Державне управління регіональним розвитком України в контексті європейської інтеграції

ЛЬВІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ РЕГІОНАЛЬНИМ РОЗВИТКОМ УКРАЇНИ В КОНТЕКСТІ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ

Спеціальність 25.00.01 - Теорія та історія державного управління

КУЛІШ Інна Михайлівна

Львів - 2009

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

спільний регіональний імплементація управлінський

Актуальність теми. Важливим завданням державного управління є осмислення теоретико-методологічних засад розвитку регіонів та узгодження регіональних тенденцій із загальнонаціональними завданнями. На сьогодні у європейській регіональній політиці, на яку орієнтується й Україна, на зміну гаслу “Європа країн” прийшло гасло “Європа регіонів”, що відображає посилення їх ролі. Особливого значення це набуває в умовах глобалізації, коли інтенсивно розвивається міжнародне співробітництво, поглиблюється міжрегіональна інтеграція.

Кожна держава приділяє особливу увагу удосконаленню управління регіональним розвитком. Це пояснюється тим, що поява внутрішніх негативних тенденцій у багатьох випадках спричинена проблемами регіонального спрямування. Дуже часто державам не вдається знайти ефективної моделі управління і тому баланс влади у регіонах порушується. Підґрунтям цього є перекоси у особливостях державного управління регіональним розвитком, коли одним регіонам надається пріоритет, а інші - не отримують належної державної підтримки, відстають у розвитку, а то й стають депресивними. Небезпечним наслідком функціонування такої системи державного управління регіональним розвитком може стати загроза розпаду держави.

Сучасна ситуація ускладнюється світовою економічною кризою і, особливо, її негативними проявами в Україні. Все очевиднішою стає недосконалість управлінських відносин центр-регіони. Про це свідчать глибокі диспропорції у соціально-економічному розвиткові українських регіонів, а також регіональні сепаратистські тенденції, що підриває основи державного устрою України та системи державного управління. Виникнення негативних явищ зумовлено також низькою ефективністю реалізації регіональної політики, помилковістю підходів до вирішення її проблем, невиконанням або неналежним виконання органами державної влади прийнятих регіональних програм розвитку. Необґрунтовані зміни законодавства, непослідовність у реалізації проектів та програм соціально-економічного розвитку регіонів перешкоджають підвищенню ефективності системи державного управління, гальмують комплексний розвиток регіонів. Це не лише ставить під сумнів запровадження європейських стандартів регіонального розвитку, але й віддаляє євроінтеграційні перспективи України загалом.

Ефективне управління регіональним розвитком - це запорука збереження цілісності держави, її високого авторитету на міжнародній арені та надійності як партнера у міждержавних відносинах. Тому особливого значення набуває властивість управлінської системи адаптуватися до динамічних змін суспільно-політичної ситуації, зважання на реальні потреби та перспективи регіонального розвитку. Важливість вирішення цієї проблеми для України зумовлена завданнями реалізації проголошеного курсу на європейську інтеграцію та вирішенням діючої кризи владних відносин.

Для підвищення ефективності державного управління регіональним розвитком України необхідно, насамперед, теоретично осмислити ці процеси з позицій використання передового досвіду європейської інтеграції. Цей досвід доводить, що внутрішня міцність і міжнародний авторитет держав на сьогодні безпосередньо залежить від ефективного управління регіонами.

Теоретико-методологічною основою сформульованих у дисертації висновків і практичних рекомендацій стали праці українських та зарубіжних вчених, зокрема: Йохана Генріха фон Тюнена (у 1826 р. запропонував першу концепцію регіону), В. Крісталера (теорія центральних осередків), А. Вебера (теорія локалізації промисловості), А. Льоша (поєднання теорій А. Вебера та В. Крісталера), В. Ізарда (вважається основоположником регіональної науки), Дж. Уолперта, А. Преда, П. Гоулда, К. Лінча (біхевіориський підхід до розвитку регіону), Ф. Перру, Д. Будевілля (теорія полюсів росту), Р. Пресбіча, Дж. Фрідмана, П. Кругмана (теорії центр-периферія), М. Сторпера, З. Хойніцького, В. Вільчинського, Д. Ландеса (теорія регіону як суспільного феномену), Е. Бутімер, Е. Релфа, Ю-Фу Туана, А. Паасі (теорія регіону як культурного феномену). Дослідженню окремих аспектів державного управління регіональним розвитком посприяли праці, авторами яких є: Е. Алаєв, Л. Бальцерович, Р. Бікбов, У. Ванноп, Д. Вітлсі, Гж. Гожеляк, А. Гранберг, А. Ємельянов, О. Лазор, У. Садова, О. Сушинський, Р. Шніпер, К. Мацузато, Г. Моісеєв, а також роботи: Т. Безверхнюк, П. Біленького, З. Варналія, Ю. Гладкого, І. Грицяка, М. Долішнього, В. Керецмана, Є. Кіш, М. Козоріз, В. Копійки, Є. Кочан, О. Крайник, М. Лендьел, М. Лесечка, С. Максименка, Я. Малика, Г. Мостового, О. Нижник, М. Підмогильного, Я. Побурка, С. Романюка, В. Симоненка, І. Студеннікова, Т. Уманця, А. Чістобаєва, В. Чужикова, О. Шаблія, О. Шниркова, у яких порушуються проблеми європейської інтеграції України.

Проте теоретичні аспекти державного управління регіональним розвитком України в контексті європейської інтеграції, ще не стали предметом окремого дослідження. Тому об'єктивне науково-теоретичне осмислення цієї проблеми становить особливу актуальність і зумовлює вибір теми.

Хронологічні рамки. Вибір хронологічних рамок роботи зумовлений основними етапами управління регіональним розвитком як у ЄС, так і в Україні. Основний методологічний принцип, яким керувалася автор при виборі часових меж - зміна типу управління у сфері регіонального розвитку. Загалом, хронологічні рамки дослідження охоплюють період від початку становлення європейської політики регіонального розвитку (кін. 50-х рр. ХХ ст.) до сучасності, коли Україна, офіційно проголосивши курс на європейську інтеграцію, розпочала її здійснення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана на кафедрі європейської інтеграції та права Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України у межах комплексних наукових проектів, а саме: “Модернізація системи управління вищим освітнім закладом на основі запровадження міжнародних стандартів ISO 9000:2000 (на прикладі ЛРІДУ НАДУ)” (державний реєстраційний номер 0109 U 0000025); “Регулювання економічного розвитку на регіональному рівні” (державний реєстраційний номер 0108 U 001507).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є теоретико-методологічне обґрунтування підвищення ефективності державного управління регіональним розвитком України на основі використання європейських стандартів. Для досягнення зазначеної мети у дослідженні поставлено такі завдання:

проаналізувати теоретико-методологічну основу управління регіональним розвитком у ЄС і державного управління у цій сфері в Україні;

дослідити генезу наукових поглядів та осмислити вплив загальноєвропейських закономірностей і національних особливостей на характер управління регіональним розвитком у ЄС;

розкрити теоретичні основи формування системи спільного управління регіональним розвитком у ЄС;

вивчити вплив спільної регіональної політики на удосконалення управління регіональним розвитком у державах-членах ЄС;

визначити зумовленість та методологію корегування спільної регіональної політики в сучасних умовах;

показати ґенезу системи державного управління регіональним розвитком України;

висвітлити методологію імплементації європейських стандартів регіонального розвитку в управлінській практиці України;

проаналізувати інституційне та інструментальне забезпечення реформування системи державного управління регіональним розвитком України на європейських засадах;

розкрити теоретичні основи удосконалення управління розвитком прикордонних з ЄС регіонів України.

Об'єктом дослідження є процес державного управління регіональним розвитком в Україні.

Предметом дослідження виступають теоретико-методологічні засади державного управління регіональним розвитком України в контексті європейської інтеграції.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що використання теоретичної основи європейської системи управління регіональним розвитком в Україні повинно здійснюватися із врахуванням її національної специфіки. Лише за таких умов це сприятиме підвищенню ефективності державного управління регіональним розвитком, нівелюванню регіональних диспропорцій, внутрішньому зміцненню держави і реалізації її євроінтеграційних прагнень.

Методи дослідження. Для реалізації мети і завдань дослідження був використаний комплекс сучасних загальнонаукових методів, а саме: системний аналіз - для вивчення концеп-туальних підходів до процесу управління регіональним розвитком у ЄС та державного управління регіональним розвитком в Україні; історичний і логічний методи - для аналізу монографічних і документальних джерел в історичній ретроспективі, вивчення рівня розробки проблеми європейського управління розвитком регіонів у зарубіжній та вітчизняній науковій літературі; порівняльний аналіз - для порівняння концептуальних підходів до процесу нівелювання регіональних диспропорцій у ЄС, європейсь-ко-го та державного управління регіональним розвитком в Україні; структурно-функ-ціональний - для розкриття походження й особливостей функціонування системи регіональної політики Спільноти; контент-аналіз - для вивчення нормативно-правової бази у сфері управління розвитком регіонів ЄС, Ради Європи та держав-членів ЄС; діалектичний і комплексний аналіз та метод систематизації - для вивчення основ-них теорій, концепцій, ідей, поглядів, визначення вихідних умов, конкретизації напрямів та методики проведення дослідження; загальні методи аналізу й синтезу - індукція, дедукція, аналогія, композиція, декомпозиція - при розробленні теоре-тичної моделі європейського управління регіональним розвитком; методи абстракції та моделювання - для логічно-схематичної побудови рівневих моделей управління розвитком регіонів у ЄС. Із метою отримання взаємопов'язаних результатів використовувався порівняльно-історичний метод, який дозволив синхронізувати найважливіші події у генезі управління регіональним розвитком України та Європи. При аналізі бібліографічних даних дослідників застосовувався кількісний (кліометричний) метод. Критико-діалектичний підхід дав змогу виявити протиріччя між підходами до розуміння спільної регіональної політики у різних державах ЄС, її задекларованими намірами і реалізацією.

Емпіричну базу дослідження становили статистичні матеріали Євростату, статистичні збірники Держкомстату України, а також фактичний матеріал, отриманий особисто автором внаслідок опрацювання зібраних ним джерел.

Сукупність згаданих методів і прийомів становлять методологію дисертаційного дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в отриманні наукових висновків, які в сукупності вирішують важливу наукову проблему обґрунтування теоретико-методо-логіч-них засад удоско-налення державного управління розвитком регіонів України в контексті європейської інтеграції. А також одержанні результатів, завдяки дослідженню сутності та особливостей управління регіональним розвитком у ЄС і його впливу на державне управління регіональним розвитком в Україні через застосування європейських підходів.

У дисертації вперше:

розроблено концептуальну модель змістового наповнення терміну “регіон”, що полягає у включенні географічних, економічних, соціальних та культурних ознак;

запропоновано авторську періодизацію спільного управління регіональним розвитком у ЄС, яка складається з шести етапів: початковий (1958 - 1974 рр.); модифікації (1975 - 1985 рр.); реформування (1986 - 1992 рр.); удосконалення способів інтервенції структурних фондів (1993 - 1999 рр.); реалізація плану “Agenda 2000” (2000 - 2006 рр.); сучасний етап (2007 - 2013 рр.);

визначено національні особливості періодизації у становленні теоретичних засад державного управління регіональним розвитком в Україні, які обумовлені суспільно-політичними, соціально-економічними та культурними чинниками.

Удосконалено:

теоретичну основу підвищення ефективності державного управління регіональним розвитком України на європейських засадах;

методологію імплементації європейських стандартів регіонального розвитку в управлінській практиці України;

принципи використання фінансової допомоги та підвищення ефективності інституцій регіонального розвитку;

управлінські методи застосування інструментів регіонального розвитку і подолання депресивності регіонів.

Набули подальшого розвитку:

наукові підходи осмислення залежності державного управління регіональним розвитком від особливостей внутрішньої регіональної політики;

шляхи та форми нівелювання регіональних диспропорцій та забезпечення збалансованого розвитку регіонів держави;

теоретичні основи підвищення ефективності державного управління розвитком прикордонних з ЄС регіонів України.

Практичне значення результатів дослідження. Практична цінність одержаних результатів дисертаційної роботи полягає в удосконаленні методичного інструментарію формування й реалізації державної політики регіонального розвитку України в умовах європейської інтеграції. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи використано: у навчальному процесі під час проведення циклу занять на тему: “Державне управління регіональним розвитком України в контексті європейської інтеграції” (акт про впровадження від 24.10.2008 р., виданий Центром перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів держаної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України); у спеціалізованих програмах із питань європейської інтеграції під час розробки модуля “Регіональний розвиток. Міжрегіональна та транскордонна співпраця” в рамках реалізації міжнародного проекту TEMPUS/TACIS “Тренінгові програми для підготовки державних службовців України (VЇVII категорій) з питань європейської інтеграції” (довідка про впровадження від 23.03.2009 р. видана London Metropolitan University); рекомендації щодо впровадження норм “Європейські перспективи просторового розвитку” під час прийняття рішення про вибір земельної ділянки для будівництва стадіону в рамках проведення “Євро - 2012” у м. Львові (акт про впровадження від 24.10.2008 р. виданий інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням, спрямованим на вирішення важливого наукового завдання підвищення ефективності державного управління розвитком регіонів на основі використання теоретико-методологічних підходів європейської регіональної політики. Висновки, пропозиції та рекомендації, зокрема й ті що містять наукову новизну, отримані автором особисто.

Апробація результатів дослідження. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційного дослідження апробовані на міжнародних, загальноукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, конгресах, семінарах та круглих столах, зокрема: “Регіональне і місцеве самоврядування в нових умовах: Партійна публічна адміністрація і безпосередня демократія” (Львів, 2006); “Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні” (Львів, 2006); “Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія та практика” (Львів, 2007); “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2007); “Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України” (Дніпропетровськ, 2007); “Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (Київ, 2007); “Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (Одеса, 2007); “Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування” (Львів, 2008); “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2008); “Демократичне врядування у контексті глобальних викликів та кризових ситуацій” (Львів, 2009).

Публікації. Основні наукові результати дисертаційної роботи висвітлено у 19 наукових публікаціях, зокрема у 8 статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях.

Структура дисертації. Структура та обсяг дисертації зумовлюється метою та завданнями дослідження. Робота складається з вступу, трьох розділів, висновків (187 сторінок), списку використаних джерел та літератури (351 позицій), додатків. Загальний обсяг дисертації становить 263 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, формулюється мета, завдання, об'єкт та предмет дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні основи дослідження” - проаналізовано сучасний стан наукових розробок у галузі державного управління регіональним розвитком, опрацьовано джерельну основу та нормативно-правове забезпечення, узагальнено теоретико-методологічні засади політики регіонального розвитку європейських держав, ЄС і України в ретроспективному та порівняльному контекстах.

Перше систематизоване дослідження взаємовпливу державного управління і регіону здійснив Д. Вітлсі у праці “Земля і держава”, опублікованій у 1939 р. Йому належить і перше класичне визначення регіону як фрагменту поверхні землі, що відрізняється від інших. У більшості концепцій регіон характеризують як область, що має більш-менш окреслені межі, специфічну внутрішню однорідність або внутрішньо згуртовану організацію.

У понятті регіону відображена науково-методологічна суперечність. З одного боку, регіони існують фактично як конкретні утворення. А з іншого - це умовна категорія, створена дослідниками і практиками-управлінцями для полегшення пізнання, структуризації, класифікації описування явищ. Як фундаментальна теоретико-методологічна категорія, регіон на сьогодні залишається неоднозначним поняттям.

Наукові дослідження засвідчують, що “регіон” як загальноприйнятий термін охоплює на сучасному етапі три різні, проте взаємопов'язані елементи, що у функціональному аспекті відповідають трьом різним поняттям “частини території”. У двох термінах поділ простору на певні території - регіони - служить інструментом запланованого дослідження, а отже, використовується з метою пізнання, а у третьому - для організації певної суспільної діяльності у просторі.

Тенденції змін у формуванні концепцій регіону свідчать, що вони визначались певними притаманними для конкретного періоду ознаками, які у цей час вважались найістотнішими для пояснення та розуміння різноманіття регіонального розвитку. Такі ознаки формують основу для концептуального осмислення регіону. З найзагальніших позицій, концепції регіонального розвитку можна поділити на економічні та гуманістичні.

Результатом практичних і теоретичних досліджень проблеми існування економічних одиниць у просторі стали класичні теорії локалізації. Вони лягли в основу аналізу територіальної організації економіки. Першим кроком у формулюванні теорії локалізації було оприлюднення у 1826 р. теорії сільськогосподарського використання землі Й. Г. фон Тюнена. Він розробив модель формування регіону, т. зв. “коло фон Тюнена”, і став основоположником теорій, які у майбутньому отримали загальну назву штандортні. Теорію штандорту розвинув німецький економіст В. Лаунхардт. Доповнивши модель Й. Г. фон Тюнена, він запропонував власну, яка отримала назву “трикутник Лаундхардта”. У 1909 р виникла теорія локалізації промисловості А. Вебера, що стала основою варіативного (змінного) аналізу витрат.

Важливою концепцією, яка спрямовувалась на впорядкування просторового господарства, стала теорія центральних місць німецького вченого В. Крісталера. Його ідеї суттєво вплинули на розвиток декількох галузей наук, зокрема економічної географії, регіональної науки, сприяли формуванню школи просторового аналізу. Розробки В. Крісталера вперше були використані на практиці. Пропагуючи планову економіку, він під час Другої світової війни працював у спеціальній комісії над територіальною реорганізацією окупованих територій СРСР. Теорія центральних місць стала основою реформування адміністративно-територіального поділу у Швеції. Згодом, на основі модифікації теорії локалізації промисловості Й. Г. фон Тюнена, А. Вебера, В. Лаундхардта та теорії центральних місць В. Крісталера, була розроблена концепція економічного ландшафту А. Льоша. Виникла парадигма економічного розвитку відносин “центр-периферія”, автором якої є Ф. Перру. Ідеї цього вченого отримали прикладне вираження. Вони широко використовувалися урядом Франції під час планування розвитку регіонів у 1950 - 1980-х рр.

Теорії локалізації стали базовою концепцією регіональної науки. Цей підхід був використаний американським економістом В. Ізардом наприкінці 50-х рр. ХХ ст. як гібридна дисципліна, що об'єднувала теорію локалізації, регіональну економіку і планувальне моделювання. З 1964 р. бере початок гуманістичний біхевіориський підхід Дж. Уолперта. Важливими кроками у розвитку регіональної науки стали опубліковані у 1967 та 1969 рр. праці А. Преда, у яких досліджувався процес прийняття рішень у регіоні, а також Ю-Фу Туана, який доводив, що поділ простору на фрагменти або його градація у вигляді регіонів - це результат свідомості одиниць, їх ставлення до суспільства, їх почуття відокремленості або спільності з іншими людьми.

Управління регіональним розвитком ЄС - це багатогранна та багатоманітна сфера дослідження, що привертає посилену увагу науковців. Ця проблема досліджується з різних наукових позицій, вивчаються різні її аспекти. Соціальні і економічні питання управління регіональним розвитком ЄС досліджували: Є. Барщ, З. Бродецький, Я. Водз, К. Гланбіцька, Г. Гожеляк, М. Гревінський, К. Дзендзюра, Є. Котинський, А. Ландабасо, І. Лессінджер, А. Маршалек, А. Родрігез-Посе, Х. Янушевська та інші.

Правові та інституційні основи регіональної політики ЄС відображені у її джерельній основі - Римському Договорі, Єдиному європейському акті, Договорі про Європейський Союз та Амстердамському договорі.

Теоретична модель управлінських відносин між державою та регіонами у ЄС побудована таким чином, що регіони отримують значні фінансові ресурси на розвиток у рамках регіональних операційних програм, а тому не повинні звертатися до уряду по додаткові кошти. З іншого боку, уряд зберігає свій вплив на політику розвитку, яка реалізовується у регіонах в тих межах, у яких зачіпає проблеми надрегіонального, особливо загальнодержавного значення. Такий вплив може здійснюватись лише опосередковано, виражатися у формальних вимогах або фінансовому заохоченні і не повинен порушувати засад самоврядування.

Дослідження регіонального розвитку в Україні не мають тривалої традиції. У рамках колишнього СРСР над ними тяжіли потреби тоталітарної чи авторитарної держави та панівної комуністичної ідеології. Однак, незважаючи на те, що часто від наукових теорій вимагали лише підтверджувати правильності уже прийнятих рішень у сфері регіонального розвитку, окремі наукові напрацювання того періоду є актуальними й на сьогодні.

Наукові дослідження у сфері державного управління регіональним розвитком в Україні розпочались лише після 1991 р., тобто з часу набуття незалежності. Але переважна більшість наукових праць, що стосуються регіонального розвитку, розглядають його або з позицій економічної науки, або досліджують регіональні політичні аспекти. Лише окремі роботи присвячені впливу держави на процес регіонального розвитку. До них належать монографії В. Керецмана, З. Варналія, О. Топчієва, частини праць М. Долішнього. Важливим проблемам макрорегіоналізації України присвячені праці О. Шаблія. Він наголошує, що сучасна національно-державна мета регіоналізації полягає в обґрунтуванні такого поділу України на макрочастини, який повинен створити умови для нормальної й духовної життєдіяльності людини.

Особливо важливе значення, на сьогодні, має теоретико-методологічне осмислення процесу формування інституцій державного управління регіональним розвитком, який розпочався в Україні у 1994 р. Оскільки цей процес динамічний і перебуває у стадії становлення, то на сьогодні можна лише констатувати, що цей напрям досліджений лише частково, а тому й залишатися в полі наукових інтересів українських вчених.

У другому розділі - “Управління регіональним розвитком у Європейському Союзі” - проаналізовано основні історико-генезисті передумови виникнення наднаціонального регіонального управління у Європі, яке започатковано у 1957 р. у державах-членах Європейської Економічної Спільноти (далі - Спільнота). На сьогодні регіональна наднаціональна політика ЄС здійснюється з метою доповнення і посилення регіональної політики держав - членів і спрямована на зменшення міжрегіональних соціально-економічних відмінностей та збільшення ефективності міжрегіональної інтеграції. У ЄС завжди існували істотні відмінності у рівнях економічного розвитку і багатстві окремих регіонів. Ця відмінність проявляється навіть між окремими регіонами високорозвинених держав-членів й на сьогодні. Тому в основу спільного управління розвитком регіонів покладено три принципи, які відображають ідеологію європейської інтеграції: партнерство, тобто тісна координація дій між ЄС, національними урядами, регіональними і місцевими органами влади; субсидіарність як одна з основ федералізму; доповнюваність при акумулюванні ресурсів для підтримки регіонів (взаємодоповнення коштів ЄС і національних інвестицій).

Управління розвитком регіонів Спільноти переслідує дві основні цілі: по-перше, це покращення ситуації у так званих проблемних регіонах; по-друге, запобігання появі нових регіональних диспропорцій. Ризики їх виникнення зумовлені структурними змінами, що відбуваються у світовій та європейській економіках. Частина з них зумовлена самим процесом євроінтеграції, інші - викликані технічним поступом, перетвореннями у суспільній свідомості та змінами суспільних цінностей.

Початок спільного управління розвитком регіонів заклав Римський договір 1957 р. Він не зобов'язував країни Європи реалізовувати певні аспекти регіональної політики, а лише окреслив наміри у цій сфері. Національні уряди довший час намагалися зберігати суверенітет у політиці регіонального розвитку і опиралися спробам налагодження прямих контактів між Європейською Комісією та регіональними установами.

Періодизація змін у спільному управлінні регіональним розвитком у ЄС має такі етапи: початковий (1958 - 1974 рр.) - проблема регіональних диспропорцій особливо гостро не стояла, а тому не було потреби докладання спільних зусиль для їх подолання; модифікації (1975 - 1985 рр.); реформування (1986 - 1992 рр.); удосконалення способів інтервенції структурних фондів (1993 - 1999 рр.); реалізація плану “Agenda 2000” (2000 - 2006 рр.); сучасний етап (2007 - 2013 рр.). Каталізатором змін у спільному управлінні регіональним розвитком в ЄС щоразу виступали економічні чинники: економічні наслідки чергового розширення, економічна криза тощо.

Сучасна політика регіонального розвитку ЄС ґрунтується на теоретичній основі просторової політики, згідно з якою управління здійснюється відповідною державною інституцією і фінансується з коштів, які є у розпорядженні центральної влади. В окремих випадках уряд делегує свої повноваження органам регіональної влади, однак при цьому визначає головні умови виконання поставлених завдань і залишає за собою право контролю.

Необхідність належного врахування регіональної специфіки у реалізації європейської регіональної політики підтверджується управлінською практикою. Так, незважаючи на великі фінансові вливання, протягом тривалого часу (більш ніж 50 років) існують регіони та території, що постійно перебувають у полі зору спільного управління регіональним розвитком, а деякі навіть поповнили список депресивних регіонів у ході його здійснення. Лише окремі з колишніх кризових регіонів досягли високого і сталого розвитку. Це означає, що основною передумовою успішного розвитку регіонів виступає розробка та втілення ефективних теоретичних засад здійснення державного управління.

У третьому розділі - “Удосконалення державного управління регіональним розвитком України” - здійснено теоретичне узагальнення процесу управління регіональним розвитком, який розпочався з часу набуття незалежності і активізувався після прийняття Конституції України.

Відсутність у радянському минулому України власної регіональної політики, надмірна централізація управління, звуження фінансово-економічної основи місцевих органів влади призвели до виникнення значних диспропорцій у територіальній структурі національної економіки, нагромадження на місцях складних управлінських, господарських та соціальних проблем. Теоретичне осмислення регіонального розвитку розпочалось з формулювання єдиних принципів державного управління, в яких відобразились стратегічні і тактичні орієнтири у цій сфері. Одні з них мають стабільність і діють упродовж тривалого часу, а інші - змінюються, коригуються відповідно до ситуації у державі.

У державному управлінні регіональним розвитком існує п'ять рівнів, а саме: глобальний (світовий); національний (який, своєю чергою поділяється на рівень величини запасу міцності та стійкості демографічної системи і рівень використання ресурсів, насамперед трудових); рівень використання технологій та збуту товарів і послуг; галузевий; регіональний; локальний. Кожен із цих рівнів потребує відповідного нормативно-правового забезпечення, формування якого продовжується й на сьогодні. Однак правозастосування міжнародних і національних норм свідчить, що, здебільшого, на регіональному рівні має місце бюрократичний підхід. Більшість запланованого перебуває на початковій стадії, хоча метою управління мало стати створення до кінця 2007 р. реальних передумов для набуття Україною асоційованого, а до 2011 р. - повного членства у Європейському Союзі.

У контексті нормо проектування, на сьогодні, розроблені (однак усе ще перебувають на стадії обговорення) важливі нормативно-правові акти, спрямовані на поліпшення державного управління регіональним розвитком. До них належать проекти Законів України: “Про адміністративно-територіальний устрій України”; “Про розвиток гірських територій в Україні”; “Про засади державної регіональної політики”.

Першим інституційним органом державного управління регіональним розвитком України стала Рада регіонів (1994 р.). На зміну їй прийшла Національна Рада з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів влади та місцевого самоврядування (2000 р.), а після неї були створені чинні й на сьогодні Національна рада з питань державного управління та місцевого самоврядування та Урядовий комітет з питань регіональної політики, будівництва та житлово-комунального господарства (2005 р.). Усі ці інституції є консультативно-дорадчими органами, не мають у своєму розпорядженні фінансових та інших матеріальних засобів, а тому їх вплив на підвищення ефективності розвитку регіонів незначний. Реальну політику регіонального розвитку здійснюють Департамент регіонального розвитку Міністерства економіки України та Міністерство регіонального розвитку та будівництва України, які мають засоби для здійснення конкретної управлінської діяльності і розгалужену управлінську мережу підпорядкованих установ та організацій по усій Україні. Отже, представлення регіональних інтересів в Україні може здійснюватися на багатьох рівнях (табл. 1).

Таблиця 1.

Українська модель лобіювання регіональних інтересів

Одним із пріоритетів державного управління регіональним розвитком України, який відповідає за принципові інтеграції держав через інтеграцію регіонів, виступає діяльність єврорегіонів. Сьогодні існує три типи єврорегіонів: 1) єврорегіони всередині ЄС; 2) єврорегіони між державами-членами ЄС та їх сусідами; 3) єврорегіони, створені між державами, які не належать до ЄС. В Україні наявні Єврорегіони другого і третього типів. Їх особливостями є те, що вони: сприяють розвитку транскордонної співпраці між регіональними владами; створені центральними органами влади за відповідної ініціативи нижчої ланки; до певної міри є залежними від центру; мають подібну структуру, яка не передбачає підрозділів щодо зв'язків із громадськістю та контролю. Українські єрорегіони мають власні органи управління, однак поточну діяльність здійснюють органи влади, а не відокремлені структурні підрозділи. АРР як інструменти регіонального розвитку довели свою ефективність у державах Європи, однак в Україні їх ефективність низька, що пояснюється відсутністю відповідного фінансового забезпечення.

Нових теоретичних підходів з позицій державного управління вимагає проблема реструктуризації відносин держава-регіони. Для цього необхідно створювати відповідні інституційні та організаційні передумови, спрямовані на формування позитивного ставлення до європейської політики регіонального розвитку. Вагомим аргументом у цьому процесі є використання переваг прикордонних з ЄС регіонів, які появились завдяки транскордонному співробітництву. На сьогодні умови для розвитку транскордонного співробітництва в Україні загалом сприятливі. На утвердження цих позитивних тенденцій спрямована діюча Державна програма розвитку транскордонного співробітництва на 2007 - 2010 рр.

ВИСНОВКИ

У дисертації проведено теоретичне узагальнення і представлено нове вирішення наукового завдання, яке полягає у розробці теоретичних засад державного управління регіональним розвитком України у контексті європейської інтеграції. Отримані у процесі дослідження результати свідчать про досягнення визначеної мети, а сформульовані практичні рекомендації підтверджують вирішення поставлених завдань. За результатами дослідження сформульовані такі висновки:

1. Осмислення теоретико-методологічних засад, нормативно-правової основи та джерельної бази управління регіональним розвитком у ЄС і державного управління в Україні довело його сутність як важливої управлінської сфери, що ставить за мету нівелювання регіональних диспропорцій та забезпечення збалансованого розвитку регіонів держави із врахуванням їх потреб та можливостей і загальнонаціональних пріоритетів. У ЄС під час планування та реалізації регіонального розвитку враховуються пріоритети спільної політики. Використання такого підходу в Україні дасть можливість суттєво скоротити період і матеріальні витрати при запровадженні європейських стандартів регіонального розвитку. На сьогодні теоретико-методологічною основою розробки системи державного управління регіональним розвитком України виступають дослідження європейських вчених, а також розробки українських науковців. Зважання на зроблені ними висновки сприятиме виробленню оптимальної та високоефективної теоретичної моделі регіонального розвитку України на європейських засадах.

2. Досліджено генезу поняття “регіон”, що має декілька етапів, кожен з яких характеризується врахуванням ключових для розуміння суті регіональних відмінностей чинників, які виникали у різні періоди соціально-економічного розвитку суспільства. Залежно від особливостей цих змін мінялися й теоретичні підходи до особливостей державного управління регіональним розвитком, однак загалом домінувала тенденція змістового наповнення поняття “регіон”. Це вимагало й урізноманітнення теоретичних підходів до державного управління регіональним розвитком. Спільним в усіх концепціях розвитку регіону виступає те, що жодна з них огульно не відкидає теоретичні положення попередніх, а розвиває їх, виходячи з найважливіших у певний період розвитку суспільства чинників. Визнання певного чинника як домінуючого не заперечує впливу інших, що сприймаються у тій мірі і у такому значенні, які відведені їм у теоретичних конструкціях дослідників. Вироблення ефективних теоретичних засад управління регіональним розвитком у ЄС здійснювалося із застосуванням об'єктивних наукових підходів до осмислення передових основ управління у цій сфері. Сучасне теоретичне підґрунтя динамічного, прогресивного розвитку регіонів у ЄС зумовлене наявністю високого рівня правового, правозастосовчого та інституційного забезпечення і фундаментальними науковими розробками усіх важливих елементів регіональної політики, яка ефективно поєднує загальноєвропейські закономірності і національні особливості регіонального розвитку.

3. Розкрито процес формування системи спільного управління регіональним розвитком у ЄС і запропоновано авторську періодизацію у виробленні її теоретичних основ, яка має такі шість етапів: початковий (1958 - 1974 рр.); модифікації (1975 - 1985 рр.); реформування (1986 - 1992 рр.); удосконалення способів інтервенції структурних фондів (1993 - 1999 рр.); реалізація плану “Agenda 2000” (2000 - 2006 рр.); сучасний етап (2007 - 2013 рр.). До появи гострої економічної необхідності політика управління регіональним розвитком фактично була декларативною і не передбачала здійснення конкретних дій. Вступ нових, особливо бідніших держав, ставав каталізатором цього процесу. На сьогодні істотні зміни в управлінні розвитком регіонів викликає кожне наступне розширення ЄС. Тому вироблення дієвих теоретичних засад політики регіонального розвитку стало основною передумовою управлінської діяльності на різних етапах її формування та здійснення і узгоджувалось з особливостями управління як в окремих державах-членах, так і у Спільноті загалом.

4. Показано, що перманентний процес удосконалення теоретичних засад управління регіональним розвитком у ЄС на певному етапі спричинив виникнення, а на сучасному етапі - утвердження спільної регіональної політики. Виступаючи загальноприйнятою основою регіонального розвитку, вона впливає на національну специфіку окремих держав-членів і ставить за мету нівелювання регіональних диспропорцій та створення передумов для гармонійного розвитку регіонів. Національні політики регіонального розвитку у державах-членах ЄС виходять з положень спільної регіональної політики, яка формується за активної участі усіх держав і уряд будь-якої з них не може бути примушений до виконання жодного з рішень, з яким він не погоджується. Однак для того, щоб відбулось реальне зменшення регіональних диспропорцій, навіть за умови усестороннього заохочення та підтримки тенденцій до позитивних змін у регіоні, потрібен тривалий період та удосконалення управлінської діяльності щодо здійснення спільної політики регіонального розвитку у кожній окремо взятій державі, ефективне використання фінансової допомоги структурних фондів, підвищення ефективності роботи державних та неурядових інституцій регіонального розвитку, підвищення рівня інноваційності регіонів, усунення різних трактувань з боку національних урядів положень нормативно-правових актів ЄС у цій сфері.

5. Виявлено, що тривале проведення політики регіонального розвитку у Європі не сприяє окремим регіонам та територіям у подоланні їх депресивності. Тому одного лише вирівнювання “стартових умов” для регіонів недостатньо. При розробці теоретичних основ управлінської діяльності необхідно зважати, що менш розвинуті регіони будуть існувати завжди, оскільки сам розвиток у європейському, як і у будь-якому іншому просторі, відбувається нерівномірно. На сьогодні ж основним протиріччям, яке випливає з європейської інтеграції, є зростання поляризації між країнами та регіонами за рівнем життя. Дисбаланс у розвитку регіонів ЄС збільшується із вступом нових членів. Саме тому основною теоретичною проблемою управління тут виступає розробка і застосування ефективної методології корегування спільної регіональної політики відповідно до сучасних реалій. У цьому контексті основну роль відіграє активна та дієва допомога з боку інституцій та інструментів регіонального розвитку ЄС. Врахування національних особливостей у процесі інтеграції, при виборі її шляхів свідчать про гнучкість та відсутність догматизму у підходах, що застосовуються на сьогодні у ЄС.

6. Показано генезу системи державного управління регіональним розвитком України, яка, вийшовши із тоталітарної та авторитарної систем регулювання регіонального розвитку, подолавши структурну залежність планової економіки радянського типу, почала утверджуватись лише з часу набуття державної незалежності. Її розвиток співпав із складнощами у формуванні державно-управлінської системи на європейських засадах загалом, а тому набув специфічних рис перехідного періоду. На сьогодні в Україні відсутнє теоретико-методологічне обґрунтування ефективного управлінського вирішення проблем регіонів, а їх розробка гальмується бюрократичною побудовою державного управління. Однак, проголосивши своїм пріоритетом європейську інтеграцію, Україна здійснює підготовку теоретико-методологічного підґрунтя для нової системи державного управління, спрямованої на реалізацію планів регіонального розвитку відповідно до стандартів ЄС. На сучасному етапі використання елементів передового європейського досвіду в удосконаленні державного управління регіональним розвитком України стало домінуючою тенденцією.

7. Висвітлено методологію імплементації європейських стандартів регіонального розвитку в управлінській практиці України і показано, що на сьогодні, ця діяльність перебуває на стадії удосконалення нормативно-правової бази, пошуку ефективної форми здійснення адміністративно-територіальної реформи, шляхів розмежування повноважень між органами державної влади та місцевим самоврядуванням у регіонах. Основним завданням на сьогодні виступає підвищення ефективності управління регіональним розвитком шляхом переходу до реального втілення європейських стандартів в управлінську практику. Важливим критерієм вступу до ЄС є досягнення регіонами України стабільного розвитку. А це вимагає пошуку і застосування нових підходів до удосконалення сучасного державного управління регіональним розвитком. Допомога та підтримка з боку держави повинна спрямовуватись на регіони з найбільшими диспропорціями. Це, на першому етапі, сформує основу для подолання існуючих проблем, а на другому - забезпечить можливість для гармонійного розвитку усіх регіонів, що і є метою політики регіонального розвитку ЄС. Виконання ж критеріїв вступу до ЄС сформує реальне підґрунтя для визнання України країною-кандидатом і надасть можливість отримання адекватної її потребам допомоги.

8. Проаналізовано ефективність наявних в Україні інструментів регіонального розвитку. Показано, що тут відсутні структурні фонди як специфічні інструменти регіональної політики ЄС, зокрема Європейський фонд регіонального розвитку, однак існують агентства регіонального розвитку, які довели свою високу ефективність у державах ЄС. Ці інституції отримали закріплення в Україні на законодавчому рівні, однак вони фактично не мають організаційно-управлінської підтримки. Практично відсутнє і їх фінансування з боку держави. Багато управлінських методів подолання депресивності регіонів України на сучасному етапі застаріли і втратили актуальність. Зокрема відпала необхідність в існуванні спеціальних економічних зон, які не принесли очікуваних результатів. Однак припинення їх діяльності повинно відбуватися цивілізовано, з дотриманням прийнятих у світі норм, щоб не зашкодити інвестиційній привабливості регіонів.

9. Розкрито теоретичні основи підвищення ефективності державного управління розвитком розташованих у прикордонні з ЄС регіонів України. З позицій удосконалення управління регіональним розвитком, органи державної влади та місцеве самоврядування цих територій потребують розширення самостійності у прийнятті рішень, подолання закостенілості бюрократичної структури та обмеженості у використанні коштів і удосконалення відносин із місцевими владами держав-членів ЄС.

ПЕРЕЛІК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях

1. Куліш І. Транскордонне співробітництво західних областей України / І.Куліш // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Ї Вип. 9 / за заг. ред. А. О. Чемериса. Ї Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2005. Ї С. 263Ї270.

2. Куліш І. Етапи політики регіонального розвитку в Україні / І. Куліш // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Ї Вип. 10 / за заг. ред. А. О.Чемериса. Ї Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2006. Ї С. 131Ї138.

3. Куліш І. Причини зміни політики регіонального розвитку у Європейському Союзі / І. Куліш // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Ї Вип. 11 / за заг. ред. І. Р. Залуцького. Ї Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2006. Ї С. 80Ї87.

4. Куліш І. Європейські стандарти регіонального розвитку: досвід для України / І. Куліш // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Ї Вип. 12 / за заг. ред. П. І. Шевчука. Ї Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2007. Ї С. 96Ї100.

5. Куліш І. Використання європейського досвіду вирішення проблем зайнятості у регіональному розвитку України: теоретико-методологічний аспект / І. Куліш // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Ї Вип. 18/19 / за заг. ред. чл.-кор. НАН України В. С. Загорського, доц. А. В. Ліпенцева. Ї Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2009. Ї С. 140Ї147.

6. Куліш І. Децентралізація управління регіональним розвитком в контексті європейської інтеграції: досвід Польщі для України / І. Куліш // Актуальні проблеми державного управління [Текст] : зб. наук. пр. Ї Х. : Вид-во ХарРІДУ НАДУ “Магістр”, 2007. Ї № 3 (18). Ї С. 9Ї16.

7. Куліш І. Європейський досвід взаємодії управлінських інституцій у виробленні принципів регіонального розвитку / І. Куліш // Державне будівництво [Електронний ресурс] : електрон. наук. фах. вид. Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Ї 2008. Ї №1. Ї Режим доступу : http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/n_1_2008/doc/5/05.pdf.

8. Куліш І. Державне управління розвитком прикордонних регіонів України в контексті європейської інтеграції (на прикладі співробітництва з Угорщиною) / І. Куліш // Університетські наукові записки [Текст] : Часопис Хмельницького університету управління та права. Ї 2009. Ї № 2 (30). Ї С. 283Ї288.

Статті в інших виданнях, тези доповідей

9. Куліш І. Генеза європейських концепцій регіону в контексті формування теоретичної основи державного управління регіональним розвитком України / І. Куліш // Теоретичні та прикладні питання державотворення [Електронний ресурс] : електрон. наук. фах. вид. Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України. Вип. 5Ї2009. Ї Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/tppd/index.html.

10.Куліш І. Фінансова допомога європейської комісії державам-кандидатам на прикладі Угорщини та Польщі: прогноз для України / І. Куліш // Соціально-економічні дослідження у перехідний період. Структурна трансформація територіальних суспільних систем [Текст] : зб. наук. пр. Ї Вип. 5(67) / редкол. : відп. ред. д.е.н., проф. Є. І. Бойко ; НАН України ; Ін-т регіональних досліджень. Ї Львів : [б. в.], 2007. Ї С. 40Ї409.

11. Куліш І. Вільні економічні зони та території пріоритетного розвитку України / Куліш І. // Регіональне і місцеве самоврядування в нових умовах: партійна публічна адміністрація і безпосередня демократія [Текст] : матер. ІІ укр.-польськ. наук.-практ. конф., 2Ї4 березня 2006 р., м. Львів / відп. ред. Б. Є. Ковальчук. Ї Львів : ЗУРІГС ім. Я. Осмомисла, 2006. Ї С. 358Ї361.

12. Куліш І. Агенції регіонального розвитку // Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні [Текст] : матер. щоріч. наук.-практ. конф. за міжнародн. уч., 20 січня 2006 р. : у 2-х ч. Ч.2 / за наук. ред. Я. Й. Малика. Ї Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2006. Ї С. 88Ї92.

13. Куліш І. До проблеми інституційного забезпечення державного управління регіональним розвитком / Куліш І. // Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія та практика [Текст] : матер. міжнар. наук.-практ. конф., 22 березня 2007 р. : у 2-х ч. Ч. 2.Ї Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2007. Ї С. 193Ї197.