Правове регулювання фінансового контролю в бюджетному процесі (на прикладі Державного бюджету України)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

Правове регулювання фінансового контролю в бюджетному процесі (на прикладі Державного бюджету України)

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Макух ОКСАНА ВОЛОДИМИРІВНА

Харків - 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі фінансового права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор

Кучерявенко Микола Петрович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, завідувач кафедри фінансового права,

член-кореспондент Академії правових наук України.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Воронова Лідія Костянтинівна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри конституційного та адміністративного права, академік Академії правових наук України;

кандидат юридичних наук, доцент

Костенко Юлія Олександрівна, Донецький національний університет, доцент кафедри цивільного права та процесу.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Розбудова в Україні правової, соціальної, демократичної держави вимагає повного і своєчасного формування публічних грошових фондів, головним серед яких є Державний бюджет України. Відповідно до ч. 2 ст. 95 Конституції України виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, їх розмір і цільове спрямування. Соціально-економічний розвиток країни безпосередньо визначається станом її бюджетної системи. Значення державного бюджету для сучасної України вимірюється не лише економічними показниками доходів та видатків, а й тим, що він впливає на політичний стан у державі. Отже, за таких умов проблема подальшого вдосконалення бюджетного процесу набуває особливої ваги.

Унаслідок кодифікації бюджетного законодавства, завершеної 21 червня 2001 р. прийняттям Бюджетного кодексу України, визначено законодавчі основи бюджетного процесу. Проте навіть ідеальна нормативно закріплена модель бюджетного процесу не здатна самостійно забезпечити реалізацію конституційного принципу побудови бюджетної системи України на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Одним з вагомих чинників досягнення задекларованих цілей бюджетної політики є фінансовий контроль.

У Лімській декларації керівних принципів контролю державних фінансів, прийнятій на ІХ Конгресі вищих органів контролю державних фінансів (ІNТОSАІ), підкреслюється, що запровадження контролю є невід'ємною складовою управління громадськими фінансовими ресурсами, яка забезпечує відповідальний та підзвітний характер цього управління. Контроль державних фінансів не є самоціллю, а виступає обов'язковим елементом регуляторної системи, мета якої полягає у своєчасному виявленні відхилень від прийнятих стандартів, порушень принципів законності, ефективності, доцільності й економності управління фінансовими ресурсами, що дозволяє у кожному конкретному випадку внести відповідні корективи, посилити відповідальність уповноважених осіб, отримати відшкодування збитків та перешкодити або, принаймні, ускладнити повторення виявлених порушень у майбутньому.

Одним із визначальних чинників вибору теми дисертаційного дослідження стала відсутність спеціальних наукових праць, присвячених правовому регулюванню фінансового контролю в бюджетному процесі в основній ланці бюджетної системи України. У дисертації зроблено спробу на прикладі Державного бюджету України створити цілісне і комплексне наукове уявлення про систему правового регулювання фінансового контролю в бюджетному процесі.

Науково-теоретичним підґрунтям дисертаційного дослідження стали праці Р.Є. Артюхіна, Д.А. Бекерської, О.В. Болтінової, О.Ю. Бубнової, О.А. Васильєва, Л.К. Воронової, Н.В. Воротіної, В.М. Гаращука, В.М. Горшеньова, О.Ю. Грачової, О.А. Кузьменко, М.П. Кучерявенка, А.О. Мухатаєва, Е.Е. Понтовича, М.І. Піскотіна, В.М. Протасова, Л.А. Савченко, Н.І. Хімічевої, О.І. Худякова, В.Д. Чернадчука та ін. Значний внесок у розробку проблем фінансового контролю в бюджетній сфері зробили вчені-економісти: О.І. Баранов-ський, Е.О. Вознесенький, П.С. Петренко, В.М. Родіонова, С.М. Рябу-хін, А.М. Саунін, В.К. Симоненко, І.Б. Стефанюк, В.І. Шлейников та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі фінансового права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого в межах і відповідно до комплексної цільової програми Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого «Права людини та проблеми організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування в умовах становлення громадянського суспільства» (номер державної реєстрації № 0106u002285). Тема дисертації «Правове регулювання фінансового контролю в бюджетному процесі (на прикладі Державного бюджету України)» затверджена на засіданні вченої ради Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, протокол № 10 від 21.04.2006 р.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є визначення особливостей правового регулювання фінансового контролю в бюджетному процесі на прикладі Державного бюджету України (в процесі складання проекту Державного бюджету України, розгляду і прийняття закону про Державний бюджет України, його виконання, підготовки та розгляду звіту про виконання Державного бюджету України). Відповідно до зазначеної мети були поставлені наступні завдання:

1) з'ясувати природу бюджетного процесу, його місце в системі юридичного процесу;

2) визначити поняття «фінансовий контроль в бюджетному процесі», виокремити його істотні ознаки, зміст та структуру;

3) виявити місце бюджетного контролю в системі фінансового контролю, його співвідношення з іншими видами фінансового контролю в бюджетному процесі;

4) розкрити особливості фінансового контролю на стадії складання проекту Державного бюджету України;

5) визначити сутність та зміст парламентського фінансового контролю на стадії розгляду та прийняття закону про Державний бюджет України;

6) проаналізувати специфіку фінансового контролю на стадії виконання Державного бюджету України відповідно за доходами та за видатками;

7) виявити сутність і значення фінансового контролю на стадії підготовки та розгляду звіту про виконання Державного бюджету України і прийняття рішення щодо нього;

8) сформулювати пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання фінансового контролю в бюджетному процесі.

Об'єктом дисертаційного дослідження є сукупність суспільних відносин, що виникають при здійсненні фінансового контролю на стадіях бюджетного процесу щодо Державного бюджету України.

Предмет дисертаційного дослідження складають фінансово-правові норми, які регулюють здійснення фінансового контролю в бюджетному процесі стосовно Державного бюджету України.

Методи дослідження. Для досягнення поставленої мети у процесі дослідження використано загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання: діалектичний, історичний, порівняльно-правовий, формально-юридичний, системно-структурний. За допомогою діалектичного методу з'ясовано сутність бюджетного процесу, особливості його правової природи та місця в системі юридичного процесу. Застосування історичного методу дозволило дослідити розвиток законодавства з питань фінансового контролю в бюджетному процесі. Порівняльно-правовий метод використано з метою виявлення особливостей законодавчого регулювання фінансового контролю в бюджетному процесі в зарубіжних країнах. Системно-структурний метод дозволив розкрити структуру бюджетного процесу, виокремити його стадії. Формально-юридичний метод застосовано при аналізі нормативно-правових джерел дослідження, що дозволило виявити недоліки чинного законодавства та сформулювати пропозиції щодо його вдосконалення.

Наукова новизна отриманих результатів. Дисертація є першим в Україні комплексним дослідженням, в якому на прикладі Державного бюджету України розглянуто проблеми правового регулювання фінансового контролю в бюджетному процесі. У результаті проведеного дослідження дисертантом отримані та виносяться на захист наукові положення та висновки, що мають наукову новизну:

Уперше:

- на підставі законодавчої дефініції поняття «бюджетний процес», закріпленого в Бюджетному кодексі України, здійснено теоретичний аналіз правової природи бюджетного процесу з урахуванням змісту категорій «бюджетна діяльність» і «юридичний процес»;

- доводиться, що будь-яка діяльність, пов'язана із бюджетом, охоплюється змістом терміна «бюджетний процес», а тому поза межами бюджетного процесу бюджетної діяльності не може існувати; виходячи з цього недоцільно одночасного використовувати в бюджетному законодавстві поняття «бюджетна діяльність» і «бюджетний процес»;

- визначено, що фінансовий контроль в бюджетному процесі - це врегульована нормами фінансового права діяльність уповноважених державних органів, спрямована на забезпечення дотримання учасниками бюджетного процесу на всіх його стадіях вимог чинного законодавства з метою практичної реалізації принципів бюджетної системи, попередження нецільового та неефективного використання бюджетних коштів, викриття бюджетних правопорушень та притягнення до відповідальності осіб, винних у їх вчиненні;

- запропоновано доповнити Закон України «Про Рахункову палату» нормами, що визначають механізм та форми здійснення Рахунковою палатою контролю за надходженням коштів до Державного бюджету України;

- обґрунтовано необхідність виокремлення в Бюджетному кодексі України спеціальної глави, присвяченої підготовці й розгляду звіту про виконання Державного бюджету України та прийняттю рішення щодо нього. З цією метою пропонується відокремити норми, що регулюють відносини з приводу ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання Державного бюджету України, від норм, що визначають порядок підготовки та розгляду звіту про виконання Державного бюджету України.

Удосконалено:

- визначення стадії бюджетного процесу як відносно самостійного, відокремленого, обмеженого в часі етапу бюджетного циклу, який представляє собою комплекс передбачених бюджетним законодавством дій учасників бюджетного процесу, спрямованих на перехід бюджету з одного якісного стану в інший;

- положення щодо змісту поняття «об'єкт фінансового контролю в бюджетному процесі», під яким слід розуміти діяльність учасників бюджетного процесу на всіх стадіях щодо виконання вимог бюджетного законодавства;

- критерії розмежування повноважень органів податкового та бюджетного контролю за надходженням податків і зборів (обов'язкових платежів) до Державного бюджету України.

Дістали подальшого розвитку:

- положення щодо єдності стадії розгляду і прийняття закону про Державний бюджет України, оскільки розгляд і прийняття виступають як послідовні взаємопов'язані етапи здійснення Верховною Радою України парламентського фінансового контролю;

- обґрунтування необхідності внесення змін до Бюджетного кодексу України в частині позбавлення Міністерства фінансів України виключного права надання відстрочок по сплаті податків, зборів (обов'язкових платежів) на умовах податкового кредиту.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що в дисертації сформульовано низку конкретних пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства з питань фінансового контролю в бюджетному процесі стосовно Державного бюджету України. Основні положення й висновки можуть бути використані для подальших наукових розробок проблематики правового регулювання фінансового контролю в бюджетному процесі, а також у навчальному процесі при викладанні курсу «Фінансове право», підготовці підручників і навчальних посібників.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні положення, висновки та пропозиції, що містяться в дисертації обговорені на кафедрі фінансового права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого і доповідались автором на всеукраїнських та міжнародних наукових конференціях: «Сучасні проблеми юридичної науки: стан і перспективи розвитку» (м. Харків, 2005 р.); «Современное законотворчество: теория и практика (к 100-летию Государственной Думы России)» (м. Москва, 2005 р.); «Конституція України - основа побудови правової держави і громадянського суспільства» (м. Харків, 2006 р.); «Сучасні проблеми юридичної науки та практики» (м. Харків, 2007 р.).

Публікації. За темою дисертації автором підготовлено сім наукових публікацій, з яких три статті у фахових наукових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України, та тези чотирьох наукових доповідей на конференціях.

Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань і предмета дослідження дисертація складається зі вступу, двох розділів, що містять шість підрозділів, висновків та списку використаних джерел (237 найменувань). Загальний обсяг дисертації - 202 сторінки, з яких основного тексту - 180 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертаційного дослідження, визначається його мета, об'єкт, предмет і завдання, формулюється положення наукової новизни, викладається методологічна основа роботи, розкривається теоретичне й практичне значення результатів, а також їх апробація.

Розділ 1 «Бюджетний процес як сфера реалізації фінансового контролю» складається із двох підрозділів, присвячених загальній характеристиці бюджетного процесу та місцю в ньому фінансового контролю. У підрозділі 1.1 «Правова природа бюджетного процесу» досліджується сутність бюджетного процесу як фінансово-правової категорії. Про важливість бюджетної сфери на сучасному етапі розвитку України свідчить конституційне закріплення норм, що визначають основні засади діяльності держави в цій царині соціально-економічного життя. Важливим вбачається створення законодавчих гарантій мінімізації політичного впливу на діяльність учасників бюджетного процесу, головним чином, Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України.

Виходячи із дефініції бюджетного процесу, закріпленої в п. 11 ст. 2 Бюджетного кодексу України, автор доводить, що матеріальним змістом бюджетного процесу виступає бюджетна діяльність - одна із складових фінансової діяльності держави. Відповідно, бюджетна діяльність визначається як цілеспрямована діяльність уповноважених суб'єктів, пов'язана із складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України.

Розглядаючи особливості бюджетного процесу як одного з видів юридичного процесу, дисертант обґрунтовує його неюрисдикційну концепцію, сутність якої полягає в тому, що зміст відносин у сфері бюджетного процесу максимальною мірою відповідає специфіці матеріальної процедури, оскільки для неї як основні виступають матеріальні регулятивні правовідносини, які опосередковують позитивну поведінку учасників бюджетного процесу. Юрисдикційна діяльність, пов'язана з розглядом спорів між учасниками бюджетних правовідносин, а також провадження у справах про бюджетні правопорушення не охоплюється поняттям «бюджетний процес».

У підрозділі проаналізовано й визначено сутнісні ознаки бюджетного процесу: 1) бюджетний процес є діяльністю уповноважених державних органів та інших учасників бюджетних правовідносин; 2) зазначена діяльність здійснюється виключно у визначених законодавством правових формах; 3) бюджетний процес є діяльністю, що має процедурно-процесуальний характер; 4) бюджетний процес характеризується стадійністю, тобто наявністю визначених Бюджетним кодексом України стадій. З урахуванням виокремлених ознак бюджетного процесу стверджується, що правову природу цієї фінансово-правової категорії доцільно досліджувати з точки зору синтезу двох понять - бюджетної діяльності та юридичного процесу.

У підрозділі 1.2. «Фінансовий контроль в бюджетному процесі» досліджуються проблемні аспекти теорії фінансового контролю. На підставі аналізу змісту категорій «фінансова діяльність держави» і «бюджетний процес» обґрунтовано висновок щодо відсутності підстав вважати фінансовий контроль їх стадією. З метою приведення у відповідність з ч. 2 ст. 19 Бюджетного кодексу України пропонується внести зміни до закріпленого в ньому визначення терміна «бюджетний процес» (п. 11 ст. 2), в якому контроль пов'язується лише з виконанням бюджетів. При формулюванні дефініції «бюджетний процес» законодавцеві необхідно виходити з того, що фінансовий контроль в бюджетному процесі здійснюється безперервно, при цьому змінюються лише його форми і методи залежно від стадій.

На підставі аналізу законопроектів «Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення» (реєстр. № 3087 від 02.02.2007) та «Про державний фінансовий контроль» (реєстр. № 2020 від 08.02.2008) зроблено аргументований висновок про доцільність виокремлення норм, що регулюють порядок здійснення фінансового контролю в бюджетному процесі, саме в Бюджетному кодексі України. Проте невідкладним завданням є внесення змін і доповнень до Бюджетного кодексу України для забезпечення повноцінного регулювання фінансово-контрольних відносин, оскільки в главі 17 Бюджетного кодексу України «Контроль за дотриманням бюджетного законодавства» в її чинній редакції зазначені лише повноваження органів державного фінансового контролю.

Фінансовий контроль в бюджетному процесі визначається як урегульована нормами фінансового права діяльність уповноважених державних органів, спрямована на забезпечення дотримання учасниками бюджетного процесу на всіх його стадіях вимог чинного законодавства з метою практичної реалізації принципів бюджетної системи, попередження нецільового та неефективного використання бюджетних коштів, викриття бюджетних правопорушень і притягнення до відповідальності осіб, винних у їх вчиненні.

У роботі звертається увага на необхідність удосконалення термінологічного апарату фінансового законодавства з метою розмежування суб'єктів та об'єктів фінансового контролю. Вважаємо, що законодавцеві та іншим нормотворчим органам слід враховувати специфіку суб'єктного складу фінансово-контрольних правовідносин, який включає контролюючого суб'єкта (орган державного фінансового контролю) та підконтрольного суб'єкта, що використовує бюджетні кошти. Відповідно, об'єктом фінансового контролю в бюджетному процесі слід вважати діяльність учасників бюджетного процесу на всіх його стадіях. Предметом контролю є документальні й фактичні джерела, що відбивають дотримання або недотримання вимог фінансового законодавства.

Розділ 2 «Здійснення фінансового контролю на окремих стадіях бюджетного процесу (на прикладі Державного бюджету України)» складається з чотирьох підрозділів, в яких проведено поглиблений аналіз специфіки здійснення фінансового контролю на окремих стадіях бюджетного процесу стосовно Державного бюджету України.

У підрозділі 2.1 «Фінансовий контроль на стадії складання проекту Державного бюджету України» підкреслюється, що Кабінет Міністрів України як суб'єкт, що реалізує правообов'язок щодо складання проекту Державного бюджету України, здійснює попередній фінансовий контроль. Головним призначенням попереднього фінансового контролю є визначення реалістичних бюджетних показників на відповідний бюджетний період. Особливість попереднього фінансового контролю, що здійснюється на першій стадії бюджетного процесу, полягає в тому, що: (а) він має превентивний характер, спрямований на недопущення запровадження дезорієнтуючих бюджетних показників; (б) його метою не є виявлення порушень бюджетного законодавства; (в) він спрямований на забезпечення досягнення цілей державної бюджетної політики.

На стадії складання проекту Державного бюджету України основним методом фінансового контролю є прогнозування. Прогнозування бюджетних доходів є складовим елементом бюджетного планування. Обґрунтовується доцільність закріплення в Бюджетному кодексі Україні інституту бюджетного прогнозування, який включає матеріальні та процесуальні норми, що регламентують порядок визначення показників дохідної частини Державного бюджету України. Унормування бюджетного прогнозування дозволить закріпити склад бюджетного правопорушення, наслідком вчинення якого є запровадження до проекту Державного бюджету України нереалістичних (дезорієнтуючих) бюджетних показників.

Автор наголошує на необхідності більш детального узгодження державної бюджетної політики з грошово-кредитною політикою Національного банку України. Саме тому важливого значення набуває подання Національним банком України до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України проекту Основних засад грошово-кредитної політики на наступний бюджетний період, а також проекту кошторису доходів та видатків Національного банку України на наступний бюджетний період. бюджетний державний фінансовий контроль

Особлива увага приділяється застосуванню програмно-цільового методу на стадії складання проекту Державного бюджету України. Формування Державного бюджету України на основі програмно-цільового методу дозволяє: 1) попередньо встановити доцільність бюджетних видатків, що плануються, оскільки вже на першій стадії бюджетного процесу визначаються конкретні результати, досягнення яких планується за підсумками відповідного бюджетного періоду; 2) забезпечити прозорість бюджетного процесу шляхом встановлення цілей, для досягнення яких здійснюються бюджетні видатки; 3) посилити дієвість контролю за результатами виконання бюджетних програм; 4) підвищити рівень відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів і відповідальних виконавців бюджетних програм.

У підрозділі 2.2 «Фінансовий контроль на стадії розгляду і прийняття закону про Державний бюджет України» підкреслюється, що на цій стадії здійснюється особливий вид фінансового контролю - парламентський. Природу парламентського фінансового контролю зумовлює специфіка суб'єкта, що його реалізує. При цьому наголошується, що на стадії розгляду і прийняття закону про Державний бюджет України бюджетно-контрольними повноваженнями наділені: (а) Верховна Рада України; (б) Комітет Верховної Ради України з питань бюджету; (в) інші комітети Верховної Ради України.

Зважаючи на результати наукової дискусії радянської доби (друга половина ХХ ст.) з приводу структури стадії розгляду й затвердження закону про державний бюджет (А.С. Ангелов, М.А. Гурвич, М.І. Піскотін, Ю.А. Ровинський, Н.І. Хімічева), автор вважає безпідставними спроби виокремлення розгляду та прийняття закону про Державний бюджет України як двох самостійних стадій. Дослідивши особливості змісту окремих стадій, запропоновано визначення стадії бюджетного процесу як відносно самостійного, відокремленого, обмеженого в часі етапу бюджетного циклу, який представляє собою комплекс передбачених бюджетним законодавством дій учасників бюджетного процесу, спрямованих на перехід бюджету з одного якісного стану в інший. На підставі цього дисертантка не поділяє правової позиції Конституційного Суду України, викладеної в мотивувальній частині Рішення від 13 січня 2009 р. № 1-рп/2009 у справі про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України, згідно з якою подання проекту закону про Державний бюджет України до Верховної Ради України є самостійною стадією бюджетного процесу. Зазначена правова позиція Конституційного Суду України не узгоджується з системою стадій бюджетного процесу, що закріплена в ч. 1 ст. 19 Бюджетного кодексу України.

У дисертації доводиться неприпустимість практики закріплення в законах про Державний бюджет України норм, що визначають окремі склади бюджетних правопорушень. Такий висновок ґрунтується на правовій позиції Конституційного Суду України, викладеній у Рішенні від 9 липня 2007 р. № 6-рп/2007 (справа про соціальні гарантії громадян), згідно з якою «закон про Державний бюджет України як правовий акт, чітко зумовлений поняттям бюджету як плану формування та використання фінансових ресурсів, має особливий предмет регулювання, відмінний від інших законів України - він стосується виключно встановлення доходів та видатків держави на загальносуспільні потреби, тому цим законом не можуть вноситися зміни, зупинятися дія чинних законів України, а також встановлюватися інше (додаткове) правове регулювання відносин, що є предметом інших законів України». Викладена правова позиція отримала подальший розвиток у Рішенні Конституційного Суду України від 22 травня 2008 р. № 10-рп/2008 (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України). Вичерпний перелік складів бюджетних правопорушень необхідно закріпити в Бюджетному кодексі України.

Підрозділ 2.3 «Фінансовий контроль на стадії виконання Державного бюджету України» включає два субпідрозділи, присвячені аналізу особливостей реалізації фінансового контролю за виконанням Державного бюджету України за доходами та видатками.

У субпідрозділі 2.3.1 «Фінансовий контроль за виконанням Державного бюджету України за доходами» з урахуванням визначеного в ст. 29 Бюджетного кодексу України складу доходів Державного бюджету України досліджується специфіка здійснення фінансового контролю за окремими видами бюджетних доходів.

З метою усунення колізії між нормами Бюджетного кодексу України (ч. 1 ст. 50) та Закону України «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» (ст. 14) пропонується внесення змін до Бюджетного кодексу України стосовно позбавлення Міністерства фінансів України виключного права надання відстрочок по сплаті податків, зборів (обов'язкових платежів) на умовах податкового кредиту за поданням органів стягнення на термін до трьох місяців в межах поточного бюджетного періоду. В обґрунтування цієї позиції наведено два аргументи: по-перше, відстрочення сплати податків, зборів (обов'язкових платежів) є елементом механізму їх справляння, а тому відповідно до ч. 3 ст. 1 Закону України «Про систему оподаткування» не може встановлюватися або змінюватися іншими законами України, крім законів про оподаткування, у тому числі й Бюджетним кодексом України; по-друге, Міністерство фінансів України не входить до переліку контролюючих органів, визначеного Законом України «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами», а тому не може бути наділеним владними повноваженнями щодо контролю за порядком виконання платниками обов'язків по сплаті податків, зборів (обов'язкових платежів).

Розглядаючи побудову системи державних органів, що здійснюють фінансовий контроль за надходженням податкових платежів до Державного бюджету України, автор звертає увагу на специфічне положення Рахункової палати, яка не є контролюючим органом або органом стягнення. Чинна редакція ст. 98 Конституції України визначає повноваження Рахункової палати щодо здійснення контролю від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України. На наше переконання, зазначене конституційне положення вимагає закріплення механізму реалізації контрольної функції Рахункової палати за надходженням коштів до Державного бюджету України в Законі України «Про Рахункову палату».

У субпідрозділі 2.3.2 «Фінансовий контроль за виконанням Державного бюджету України за видатками» розглянуто особливості здійснення фінансового контролю в процесі виконання Державного бюджету України за видатками. Підкреслюється, що фінансовий контроль є гарантією цільового, ефективного та економного витрачання коштів Державного бюджету України, одним із чинників забезпечення економічної безпеки держави.

Доведено, що казначейська система виконання Державного бюджету України дозволяє забезпечити ефективний фінансовий контроль за витрачанням бюджетних коштів. Досягнення мети бюджетної політики можливе лише за умови цільового використання коштів Державного бюджету України. Для забезпечення контролю за цільовим спрямуванням бюджетних коштів органи Державного казначейства в частині виконання Державного бюджету України за видатками здійснюють: попередній контроль - на етапі реєстрації зобов'язань розпорядників бюджетних коштів; поточний контроль - у процесі оплати рахунків розпорядників та одержувачів бюджетних коштів.

Дослідження особливостей доходів від плати за послуги, що надаються бюджетними установами, які утримуються за рахунок Державного бюджету України, дало підстави для обґрунтування тези щодо доцільності формування єдиного правового режиму використання бюджетними установами коштів Державного бюджету України незалежно від джерела їх надходження. Уніфікація правового режиму використання коштів бюджетних установ передбачає створення єдиної системи фінансового контролю, що здійснюється органами Державного казначейства України.

Отримала наукове опрацювання проблема поточного стану та перспектив застосування органами державного фінансового контролю аудиту ефективності за використанням коштів Державного бюджету України. В сучасних умовах аудит ефективності набуває значення важливого чинника практичної реалізації цілей бюджетної політики. Обґрунтовано ідею необхідності формування цілісної наукової концепції аудиту ефективності використання бюджетних коштів, його виокремлення в системі державного фінансового контролю. При цьому аргументовано тезу щодо включення до сфери реалізації аудиту ефективності процесу визначення джерел формування дохідної частини Державного бюджету України.

У підрозділі 2.4 «Фінансовий контроль на стадії підготовки та розгляду звіту про виконання Державного бюджету України і прийняття рішення щодо нього» висловлено думку про недоцільність запровадження в науковий оборот терміна «звітна стадія бюджетного процесу» за умови включення до його змісту всієї сукупності дій учасників бюджетного процесу, які виконують покладені на них Конституцією України, Бюджетним кодексом України, а також іншими нормативно-правовими актами обов'язки щодо різних форм звітності про Державний бюджет України.

Обґрунтовано положення щодо необхідності розмежування інститутів звіту про виконання закону про Державний бюджет України та звітності про виконання Державного бюджету України. Якщо в першому випадку предметом регулювання відповідного бюджетно-правового інституту виступають відносини, що виникають у процесі виконання Кабінетом Міністрів України конституційного обов'язку щодо подання до Верховної Ради України звіту про виконання закону про Державний бюджет України, то бюджетно-правовий інститут звітності складають матеріальні та процесуальні норми, що регулюють відносини, пов'язані з веденням учасниками бюджетного процесу бухгалтерського обліку та складанням звітності (оперативної, місячної, квартальної, річної) про виконання Державного бюджету України. Запропоноване виокремлення вказаних інститутів бюджетного права враховує специфіку здійснення фінансового контролю за виконанням Державного бюджету України. На цій підставі зроблено висновок про необхідність внесення змін до гл. 10 Бюджетного кодексу України з метою об'єднання в окремі глави норм, які: а) регулюють процес ведення зобов'язаними суб'єктами бюджетного обліку операцій з бюджетними коштами, складання звітності; б) визначають процедуру розгляду звіту про виконання закону про Державний бюджет України.

Висновки

4. Не зважаючи на те, що бюджетний процес традиційно розглядається інститутом бюджетного права, ефективність здійснення фінансового контролю вимагає чіткої взаємодії між окремими підгалузями та інститутами фінансового права як в частині регулювання відповідних матеріальних відносин, так і в площині узгодження дій контролюючих суб'єктів. З цією метою запропоновано: 1) внести зміни до Бюджетного кодексу України в частині позбавлення Міністерства фінансів України виключного права надання відстрочок по сплаті податків, зборів (обов'язкових платежів) на умовах податкового кредиту за поданням органів стягнення на термін до трьох місяців в межах поточного бюджетного періоду, оскільки Законом України «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» встановлено інший порядок надання відстрочок по сплаті податкових платежів; 2) в Законі України «Про Рахункову палату» закріпити норми, які б деталізували здійснюваний Рахунковою палатою механізм контролю за надходженням коштів до Державного бюджету України.

5. Перспективним напрямом фінансового контролю в бюджетному процесі є аудит ефективності. Формальне цільове використання бюджетних коштів не завжди становить достатню умову досягнення мети бюджетної політики, оскільки цільове використання бюджетних коштів під час наступного контролю може бути визнано неефективним. За таких умов практична реалізація конституційного принципу побудови бюджетної системи України на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами вимагає широкого впровадження аудиту ефективності використання бюджетних коштів. Підтвердженням цього висновку слід вважати одночасне закріплення в ст. 7 Бюджетного кодексу України принципів ефективності та цільового використання бюджетних коштів. Разом із цим слід враховувати, що контрольний потенціал аудиту ефективності не здатний вирішити такі глобальні проблеми бюджетної сфери як незбалансованість Державного бюджету України або критичні диспропорції між передбаченим законом про Державний бюджет України рівнем бюджетних асигнувань та реальним обсягом бюджетних видатків, необхідних для фінансування загальносуспільних потреб.

6. Актуальним завданням на сучасному етапі розвитку системи фінансового контролю в бюджетному процесі є створення ефективного механізму попереднього виявлення правопорушень при здійсненні операцій з бюджетними коштами. Доцільним вбачається посилення відповідальності органів Державного казначейства України за фактами нецільового використання бюджетних коштів, адже такі операції здійснюються з обов'язковим попереднім казначейським контролем - на етапі реєстрації зобов'язань розпорядників бюджетних коштів, а також поточним контролем - у процесі оплати рахунків розпорядників та одержувачів бюджетних коштів.

7. Чинна редакція гл. 10 Бюджетного кодексу України «Бухгалтерський облік та звітність про виконання Державного бюджету України» об'єднує матеріальні й процесуальні бюджетно-правові норми, які слід диференціювати з урахуванням їх належності до інститутів звіту про виконання закону про Державний бюджет України, а також обліку та звітності про виконання Державного бюджету України. Інститут підготовки й розгляду звіту про виконання закону про Державний бюджет України включає норми, що регламентують діяльність учасників бюджетного процесу на останній його стадії. Проте бюджетно-правовий інститут звітності складають матеріальні та процесуальні норми, що регулюють відносини, пов'язані з веденням учасниками бюджетного процесу бухгалтерського (бюджетного) обліку та складанням звітності (оперативної, місячної, квартальної, річної) про виконання Державного бюджету України.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Макух О.В. Окремі аспекти правового статусу органів, що здійснюють фінансовий контроль за виконанням Державного бюджету України за доходами / О.В. Макух // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2006. - Вип. 82 - С. 139-144.

2. Макух О.В. Правове регулювання методів державного фінансового контролю за використанням коштів Державного бюджету України / О.В. Макух // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: Зб. наук. пр. - Донецьк: ДЮІ ЛДУВС, 2006. - № 4. - С. 88-95.

3. Макух О.В. Теоретичні питання правового регулювання державного фінансового контролю в бюджетному процесі / О.В. Макух // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2007. - Вип. 88 - С. 93-98

4. Макух О.В. Правова природа бюджетного процесу / О.В. Макух // Сучасні проблеми юридичної науки: стан і перспективи розвитку: тези доп. і наук. повідом. учасників наук. конф. молодих учених та здобувачів / за ред. М.І. Панова. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2005. - С. 97-99.

5. Макух О.В. Правове регулювання форми та методів державного фінансового контролю, що здійснюється органами державної контрольно-ревізійної служби / О.В. Макух // Конституція України - основа побудови правової держави і громадянського суспільства: тези доп. та наук. повідом. учасників всеукр. наук.-практ. конф. молодих учених та здобувачів (26-27 червня 2006 р.) / за заг. ред. М.І. Панова. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2006. - С. 186-190.

6. Макух О.В. Правовое регулирование контроля в бюджетном процессе / О.В. Макух // Науч. тр. Рос. акад. юрид. наук. - Вып. 6. - В 3-х т. - М.: Юрист, 2006. - Т.2. - С. 169-170.

7. Макух О.В. Теоретико-правові питання державного фінансового контролю в бюджетному процесі / О.В. Макух // Сучасні проблеми юридичної науки та практики: тези доп. та наук. повідом. учасників всеукр. наук.-практ. конф. молодих учених та здобувачів / за заг. ред. М.І. Панова. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2007. - С. 308-310.

Анотація

Макух О.В. Правове регулювання фінансового контролю в бюджетному процесі (на прикладі Державного бюджету України). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого. - Харків, 2009.

Робота присвячена дослідженню проблем правового регулювання фінансового контролю в бюджетному процесі на прикладі Державного бюджету України. Досліджується правова природа бюджетного процесу як одного з видів юридичного процесу. Окрему увагу зосереджено на проблемі змісту фінансового контролю в бюджетному процесі, співвідношення бюджетного контролю з іншими видами контролю, зокрема податковим. Особливості здійснення фінансового контролю на окремих стадіях бюджетного процесу зумовлені специфікою бюджетної діяльності на відповідних стадіях. Проаналізовано сутність програмно-цільового методу формування Державного бюджету України. Аргументовано доцільність широкого впровадження аудиту ефективності в діяльність органів державного фінансового контролю. На підставі проведеного дослідження обґрунтовано необхідність внесення змін і доповнень до чинного законодавства з питань фінансового контролю в бюджетному процесі.

Ключові слова: бюджетний процес, стадія бюджетного процесу, Державний бюджет України, фінансовий контроль в бюджетному процесі.

Макух О.В. Правовое регулирование финансового контроля в бюджетном процессе (на примере Государственного бюджета Украины). - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого. - Харьков, 2009.

Работа посвящена исследованию проблем правового регулирования финансового контроля в бюджетном процессе на примере Государственного бюджета Украины. Анализируется правовая природа бюджетного процесса как одного из видов юридического процесса. Исходя из дефиниции бюджетного процесса, закрепленной в п. 11 ст. 2 Бюджетного кодекса Украины, автор доказывает, что материальным содержанием бюджетного процесса выступает бюджетная деятельность - одна из составляющих финансовой деятельности государства. Соответственно, бюджетная деятельность определяется как целенаправленная деятельность уполномоченных субъектов, связанная с составлением, рассмотрением, утверждением бюджетов, их исполнением и контролем за исполнением, рассмотрением отчетов об исполнении бюджетов, составляющих бюджетную систему Украины.

Исследуя особенности бюджетного процесса как одного из видов юридического процесса, диссертант обосновывает его неюрисдикционную концепцию, сущность которой состоит в том, что содержание отношений в сфере бюджетного процесса в максимальной степени отвечает специфике материальной процедуры, поскольку для нее в качестве основных выступают материальные регулятивные правоотношения, опосредующие позитивное поведение участников бюджетного процесса.

Финансовый контроль в бюджетном процессе определяется как урегулированная нормами финансового права деятельность уполномоченных государственных органов, направленная на обеспечение соблюдения участниками бюджетного процесса на всех его стадиях требований действующего законодательства с целью практической реализации принципов бюджетной системы, предупреждения нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, выявления бюджетных правонарушений и привлечения к ответственности лиц, виновных в их совершении. При изучении содержания финансового контроля в бюджетном процессе автором анализируется проблема соотношения бюджетного контроля с иными видами контроля, в частности налоговым.

Рассмотрено содержание понятия «объект финансового контроля в бюджетном процессе», под которым предлагается понимать деятельность участников бюджетного процесса на всех стадиях по исполнению требований финансового законодательства. Аргументируется позиция относительно обусловленности форм и методов финансового контроля спецификой бюджетной деятельности на отдельных стадиях бюджетного процесса.

Получило дополнительное обоснование положение о единстве стадии рассмотрения и принятия закона о Государственном бюджете Украины, поскольку рассмотрение данного закона и его принятие Верховной Радой Украины являются неразрывными этапами, опосредующими переход бюджета из одного качественного состояния в другое.

Проанализирована сущность программно-целевого метода формирования Государственного бюджета Украины. Обоснована целесообразность дальнейшего широкого внедрения аудита эффективности в деятельность органов государственного финансового контроля.

Аргументировано предложение о необходимости внесения изменений в Бюджетный кодекс Украины в части лишения Министерства финансов Украины исключительного права предоставления отсрочек по уплате налогов, сборов (обязательных платежей) на условиях налогового кредита. Кроме того, сформулирован ряд предложений по совершенствованию действующего законодательства по вопросам финансового контроля в бюджетном процессе.

Ключевые слова: бюджетный процесс, стадия бюджетного процесса, Государственный бюджет Украины, финансовый контроль в бюджетном процессе.

Makukh O.V. Legal regulation of the financial control in the budget process (on the pattern of the State budget of Ukraine). - Manuscript.

The dissertation on competition of scientific degree of the candidate of jurisprudence on a speciality 12.00.07 - the administrative law and process; the financial law; the information law. - National law academy of Ukraine named after Yaroslav The Wise. - Kharkiv, 2009.

The thesis is devoted to the research of the problems of the legal regulation of the financial control in the budget process on the pattern of the State budget of Ukraine. The legal nature of the budget process as one of the kinds of the juridical process is researched. Special attention is concentrated on the problem of the sense of the financial control in the budget process, correlation of the budget control with other kinds of control, tax control in particular. The peculiarities of implementing the financial control at separate stages of the budget process are stipulated by the character of the budget activity at corresponding stages. The main point of the programme method, the method having a special purpose of forming the State budget of Ukraine are analysed. Expediency of wide applying of efficiency audit in the activity of the state financial control bodies is argued. On the grounds of the conducted research the necessity of introduction of changes and additions to the legislation currently in force on the financial control in the budget process is grounded.

Key words: budget process, budget process stage, State budget of Ukraine, financial control in the budget process.

Размещено на Allbest.ru