Конституційне право громадян на звернення до органів влади в Україні (питання теорії та практики)

1

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

ДЕРЖАВНИЙ ВИЩИЙ НАВЧАЛЬНИЙ ЗАКЛАД

«КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ ЕКОНОМІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ВАДИМА ГЕТЬМАНА»

Спеціальність 12.00.02 - Конституційне право; муніципальне право

АВТОРЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Конституційне право громадян на звернення до органів влади в Україні ( питання теорії та практики)

Котляревська Ганна Мартіновна

Київ - 2011

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у відділі конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

Науковий керівник:

доктор юридичних наук

ЮЩИК Олексій Іванович,

Інститут держави і права

ім. В.М. Корецького НАН України,

провідний науковий співробітник.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

ПУШКІНА Олена Вікторівна,

Дніпропетровський університет

економіки і права

ім. Альфреда Нобеля, завідувач кафедри права.

кандидат юридичних наук, доцент

ЄВГРАФОВ Павло Борисович,

Конституційний Суд України,суддя у відставці

Захист відбудеться «15» червня 2011 року о 16:00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук К 26.006.05 у Державному вищому навчальному закладі «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана» за адресою: 03680, м. Київ, пр. Перемоги, 54/1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана» за адресою: м. Київ, вул. Дегтярівська, 49 Г, к.601.

Автореферат розісланий «11» травня 2011 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.К. Намясенко

Размещено на http://www.allbest.ru//

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Розбудова України як демократичної, соціальної, правової держави потребує забезпечення значно вищого, ніж є зараз, рівня здійснення та гарантій конституційних прав і свобод людини і громадянина у взаємовідносинах з органами влади. Насамперед, це стосується прав громадян, які встановлені у статті 55 Конституції України щодо захисту прав і свобод людини і громадянина судом, звернення за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та звернення до відповідних міжнародних судових установ.

До цієї категорії конституційних прав належить також закріплене у статті 40 Конституції України право кожної людини направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. Це право дає можливість кожній людині особисто і безпосередньо звертатися чи направляти індивідуальні або колективні письмові звернення до органів держави, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, з пропозиціями щодо поліпшення їх роботи, зауваженнями, критикою їх діяльності, скаргами тощо. Зазначені органи, посадові та службові особи зобов'язані розглянути звернення і надати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

В юридичній науці право на звернення досліджувалося у різних аспектах і під різними кутами зору: з точки зору реалізації демократії або здійснення державного управління і участі в цьому громадян; як фактор діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, конституційної юстиції, органів прокуратури; у конституційно-правовому, адміністративно-правовому та процесуальному аспектах; в аспекті реалізації вказаного права громадянами, захисту прав громадян тощо. Проте єдиного повноцінного визначення поняття права громадян на звернення вітчизняна наука досі не має, це право навіть не віднесене однозначно до якоїсь однієї категорії прав людини. Його відносять до політичних прав громадян, до соціальних прав людини, розглядають як одне з основних публічно-політичних прав і свобод людини тощо. Специфіка даного права порівняно з іншими правами людини по суті залишається невизначеною.

Теоретична невизначеність природи конституційного права громадян на звернення до органів влади, його місця і значення в системі конституційних прав людини негативно позначається на ефективності правового регулювання у сфері звернень громадян до органів влади, ускладнює відносини між ними, чим гальмується розвиток демократичних і правових засад функціонування держави та суспільного життя. Адже в Конституції України наша країна визначена як демократична і правова держава, в якій конституційний лад ґрунтується на визнанні народу єдиним джерелом влади; а серед правових засобів здійснення громадянами народовладдя є право кожного на звернення до органів влади, яке юридично забезпечує включення громадян у політичне життя країни. Через це досі не отримали вирішення ряд важливих практичних проблем, так або інакше пов'язаних із здійсненням громадянами їх права на звернення.

Серед факторів, якими обумовлена ця ситуація, не останнє місце посідає та обставина, що в юридичній науці бракує ґрунтовних теоретичних досліджень з проблематики права громадян на звернення до органів влади. Ця проблематика ще не отримала належної теоретичної уваги, вона розглядається вітчизняними вченими фрагментарно, в контексті досліджень безпосередньої демократії, політичних прав громадян, або наукових проблем, пов'язаних з виборами, референдумами, інститутами місцевого самоврядування, державного управління, державної служби тощо.

У зв'язку з цим існує нагальна потреба в окремому науковому дослідженні вказаної теми, спрямованому, насамперед, на визначення природи та поняття конституційного права громадян на звернення до органів влади, на вивчення “вузьких місць” в існуючому порядку його реалізації та системі гарантування, під кутом зору необхідності вдосконалення законодавства у цій сфері відносин.

Необхідність побудови в Україні демократичного суспільства і держави європейського зразка актуалізують дослідження ролі окремого громадянина і колективів громадян у політичному житті, їх взаємин з державою, в організації місцевого самоврядування. Вирішення практичних проблем конституційного права громадян на звернення має сприяти вдосконаленню його конституційно-правового регулювання, виробленню дієвих механізмів реалізації цього права.

Теоретичну основу дисертаційного дослідження становлять наукові праці вітчизняних і зарубіжних вчених-юристів Абдулаєва М.І., Авакьяна С.А., Батанова О.В., Гринюка Р.Ф., Зайця А.П., Карпачової Н.І., Козлова А.Є., Костецької Т.А., Котока В.Ф., Лискової О.І., Миронова М.А., Мурашина О.Г., Оксамитного В.В., Орлової О.В., Педька Ю.С., Погорілка В.Ф., Пушкіної О.В., Рабіновича П.М., Рудакова Н.А., Скрипнюка О.В., Тодики Ю.М., Федоренка В.Л., Чуб О.О., Шемшученка Ю.С. та ін.

Джерельну базу дослідження склали Конституція України, закони України та підзаконні нормативно-правові акти, рішення Конституційного Суду України, конституції і законодавство країн СНД, інших зарубіжних країн.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України як складова частина науково-дослідної теми “Актуальні конституційні проблеми організації державної влади в Україні” відділу конституційного права та місцевого самоврядування (номер державної реєстрації РК 0108U001827), а також науково-дослідної теми того ж відділу “Проблеми теорії конституційного права” (номер державної реєстрації РК 0110U002174).

Мета і завдання дослідження. Метою даного дослідження є вироблення поняття конституційного права громадян України на звернення до органів влади і на цій основі конкретних практичних рекомендацій стосовно вдосконалення конституційно-правового механізму його реалізації.

Для досягнення вказаної мети в дисертації поставлено такі завдання:

розглянути наукові підходи до розуміння поняття та сутності права на звернення до органів влади;

визначити зміст і сформулювати поняття конституційного права громадян на звернення до органів влади;

дослідити становлення законодавства України про звернення громадян;

з'ясувати проблеми законодавчого забезпечення конституційного права громадян на звернення до органів влади; проаналізувати порядок реалізації цього права;

визначити характерні недоліки, наявність яких обумовлює необхідність вдосконалення законодавства про звернення громадян;

сформулювати пропозиції щодо вдосконалення законодавства про звернення громадян. право звернення влада громадянин

Об'єкт дослідження становлять суспільні відносини, що складаються у сфері реалізації громадянами України права на звернення до органів влади.

Предметом дослідження є теоретичні та прикладні питання правового регулювання звернень громадян України до органів влади, шляхи і напрями вдосконалення законодавства в цій сфері правовідносин.

Методи дослідження. При виконанні дисертаційної роботи застосовано комплекс загальнонаукових та спеціально-наукових методів пізнання. Насамперед використаний діалектичний метод пізнання, виходячи з якого визначено, що конституційне право людини і громадянина на звернення до органів влади знаходиться в органічному зв'язку з нормами національного й міжнародного права, та з юридичною діяльністю держави, а також визначено, що механізм реалізації даного права знаходиться в постійному розвитку.

Для формулювання поняття конституційного права на звернення до органів влади використовувалися логічні методи аналізу та синтезу, а також порівняльно-правовий метод, який дав змогу поглибити уявлення про різні аспекти вказаного права громадян. Становлення законодавства України про звернення громадян досліджувалося з використанням історичного методу, що дав змогу прослідкувати динаміку розвитку законодавства у цій сфері відносин. Для визначення змісту суб'єктивного права на звернення громадян до органів влади використано спеціально-юридичний метод дослідження відповідного нормативного матеріалу. У дослідженні практики реалізації права на звернення громадян до органів влади використано статистичний метод, з метою виявлення конкретних характеристик і тенденцій розвитку вказаної практики.

Нормативну базу дисертаційної роботи складають Конституція України, міжнародно-правові акти з прав людини, нормативно-правові акти України та зарубіжних країн. Висновки і положення цього дисертаційного дослідження ґрунтуються також на емпіричних даних, запозичених із джерел статистичної обробки та узагальнення матеріалів відповідної практики.

Наукова новизна одержаних результатів полягає насамперед у тому, що в дисертації вперше в науці конституційного права України комплексно розглянуто у теоретичному та прикладному аспектах проблеми конституційно-правового і законодавчого регулювання та реалізації конституційного права громадян на звернення до органів влади, визначено конституційно-правову природу вказаного права, позначено актуальні питання його юридичного забезпечення.

Найважливіші результати, отримані у ході дисертаційного дослідження, теоретичні положення, висновки і пропозиції, якими характеризується їх наукова новизна і які виносяться на захист, полягають у наступному:

вперше:

- здійснено порівняльний аналіз формулювання в Конституціях країн СНД та законодавстві цих країн права громадян на звернення до органів публічної влади; на цій основі зроблено висновок, що в Україні відсутнє достатнє конституційно-правове і, особливо, законодавче визначення вказаного права та системи гарантій його реалізації;

- сформульовано авторське поняття “звернення громадян”, визначено види і форми реалізації звернень громадян. Звернення громадян до органів влади визначено як спосіб ініціювання громадянами в усній або письмовій формі їх спілкування з органами державної влади чи місцевого самоврядування, посадовими особами цих органів для задоволення інтересів громадян шляхом владного вирішення певних питань суспільного, державного, колективного чи особистого життя, що передбачає відповідне реагування цих органів і посадових осіб на звернення та відповідь на нього;

- запропоновано власну авторську класифікацію звернень громадян за їх змістом: замість традиційного поділу звернень на пропозиції, заяви і скарги обґрунтовано класифікацію звернень громадян на п'ять категорій - пропозиції, зауваження, повідомлення, клопотання, скарги, що дає можливість більш чітко визначити особливості правового регулювання окремих категорій звернень з точки зору їх належності до звернень публічного або приватного характеру;

- запропоновано власне авторське визначення поняття конституційного права людини (громадянина) на звернення до органів влади: це - “передбачене Конституцією процесуальне право кожного в рамках участі в правовому процесі ініціювати особисто або колективно, відповідно до закону і за встановленою формою для забезпечення реалізації правового статусу людини (громадянина), звернення публічного чи приватного характеру до суб'єктів публічної влади, котрі зобов'язані реагувати на ці звернення у визначеному законодавством порядку”;

- обґрунтовано, що чинний Закон України “Про звернення громадян” не відповідає точному змісту статті 40 Конституції України, його дія поширюється на більш широке коло відносин; встановлено, що в законодавстві про звернення громадян не проведено різницю між зверненнями громадян до органів влади та зверненнями їх до громадських організацій, політичних партій, підприємств, установ і засобів масової інформації. Такий підхід не враховує особливостей різних суб'єктів; у зв'язку з цим зроблено висновок про те, що законодавство про звернення громадян повинно включати загальні норми про здійснення кожною людиною її конституційного права на звернення, які регулюють усі звернення фізичних осіб до різних суб'єктів, та спеціальні норми, якими регулюються специфічні відносини, що складаються у сфері відносин громадян з органами державної влади та органами місцевого самоврядування з приводу їх звернень до цих органів;

удосконалено:

- класифікацію конституційних прав людини і громадянина в частині групи прав людини на участь у правовому процесі, до якої віднесено конституційне право людини на звернення до органів влади;

- обґрунтування необхідності конкретизувати порядок розгляду звернень громадян в залежності від категорії звернень, чітко врегулювати практику колективних звернень, законодавчого закріпити можливості реалізації права на звернення шляхом подання звернень з використанням мережі Інтернет.

набули подальшого розвитку:

- висновок про необхідність посилення юридичних гарантій реалізації конституційного права громадян на звернення до органів влади;

- обґрунтування актуальності проблеми вдосконалення законодавства про звернення громадян до органів влади шляхом його систематизації.

Практичне значення одержаних результатів. Теоретичні положення та висновки і пропозиції дисертаційного дослідження можуть бути враховані в роботі державних органів стосовно вдосконалення законодавства України про звернення громадян та процесуального законодавства, для побудови дієвого механізму реалізації права людини на звернення, в тому числі щодо звернень громадян до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Результати дослідження можуть бути використані також для подальших наукових досліджень, зокрема щодо дослідження природи конституційних прав людини на участь у правовому процесі. Одержані результати дослідження можуть бути використані в навчальному процесі, зокрема, при викладанні курсу конституційного права України, а також у справі підвищення рівня правової культури населення, виховання поваги до права і закону.

Апробація результатів дисертації. Основні положення, висновки та пропозиції, що викладені в дисертаційній роботі, були опубліковані на наукових міжнародних та загальноукраїнських конференціях, семінарах, круглих столах тощо, в тому числі в матеріалах: міжнародного наукового симпозіуму “Дні порівняльного правознавства” в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, м. Київ, 8-11 квітня 2009 р. (тези опубліковано); Міжнародної наукової конференції молодих учених, аспірантів і студентів “Треті конституційні читання”, присвяченої пам'яті Ю.М. Тодики, м. Харків, 28-29 травня 2010 р. (тези опубліковано); II Всеукраїнського круглого столу “Порівняльне правознавство: філософські, історико-теоретичні та галузеві аспекти”, м. Львів, 28 травня 2010 р. (тези опубліковано).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи опубліковані у 10 статтях, в тому числі 7 із них надруковані у наукових фахових виданнях, що включені до переліку ВАК України.

Структура дисертації визначена її метою, завданнями та предметом дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, що містять у собі десять підрозділів, висновків і списку використаних джерел.

Загальний обсяг дисертації становить 175 сторінок, з яких 164 сторінки основного тексту та список використаних джерел, що містить 133 найменування на 10 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі висвітлюється актуальність теми дослідження, ступінь наукової розробленості теми та її зв'язок з науковими планами і програмами; визначаються мета, завдання, об'єкт і предмет дослідження, характеризується методологічна основа роботи та нормативна база, а також наукова новизна одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення, наводяться відомості про апробацію основних положень дослідження, про його структуру та обсяг.

Розділ 1. “Право на звернення до органів влади як конституційне право людини в Україні” розкриває визначальні положення, що характеризують конституційно-правову природу та поняття конституційного права громадян на звернення до органів влади, його місце і значення в системі конституційних прав людини в Україні. Даний розділ складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Право на звернення до органів влади: предмет дослідження” охарактеризовано теоретичний та практичний аспекти розуміння права на звернення громадян у науковій літературі, конституційній і законодавчій практиці. Відзначено, що право на звернення особи до органів державної влади у розвинених демократичних країнах визнається одним із важливих конституційних прав людини і громадянина, воно передбачене у багатьох сучасних конституціях. Однак практика правового закріплення та реалізації вказаного права є досить різноманітною, має як позитивні, так і негативні характеристики. Разом з тим наукові дослідження його є недостатніми, про що свідчить різне розуміння природи цього права та відсутність його задовільного наукового поняття. Цим обумовлена потреба у поглибленні наукових досліджень, що стосуються усіх сторін вказаного правового явища, перш за все у більш чіткому формулюванні поняття самих звернень громадян, визначенні видів звернень та їх форм.

У підрозділі 1.2. “Поняття, види, форми реалізації звернень до органів влади” відзначається, що при розкритті поняття права на звернення у більшості наукових робіт взагалі не формулюється загальне поняття “звернення громадян”, їх автори одразу звертаються до поділу звернень на види і до характеристики цих видів або обмежуються формальними дефініціями, які фактично не розкривають зміст поняття “звернення”. На підставі здійсненого аналізу в даному розділі зроблено висновок, що термін “звернення громадян до органів влади” охоплює значно менший круг звернень, тобто звернення тільки однієї категорії суб'єктів (громадян) лише до однієї категорії адресатів (органів влади). Тому тут треба мати на увазі не будь-які звернення взагалі, а тільки ті з них, потреба в яких викликана необхідністю спілкування громадян із суб'єктами влади для вирішення ними загальних питань державного чи суспільного життя, або особистих питань громадян. Специфіка цих звернень зумовлена специфічними владними функціями державних органів та органів місцевого самоврядування.

Враховуючи це, запропонована наступна авторська дефініція: “звернення громадян до органів влади - це спосіб ініціювання громадянами в усній або письмовій формі їх спілкування з органами державної влади чи місцевого самоврядування, посадовими особами цих органів, для задоволення інтересів громадян шляхом владного вирішення певних питань суспільного, державного, колективного чи особистого життя, що передбачає відповідне реагування цих органів і посадових осіб на звернення та відповідь на нього”.

Дане поняття звернень громадян до органів влади передбачає змістовну та формальну частини. Змістовна частина включає в себе такі елементи: мету звернення, предмет або питання, чи привід, у зв'язку з якими здійснюється звернення, а також спосіб реагування органів влади та їх посадових осіб на звернення громадян (владне вирішення питань, які порушено у зверненні та надання відповіді на звернення). В якості формальної частини цього поняття звернень можна розглядати усну або письмову словесну форму звернення, а також характеристику звернення за характером суб'єкта, який ініціює звернення (звернення окремого громадянина, групи громадян тощо).

На основі аналізу різних класифікацій звернень громадян до органів влади в роботі обгрунтовано висновок, що ці звернення поділяються на два основних види - звернення публічного характеру та звернення приватного характеру. Ці види звернень поділяються на різновиди: “пропозиції”, “зауваження” “повідомлення” (звернення публічного характеру), а також “клопотання” і “скарги” (звернення приватного характеру). У зв'язку з цим загальноприйнятий поділ різних звернень у законодавстві та в літературі на “пропозиції”, “заяви” і “скарги”, на думку автора, потребує критичної оцінки та уточнення. Згідно статті 40 Конституції України звернення можуть бути направлені адресатам у письмовому вигляді, а також реалізовані через особисте звернення їх суб'єктів до відповідних органів чи посадових осіб. Зважаючи на це, за формою звернення громадян поділяються на усні та письмові звернення.

Визначення поняття звернень громадян, класифікація їх видів і форм їх реалізації має важливе значення для конституційного закріплення права на звернення до органів влади, з урахуванням специфіки різних видів звернень.

Підрозділ 1.3. “Конституційно-правове визначення звернень громадян до органів влади” містить аналіз конституційно-правового визначення права людини і громадянина на звернення до органів влади та висловлених у літературі точок зору щодо значення і місця даного права в системі прав людини. Відзначено, що правове регулювання звернень громадян до органів влади розглядається в юридичній науці перш за все в аспекті визначення цього права в Конституції.

У літературі наводяться різні класифікації прав і свобод людини, але разом з тим відзначається, що досі не знайдено достатніх і загальновизнаних критеріїв їх типології. У роботі проаналізовано різні критерії і зроблено висновок, що “дане право призначене для забезпечення реалізації правового статусу особи через її звернення до органів влади”.

На думку автора, право людини на звернення до органів влади не можна віднести до групи політичних прав, або вважати це право особистим правом людини чи її економічним, соціальним, культурним, екологічним правом. Це право є загальним правом людини, його слід віднести до групи “прав людини на участь у правовому процесі”, до якої також належать права, вказані в статті 55 Конституції України. До цієї ж групи прав можна віднести й гарантоване кожній людині право “знати свої права і обов'язки” (стаття 57 Конституції України), яке також не захищає один якийсь особливий інтерес, а забезпечує реалізацію в правовому процесі усіх інших конституційних прав, а також право “на правову допомогу та вільний вибір захисника своїх прав”, яке забезпечує юридичну можливість кожній людині здійснювати в правовому процесі всі інші її суб'єктивні права, що закріплене у статті 59 Конституції. В роботі проводиться розмежування права на звернення, передбачене у статті 40 Конституції України, з іншими правами вказаної групи.

Водночас зазначається, що “конституційне право на звернення” можна визначати як сукупність правових норм, що регулюють певну сферу відносин фізичної особи і держави, тобто тих відносин, які пов'язані із зверненнями фізичних осіб до державних органів та органів місцевого самоврядування і відповідним реагуванням їх на звернення. В такому сенсі мова йде про окремий правовий інститут у галузі права.

Підрозділ 1.4. “Поняття конституційного права громадян на звернення до органів влади” присвячено безпосередньо формуванню загального поняття конституційного права громадянина на звернення до органів влади.

Автор виходить з того, що як родове поняття для даного визначення треба розглядати поняття “конституційне право людини (громадянина)”. Це поняття не має однозначного розуміння в науці, тому в роботі здійснена спроба з'ясувати дане поняття для цілей цього дослідження. Юридична природа конституційних прав розглядається у співвідношенні та у зв'язку з правовим статусом людини і громадянина, а також з точки зору різних способів реалізації цих прав. Цей підхід, на думку автора, дає можливість найбільш точно підійти до визначення поняття конституційного права людини на звернення до органів влади.

З урахуванням отриманих раніше визначень у даному підрозділі роботи пропонується авторське формулювання поняття конституційного права людини на звернення до органів влади: “Конституційне право людини на звернення до органів влади - це передбачене Конституцією процесуальне право кожного в рамках участі в правовому процесі ініціювати особисто або колективно, відповідно до закону і за встановленою формою для забезпечення реалізації правового статусу людини (громадянина), звернення публічного чи приватного характеру до суб'єктів публічної влади, котрі зобов'язані реагувати на ці звернення у визначеному законодавством порядку”.

Визначення поняття вказаного права передбачає аналіз законодавчого регулювання основних елементів його змісту в законодавстві і дає можливість порівнювати зміст даного права в різних країнах. Цими елементами є суб'єкт права, адресат звернень, або суб'єкт обов'язку, предмет звернень і порядок реалізації суб'єктом права на звернення, та порядок роботи адресатів звернень - органів влади і посадових осіб - із зверненнями громадян. У визначенні змісту конституційного права людини (громадянина) на звернення до органів влади найбільш важливе значення має предмет звернень і порядок реалізації суб'єктами їх права на звернення, оскільки від них залежить те, чим це право на звернення до органів влади відрізняється від інших прав даної групи, чому воно виділене як окреме право людини серед аналогічних прав, а також залежить визначення останнього елементу змісту даного права - порядку роботи суб'єктів публічної влади із зверненнями громадян.

Розділ 2. “Проблеми законодавчого регулювання звернень громадян до органів влади в Україні” висвітлює законодавче регулювання відносин між громадянами та органами влади в Україні, зокрема, становлення законодавства у цій сфері відносин, методичні проблеми законодавчого регулювання вказаних відносин, характеристику законодавства про звернення громадян в аспекті реалізації ними права на звернення до органів влади.

У підрозділі 2.1. “Становлення законодавства України про звернення громадян” відзначається, що з часу проголошення незалежності України і аж до прийняття чинної Конституції України питання звернень громадян регулювалися Конституцією Української РСР 1978 р., в статті 47 якої серед основних прав і свобод громадян було встановлено право кожного громадянина вносити в державні органи і громадські організації пропозиції про поліпшення їх діяльності, критикувати недоліки в роботі. Питання звернень громадян регулювалися, крім того, чинним на час прийняття нової Конституції України законодавством Союзу РСР, зокрема Указом Президії Верховної Ради Союзу РСР “Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян” від 12 квітня 1968 року (зміненим на нову редакцію Указом від 4 березня 1980 року), деякими іншими законами Союзу РСР, іншими нормативно-правовими актами. Але окремого закону, який би регулював питання звернень громадян, в Україні до жовтня 1996 р. не було. Тільки після ухвалення нині чинної Конституції України був прийнятий окремий Закон України “Про звернення громадян” від 2 жовтня 1996 року, яким була створена законодавча основа для регулювання звернень громадян, визначено питання, що регулюються цим Законом, форми і порядок звернень та порядок їх розгляду, питання відповідальності за порушення конституційного права людини і громадянина на звернення. Цим Законом було надано визначення поняття “звернення”, закріплено також нормативне визначення та класифікацію видів звернень на пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

У роботі зроблено висновок, що прийняття цього Закону стало певним кроком по шляху розвитку законодавства про звернення громадян. Законодавчому регулюванню піддано уже не тільки порядок розгляду заяв, пропозицій та скарг громадян, як це було раніше, а й запропоновано нормативне визначення звернень громадян, а також окремих видів цих звернень. За час дії Закону “Про звернення громадян” від 2 жовтня 1996 року до нього було внесено деякі зміни і доповнення у 1999, 2003 і 2005 р.р., проте ці зміни істотно не змінюють даний Закон.

Кроком у напрямку до підвищення ефективності роботи із зверненнями громадян є прийняття 24 вересня 2008 р. Постанови Кабінету Міністрів України

№ 858 “Про затвердження Класифікатора звернень громадян”.

Однак було б передчасним вважати, що законодавче регулювання відносин у сфері звернень громадян є досконалим і завершеним. Практика показує, що в цій сфері є ще ряд проблем, насамперед, методичного характеру, що потребують вирішення, в тому числі на законодавчому рівні.

У підрозділі 2.2. “Методичні питання законодавчого забезпечення права громадян на звернення до органів влади” розглянуто питання, що стосуються методологічних підходів до формування законодавства про звернення громадян.

Аналіз показує, що у законодавстві про звернення громадян не проведено відмінність між зверненнями їх до органів держави та зверненнями громадян до різних громадських організацій, політичних партій, підприємств, установ чи до засобів масової інформації. Такий підхід не є юридично правильним, бо це різні суб'єкти, які мають різну компетенцію, знаходяться в різних відношеннях до людини і громадянина, до його конституційних прав, свобод і обов'язків. Адже держава відповідає перед людиною за свою діяльність, як це встановлено в Конституції України, а на політичні партії, засоби інформації тощо конституційна відповідальність перед людиною не покладається. Вказаний широкий підхід склався в радянській практиці у зв'язку з тим, що місцеві ради вважалися органами держави і тоді було відсутнє місцеве самоврядування; до того ж більша частина підприємств були державними, а профспілки, інші громадські організації та засоби інформації виконували роль допоміжних структур для керування державою з боку КПРС.

Але зараз в Україні є інститути державної влади і органи влади місцевого самоврядування, більшість підприємств стали приватними, засоби інформації діють на основі різних форм власності і т.д. Тому слід переглянути методичний підхід у законодавчому регулюванні звернень до різних суб'єктів, враховуючи специфіку суб'єктів влади, а з іншого боку, суб'єктів громадянського суспільства. З цього автором зроблено важливий методологічний висновок, що законодавство про звернення громадян повинно включати загальні норми про здійснення кожною людиною свого конституційного права на звернення, які регулюють усі звернення фізичних осіб до різних суб'єктів, передбачених у чинному законодавстві про звернення громадян (органів влади, об'єднань громадян, підприємств і т.д.). З іншого боку, законодавство має включати спеціальні норми, якими регулюються специфічні відносини у цій сфері. Тому доцільно було б у чинному Законі окремо відділити положення, що регулюють звернення до органів влади та їх посадових осіб, від інших положень, якими регулюються звернення до всіх суб'єктів, що не належать до державної влади і місцевого самоврядування. Поділ законодавства про звернення громадян на загальну і спеціальну частини дозволить більш чітко визначити в законодавстві юридичний механізм здійснення права людини та громадянина на звернення, зробити більш системним та упорядкованим законодавче забезпечення не тільки цього права, але й інших прав людини і громадянина в Україні.

Дуже важливе методологічне значення має проблема визначення предмета регулювання і місця Закону “Про звернення громадян” у сфері відповідного законодавства про звернення громадян, оскільки це питання не має чіткого вирішення не лише в Україні, а й у законодавстві країн СНД, що підтверджується порівняльним аналізом законодавства в цьому питанні.

У підрозділі 2.3. “Порядок реалізації громадянами права на звернення та розгляду звернень за законодавством України” висвітлюються питання законодавчого визначення порядку реалізації суб'єктами їх права на звернення та порядку роботи органів влади із зверненнями. Відзначається, зокрема, що порядок реалізації громадянами права на звернення включає в себе такі питання: вимоги до звернень, суб'єкти звернень і суб'єкти, яким направляються звернення, порядок направлення або подачі звернень. Відтак характеризуються ті положення законодавства, які стосуються даних питань.

В роботі підкреслюється, що точне виконання громадянами встановлених Законом вимог до звернень і порядку їх направлення до органів влади та інших суб'єктів не є формальністю, яка не має юридичного значення. Воно свідчить про здійснення суб'єктом свого права на звернення, якому відповідає юридичний обов'язок адресата звернення реагувати на нього у встановленому порядку. Тому виконання суб'єктом встановлених вимог до звернення потрібно вважати обов'язковою умовою здійснення ним свого права. Невиконання вказаної умови тягне для суб'єктів права на звернення негативні наслідки. Так, звернення, оформлене без дотримання встановлених вимог до нього, повертається заявникові з відповідними роз'ясненнями. Разом з тим, автор відзначає непослідовність чинного Закону в даному питанні.

Не є обґрунтованим, на думку автора, обмеження Законом терміну звернення протягом одного року з дня прийняття рішення, що оскаржується. Якщо конституційне право на звернення до органів влади є процесуальним правом, що забезпечує участь людини у правовому процесі, то для його здійснення достатнім є обмеження звернень певним строком, починаючи з ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням, тобто з того часу, коли людина дізналася про порушення її права або встановлення її обов'язку. Такий строк у аспекті гарантування даного права людини повинен бути достатнім для того, щоб направити звернення або особисто звернутися до потрібного органу влади, наприклад, в межах трьох місяців, з можливістю поновлення його у разі пропуску з поважної причини суб'єктом, що розглядає звернення. При цьому має існувати норма, що відмова в поновленні пропущеного строку може бути оскаржена до суду і вказаний строк може бути поновлений судом.

Логічно було у Законі передбачити окремий розділ про вимоги до звернень та порядок їх направлення, а не змішувати їх у главі “Загальні положення” з іншими положеннями.

У цьому підрозділі на основі відповідного аналізу обґрунтовується висновок, що структура розділу про порядок розгляду звернень громадян у Законі є невдалою і логічно недосконалою, такою, що потребує вдосконалення. Зроблено загальний висновок про те, що цей порядок врегульований не досить повно і нераціонально, він містить ряд загальних положень і неврегульованих питань, що не забезпечує гарантій реалізації громадянами їх конституційного права на звернення. Тому в доповнення цього регулювання порядок подачі й розгляду звернень громадян та їх особистого прийому регламентуються крім Закону багатьма підзаконними нормативними актами, що не є виправданим. Значна кількість різних видів нормативних актів з одних і тих самих питань підтверджує висновок, що в цій сфері бракує єдиних методичних вимог до правового регулювання звернень громадян, і таким чином підзаконну нормотворчу діяльність потрібно додатково вдосконалювати. Питання законодавства про звернення громадян повинні бути узгоджені з іншими законами України, в яких встановлені відповідні переваги та пільги для окремих категорій громадян України. Всі вказані питання вимагають вивчення їх при розгляді проблеми вдосконалення законодавства про звернення громадян і практики його реалізації.

Підрозділ 2.4. “Особливості здійснення права громадян на звернення до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” присвячено аналізу специфічних особливостей правового регулювання звернень до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, що випливають з частини третьої статті 55 Конституції України. Зокрема, відзначено, що відмінність між цією статтею і статтею 40 Конституції полягає в тому, що остання стаття передбачає будь-які за характером звернення, в тому числі стосовно захисту прав людини і громадянина, до будь-яких органів влади чи їх посадових осіб, а в частині 3 статті 55 Конституції встановлена спеціальна норма про звернення до Уповноваженого з прав людини і тільки за захистом своїх прав. Ця норма конкретизує іншу норму, передбачену в статті 101 Конституції, згідно з якою “парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини”.

Аналіз законодавства про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, проведений у цьому підрозділі, дає підстави стверджувати, що відносини, які виникають при реалізації прав людини між фізичними особами і суб'єктами, які не є органами влади чи їх посадовими і службовими особами, не підпадають під дію Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”. В цьому Законі визначений особливий порядок реалізації права громадян на звернення та розгляду звернень Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини. В роботі наводяться критичні зауваження щодо даного Закону в частині регулювання ним звернень громадян.

Автором зроблено висновок, що встановлений законом порядок вказаних звернень потребує додаткового аналізу та суттєвого вдосконалення, щоб привести його у відповідність до норм Конституції України, конституційного статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, та узгодити із загальним порядком звернень громадян до органів влади, встановленим у Законі України “Про звернення громадян”, а також іншими законами, в яких регулюються ці питання. Як можливий варіант пропонується розробка окремого закону про звернення до Уповноваженого з прав людини, або визначення окремого розділу в єдиному законі про звернення громадян.

Розділ 3. “Питання вдосконалення законодавства України про звернення громадян до органів влади” присвячений розгляду необхідності та актуальних питань вдосконалення практики, а також відповідного законодавства стосовно звернень громадян до органів влади, визначенню основних напрямів вдосконалення чинного законодавства у цій сфері відносин.

У підрозділі 3.1. “Актуальні питання та необхідність вдосконалення практики і законодавства про звернення громадян до органів влади” відзначається, що проблеми, які існують у сфері законодавства про звернення громадян і особливо в практиці його реалізації в Україні, неодноразово були і є предметом уваги різних органів влади, котрі вказували на ті “вузькі місця” та актуальні питання, що потребують їх вдосконалення. Наводяться дані про стан роботи із зверненнями громадян у Верховній Раді України, глави держави та Уряду, а також характеристики цього стану в офіційних та наукових джерелах.

Характеризуються найбільш поширені недоліки і порушення у роботі зі зверненнями громадян: надання неоднозначних, необгрунтованих або неповних відповідей, порушення встановлених строків розгляду звернень, безпідставна передача розгляду звернень іншим органам, визнання звернень необгрунтованими без роз'яснення заявникам порядку оскарження прийнятих рішень, недопущення заявників до участі у перевірці поданих заяв чи cкарг, ненадання їм можливості знайомитися з матеріалами перевірок звернень, безконтрольність тощо.

Фактором, який суттєво впливає на відносини, пов'язані зі зверненнями громадян до органів влади, є питання відповідальності посадових осіб у цій сфері. Найпоширенішим видом юридичної відповідальності за результатами розгляду актів прокурорського реагування є дисциплінарна, хоча про неї чомусь не згадано у статті 24 Закону, якою передбачена також адміністративна відповідальність за порушення законодавства про звернення громадян. Проте за 11 років дії Закону парламент так і не встановив таку відповідальність.

Актуальними є також питання систематизації законодавства про звернення громадян і питання законодавчого гарантування права громадянина на звернення до органів влади, в тому числі поновлення порушених прав і свобод заявників, яке практично не забезпечується законом. Важливим питанням законодавчого регулювання у даній сфері є вдосконалення порядку звернень громадян, зокрема, врегулювання практики колективних звернень (петицій), законодавче закріплення можливості реалізації громадянами права на звернення до органів влади шляхом подання звернень із використанням мережі Інтернет, тощо. Вирішення усіх названих питань ускладнюється тим, що в Україні відбуваються дуже часті зміни в організації влади, вже тривалий час не завершується державно-правова реформа, зокрема, адміністративна реформа, реформа судової системи, правоохоронних органів та інші. Тому організація роботи із зверненнями громадян залишається недостатньо системною і не на належному рівні. З цим пов'язаний також традиційно низький рівень правової культури як посадових осіб органів влади в Україні, так і населення.

Усі ці фактори негативно позначаються на реалізації громадянами свого конституційного права на звернення до органів влади та організації роботи із зверненнями громадян в органах влади. Тому найбільш актуальним питанням вдосконалення практики звернень громадян в Україні є, з моєї точки зору, вироблення комплексного підходу до цієї проблеми, який поєднує проблеми законодавчого регулювання в даній сфері відносин, проблеми забезпечення і гарантування реалізації громадянами їх конституційного права на звернення, а також проблеми чіткої організації роботи зі зверненнями громадян в органах державної влади і органах місцевого самоврядування. Таким чином, на перше місце у зв'язку з цим виходить проблема вдосконалення законодавства про звернення громадян під кутом зору вказаного комплексного підходу.

У підрозділі 3.2. “Основні напрями вдосконалення законодавства про звернення громадян до органів влади” характеризуються ключові напрями, за якими передбачається розвивати та вдосконалювати законодавче регулювання відносин у сфері звернень громадян.

У комплексі заходів, крім вдосконалення законодавства, передбачаються організаційні, методичні, аналітичні, інформаційні правові й інші заходи, що мають привести до більш належної і ефективної реалізації законодавства про звернення громадян. Реалізація вказаного комплексу заходів без сумніву могла б сприяти поліпшенню роботи у сфері звернень громадян.

Автор аналізує різні пропозиції по вдосконаленню законодавства і практики реалізації права на звернення громадян до органів влади, що висловлюються в літературі. Підтримується ідея про доповнення дисциплінарної, адміністративної та кримінальної відповідальності службових осіб і органів влади за порушення прав громадян на звернення ще й матеріальною відповідальністю. Наприклад, встановити санкції (штраф, пеню) за порушення посадовими особами строків розгляду звернень громадян або їх незаконне направлення іншим органам чи установам, зокрема, тим, на рішення яких подана скарга, і т.ін. Але навряд чи припустимо, з нашої точки зору, вимагати плати з громадянина за розгляд його скарги на порушення його права, чи клопотання за інших осіб або тим більше вимагати плати за розгляд пропозиції відносно вдосконалення діяльності органів влади. Навпаки, держава має стимулювати громадську активність і підтримувати людину за висловлення її громадянської позиції.

Особливо важливо закріпити в законі систему гарантій права людини на звернення до органів влади, передбачити гарантії його безпеки і безпеки членів сім'ї заявника, відповідальність посадових осіб за переслідування за критику, заборону на розголошення відомостей, що містяться у зверненні. Законодавство має більш чітко відобразити і закріпити процесуальний зміст права на звернення, повніше регламентувати процедури розгляду окремих категорій звернень, особливо скарг, точно визначити права та обов'язки органів влади і посадових осіб по розгляду звернень і наданню відповіді на них.

Крім того, на нашу думку, потрібно розділити внутрішні звернення, які стосуються трудових, службових тощо відносин в межах однієї установи чи організації, і зовнішні звернення до інших органів і організацій, та розділити звернення службового характеру, які випливають із організаційно-службових відносин, та звернення іншого характеру, що стосуються інших відносин.

ВИСНОВКИ

У висновках наводяться найбільш суттєві результати, положення, висновки і пропозиції, отримані у процесі дисертаційного дослідження теоретичних і прикладних проблем здійснення конституційного права громадян на звернення до органів влади в Україні, що зводяться до наступного.

1. Право людини на звернення до органів влади у демократичних країнах визнається одним із важливих конституційних прав людини і громадянина, воно передбачене у багатьох сучасних конституціях. Разом з тим, практика правового закріплення і реалізації цього права є дуже різноманітною, має як позитивні, так і негативні прояви. Водночас, наукові дослідження його є недостатніми, про що свідчить різне розуміння природи даного права та відсутність його єдиного наукового поняття.

2. У більшості наукових праць при розкритті поняття “права на звернення” не розкривається зміст поняття “звернення”. В даній роботі пропонується визначення, згідно з яким зверненням громадян до органів влади називається спосіб ініціювання громадянами в усній або письмовій формі їх спілкування з органами влади чи їх посадовими особами для задоволення інтересів громадян шляхом владного вирішення питань суспільного, державного, колективного чи особистого життя, що передбачає відповідне реагування на звернення владних суб'єктів і надання відповіді на звернення.

3. Традиційний поділ звернень у чинному законодавстві та літературі на пропозиції, заяви і скарги є логічно необґрунтованим і потребує критичної оцінки. Усі звернення громадян до органів влади автор пропонує поділяти на два основних види - на звернення публічного характеру і звернення приватного характеру. Вказані види звернень включають такі різновиди: “пропозиції”, “зауваження” “повідомлення”, “клопотання” і “скарги”.

4. Конституційне право людини на звернення в системі прав людини визначається як процесуальне право, що належить до групи прав людини на участь у правовому процесі та призначене забезпечувати реалізацію правового статусу людини і громадянина. Конституційне право людини (громадянина) на звернення до органів влади - це передбачене Конституцією процесуальне право кожного в рамках участі у правовому процесі для забезпечення реалізації правового статусу людини (громадянина) ініціювати відповідно до закону і за встановленою формою особисто або колективно звернення публічного чи приватного характеру до суб'єктів публічної влади, котрі зобов'язані реагувати на ці звернення у визначеному законодавством порядку. Основними елементами змісту цього права є суб'єкт права, адресат - суб'єкт обов'язку, предмет звернень і порядок реалізації права на звернення, а також порядок роботи адресатів звернень - владних суб'єктів із зверненнями громадян.

5. Конституція України та Закон “Про звернення громадян” створили конституційну і законодавчу основу для регулювання звернень громадян в Україні. Однак цей Закон не має предметом звернення лише до органів влади, що передбачено у статті 40 Конституції, він повторює практику радянського законодавства у даній сфері та має чимало методологічних проблем, які вимагають вирішення, в тому числі на законодавчому рівні.

6. Однією з головних методологічних проблем є та, що в законодавстві про звернення громадян не проведено різницю між зверненнями їх до органів влади та зверненнями до інших суб'єктів (громадських організацій, установ тощо). Такий підхід не враховує особливостей цих суб'єктів. Розширення складу суб'єктів, яким адресують звернення, пояснюється відсутністю чіткого закріплення поняття “звернення громадян” і досконалої класифікації звернень, недостатнім врахуванням специфіки різних суб'єктів. Структура законодавства про звернення громадян має включати загальні норми, що регулюють усі звернення осіб до різних суб'єктів, і спеціальні норми, що регулюють специфічні відносини у цій сфері. Такий поділ дасть змогу чіткіше визначити юридичний механізм здійснення конституційного права на звернення, зробити більш упорядкованим і системним його законодавче забезпечення.

7. Актуальним залишається питання закріплення юридичних гарантій права на звернення до органів влади в законодавстві України. Слід не лише чітко визначити й закріпити це право, його суб'єктів і сфери правового регулювання, а й встановити чіткий порядок роботи із зверненнями громадян та систему відповідальності за його дотримання. Ці загальні юридичні гарантії повинні доповнюватися спеціальними гарантіями, закріпленими, зокрема, як норми юридичної відповідальності за порушення цього права у кримінальному, цивільному та адміністративному законодавстві.

8. Точне виконання громадянами вимог закону до звернень і порядку їх направлення до органів влади та інших суб'єктів не є формальністю, оскільки право на звернення передбачає юридичний обов'язок адресата реагувати на нього у встановленому порядку. Тому виконання встановлених вимог до звернення потрібно вважати обов'язковою умовою здійснення людиною свого права. Такі вимоги мали б міститися в окремому розділі чинного Закону, де такий розділ зараз відсутній.

9. Певну специфіку має законодавче регулювання звернень громадян до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Воно потребує суттєвого вдосконалення, приведення його у відповідність до норм Конституції України та узгодження із загальним порядком звернень до органів влади. Доцільно розробити окремий закон про звернення до Уповноваженого з прав людини або окремий розділ в Законі України “Про звернення громадян”.