових принципів КМСП включено: принципи системної єдності, безперервності, гнучкості, точності, участі, рефлексії, самоорганізації, обмеженої раціональності, самовизначення, диверсифікації, резервування ресурсів, безперервної адаптації тощо. Новизна системи принципів полягає як у її специфічному складі, упорядкованості, так і в уточненні формулювань зазначених принципів, що враховують особливості сфери національної безпеки.

Обґрунтовано методику розробки ієрархічної КМСП, структуру, склад та взаємозв'язки компонентів на кожному з її рівнів ієрархії. Розроблено восьмирівневу КМСП. Доведено переваги застосування трирівневої КМСП. Специфічним є введення в запропоновану методику таких процедур, як: формування множини визначальних складових сфери національної безпеки; ранжування елементів ієрархії на кожному з її рівнів; послідовне застосування трирівневої КМСП у режимі “ковзного вікна” в напрямі його просування з верхніх рівнів ієрархії на нижчі восьмирівневої моделі з наступним узагальненням отриманих результатів (замість розробки вкрай складної загальної восьмирівневої КМСП).

Конкретна структура моделі, сукупність та пріоритетність її елементів на кожному з рівнів ієрархії, їх зв'язок з елементами інших рівнів, насамперед вищого та нижчого, визначаються експертом на основі наявної у СЗНБ інформації та його суб'єктивних уявлень щодо цілей і змісту процесу стратегічного планування у цій сфері, а також урахування особливостей застосування методу аналізу ієрархій.

Комплексна модель стратегічного планування дає можливість моделювати ситуації, що враховують як паралельний вплив загрози на кілька сфер національної безпеки, так і комплексне застосування кількох загроз. Упровадження запропонованих концепції, методики та моделі дає змогу підвищити обґрунтованість стратегічних рішень.

Уточнено типологізацію внутрішніх та зовнішніх загроз шляхом включення до її складу транскордонних загроз, сформовано переліки загроз національним інтересам у визначальних сферах національної безпеки, здійснено їх ранжування, розроблено рекомендації щодо вдосконалення виявлення, оцінювання та прогнозування загроз національній безпеці, запропоновано процедуру формування баз даних паспортів загроз як обов'язкову складову процесу інформаційно-аналітичного забезпечення СЗНБ та комплексного механізму антикризового стратегічного управління, а також структуру паспорта загроз.

Обґрунтовано необхідність розробки комплексних механізмів антикризового стратегічного планування для сучасних умов функціонування СЗНБ, що зумовлено насамперед паралельним впливом загроз на різні сфери національної безпеки, їх складними взаємозв'язками, коли виникнення однієї із загроз є причиною появи цілого спектра інших, навмисним створенням загроз супротивнику в кількох сферах (політичній, економічній, інформаційній, воєнній тощо) з чітко визначеною технологією їх застосування, комплексним характером реагування СЗНБ на загрози.

Запропоновано методику розробки комплексних механізмів антикризового стратегічного управління у сфері державного управління національною безпекою, до складу якої входять специфічна сукупність процедур та послідовність їх застосування: формування бази даних чинних часткових антикризових механізмів; обґрунтування на її основі множини цих механізмів з урахуванням їх сильних та слабких сторін; об'єднання часткових механізмів у комплексний; коригування існуючого або розробка нового комплексного механізму, процедури адаптивного вибору варіантів формування комплексного механізму та переключення режимів функціонування, розвитку та антикризового стратегічного управління, що в сукупності спрямоване на підвищення ефективності державного управління національною безпекою в кризових та надзвичайних ситуаціях.

На прикладі конкретної потенційної загрози у воєнній сфері, зумовленої розміщенням елементів системи ПРО США у Польщі та Чехії і відповідною реакцією Росії на ці дії, обґрунтовано і сформовано комплексний механізм стратегічного антикризового реагування України на таку зовнішню загрозу (рис.4). При цьому використовуються сильні сторони окремих часткових антикризових механізмів, які об'єднуються в комплексний механізм, що дає змогу досягати синергетичного ефекту в разі його впровадження. Цей механізм включає такі основні процедури, як: формування та актуалізація БД паспортів загроз та кризових ситуацій і БД антикризових і “раціональних” механізмів стратегічного управління та результатів стратегічного аналізу; документування, висвітлення подій у засобах масової інформації, експертно-консультаційне забезпечення Кабінету Міністрів України, використання механізмів “гарячої лінії” Президента України, міждержавних відносин, міжпарламентської взаємодії, механізмів, побудованих на застосуванні асиметричних загроз, тощо.

Обґрунтовано створення мережі експертно-дорадчих установ при органах державної влади з питань антикризового стратегічного управління, у тому числі таких суб'єктів комплексного механізму, як Міжвідомча експертна рада при РНБОУ та відповідна установа при Кабінеті Міністрів України з визначенням їх основних завдань та функцій.

Упровадження запропонованого комплексного механізму антикризового стратегічного управління сприяє підвищенню ефективності державного управління національною безпекою.

У третьому розділі - “Ефективність стратегічного планування у сфері державного управління національною безпекою” - розроблено методику оцінювання ефективності державної політики захисту національних інтересів, обґрунтовано відповідні системи критеріїв та показники її оцінювання.

Відсутність універсальних та об'єктивних методик вимірювання (оцінювання) ефективності державної політики й державного управління призводить до зниження дієвості та результативності адміністративно-політичних рішень, несвоєчасного та неадекватного реагування СЗНБ на загрози національним інтересам, особливо в умовах значної невизначеності та непередбачуваності.