Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративно-правове регулювання режиму земель оборони

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. В Конституції України закріплено, що земля є основним національним багатством і перебуває під охороною держави. Земля, як елемент навколишнього природного середовища, що перебуває у тісному взаємозвязку з іншими його складовими - водними ресурсами, лісами, тваринним та рослинним світом, є головним фактором життєзабезпечення населення та засобом виробництва, необхідним для функціонування всіх галузей економіки держави. З огляду на це стає очевидною соціально-економічна актуальність забезпечення дбайливого та розумного ставлення до землі. Це вимагає створити необхідні умови для зміцнення в Україні законності у сфері земельних відносин, а також зумовило необхідність пошуку нових і вдосконалення існуючих засобів для її забезпечення.

Одним з найважливіших засобів реалізації державної політики в сфері охорони та раціонального використання земельних ресурсів є створення дієвої та ефективної нормативно-правової бази, спроможної забезпечити правопорядок в сфері земельних відносин. Це передбачає дослідження проблематики охорони земельних відносин адміністративно-правовими засобами, серед яких особливе місце посідає адміністративна відповідальність. Вона передбачає собою систему заходів реагування уповноважених державних органів на протиправні посягання, урегульованих нормами адміністративного права. У звязку з тим, що сфера земельних відносин має перебувати під державно-правовою охороною, питання вдосконалення засобів адміністративно-правової охорони, особливо адміністративної відповідальності за правопорушення у цій сфері, набувають особливого значення.

Актуальність досліджуваної теми обумовлена також низкою інших чинників. По-перше, в звязку з Концепціями адміністративної та земельної реформ, прийняттям Адміністративного процесуального кодексу України, Кодексу України про адміністративні проступки, Земельного кодексу України, Законів України «Про використання земель оборони», «Про охорону земель» інших актів адміністративного законодавства тощо, постала необхідність комплексного науково-теоретичного дослідження питань адміністративно-правового регулювання режиму земель оборони, адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства, які б ґрунтувалися на сучасних нормах. Слід при цьому зауважити, що існуюча на сьогоднішній день спеціальна література з питань адміністративно-правової охорони земельних відносин не враховує тих еволюційних процесів, які зараз відбуваються в українському суспільстві, частково застаріла і не відображає змін адміністративно-деліктного законодавства. Крім того, ряд важливих питань, що стосуються адміністративної відповідальності за порушення у сфері земельних відносин, які були поставлені вченими, не знайшли однозначного як наукового, так і законодавчого вирішення та сьогодні залишаються дискусійними. По-друге, проблеми захисту земельних ресурсів адміністративно-правовими засобами вивчалися лише побічно, в основному в роботах міжгалузевого характеру. Спеціальних монографічних праць, в яких би адміністративно-правове регулювання режиму земель оборони з позицій адміністративно-правової науки розглядалася повно та всебічно, не було.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали загальнотеоретичні наукові праці‚ розробки фахівців у галузі теорії управління, адміністративного права та земельного права - В.Б. Авер'янова, Г.О. Аксеньонка, О.Ф. Андрійко, І.В. Арістової, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, В.Т.Білоуса, Ю.П. Битяка, І.Л. Бородіна, А.С. Васильєва, І.І. Веремеєнка, І.А. Галагана, Е.В. Герасименка, А.П. Гетьмана, І.П. Голосніченка, І.А. Дмитренка, Є.В. Додіна, М.М. Дорогих, В.М.Єрмоленка, М.І. Єропкіна, Б.В.Єрофеєва, Н.Д. Казанцева, Р.А. Калюжного, І.І. Каракаша, С.В.Ківалова, О.П. Клюшниченка, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, О.С. Колбасова, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, В.Т. Комзюка, О.П. Коренєва, Н.І. Краснова, В.І. Курила, Є.В. Курінного, Б.М. Лазарєва, В.А.Ліпкана, Д.М. Лукянця, А.Е. Луньова, Н.Р. Малишевої, М.Я. Маслєннікова‚ В.Л. Мунтяна, О.В. Негодченка, Н.Р. Нижник, В.В. Носіка, В.І. Олефіра, О.І. Остапенка, І.М. Пахомова, В.П.Пєткова, С.В.Пєткова, В.В. Петрова, О.О. Погрібного, Д.В. Приймаченка, Т.О. Проценка, О.П. Рябченко, Л.А. Савченко, В.М. Селіванова, В.Ф.Сіренка, О.Ф. Скакун, Н.І. Титової, М.М. Тищенка, В.В. Цвєткова, В.П. Чабана, Ю.С. Шемшученка, В.К. Шкарупи, М.В. Шульги, М.К. Якимчука, В.З. Янчука та ін.

Разом з тим, на рівні теоретичних досліджень не зясовані повною мірою причини та умови, які сприяють вчиненню суспільно-шкідливих дій у сфері земельних відносин щодо раціонального і ефективного використання земель оборони, не досліджений у належному обсязі зміст діяльності органів, що забезпечують правопорядок в сфері земель оборони щодо припинення порушень земельного законодавства та їх попередження. Вивчення практики роботи органів державного управління, які здійснюють адміністративно-правову охорону земель оборони, свідчить про велику кількість адміністративних правопорушень у галузі земельних відносин.

Зазначені обставини обумовили вибір теми дисертаційного дослідження, впровадження результатів якого сприяло б усуненню прогалин у науковій розробці проблеми адміністративно-правового регулювання режиму земель оборони.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до плану Комплексного наукового проекту «Актуальні проблеми організації і функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні» (номер державної реєстрації 0105U002565) Національного університету біоресурсів і природокористування України, а також Пріоритетних напрямків наукових досліджень кафедри адміністративного та фінансового права Навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства Національного університету біоресурсів і природокористування України у контексті проведення адміністративної реформи в Україні.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки були оприлюднені дисертантом на наукових конференціях: «Проблеми вдосконалення земельного та аграрного законодавства України: перспективи в ХХІ ст.» (м. Біла Церква, 2006 р.); «Стан та перспективи розвитку юридичної науки та освіти» (м. Київ, 2007); «Актуальні проблеми держави і системи права України в умовах світової глобалізації» (м. Київ, 2007); «Державна політика розвитку цивільної авіації ХХІ століття: економічний патріотизм і стратегічні можливості України» (м. Київ, 2008 р.); «Трансформація національного законодавства через призму соціально-економічних аспектів розвитку суспільства» (м. Полтава, 2009).

Публікації. Основні теоретичні положення та результати дисертації знайшли відображення у дванадцяти наукових працях, чотири з яких, опубліковано у фахових юридичних виданнях, тезах доповідей на восьми конференціях та двох навчально-довідкових посібниках.

Структура та обсяг дисертації обумовлені змістом наукової проблеми та спрямовані на досягнення мети. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, що включають 6 підрозділів, висновку, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 210 сторінок, з них - 179 сторінок основного змісту. Список використаних наукових джерел складає 293 найменування і займає 28 сторінок.

Основний зміст роботи

адміністративний земельний законодавство

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження; ступінь наукової розробки проблеми; вказується на зв'язок роботи з науковими темами, напрямами досліджень; визначаються мета, завдання, предмет, об'єкт та методи дослідження; характеризуються наукова новизна одержаних результатів, їх наукова і практична значимість; зазначається особистий внесок здобувача; наведено дані щодо їх апробації та опублікування.

Розділ 1 «Земельні відносини як об'єкт адміністративно-правової охорони» складається з трьох підрозділів та присвячений з'ясуванню сутності та адміністративно-правового регулювання земельних відносин у сфері оборони.

У підрозділі 1.1. - «Зміст земельних відносин та їх місце у суспільних відносинах» зазначається, що на сьогоднішній день Україна має потужний потенціал земельних ресурсів. Із 60,3 млн. гектарів земель майже 70 відсотків (41,8 млн. гектарів) становлять сільськогосподарські, 17 відсотків (10,4 млн. гектарів) - лісові угіддя. Майже 4 відсотки території країни (2,3 млн. гектарів) забудовано. Це досить великі показники. Проте немає чому радіти, адже, на жаль, в нашій країні природні ресурси використовуються економічно неефективно та екологічно небезпечно. Зокрема, земельні ресурси через їх неправильне використання зазнають псування, забруднення та засмічення, деградують дуже швидкими темпами, що призвело до того, що за останній час із використання було вилучено 119 тисяч сільськогосподарських угідь. Тому стан справ із охороною земель (як і навколишнього природного середовища взагалі) викликає занепокоєння.

В ході дослідження сутності та підстав адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства автор визначає особливості, по-перше, фактичною її підставою є адміністративні правопорушення (проступки) у сфері земельних відносин, передбачені, насамперед, статтями 52-56 КУпАП, а також статтею 211 ЗК України; по-друге, адміністративна відповідальність врегульована нормами адміністративного права; по - третє, за вчинення такого проступку застосовується адміністративне стягнення у вигляді штрафу; по-четверте, штраф застосовується широким колом державних органів (органами земельних ресурсів та спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі екології та природних ресурсів України) з метою здійснити виховний вплив на порушника та інших осіб і, тим самим, попередити вчинення нових правопорушень; по-пяте, ЗК України (ст. 148) передбачає конфіскацію земельної ділянки, вказуючи лише на те, що вона може мати місце виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом, без зазначення про яку конфіскацію йде мова: адміністративне стягнення, кримінальне покарання чи міру цивільної відповідальності. Якщо про адміністративне стягнення - тоді вкрай необхідно передбачити цей захід в санкціях статей Особливої частини КУпАП, що передбачають адміністративну відповідальність за правопорушення в галузі земельних відносин та визначитися з порядком її здійснення; по-шосте, наявність особливостей порядку притягнення до адміністративної відповідальності.

На думку автора, ефективність адміністративної відповідальності залишає бажати кращого, що обумовлено: по-перше, неузгодженістю приписів Земельного кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо формулювань складів правопорушень у сфері земельних відносин; по-друге, обмеженням кола стягнень за правопорушення у сфері земельних відносин. З метою посилення охорони земельних відносин КУпАП слід доповнити кількома новими положеннями: потрібно визначити субєкти адміністративної відповідальності у сфері земельних відносин щодо земель оборони (ввести до кола суб'єктів адміністративної відповідальності юридичних осіб); закріпити види стягнень, що можуть застосовуватися до юридичних осіб (наприклад, скасування державної реєстрації суб'єкта, анулювання ліцензії на здійснення певного виду діяльності) та визначитися щодо конфіскації; встановити порядок відшкодування шкоди юридичними особами, винними у вчиненні адміністративного проступку; у разі повторного вчинення протиправних дій, зокрема в разі псування земель, слід встановити підвищені санкції, або передбачити альтернативні стягнення. Питання про накладення адміністративних стягнень вирішуються в рамках провадження в справах про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 2.2. - «Юридична характеристика адміністративних правопорушень щодо використання земель оборони»

Проаналізувавши провадження у справах про адміністративні проступки в галузі земельного законодавства щодо земель оборони, автор дійшов висновку, що ці провадження, як і в інших сферах починаються, як правило, із виявлення порушення, збору, оцінки, закріплення доказів (будь-яких фактичних даних, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи (ст. 251 КУпАП).

Висновки

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його застосування, теоретичного осмислення ряду наукових праць у різних галузях знань, автором сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення адміністративно-правового регулювання режиму земель оборони. Основні з них такі:

1. Визначено, що механізм адміністративно-правового регулювання режиму земель оборони полягає в регулюванні земельних відносин індивідуальними актами, а саме: по-перше, індивідуальні акти-регламентатори, за допомогою яких на підставі юридичних норм досягається індивідуальна регламентація земельних відносин (наприклад, для придбання земельної ділянки у власність особа із заявою чи клопотанням з доданням до них відповідних документів звертається до уповноважених органів, які розглядають заяву та приймають відповідні рішення); по-друге, правозабезпечувальні акти, за допомогою яких реалізуються суб'єктивні юридичні права й обов'язки на підставі власної примусової діяльності органів держави (наприклад, особа, набуває право власності на земельну ділянку після здійснення державної реєстрації земельної ділянки. Правозабезпечувальний акт - реєстрація); акти дотримання і використання (виконання) юридичних норм, за допомогою яких реалізуються юридичні права та обов'язки; за наявністю перешкод реалізації прав та обов'язків приймаються акти застосування права (складання протоколу про адміністративне правопорушення, застосування заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, винесення постанови про накладення адміністративного стягнення).

2. Нині з урахуванням адміністративної та судово-правової реформ доцільно підвищити роль суду в системі органів адміністративної юрисдикції через розширення їх повноважень щодо розгляду справ про адміністративні проступки в сфері земельних відносин:

- потрібно вирішити питання, повязане із застосуванням адміністративних стягнень, які суттєво обмежують або позбавляють особу певних благ. Це стосується конфіскації майна. Тому, у випадку визначення у КУпАП (окрім штрафу) конфіскації земельної ділянки в якості адміністративного стягнення за правопорушення у сфері земельних відносин, право застосування цього стягнення повинно буде віднесено до компетенції районного (міського) суду (судді). Тут можливі два шляхи. Або розгляд справ про адміністративні правопорушення у сфері земельних відносин, в яких передбачено застосування конфіскації буде здійснювати лише суд (суддя) (що є більш доцільним), або ці справи буде розглядати інший адміністративно-юрисдикційний орган (наприклад, орган по земельних ресурсах), який буде вирішувати питання щодо винності особи та притягнення до відповідальності і, в разі необхідності, буде звертатися з поданням до суду, який остаточно вирішить питання про накладання конфіскації. Так само, заслуговує на увагу можливість передачі суду (судді) повноважень щодо скасування державної реєстрації суб'єкта, анулювання ліцензії на здійснення певного виду діяльності у сфері земельних відносин (у разі їх визначення КУпАП у санкціях адміністративно-правових норм, які передбачають адміністративну відповідальність за правопорушення у сфері земельних відносин);

- потрібно вирішити питання щодо віднесення до відання судів (суддів) розгляду справ із такими складами адміністративних правопорушень у сфері земельних відносин, які є близькими до складів злочинів і відрізняються лише за одним елементом, зокрема, - за наслідками (це відноситься, наприклад, до таких порушень як псування та забруднення земель (ст. 52 КУпАП та ст. 239 КК України), а також справ у випадках, коли особа притягується до адміністративної відповідальності іншим органом адміністративної юрисдикції, своєї вини не визнає і оспорює правильність складання протоколу про адміністративне правопорушення. Введення подібних норм зробило би суттєвий крок на шляху реалізації принципу поділу влади в адміністративно-юрисдикційній сфері.

3. Адміністративно-правові норми, які регулюють земельні відносини у сфері оборони, можна класифікувати за такими ознаками: за спрямованістю (ті, які визначають правовий стан суб'єктів; форми та методи державного управління; організаційно-правові засоби забезпечення законності у сфері управління; права та обовязки громадян у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності, у тому числі відповідальність за правопорушення у сфері земельних відносин, які не є злочинами). За юридичним змістом припису адміністративно-правові норми поділяються на такі основні групи: зобов'язальні; заборонні; уповноважуючі; стимулюючі; рекомендаційні. За адресатом (вони бувають адресованими органам виконавчої влади, підприємствам, установам, організаціям (як державним, так і недержавним), об'єднанням громадян, громадянам). За юридичним характером припису норми бувають двох видів: матеріальні та процесуальні. За дією в часі адміністративно-правові норми поділяються на постійні і тимчасові. За дією в просторі (в залежності від території, на яку поширюється їх юридична сила): загального значення, місцевого, галузевого. За способом викладення: відсилочні та бланкетні. За юридичною силою: викладені у законах, викладені в указах, викладені у постановах, викладені у наказах, інструкціях тощо.

Особливостями правових норм, які містяться у нормативно-правових актах, що регулюють земельні відносини, є те, що їх дія спрямована на: поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; забезпечення раціонального використання та охорони земель; забезпечення гарантій прав на землю; забезпечення пріоритету вимог екологічної безпеки.

Така спрямованість закріплена ст. 5 ЗК України. Разом з тим, у межах кожного з перелічених положень, існують ті, які притаманні адміністративно-правовому регулюванню. А саме - дія адміністративно-правових норм повязана із регулюванням управлінських відносин щодо володіння, користування та розпорядження землями оборони.

4. Аргументовано, що складність земельних відносин щодо земель оборони полягає, по-перше, в тому, що внаслідок взаємної обумовленості перелічених видів земельних відносин, нерідко їх окремі учасники одночасно можуть виступати і як власники, і як управлінці землею, отже субєкти земельних відносин в один і той же час виступають як носії декількох правомочностей та декількох обовязків. По-друге, їх складність визначається різним значенням землі як обєкта цих відносин. У звязку із цим користування землею одним і тим же субєктом права землекористування носить неоднаковий характер, в залежностей від цілей, для яких використовується земля. Цим пояснюється, що землевласники у відповідності до діючого законодавства наділені не одним, а декількома повноваженнями щодо використання земель, а також на них покладені різні обовязки.

5. До адміністративно-правових засобів охорони земельних відносин належать крім встановлення правових норм і правил: контроль за використанням земель; відновлювальні заходи; профілактика правопорушень у сфері земельних відносин; заходи переконання; заходи адміністративного примусу, що застосовуються з метою попередження, припинення правопорушень в галузі охорони земельних відносин та притягнення винних до адміністративної відповідальності.

Одним із ефективних засобів охорони земель оборони є адміністративно-правова охорона, яку можна визначити як систему заходів, встановлених адміністративним законодавством України, які застосовують державні органи (їх посадові особи), органи місцевого самоврядування (їх посадові особи), громадські інспектори, громадські організації з метою забезпечення законності, попередження, припинення правопорушень, притягнення винних у порушенні вимог земельного законодавства до адміністративної відповідальності, зміст якої становить застосування до порушників адміністративних стягнень.

6. З метою вдосконалення механізму використання земель оборони та посилення адміністративної відповідальності Кодекс України про адміністративні правопорушення, до прийняття нової його редакції, слід доповнити кількома новими положеннями: потрібно визначити субєкти адміністративної відповідальності у сфері відносин щодо земель оборони; у разі повторного вчинення протиправних дій, зокрема, в разі псування земель оборони, слід встановити підвищені санкції, або передбачити альтернативні стягнення.

Для посилення контролю з боку держави за використанням земель оборони доповнити розділ Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України пунктом 12¹ такого змісту: «12¹. Кабінет Міністрів України здійснює розпорядження землями оборони у визначеному ним порядку». Частину другу статті 4 Закону України «Про використання земель оборони» викласти в такій редакції: «Землі оборони можуть використовуватися у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, для будівництва житла та об'єктів соціально-культурного призначення»

Список опублікованих праць

1. Слюсаренко С.В. Проблемні питання адміністративної відповідальності у сфері земельних відносин. / С.В. Слюсаренко // Держава та регіони. Серія: право. - 2006. - №1 - С. 14-17.

2. Слюсаренко С.В. Регулювання правового режиму земель оборони. /

С.В. Слюсаренко // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. - 2008. - №4. - С. 198-206.

3. Слюсаренко С.В. Ограничения на использование земель обороны в Российской Федерации. /С.В. Слюсаренко // Наука і правоохорона. - Київ, - 2009. №1-2. - С. 171-178.

4. Слюсаренко С.В. Адміністративна відповідальність за порушення у сфері земельних відносин. /С.В. Слюсаренко // Науковий вісник Національного аграрного університету. - Київ. - 2006. - №104. - С. 17-23.

5. Слюсаренко С.В., Шамрай В.О. Правовий режим земель оборони. / С.В. Слюсаренко, В.О. Шамрай // Проблеми вдосконалення земельного та аграрного законодавства України: перспективи в ХХІ ст. Матеріали міжнародної наукової конференції. - Біла церква, 2006. - С. 124-126.

6. Слюсаренко С.В., Шамрай В.О. Особливий режим прикордонних земель / В.О. Шамрай, С.В. Слюсаренко // Проблеми вдосконалення земельного та аграрного законодавства України: перспективи в ХХІ ст. Матеріали міжнародної щорічної наукової конференції. - Біла церква, 2007. - С. 27-28.

7. Слюсаренко С.В. Земли обороны - государственная собственность. / С.В. Слюсаренко // Стан та перспективи розвитку юридичної науки та освіти. Збірник наукових праць. - Київ, 2007. - С. 228-230.

8. Слюсаренко С.В. Контроль за використанням земель. / С.В. Слюсаренко. // Збірник наукових праць учасників міжвузівської науково-практичної конференції молодих вчених. Актуальні проблеми держави і системи права України в умовах світової глобалізації. - Київ, 2007. - С. 297-299.

9. Слюсаренко С.В. Розвиток управління земельними ресурсами в незалежній Україні. / С.В. Слюсаренко. // Науково - практична конференція. Державна політика розвитку цивільної авіації ХХІ століття: економічний патріотизм і стратегічні можливості України. - Київ, 2008.

10. Слюсаренко С.В., Даниленко А.С., Курило В.І., Новак Б.І.,

Єрмоленко В.М., Кривов В.М., Курило І.В. Законодавство України про державний контроль за використанням та охороною земель./ А.С. Даниленко., В.І. Курило, Б.І. Новак, В.М. Єрмоленко, В.М. Кривов, І.В. Курило, С.В. Слюсаренко. // Збірка нормативно - правових актів. - Київ, 2008. - 384 с.

11. Слюсаренко С.В., Курило В.І., Єрмоленко В.М., Головій Л.В., Курило І.В., Марченко С.І. Загальні засади правового регулювання сільського господарства України. / В.І. Курило, В.М. Єрмоленко, Л.В. Головій, І.В. Курило, С.І. Марченко, С.В. Слюсаренко. // Збірник нормативно - правових актів. - Київ, 2008. - 516 с.