Розвиток місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст

Вступ

Зв'язок місцевого самоврядування з демократією

Зв'язок місцевого самоврядування з місцевим управлінням

Висновки

Список використаних джерел

Вступ

Утвердження демократії в сучасній Україні тісно пов'язане із забезпеченням функціонування і розвитку тих інститутів, які належать до групи базових інститутів демократії і випливають з самого поняття демократичної держави як такої. В цьому контексті звернення до проблем розвитку місцевого самоврядування становить важливу проблему як із погляду теорії держави і права, так і для конституційного права України, адже місцеве самоврядування - це не тільки гарантоване Конституцією України право місцевих громад вирішувати питання місцевого значення (ст. 7), а й частина загального змісту поняття «демократія».

Аналіз цієї проблеми є актуальним за кількох причин. По-перше, навіть у самому доктринальному визначенні демократичної держави передбачається, що народ як носій влади має можливість здійснювати її як завдяки існуючим державним інституціям (різноманітні органи державної влади та їх посадові і службові особи), так і через такий специфічний інститут, як місцеве самоврядування. В цьому плані, як зазначає відомий дослідник проблем демократії Р. Даль, демократичне врядування завжди реалізується як поєднання двох різноспрямованих процесів, якими є централізація влади та її децентралізація, адже далеко не всі інститути, які є потрібними та ефективними в масштабах країни в цілому, є такими само потрібними і ефективними в масштабах окремих територіальних одиниць.

По-друге, фактичний розвиток демократичної держави не може реалізовуватись виключно на вищих рівнях організації інститутів влади. Таке ставлення до демократії і демократичної держави може спричинити появу хибної моделі псевдо - демократії, коли демократична ззовні центральна влада чинить свавілля на місцевому рівні, стимулюючи громадянську апатію та нехтуючи проблемами місцевих громад.

По-третє, як цілком справедливо зауважує О. Батанов, сьогодні на рівні державної влади доволі чітко викристалізувалася тенденція руху від патерналістського ставлення до місцевого самоврядування до «демократичної муніципальної ідеології». Безумовно, ці зміни передбачають удосконалення чинного конституційного законодавства, забезпечення матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування тощо. Утім не можна відкидати й того, що наповнення цієї «нової ідеології», про яку пише О. Батанов, повинно реалізовуватись і на теоретичному рівні через формування адекватного усвідомлення ролі місцевого самоврядування як у розвитку Української держави, так і забезпеченні її реальної демократизації.

Зв'язок місцевого самоврядування з демократією

На поч. XIX ст. один з перших дослідників самоврядування А. де Токвіль прямо пов'язував природу місцевого самоврядування з демократією, досліджував вплив демократичного правління, демократичних соціальних цінностей на становлення системи місцевого самоврядування, зростання ролі і значення місцевих (локальних) співтовариств. Ці думки розвиваються у працях сучасних учених, демократія стає не лише предметом філософського чи Історичного аналізу, а й емпірико-соціологічного вивчення, що узгоджується з життям суспільства, створює систему "локальних демократій" як основи державності.

Самоврядування з'явилося до демократи, за первіснообщинного ладу. Публічна влада здійснювалася населенням через загальні збори членів роду, тут фактично збігалося управління і самоврядування, адже всі члени роду брали участь в управлінні його справами. З виникненням держави на зміну самоврядуванню прийшло управління: державний апарат зосередив владу для управління суспільством. Воно не зникло, а набуло локального характеру, втілюючись у віддалених від центру структурах і сферах життя (селянські общини, робітники, артілі). У середньовіччя воно виявилося у самоврядуванні міст (магдебурзьке право), козацьких об'єднаннях в Україні; у нові часи - земському самоврядуванні, автономії університетів (дореволюційна Росія). Системи самоврядування нерідко конфліктували з недемократичною формою держави (Запорізька Січ в Україні з монархічною формою правління в Росії). З розвитком демократії від виникнення буржуазних держав, що проголосили джерелом влади народ -самоврядування знаходить у демократії гаранта своєї ефективності.

Демократія як впливова політична ідея постала у кін. XIX-поч. XX ст. політичною реальністю, а згодом - реальністю геополітичною, перетворившись у переважаючий у світі тип політичного ладу. У сучасному уявленні - це теоретично універсальна, хоч й обмежена культурними кордонами, форма політичного ладу, у якій влада юридично і фактично належить народу, закріплюються й гарантуються рівноправність, особисті права і свободи громадян.

При аналізі співвідношення і взаємодії демократії, демократичного державно-політичного режиму і громадянського суспільства в усіх моделях демократії Д. Хелда (класичній, захисній, прямій) виявляється "локальний фактор", але найбільш обґрунтовано функціонує в умовах "демократії розвитку".

Формально зберігаючись як система інститутів і процедур, демократія втрачає право називатися "правлінням більшості", її недоліками стають формальність і нестабільність. Зміцнення демократії можливе з розробленням набору правил і принципів прийняття рішень у конкретній асоціації.

Невипадково, ще І. Ільїн визначає демократію як державний лад, при якому влада організована за принципом корпоративного самоврядування. У свою чергу, американський дослідник В. Остром переконаний, що "демократія спирається на безліч різноманітних співтовариств, що функціонують як самоврядні колективи".

У широкому соціально-філософському розумінні демократія не вичерпується народовладдям, це і спосіб управління якимось співтовариством, при якому забезпечується участь всіх його членів. Важливого значення набуває правовий статус члена асоціації, який деякі сучасні вчені, зокрема Т. Парсонс, погоджують з Інститутом громадянства, колективами ("добровільними самоорганізаціями").

Локальна демократія - це соціальний або соціально-правовий результат, вплив на локальну сферу функціонування територіальної громади, що відбувся в результаті безпосередньої (прямої) участі жителів (їх частини) визначеної території - членів громади й впливає на функціонування громади.

Пряму демократію П. М. Рабінович розуміє у вигляді влади, здійснюваної через безпосереднє волевиявлення народу, визначеної соціальної групи (у т. ч. територіальної громади). Вона є способом реалізації самоврядної публічної влади, її організаційно-правовою формою. Саме ініціатива й самодіяльність народу як складові безпосередньої демократії мають визначальне значення для держави. Участь жителів території у місцевому самоврядуванні має правові й індивідуальні, групові соціальні корені, що обумовлюють мотивацію суб'єктів на участь у локальній демократії.

На думку Ю. Тихомирова, самоврядування є основним способом здійснення народовладдя, насамперед у суспільстві, втілення інтересів народу й інших соціальних спільнот. Це різновид соціального управління, в основі якого спільне вирішення учасниками суспільних відносин справ, що поєднується зі спільною діяльністю у виконанні прийнятих рішень. Для самоврядування характерне поєднання суб'єкта й об'єкта управління, що не характерно для демократії.

Місцеве самоврядування має системний характер - система (мікросистема) і водночас підсистема влади (макросистема), здійснюваної народом. Це випливає з ч. 2 ст. 5 Конституції 1996 р., яка закріплює, що народ здійснює владу безпосередньо, через органи державної влади та місцевого самоврядування. Тобто проголошено народовладдя, безпосередню й опосередковану (представницьку) форми демократії. Отже, місцеве самоврядування є найважливішим елементом демократичної державності та одним із способів реалізації народом влади, у широкому розумінні - формою народовладдя.

Держава визнає і гарантує самоврядування (ст. 7 Конституції), а також надає право на його самостійне здійснення жителям територіальної одиниці. Тут виявляється демократизм держави, що визнає потребу існування самоорганізації населення як автономної соціальної системи.

Актуальна проблема становлення й реалізації форм демократії у місцевому самоврядуванні. Розвитку самоврядування може сприяти активізація обох форм участі населення у здійсненні народовладдя (представницької і безпосередньої), які властиві як для самоврядування, так і для демократії. Зокрема форми безпосередньої демократії сприяють структуруванню муніципального організму, реалізації інтересів членів громади, вирішенню місцевих проблем. Демократія саме й передбачає наближення і залучення громадян - жителів певних територій до реалізації публічної самоврядної влади.

Іноді в дослідженнях обґрунтовується, що місцеве самоврядування не є "формою народовладдя", як стверджували вчені-конституціоналісти О. Є.Кутафін і В. І.Фадєєв. А. Р. Крусян вважає, що ст. 5 Конституції містить стереотипи радянського періоду, коли повновладдя народу визначалося через повновладдя Рад. Так, діяльність місцевих Рад народних депутатів раніше вчені тлумачили як "громадське самоврядування". Вони виступали ланками єдиної державної влади, представниками держави на місцях, з іншого боку - органами територіальних спільнот. Двоїста природа місцевих рад - засіб узгодження загальнодержавних інтересів з місцевими. Але таке поєднання інтересів призвело до домінування перших над другими, Ігнорування останніх.

Можна погодитися, що народовладдя й місцеве самоврядування різняться своїм суб'єктним складом: суб'єктом першого є народ, що має суверенітет І виступає єдиним джерелом влади; основний суб'єкт другого -територіальна громада, основу якої складають жителі певної територіальної одиниці.

Не можна ототожнювати "народне" і "місцеве" самоврядування: народ -джерело публічної влади, але не є суб'єктом публічно-самоврядної влади, а територіальна громада не має суверенітету і тому місцеве самоврядування не є формою народовладдя. На рівні ж самоврядування "суверенні права держави трансформуються в самоврядні повноваження територіальних колективів". Отже суб'єктом місцевого самоврядування має визнаватися не народ України, а територіальна громада як нормативно-правова модель самоорганізації населення з управлінськими структурами, здатними реалізувати і захищати місцеві інтереси.

Отже, місцеве самоврядування можна визначити як форму здійснення публічно-самоврядної влади територіальною громадою (населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці). Така форма реалізації влади на місцях означає, що колективні суб'єкти соціуму (територіальні громади) й формовані ними органи (сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи, органи самоорганізації населення) здійснюють управлінську діяльність місцевого значення "самостійно чи під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування" (ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"), але при пріоритетному впливі на таку діяльність і участі в ній членів територіальної громади або громади в цілому. Це положення має методологічний характер, адже основна роль у формуванні управлінських структур місцевого самоврядування належить самій територіальній громаді, яка може реалізувати це завдання за допомогою певних форм демократії.

Багато принципів самоврядування як однієї з форм організації людського співжиття є спільними з демократією. Серед них такі, як свобода, рівноправність, гласність, поєднання представницьких і безпосередніх форм, урахування громадської думки, вирішення питань більшістю голосів при врахуванні інтересів меншості, узгодження різних інтересів і думок, прагнення консенсусу і т. ін. Спеціальні, властиві самоврядуванню принципи - самоорганізація, поєднання суб'єкта та об'єкта управління, участь усіх суб'єктів у прийнятті і реалізації прийнятих рішень, визнання над собою влади тільки власного об'єднання.

Незаперечним є зв'язок результативності демократії, зокрема безпосередньої, і процесів розвитку місцевого самоврядування. До позитивних наслідків демократії Р. Даль відносить, зокрема, позбавлення суспільства від тиранії, бо демократія сприяє недопущенню правління жорстоких і аморальних диктаторів. Так як основним способом правління диктаторів є використання могутності державного апарату, щоб через примус і насильство досягти власної мети, непоясливим є співіснування антидемократичного режиму і місцевого самоврядування.

Демократія гарантує громадянам основні права і свободи, що недемократичний лад надати не може. М. Баймуратов вважає, що на рівні місцевого самоврядування за допомогою активних і цілеспрямованих дій державних органів, представницьких і виконавчих органів громади, її членів формується не тільки локальна система реалізації прав людини, але й локальна система захисту цих прав. Отже, інтереси формуються й реалізуються на рівні й у сфері місцевого самоврядування.

Тільки демократія надає особистості максимальну можливість здійснити волю самовизначення й самореалізації, тобто жити за законами, обраними самою особистістю. Це насамперед реалізація її політичної активності (у широкому розумінні) у створенні належних умов її функціонування як автономної (індивідуальної), так і в колективах (асоціаціях), у зокрема територіальних. У співтоваристві, до якого належить індивід за територіальною ознакою (громаді) діють певні правила, яким як його члену доведеться підкорятися. Ідеться не тільки про гармонізацію відносин індивіда з іншими членами територіальної громади за допомогою виконання загальних для всіх правил поведінки, але і про реальну можливість кожного індивіда брати участь у розробці, формуванні і прийнятті таких правил - у локальній нормотворчості, що безпосередньо й модифіковано впливає на поведінку і становище членів територіальної громади.

У процесі локальної нормотворчості на рівні місцевого самоврядування зростає значення форм безпосередньої демократи, за допомогою яких члени громади можуть висловити думку про проект нормативного акта, їм гарантується рівна можливість різних форм позитивної поведінки -обговорення, переговори, компроміси, - які приведуть до рішення, що задовольнить більшість громади.

Реалізація форм безпосередньої демократії у сфері місцевого самоврядування веде до реального підвищення моральної відповідальності кожного індивіда-члена територіальної громади.

Це результат його залучення до демократичного процесу прийняття рішень, які хоч і мають локальне значення, але відіграють суттєву роль в існуванні індивіда й інших членів громади за позитивними соціальними стандартами.

Місцеве самоврядування, як і інші види самоврядування, є могутнім засобом активізації політичної системи, демократичних інститутів, громадян, боротьби з бюрократизмом і формалізмом у роботі органів управління. Тому у визначенні його природи звертає увагу виражена демократична сутність.

Розвиток самоврядування має великі потенційні можливості, надає імпульсів для удосконалення демократії. Матеріальною основою підвищення ролі органів самоврядування має стати збільшення майнових об'єктів муніципальної власності, їх передача органам самоврядування. На базі інтенсифікації цих процесів відбуватиметься зростання ролі місцевого самоврядування в демократизації, підвищення єдності демократії і самоврядування як різних форм здійснення народовладдя.

У галузі державного управління самоврядні органи можуть вирішувати лише ті питання, які делегуються їм державою. Діяльність органів самоврядування у політичній сфері є однією з важливих передумов і напрямків розширення демократії, реалізації її головних принципів. Держава не повинна втручатися в діяльність органів самоврядування, але механізми локального самоврядування при вирішенні питань державного значення (наприклад, під час виборчої компанії) можуть підключатися до державного механізму, використовуватися для здійснення демократії, бути складовими частинами загального механізму народовладдя.

Ці приклади відображають об'єктивне наближення на межі ототожнення категорій "самоврядування" і "народовладдя", "демократія" і "самоврядування державно-організованого суспільства". Не можна протиставляти демократію і самоврядування, адже демократія передбачає самоврядування, тоді як самоврядування може існувати і без демократії як форми політичної влади народу.

Спільними у самоврядуванні і демократії є те, що вони:

* будуються на однакових принципах свободи, рівності, гласності;

* є формами здійснення влади;

* реалізуються безпосередньо І опосередковано через виборні органи;

* здійснюються на основі загальної нормативної бази. Проте є і відмінності, які не дозволяють їх ототожнювати, бо самоврядування - об'ємніше поняття і триваліше явище, ніж демократія: воно передує їй і переживає її. Самоврядування має складну структуру, на відміну від єдиної державної системи демократії, налічується кілька систем самоврядування: професійних, партійних, виробничих, за місцем проживання, за інтересами. Самоврядування не завжди має політичний характер, тоді як демократія є державним політичним явищем.

Громадяни, їх об'єднання не тільки беруть участь в управлінні, але й самі управляють громадськими справами за допомогою різних організацій, виконують прийняті рішення. Основні форми та інститути демократії закріплені в законі, що обумовлює їх обов'язковість для всіх. У свою чергу, самоврядування передбачає відповідне юридичне втілення, виражене в нормах права (міжнародного права, національних законодавствах). Самоврядні організації функціонують у рамках закону, але самі встановлюють норми у межах своїх об'єднань.

Місцеве самоврядування тісно пов'язане з демократією. Це не тільки основа демократії, а й вища форма інтеграції, що відповідає природі людини, дає можливість добровільного, самостійного об'єднання і одночасно самоствердження. Демократичний процес, що складається і здійснюється на локальному рівні у сфері місцевого самоврядування, використовуючи форми демократії дає реальні можливості для самовизначення й реалізації особистості, розширює їх максимально.

Місцеве самоврядування, по-перше, є умовою, атрибутом демократичного суспільства. Саме на рівні самоврядування можна повно реалізувати принцип демократії: право громадян на управління справами співтовариства. Влада в демократичному суспільстві має бути ближче до народу і народ повинен мати право на її здійснення. По-друге, самоврядування - продукт демократії, одна з визнаних форм здійснення народом належної йому влади. Ступінь розвитку самоврядування залежить від розвитку демократії у суспільстві: чим більш демократичне воно, тим ширше в ньому розвинуті самоуправлінні начала, місцеве самоврядування стає доступним громадянам.

Демократія і місцеве самоврядування перебувають у взаємному зв'язку філософських категорій змісту й форми: демократія є зміст місцевого самоврядування, а місцеве самоврядування є форма, спосіб існування і здійснення демократії. Самоврядування - один з елементів, прояв демократії у вигляді конкретного інституту, механізму її реалізації. У цьому зв'язку І взаємодії двох соціальних феноменів - демократії й місцевого самоврядування - визначальну і структуровану роль відіграє, насамперед, безпосередня демократія.

Зв'язок місцевого самоврядування з місцевим управлінням

місцевий самоврядування демократія держава

Як відомо децентралізація державної влади - передача або делегування державно-владних повноважень від центрального уряду до недержавних організацій, органів місцевого управління і самоврядування. Однією з її форм за демократичної форми політичного режиму є демократична (автономія) децентралізація, що передбачає делегування, передачу частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць (територіальних громад, колективів) та органам, які обирає населення. Це і є місцеве самоврядування. Інша форма децентралізації адміністративна зводиться до створення на місцях спеціальних урядових органів, наділення їх повноваженнями виконавчої влади. Це, у свою чергу, деконцентрація (місцеве управління).

Поняття "місцеве управління" з'явилось у юридичній науці раніше терміну "самоврядування" і використовувалось у законодавстві США, Великобританії для позначення організації і діяльності муніципальних установ, прямо вказувало на їх відмежування від інших органів управління. За українською традицією їх розрізняють, хоча інколи ці поняття зливаються. Місцеве самоврядування - право територіальної громади самостійно вирішувати економічні, соціальні, політичні питання місцевого характеру. Місцеве управління - це здійснення державою управлінських функцій на місцевому рівні через свої представництва.

На відміну від управління, при самоврядуванні відсутній чітко виражений розрив між об'єктом і суб'єктом управління, управляюча система впливає немовби, сама на себе, тобто відбувається злиття двох систем (управляючої і тої, якою управляють) в одну самоуправляючу. Це визначальна особливість самоврядування. Інша особливість полягає в характері прояву влади: управління має імперативну природу, управляючий вплив припускає підпорядкування об'єкта суб'єкту, що забезпечується управлінськими командами. У самоуправляючих системах відбувається само-підпорядкування елементів системи внутрішньо обумовленим її цілям І потребам. Тут відносини субординації, характерні для управління, значно згладжуються, і на перший план виступають відносини координації, взаємодія елементів системи.

Самоврядуванню, як і управлінню, притаманна наявність цілей, що обумовлюють регулювання, корегування параметрів даної системи. Цим самоврядування відрізняється від самоорганізації і саморегулювання, що мають більш спонтанний характер. Водночас у самоуправлінському процесі можна знайти елементи самоорганізації і саморегулювання. Самоврядування відрізняється від управління самостійністю у виборі цілей і шляхів їх досягнення. За спрямованістю цілі самоврядування, змістом яких є в основному внутрішні проблеми. можуть відрізнятися від цілей управління, для яких характерна їх зовнішня орієнтованість.

Як зазначає О. Скакун, самоврядування народу - вид соціального управління, що ґрунтується на самоорганізації, саморегулюванні та самодіяльності учасників суспільних відносин. Самоорганізація - самостійне здійснення організаційних дій; саморегулювання - самостійне встановлення норм, правил поведінки; самодіяльність - самостійна діяльність з прийняття рішень та їх реалізації. Самоврядування та управління - категорії системні. Управління є атрибутом певних систем, впорядкованої множини взаємозалежних і взаємодіючих елементів. Як специфічний різновид управління, самоврядування притаманне біологічній, технічній, соціальній системам. Однак у перших виявляється як самоорганізація, саморегулювання, а найбільш виражене воно в соціальних системах.

Порівнюючи поняття "управління" і "самоврядування", слід визначити, ідо в самокерованих системах переважаючі відносини субординації в управлінні, поступаються відносинам координації і взаємодії. Тому говорячи про самоврядування, варто мати на увазі імперативний характер муніципальної влади. У демократичних державах місцеве самоврядування сприймається в першу чергу як необхідний поділ влади по вертикалі, що забезпечує розподіл зусиль владних органів на всіх рівнях управління суспільством.

Обсяг і зміст управлінських функцій на усіх рівнях неоднакові. На місцевому рівні державний вплив обмежений правом місцевого самоврядування на самостійне вирішення питань місцевого значення. Самоврядування є найпростішою, природною формою організації влади (управління). У загальному вигляді поняття "самоврядування" відображає участь соціальної спільності у відносинах управління, ступінь реалізованості її інтересів. Самоврядний тип управління втілюється у відповідних інституційних формах на всіх етапах еволюції суспільства та може розглядатися як спосіб координації соціальних зв'язків. Отже місцеве самоврядування є закономірною та об'єктивною формою здійснення влади, без якої неможливе управління суспільством.

Як бачимо, основне призначення й методологічне значення демократії, її форм виявляється у місцевому самоврядуванні, яке стає соціальним середовищем, де за допомогою самої демократії відбуваються процеси утворення, інституціоналізації управлінських структур, а також необхідних для вирішення власних проблем форм самоорганізації населення, що проживає на певній території.

Зародження місцевої демократії в умовах еволюції українського суспільства

Місцеве самоврядування України в її сучасних територіальних вимірах пройшло складний та суперечливий історичний шлях, зазнаючи протягом століть впливу східної та західної політичних культур. Його історична характеристика також неоднозначна, адже існують різні підходи дослідників до виникнення, періодизації і розвитку місцевого самоврядування, спостерігається недостатній рівень дослідженості етапів становлення місцевого самоврядування на українських землях.

Цей інститут у сучасному розумінні склався у світовій практиці на межі ХУІІІ-ХІХ ст., коли абсолютні монархії трансформувались у демократичні, правові держави. Боротьба за утвердження місцевого самоврядування, вільного від феодально-чиновницького свавілля, була однією з причин суспільних рухів. Його ідеї протиставлялись феодальній державі, становому патріархально-общинному (сільському) і корпоративно-цеховому (міському) самоврядуванню. Проте деякі елементи станового самоврядування у демократичних державах збереглися і до наших днів (громада, статути міст тощо), наповнившись новим правовим змістом.

Справи громад хуторів, міст і регіонів обговорювались та ухвалювались спільною радою (вічем), до якої входили старші представники від усіх сімей чи родів. За звичаєвим правом віче як форма самоврядування передавалось з покоління у покоління ще багато століть.

У Київській Русі на рівні регіону елементи самоврядування знаходили свій вияв у вічевій демократи. Для вічової організації управління характерним був розподіл повноважень між князем та вільним населенням регіону. Зокрема, віча відали питаннями війни і миру, укладення угод, організації війська, закликали або виганяли князя, брали участь у формуванні адміністративних та судових органів.

Суб'єктом міського самоврядування виступали міські громади, які користувались значною адміністративною, господарською і судовою автономією. Найважливіші питання міського життя вирішували міські віча, а для розгляду поточних справ з числа вільних городян обирався війт та інші посадові особи міського самоврядування. Економічну основу місцевого самоврядування становила міська корпоративна власність, у тому числі й на землю. Міська громада самостійно встановлювала правила господарювання, міські податки, платежі та інші повинності.

Суб'єктом сільського самоврядування виступала сільська (сусідська) громада - верв, яка об'єднувала жителів кількох сусідніх сіл, мала землю корпоративної власності, представляла своїх громадян у відносинах з Іншими громадами, феодалами, державною владою. Отже, верві були носіями громадівського самоврядування.

Після входження українських земель до складу Великого Князівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особливо у містах та містечках, отримали подальший розвиток у формі війтівства. У цей час виникає складна система взаємовідносин між центральною владою, власниками міст та міськими громадами, яка була зумовлена статусом міста.

Так, у великокнязівських містах поряд з органами міського самоврядування функціонувала старостинська адміністрація - міський орган державної влади, очолюваний старостою, який призначався центральною владою. Війтів обирали на міських вічах (у документах це "громада", "копа", "купа"). Юридично оформлено міське самоврядування у формі війтівства у Литовських статутах 1529, 1566, 1688 років, якими були узаконені міські віча.

У містах, що перебували у приватній або церковній власності, функціонувала замкова адміністрація, очолювана призначеним власником намісником, урядником, тіуном тощо. Вона відала справами замку центральної частини міста та приписаними до нього селянами з навколишніх сіл, а також питаннями оборони, збирала податки на користь власника міста, під керівництвом намісника вела міжусобні війни. Компетенція війта як керівника міської громади і намісника як керівника адміністрації розмежовувалися. У той же час війт залежав від замкової адміністрації, хоча його повноваження були досить значними.

Важливу, але негативну роль для українських міст відіграв інститут юридики, що існував до XVIII ст. Це міська територія, що разом з городянами, які на ній проживають, в адміністративному і правовому відношенні контролювалась феодальним власником. Юридики та їх населення не підпорядковувались органам міського самоврядування.

Важливе значення для подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні мало магдебурзьке право, що поширилось на українські міста із сер. XIV ст. Міське населення звільнялось від юрисдикції урядової адміністрації (феодалів, воєвод, намісників, Ін.) й місту надавалась можливість самоврядування на корпоративній основі, запроваджувались власні органи міського самоврядування - магістрати у складі ради та лави. Сільське самоврядування ґрунтувалося на німецькому і волоському (угорському і молдавському) праві, але в дещо спрощеній формі.

Своєрідних форм набуває місцеве самоврядування за часів існування Козацької держави, що зумовлювалось її полково-сотенним устроєм. Полки та сотні - одночасно військові й адміністративно-територіальні одиниці, користувалися військово-адміністративним самоврядуванням. Справами міст Лівобережжя відала управа (рада), до складу якої також входила ратуша, очолювана городовим або козацьким отаманом, і підпорядковувалась вищестоящій козацькій адміністрації.

Місцева демократія знаходять своє відображення у козацьких радах. У першій українській Конституції гетьмана П. Орлика 1710 р. підтверджувалося станове самоврядування та зроблено намір захистити його від свавілля урядовців та закласти основи сучасного місцевого самоврядування. Загалом з Козацькою державою пов'язують початок становлення українського муніципалізму як системи управління місцевими справами, у якій місцевому самоврядуванню відводиться важлива роль.

За часів Гетьманщини "з-під юрисдикції полковників були вилучені міста, що мали самоврядування на основі магдебурзького права, підтверджене царськими грамотами". Ці міста отримали у власність значні земельні володіння: поля, сінокоси й ліси. На утримання органів міського самоврядування йшло мито з привізного краму, з ремісників, із заїжджих дворів та лазень, з млинів, броварень, цегелень, "мостове", "вагове", "комірне" іт. ін.

З підписанням Українсько-московського договору 1654 р. поступово ліквідується місцеве самоврядування. Так, після смерті гетьмана І. Скоропадського 1722 р. запроваджено так звану комендантську систему, що передбачала адміністративний нагляд російських комендантів за діяльністю органів місцевого самоврядування в Україні. У 1764-1783 рр. ліквідується Гетьманщина й автономний полково-сотенний устрій України, з ним і Магдебурзьке право в її містах.

Після видання Катериною II у 1785 р. "жалованой грамоты на права и выгоды городам Российской империи" на Лівобережній та Слобідській Україні були створені нові станові органи місцевого самоврядування (міські думи). Це означало уніфікацію форм організації суспільного життя в Україні за російським зразком. Посилення русифікації та ослаблення процесу європеїзації місцевого самоврядування в України, що відбувалися паралельно, особливо помітні після занепаду 30-річного існування Козацької держави.

У другій половині XIX і на початку XX ст. процеси самоврядування відбувалися в Галичині, що перебувала в складі Австро-Угорщини. Місцеве самоврядування там було засноване на принципах австрійського закону про громади 1861 р., який встановлював засади місцевого самоврядування в імперії. Галичина була коронним краєм у складі Австрійської імперії і Галицький сейм 1866 року прийняв закон про громади для Галичини разом з виборчою ординацією.

Окрему цікаву сторінку в історії місцевого самоврядування складають спроби побудувати його систему на поч. XX ст. незалежними українськими урядами (Генеральним Секретаріатом, Гетьманатом, Директорією), і тому саме з цього періоду йде відлік процесу його українізації.

З проголошенням незалежної Української Народної Республіки здійснено спробу реформувати місцеве самоврядування. За ініціативою Центральної Ради проводились губернські та повітові національні з'їзди, які вирішували справи своєї компетенції політичного характеру, брали участь у національно-визвольному русі. У 1917 р. в Україні відбулося ряд виборчих кампаній, починаючи з міських виборів за постановою Тимчасового уряду від 15 квітня 1917 р. Українські партії прагнули у виборах за пропорційною системою зайняти міцні позиції в думах, забезпечивши підтримку діям УЦР на місцях. У ряді міст за Ініціативою української губернської ради створювали "українські демократичні блоки".

У II Універсалі Центральної Ради від 20 листопада 1917 р. оголошувалось про "вжиття всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що є органами найвищої адміністративної влади на місцях". Зберігаючи земську систему самоврядування, IV Універсал 1918 р. запровадив ще й Ради робітничо-селянських і солдатських депутатів. За Конституцією УНР 1918 р. конституційний лад України мав базуватись на засадах децентралізації: землям, волостям і громадам надавалися права широкого самоврядування (ст. 5). організаційної самостійності місцевого самоврядування (ст. 26)71. Проте ці конституційні положення не були реалізовані.

З 29 квітня 1918 р. Українську Державу очолював гетьман П. Скоропадський, його "Грамота до всього українського народу". "Закони про тимчасовий державний устрій України" визначали основні засади влади. Проблеми місцевої адміністрації вони практично не регламентували і один абзац "Грамоти", яким населення повідомлялося про розпуск Центральної Ради та всіх її органів, давав підстави до висновку, що це стосується і сформованих в УНР місцевих органів.

За наказом міністра внутрішніх справ Ф. Лизогуба комісари були усунуті зі своїх посад і їх місце посіли так звані старости, які й очолили місцеву адміністрацію. У своїй діяльності вони керувались "Тимчасовим на час війни положенням про губернських та повітових комісарів". Перед системою місцевих адміністрацій постало завдання впорядкувати місцеве життя, а саме:

* підтримання правопорядку в губернії,

* ознайомлення населення з нормативними актами Ради Міністрів.

* контроль за виконанням нормативних актів,

* інформування Ради Міністрів про ситуацію в губерніях,

* контроль за діяльністю місцевих органів та органів місцевого самоврядування,

* політичний нагляд за державними та громадськими організаціями.

У сфері нормотворчості старости мали право видавати постанови у межах їх компетенції, припиняти дію розпоряджень місцевих державних органів і самоврядування, якщо вони суперечили чинному законодавству. Поступово до компетенції губернських та повітових старост віднесено всю повноту влади на місцях. Було видано закон про Державну варту (міліцію), яка підпорядковувалась безпосередньо старостам. Так, на рівні губернії почав функціонувати "помічник-інспектор Державної варти", нарівні повіту "начальник повітової Державної варти". Це свідчило, що нова влада, взявши на озброєння повчальний досвід ЦР, прагне йти шляхом створення "сильної" місцевої адміністрації.

Водночас ліквідовувались недержавні структури, які виконували управлінські функції на місцях. Діяльність рад, комітетів, спілок, інших органів була оголошена поза законом і всі їх розпорядження не мали юридичної сили. Складна політична ситуація змушувала уряд П. Скоропадського розширити сферу діяльності старост з адміністративних функцій до поліцейсько-політичних.

Окрема проблема місцевої влади - взаємовідносини між старостами та органами самоврядування, більшість з яких була в опозиції до гетьмана та урядових структур. Координацією відносин державних органів із земствами І міськими думами, надання їм інформаційної, правової та матеріальної допомоги, адміністративним наглядом за їх діяльністю відав департамент місцевого самоврядування. Тимчасова урядова комісія у справах місцевого самоврядування на чолі з князем Голіциним встановила, що загалом діяльність земств і міських дум 1917-1918 рр. завдала шкідливих збитків для української державності. Уряд Скоропадського прийняв рішення створити у кожному повіті ревізійні комісії для перевірки діяльності земств та міських дум, за її результатами вирішувати майбутнє кожного органу місцевого самоврядування. Пропонувалось надати губернським та повітовим старостам повноваження розпускати земства через протиправний характер їх діяльності або встановити над ними контроль.

У регіонах, де земства і думи функціонували, вони підпорядковувались старості, який одноособово розглядав питання про можливість проведення зборів, їх порядок денний та ін. в діяльності органів місцевого самоврядування. Нерідко представники місцевих органів здійснювали арешт активних земських діячеві.

Протест висловлювала громадськість України, створюючи організації, які захищали права міських дум: "Спілка міст північної України", "Рада представників великих міст України". Урядові структури негативно віднеслись до їх діяльності, заборонили проводити з'їзди, у результаті роль місцевого самоврядування було зведено до мінімуму. У той же час, визнаючи право територій на самоврядування, Рада Міністрів вирішила створити органи самоврядування на нових засадах згідно із законом 1918 р. "Про вибори губернських і повітових земських гласних", але втілити в життя його не вдалося.

Директорія як правонаступник УНР відновила дію багатьох актів Центральної Ради. Конгрес Трудового народу України у формі декларації 1919р. ухвалив "тимчасову Конституцію УНР", проголошуючи таку модель місцевого самоврядування:"... мають бути скликані нові органи влади на місцях, а до того місцева влада належить комісарам, які повинні працювати в контакті і під контролем місцевих трудових рад, обраних пропорційно від селян і робітників". Було запропоновано і Закон "Про місцеві конгреси і ради трудового народу", де визначалося положення про місцеві органи влади і їх повноваження. Але за короткий час існування УНР це лише спроби створити такі місцеві органи влади, вони не набули великого досвіду з вирішення місцевих справ.

Саме період нетривалого існування УНР та ЗУНР пов'язаний з пошуком власних моделей територіальної організації. Після утворення ЗУНР у 1918 р. місцеве самоврядування зайняло гідне місце серед її конституційних органів. Збереження існуючих моделей самоврядування забезпечило на цій території певну стабільність і порядок в умовах постійних військових дій 1917-1920 рр. На відміну від східноукраїнських урядів того часу, які лише теоретично вирішували проблеми місцевого самоврядування, ЗУНР швидко створила ефективний адміністративний апарат на всіх рівнях влади.

Традиції місцевого самоврядування в цьому регіоні виявилися стійкими. На українських землях, окупованих після першої світової війни Польщею, Румунією й Чехословаччиною, місцеве самоврядування збереглось, але було передане під контроль колоніальної адміністрації. До 1939 р. воно існувало в Східній Галичині за австрійською системою, на Волині за моделлю російської земської реформи 1864 р., у Буковині до 1940 р. панувала румунська система місцевого самоврядування, а в Закарпатті 1920-1938 рр. у межах Чехословаччини була проголошена крайова автономія, покликана гарантувати власну систему місцевого самоврядування. Але ця автономія не була реалізована і після завоювання Карпатської України угорськими фашистами, місцеве самоврядування в Закарпатті фактично ліквідували.

За радянських часів ради, хоча і були виборними, але мало представницькими органами влади, які діяли на основі принципу демократичного централізму в системі органів державної влади. До їх компетенції належали:

- запровадження в життя всіх постанов вищих органів влади:

- піднесення територій у господарському і культурному аспектах;

- керівництво всіма підпорядкованими їм органами державного управління;

- вирішення інших питань місцевого значення.

Сучасна історія місцевого самоврядування в Україні починається після прийняття Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української PCP та місцеве самоврядування" 1990 р. Це перша спроба трансформації місцевих рад всіх територіальних рівнів, які входили до єдиної системи органів державної влади, в органи місцевого самоврядування. Отже, місцеві ради мали подвійну природу: органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Наступні кроки у становленні місцевого самоврядування в умовах здійснення політико-правових і економічних реформ передбачили відхід від дуалізму та впровадження інститутів місцевого і регіонального самоврядування, розвиток ефективної системи і механізмів місцевого самоврядування згідно з міжнародними стандартами і демократичними цінностями.

За останні роки в чинне законодавство України неодноразово вносились зміни з метою створення ефективної системи місцевого самоврядування, але ці заходи не завжди давали бажаних результатів. Обговорення в наукових, політичних та інших колах проблем місцевого самоврядування засвідчило наявність різних поглядів на його сутність і роль. Тому є потреба глибокого, об'єктивного вивчення теорії й практики діяльності органів місцевого самоврядування в Україні, відповідного вітчизняного історичного і зарубіжного досвіду.

Як бачимо, в Україні здавна панують ідеологія колективізму і соборності, в основі яких закладені ідеї самоврядування. Вони не тільки стали стрижнем для саморозвитку соціальних мікрогромад, але і силою, здатною протистояти надмірній централізації державної влади. Демократія на рівні місцевого самоврядування надає людині, а також відповідним колективам можливість здійснити своє самовизначення і самореалізацію у таких формах як збори громадян, місцеві Ініціативи, місцеві вибори, референдуми, громадські обговорення тощо. Очевидно, що сучасне поняття та зміст місцевого самоврядування відмінні від їхнього розуміння у минулому Однак навіть різноманітність форм його проявів у різні часи дозволяє узагальнити уявлення про них, врахувати помилки і здобутки наших предків, які прагнули збудувати могутнє суспільство і державу з ефективною місцевою владою, схожою на ті, що вже століттями мають інші надії.

Висновки

Підбиваючи підсумки проведеного дослідження процесів розвитку місцевого самоврядування і демократизації Української держави, можемо сформулювати наступні висновки.

По-перше, в процесі своєї діяльності демократична держава має на меті забезпечити таку організацію системи управління в суспільстві, яка б максимально враховувала права та свободи людини і громадянина, її законні інтереси, а також мала б змогу швидко та ефективно реагувати на всі ті потреби, які виникають у суспільстві на будь-якому рівні. З цієї причини система демократичного управління включає дві важливі складові, однією з яких є державне управління, а іншою - місцеве самоврядування, що заходяться у постійній взаємодії і доповнюють одна одну.

По-друге, надаючи визначення поняття місцевого самоврядування з позицій теорії держави і права можна вказати, що воно є необхідним фактором становлення і розвитку демократичної держави, який пов'язаний з функціонуванням системи управління суспільними відносинами шляхом самодіяльності та саморегулювання, для чого відповідними правами і можливостями наділяються як окремі громадяни, так і їх територіальні громади, які діють у межах закону і під свою відповідальність. Таким чином, місцеве самоврядування є не лише одним із засобів підвищення рівня керованості суспільством за рахунок механізмів саморегуляції, а й становить сутнісну ознаку демократичної держави демократичного врядування.

По-третє, специфіка взаємозв'язку між процесами демократизації Української держави і рівнем забезпеченості і гарантування місцевого самоврядування полягає у тому, що саме цей показник виступає надійним індикатором, що вказує на рівень демократизму державної влади, на глибину і послідовність демократичних трансформацій, що мають місце в Україні.

Список використаних джерел

1. Андресюк Б. П. Місцеве самоврядування в сучасній Україні: проблеми і перспективи. К., 1997.

2. Анимица Е. Г., Тертышный А. Г. Основы местного самоуправления. М.: ИНФРА - М, 2000.

3. Баймуратова М. Горизонты сотруленичества: межданародные неправительственные организации и ограны метсного самоупрвления Украины // Місцеве та регіональне самоврядування України. К., 1994. Вил.3(8). С. 89.

4. Баймуратов М. Законодавство України про місцеве самоврядування: актуальні питання реалізації // 36. Наук, праць Української Академії державного управління при Президентові України. К.: Вид. УАДУ, 1999. Вип. 1. С. 302.

5. Баймуратов М. Конституционно - правовая регламентация местного самоуправления и территориальных коллективов // Юридический вестник. 1996. №1. С. 100.

6. Баймуротов М. Міжнарожні зв'язки органів місцевого самоврядування у системі глобальних крос культурних комунікацій // Право та культура: теорія і практика: Матер. Міжнародної наук. практ. конф., м.Київ 15-16 квітня 1997 р. К. 1997. С. 130.

7. Баймуратов М., Сергеев Ю. Роль органов местного самоуправления Украины, их международных связей в формировании и функционировании свободных экономических зон // Юридический вестник. 1994. №1. С. 76.

8. Баймуратов М. А. Європейкие стандарты локальной демократии и местное самоуправление в Украине. Х.: Одисеей, 2000.

9. Баймуратов М. А. Международные связи местных Советов народных депутатов и народная дипломатия // Демократия и законность: проблемы развития и взаимоотношения. Самара: СГУ, 1991.

Размещено на Allbest.ru