Актуальність теми дисертаційного дослідження. З часу проголошення незалежності України вітчизняною юридичною наукою активно досліджується проблематика правового регулювання державної служби. Причому останнім часом все більшого значення набуває вивчення та використання у вітчизняній державно-правовій практиці європейського досвіду правового регулювання державної служби.

Система державного управління та організація державного апарату, які успадкувала Україна від радянських часів, не відповідали вимогам часу та новим реаліям, що зумовило необхідність переосмислення ролі держави у суспільному житті через, зокрема, проведення широкомасштабної адміністративної реформи. Ключовими напрямами адміністративної реформи в Україні визначено вдосконалення правового регулювання державної служби з метою впровадження в роботу вітчизняних державних службовців європейських стандартів належного урядування та обслуговування громадян, у тому числі щодо надання приватним особам адміністративних послуг, та формування висококваліфікованого корпусу державних службовців - професійних чиновників.

Сьогодні більша частина концептуальних засад реформування державної служби досі не реалізована навіть на законодавчому рівні, не кажучи вже про їх впровадження у практику, зокрема, це стосується забезпечення конкурсності, об'єктивності, прозорості та гласності при прийнятті на державну службу та просуванні по державній службі; правової захищеності та політичної нейтральності державних службовців; мотивації, стимулювання та заохочення державних службовців при здійсненні ними службової кар'єри; професійної підготовки кадрів для державної служби тощо. Однією з причин такого стану речей є відсутність у вітчизняній науці сталого розуміння ключових аспектів проходження державної служби, зокрема, порядку проведення конкурсів на посади державних службовців, оцінювання діяльності державних службовців під час здійснення ними службової кар'єри, застосування підстав припинення державно-службових відносин тощо. Така невизначеність зумовлює як недосконалість чинного законодавства, так і недостатню якість проектів нормативно-правових актів, які пропонуються до розгляду.

У цьому зв'язку, одним із основних завдань вітчизняної науки адміністративного права сьогодні є подальше доктринальне осмислення загальних засад проходження державної служби з урахуванням потреб формування в Україні професійної та політично нейтральної державної служби відповідно до європейських стандартів управління.

Щодо наукової розробки зазначеної проблематики, слід зауважити, що різним аспектам правового регулювання проходження державної служби в Україні та європейських країнах приділяли увагу вітчизняні вчені-адміністративісти та представники інших галузей права, зокрема: В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, Л.Р. Біла, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, С.Д. Дубенко, М.І. Іншин, Ю.В. Іщенко, С.В. Ківалов, Л. Є. Кисіль, І.Б. Коліушко, А.Т. Комзюк, О.Д. Крупчан, Є.Б. Кубко, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришко, І.М. Пахомов, О.В. Петришин, В.Ф. Сіренко, В.П. Тимощук, О.Ф. Фрицький, Ю.С. Шемшученко, А.М. Школик, М.К. Якимчук та інші, а також радянські та російські учені: С.С. Алексєєв, А.П. Альохін, Г.В. Атаманчук, Д.М. Бахрах, К.С. Бєльський, В.М. Горшеньов, А.І. Єлістратов, Д.А. Керімов, О.М. Козирін, Ю.М. Козлов, Б.Д. Лебін, В.В. Лазарєв, О. Є. Луньов, В.М. Манохін, О.В. Оболонський, Ю.М. Старілов, Ю.О. Тихомиров та ін. Також окремі питання проходження державної служби були предметом досліджень представників європейського адміністративного права, зокрема: У. Батіса, Г. Бребана, К. Демке, Я. Дубе, Ж. Зіллера, Д. Кінгдома, Д. Денхардта, М. Фрідланда та ін.

У вітчизняній науці адміністративного права було проведено лише кілька монографічних досліджень де розглянуто окремі аспекти проблематики правового регулювання проходження державної служби, наприклад, принципи державної служби, кваліфікаційні вимоги до кандидатів на державну службу, атестація державних службовців тощо. На особливу увагу заслуговують також комплексні правові дослідження інституту державної служби, що проведені у працях: О.В. Петришина "Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ" (1998 р.), В.Б. Авер'янова "Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку" (1999 р.) та Ю.П. Битяка "Державна служба в Україні: організаційно правові засади" (2005 р.).

Таким чином, актуальність проведення окремого дослідження європейського досвіду правового регулювання проходження державної служби та напрямів його впровадження в Україні в інтересах подальшого розвитку вітчизняного інституту державної служби зумовлена як потребами розвитку науки адміністративного права, так і практикою реформування цього інституту з метою його адаптації до стандартів Європейського Союзу. До того ж, нагальна потреба в оновленні чинного Закону України "Про державну службу" та необхідність підготовки на цій підставі низки підзаконних нормативно-правових актів вимагає вироблення сучасного науково обґрунтованого підходу до головних засад проходження державної служби та впровадження європейських стандартів правового регулювання проходження державної служби в Україні. У цьому зв'язку, особливу увагу в даній роботі приділено дослідженню закордонного досвіду правового регулювання проходження державної служби, зокрема, проаналізовано законодавство Німеччини, Франції, Великобританії, Чехії, Болгарії, Греції, Литви, Латвії, Польщі та деяких інших європейських країн.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в межах планових тем відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України: "Розвиток демократичних засад державного управління в Україні: проблеми адміністративно-правового забезпечення" (номер державної реєстрації 0106U008728) та "Система органів виконавчої влади в Україні: адміністративно-правові проблеми удосконалення організації та діяльності" (номер державної реєстрації 0104U007588).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в поглибленні теоретичних засад правового регулювання проходження державної служби, узагальненні сучасного європейського досвіду правового регулювання проходження державної служби та обґрунтуванні висновків і пропозицій щодо впровадження цього досвіду з метою вдосконалення правового регулювання проходження державної служби в Україні.

Відповідно до поставленої мети в дослідженні вирішуються наступні завдання:

розкрити поняття проходження державної служби та основи правового регулювання проходження державної служби;

проаналізувати основні типи правового регулювання проходження державної служби в європейських країнах;

з'ясувати європейські засади правового регулювання проходження державної служби;

узагальнити сучасний досвід правового регулювання проходження державної служби в європейських країнах з метою визначення першочергових завдань реформування державної служби в Україні;

визначити, базуючись на європейському досвіді правового регулювання проходження державної служби, головні напрями впровадження в Україні такого досвіду;

обґрунтувати висновки і пропозиції щодо впровадження у вітчизняне законодавство та правозастосовчу практику європейського досвіду правового регулювання проходження державної служби.

Об'єктом дослідження є сучасні правові засади функціонування державної служби в європейських країнах, а також практика правового регулювання і адаптації державної служби України до європейських стандартів.

Предметом дослідження є сучасний досвід правового регулювання проходження державної служби в європейських країнах та напрями його впровадження в Україні з метою вдосконалення вітчизняного законодавства про державну службу та практики його застосування.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є сукупність філософсько-світоглядних, загальнонаукових та спеціальних методів наукового пізнання.

Діалектичний метод, як провідний метод наукового пізнання, є основою методології дисертаційної роботи і визначає стратегію дослідження європейського та вітчизняного досвідів правового регулювання проходження державної служби. Методи структурного і функціонального аналізу та синтезу були використані для дослідження поняття та структури проходження державної служби, а також для формулювання висновків і пропозицій щодо впровадження у вітчизняне законодавство європейського досвіду правового регулювання проходження державної служби. Методи системного аналізу також широко використані для дослідження основних стадій та елементів проходження державної служби в європейських країнах. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено стандарти та принципи проходження державної служби, а також поняття та структуру проходження державної служби. Порівняльно-правовий метод дослідження використано для з'ясування загального й особливого у правовому регулюванні проходження державної служби в європейських країнах і формулювання на цій підставі практичних пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення правового регулювання проходження державної служби в Україні.

державна служба європейський досвід україна

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дана дисертаційна робота є комплексним монографічним дослідженням європейського досвіду правового регулювання проходження державної служби та напрямів його впровадження у вітчизняне законодавство та практику державно-службових відносин.

Серед результатів дослідження ознаками наукової новизни характеризуються наступні положення:

уперше:

обґрунтовано висновки про зміст сучасного досвіду правового регулювання проходження державної служби в європейських країнах, зокрема, виділено чотири типи правового регулювання проходження державної служби: централізоване, децентралізоване, приватно-правове, прецедентне; розкрито доцільність розмежування політичного та адміністративного управління проходженням державної служби шляхом підпорядкування системи державної служби міністру, відповідальному за питання державного управління, віднесення функціонального керівництва проходженням державної служби до відання спеціально уповноваженого органу виконавчої влади, та створення незалежного колегіального органу, до компетенції якого мають належати питання управління проходженням державної служби державними службовцями вищої категорії;

визначено і розкрито тенденцію до уніфікації основ правового регулювання проходження державної служби в рамках Європейського Союзу, в тому числі формулювання уніфікованої термінології, вироблення та впровадження загальноєвропейських стандартів і принципів правового регулювання проходження державної служби;

визначено головні напрями впровадження в Україні європейського досвіду правового регулювання проходження державної служби, а саме: забезпечення конкурсності при прийнятті на державну службу, оновлення змісту кар'єрності при просуванні по державній службі та удосконалення правового регулювання підстав і порядку припинення державної служби;

обґрунтовано авторський підхід до розмежування понять "проходження державної служби", "просування по державній службі" та "службова кар'єра", зокрема, положення про те, що поняття "проходження державної служби" слід розглядати в широкому розумінні та включати до нього такі стадії, як: прийняття на державну службу, просування по державній службі (службову кар'єру) та припинення державної служби; також обґрунтовано доцільність використання терміну "прийняття на державну службу" замість "вступ на державну службу", оскільки йдеться, насамперед, про ухвалення органом державного управління рішення про прийняття чи неприйняття кандидата на державну службу з урахуванням його відповідності критеріям відбору на посаду державного службовця;

дістало подальшого розвитку:

формулювання європейських засад правового регулювання проходження державної служби, що передбачають: розмежування публічно-правового та приватно-правового регулювання державно-службових відносин та, зокрема, непоширення на державно-службові відносини трудового законодавства; розмежування правового регулювання так званих державних політичних посад, посад державних службовців, посад працівників патронатних служб та обслуговуючого персоналу органів державного управління; розмежування політичного та адміністративного управління проходженням державної служби; забезпечення конкурсності при прийнятті на державну службу та здійсненні службової кар'єри державного службовця та ін.;

визначення, на основі європейського досвіду, переліку принципів проходження державної служби, до якого слід включати: верховенство права, законність, патріотизм, публічність, професійність, політичну нейтральність, прозорість та відкритість, стабільність та доброчесність, рівність та достойність;

положення про те, що прийняття на державну службу має здійснюватись на основі принципу рівного доступу до державної служби та відбору достойнішого кандидата та включати такі елементи, як: умови прийняття на державну службу, в тому числі критерії відбору на конкретну посаду державного службовця; конкурс для прийняття на державну службу; підготовчу службу в органі державного управління, як передумову постійного призначення на посаду державного службовця; та процедуру оформлення рішення органу державного управління про прийняття особи на державну службу і складання такою особою присяги державного службовця;

удосконалено:

положення про те, що конкурс має бути загальнообов'язковим способом прийняття на державну службу, а конкурсна процедура має складатись з: публічного інформування про конкурс на певні посади державних службовців; перевірки дотримання кандидатами умов прийняття на державну службу та критеріїв відбору на конкретну посаду державного службовця; проведення конкурсу (у формі іспиту, тестування, співбесіди тощо); прийняття незалежною конкурсною комісією рішення про рекомендування достойнішого кандидата на посаду державного службовця;

положення про те, що всі особи, які вперше призначаються на посади державних службовців або переходять на службу до інших органів державного управління, перед призначенням на посаду обов'язково мають пройти підготовчу службу (стажування) строком від 6 місяців до 2 років з метою набуття практичних навичок роботи на певній посаді державного службовця;

положення про доцільність запровадження обов'язкового оцінювання діяльності державних службовців, що має проводитись незалежною комісією не рідше одного разу на рік і, на відміну від атестації державних службовців, базуватись на фактичних результатах роботи державного службовця, причому результати оцінювання мають бути головною підставою для просування по державній службі;

формулювання вичерпного переліку підстав припинення державної служби та чіткого групування таких підстав залежно від застосованої процедури та правових наслідків на: позбавлення статусу державного службовця; звільнення з посади державного службовця за рішенням органу державного управління; звільнення з посади державного службовця за власним бажанням службовця; відставку державних службовців вищої категорії.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації теоретичні та практичні положення, висновки і пропозиції можуть бути використані: у правотворчій роботі - для удосконалення чинного законодавства України, насамперед, нової редакції Закону України "Про державну службу" та розробки нових правових актів, спрямованих на його реалізацію; у правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади, зокрема, Кабінету Міністрів України, Головного управління державної служби України, інших центральних органів виконавчої влади тощо; у науково-дослідній роботі - для поглиблення теоретичних розробок правового регулювання інституту державної служби, удосконалення правового регулювання принципів та елементів проходження державної служби, вивчення європейського досвіду адміністративно-правового регулювання суспільних відносин та інтеграції України до європейського адміністративного простору; у навчальному процесі - для викладання курсів адміністративного права, порівняльного адміністративного права, правового регулювання державної служби у вищих навчальних закладах, закладах підвищення кваліфікації державних службовців тощо; для написання підручників, навчальних посібників, довідкової та методичної літератури з проблем, пов'язаних із проведенням адміністративної реформи в Україні, реформуванням інститутів адміністративно-правової науки у відповідності до європейських стандартів та принципів, а також реформуванням інституту державної служби України.

Апробація результатів дисертації. Положення і висновки дисертації обговорювалися на засіданні відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України. Результати дослідження оприлюднені на: V Національній науково-практичній конференції "Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування" (м. Одеса, 15-17 червня 2007 р.; тези опубліковано); Міжнародній науковій конференції "Четверті юридичні читання" (м. Київ, 3-4 квітня 2008 р.; тези опубліковано); Всеукраїнській науково-практичній конференції "Правова система України в світлі європейського вибору" (м. Київ, 13 червня 2008 р.; тези опубліковано); Міжнародній науковій конференції "Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих учених" (м. Київ, 23-24 квітня 2009 р.; тези опубліковано); Всеукраїнській науковій конференції молодих вчених та аспірантів "Проблеми вдосконалення правового регулювання щодо забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина в Україні" (м. Івано-Франківськ, 23-24 квітня 2009 р.; тези опубліковано); Міжнародній науково-практичній конференції "П'яті Прибузькі юридичні читання" (м. Миколаїв, 27-28 листопада 2009 р.; тези опубліковано).

Публікації. Основні положення і висновки дисертаційної роботи знайшли відображення у: 4 статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України, 6 тезах доповідей на всеукраїнських та міжнародних науково-практичних конференціях.

Структура дисертаційної роботи визначається її метою та завданнями. Робота складається із вступу, двох розділів, які об'єднують шість підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 214 сторінок, в тому числі список використаних джерел на 24 сторінках (224 найменування).

Основний зміст роботи

У Вступі висвітлено актуальність теми дослідження, ступінь наукового опрацювання проблеми, зв'язок роботи з науковими програмами та темами, визначено мету, завдання, об'єкт і предмет дослідження, охарактеризовано методологічну основу, наукову новизну одержаних результатів та їх практичне значення, наведено відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ 1 "Загальна характеристика правового регулювання проходження державної служби та досвіду європейських країн" складається з трьох підрозділів, присвячених характеристиці змісту правового регулювання проходження державної служби, дослідженню основних типів правового регулювання проходження державної служби в європейських країнах та європейських засад правового регулювання проходження державної служби.

У підрозділі 1.1 "Загальна характеристика змісту правового регулювання проходження державної служби" досліджено основи, роль та місце правового регулювання проходження державної служби в комплексному правовому інституті державної служби, а також визначено зміст і структуру поняття проходження державної служби.

Зазначено, що окремі елементи правового регулювання проходження державної служби досліджені багатьма вітчизняними вченими-адміністративістами (В.Б. Авер'янов, Ю.П. Битяк, Л.Р. Біла, І.П. Голосніченко, М.І. Іншин, С.В. Ківалов, І.М. Пахомов та ін.), проте фахівці досі не дійшли єдиної думки щодо змісту поняття проходження державної служби та співвідношення цього поняття з поняттями просування по державній службі та службова кар'єра. Нещодавно вітчизняним дослідником О.С. Продаєвичем було досліджено адміністративно-правові аспекти проходження державної служби в Україні, проте, автор залишив поза увагою закордонний досвід правового регулювання проходження державної служби.

Поняття "проходження державної служби" розглянуто у вузькому та широкому розумінні, причому вузьке розуміння поняття проходження служби обмежене фактом призначення особи на посаду державного службовця та виданням наказу органу державного управління про припинення державної служби й, таким чином, є дуже подібним до поняття службової кар'єри. Водночас широке розуміння поняття проходження державної служби включає в себе також правове регулювання прийняття на державну службу, проходження підготовчої служби, оскарження рішень про припинення державно-службових відносин тощо. Таким чином, широке розуміння поняття проходження державної служби охоплює всі стадії державно-службових відносин, що стосуються динаміки розвитку правового статусу державного службовця. Також в цьому підрозділі розглянуто співвідношення та відмежування поняття проходження державної служби від поняття просування по державній службі, враховуючи що останнє характеризує саме процес здійснення службової кар'єри державним службовцем.

Узагальнено, що поняття "структура проходження державної служби" значною мірою залежить саме від структурних елементів, які, будучи взаємопов'язаними, органічно взаємодіють між собою, утворюючи разом єдину цілісну конструкцію. Визначено, що структура проходження державної служби - це система взаємопов'язаних, взаємозумовлених і взаємодоповнюючих елементів, зокрема: а) встановлення посади державного службовця; б) прийняття на державну службу та складання присяги державного службовця; в) проходження підготовчої служби; г) службова кар'єра; д) оцінювання діяльності державного службовця; е) відповідальність державного службовця; є) припинення державної служби тощо.

У підрозділі 1.2 "Основні типи правового регулювання проходження державної служби в європейських країнах" наголошено, що на сучасному етапі в європейських країнах відсутній уніфікований підхід до правового регулювання організації інституту державної служби в цілому, та питань проходження державної служби зокрема. В той же час в європейських країнах прослідковується тенденція до уніфікації термінологічного апарату інституту державної служби та ведеться цілеспрямована робота з уніфікації основ правового регулювання державної служби, вироблення та впровадження єдиних стандартів правового регулювання проходження державної служби в рамках Європейського Союзу тощо. Таким чином, європейський досвід доцільно розглядати як уніфіковану практику правового регулювання проходження державної служби та відповідну правозастосовчу діяльність у більшості європейських країни, зокрема, Німеччині, Франції, Чехії, Болгарії, Греції, Литві, Латвії, Польщі та ін.

Узагальнено, що становлення основ правового регулювання проходження державної служби залежить від умов, в яких формувалась публічна влада в певній країні, що дозволяє виділити декілька типів правового регулювання проходження державної служби, зокрема, централізоване регулювання (наприклад, у Франції), децентралізоване регулювання (наприклад, у Німеччині), приватно-правове регулювання (наприклад, у Швейцарії), прецедентне регулювання (наприклад, у Великобританії). Державну службу України за типом правового регулювання віднесено до централізованої бюрократичної системи, щоправда, з особливостями щодо кола державних службовців. Підкреслено, що в європейських країнах коло державних службовців є дуже широким, і включає в себе службовців законодавчих, виконавчих та судових органів, професійних суддів, професійних військовослужбовців, вчителів та викладачів вищих навчальних закладів, лікарів державних закладів охорони здоров'я тощо.

Проаналізовано системи управління проходженням державної служби та обґрунтовано доцільність розмежування політичного та адміністративного керівництва проходженням державної служби. Наголошено, що у більшості європейських країн система державної служби політично підпорядкована уряду країни, а функціональне керівництво проходженням державної служби здійснює адміністрація державної служби, що дозволяє оптимізувати управління службою та уніфікувати правове регулювання проходження державної служби. Також проаналізовано доцільність створення окремого незалежного колегіального органу, який має опікуватись спеціальними питаннями управління проходженням державної служби, наприклад, здійсненням відбору на посади державних службовців вищої категорії, оцінюванням діяльності державних службовців вищої категорії, прийняттям рішень стосовно порушення присяги державного службовця тощо. З огляду на досвід європейських країн, такий незалежний орган також може бути засобом позасудового врегулювання спорів, що стосуються процедур, пов'язаних із проходженням державної служби, зокрема, щодо прийняття на державну службу, притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності тощо.

У підрозділі 1.3 "Європейські засади правового регулювання проходження державної служби" наголошено, що у сучасній науці адміністративного права України активно формується "євроінтеграційний" напрям юридичних досліджень, основною метою якого є розробка теоретико-методологічних і наукових засад адаптації як доктринальних положень, так і чинних норм вітчизняного законодавства до європейських стандартів та принципів.

Головним завданням реформування державної служби в Україні визначено впровадження тих стандартів та принципів, які покладені в основу правового забезпечення діяльності державної служби в європейських країнах, а саме концепції належного управління (або належної адміністрації) (англ. - "good administration"). Підкреслено, що проходження державної служби має публічний характер, отже має бути врегульовано публічно-правовими нормами, насамперед, нормами адміністративного права, а вплив приватно-правових норм має бути відмежовано або ліквідовано.

Розглянуто дискусійне питання щодо розмежування правового регулювання так званих державних політичних посад, посад державних службовців, посад працівників патронатних служб та обслуговуючого персоналу органів державного управління. У цьому зв'язку, з огляду на існуючі класифікації посад в органах державної влади за змістом і характером діяльності, способами призначення та наданням повноважень, обґрунтовується доцільність запровадження окремого правового регулювання проходження служби на таких типах посад: політичні, адміністративні, патронатні. Адміністративні посади державних службовців в свою чергу слід поділяти на мінімальну кількість категорій, зокрема, посади "вищих державних службовців" та посади решти державних службовців (спеціалістів, консультантів, інспекторів). Поділ на дві категорії є зручним механізмом для уніфікованого правового регулювання різних категорій посад, починаючи від порядку відбору і призначення на ці посади, і закінчуючи спеціальними вимогами щодо порядку просування по державній службі.

Ключове місце для визначення засад правового регулювання проходження державної служби в європейських країнах посідають принципи проходження державної служби. Причому всі принципи взаємопов'язані: дотримання одних сприяє реалізації інших і, навпаки, порушення будь-якого з принципів негативно впливає на реалізацію інших принципів. На основі систематизації законодавства європейських країн сформульовано уніфікований перелік ключових принципів проходження державної служби, що складається з: верховенства права, законності, патріотизму, публічності, професійності, політичної нейтральності, прозорості та відкритості, стабільності та доброчесності, рівності та достойності. Обґрунтовано, що запровадження цих принципів у вітчизняному законодавстві дозволить суттєво наблизити правове регулювання проходження державної служби до європейських стандартів належного управління.

Розділ 2 "Основні напрями впровадження в Україні європейського досвіду правового регулювання проходження державної служби" складається з трьох підрозділів і присвячений аналізу основних напрямів впровадження в Україні європейського досвіду правового регулювання проходження державної служби, а саме процедурам прийняття на державну службу, здійснення державним службовцем службової кар'єри, та припинення державної служби.

У підрозділі 2.1 "Уточнення процедури прийняття на державну службу" наголошено, що одним з важливих елементів проходження державної служби є встановлення чітких і прозорих умов прийняття на державну службу.

Досліджено та уніфіковано умови прийняття на державну службу, що є загальноприйнятими у більшості європейських країн, зокрема: належність кандидата на посаду державного службовця до громадянства держави; повна дієздатність кандидата на посаду державного службовця; володіння кандидатом на посаду державного службовця державною мовою (або мовами); перебування кандидата на посаду державного службовця в межах певного віку; наявність у кандидата на посаду державного службовця необхідної освіти та професійного досвіду; відсутність у кандидата на посаду державного службовця судимості; відсутність у кандидата на посаду державного службовця кровної або матримоніальної спорідненості з майбутнім керівником; згода на розкриття персональної інформації; неналежність кандидата на посаду державного службовця до організацій, заборонених у судовому порядку або законодавством; а також проходження кандидатом на державну службу підготовчої служби.

Наголошено, що призначення на посаду державного службовця на підставі конкурсу є основним способом заміщення вакантних посад в європейських країнах, що дозволяє гарантувати рівність і неупередженість в оцінці кандидатів та запобігає протекціонізму і фаворитизму при прийнятті на державну службу. Проаналізовано можливість застосування позаконкурсних процедур при прийнятті на державну службу та обґрунтовано недоцільність впровадження таких процедур в Україні. Описано основні стадії конкурсної процедури: публічне інформування про конкурс на певні посади державних службовців; перевірка дотримання кандидатами умов прийняття на державну службу та критеріїв відбору на конкретну посаду державного службовця; проведення конкурсу (у формі іспиту, тестування, співбесіди тощо); прийняття незалежною конкурсною комісією рішення про рекомендування достойнішого кандидата до зарахування на посаду державного службовця.

Підкреслено, що основним видом практичної підготовки кандидатів на посаду державних службовців та новопризначених державних службовців є так звана "підготовча служба". Проаналізовано зміст та завдання підготовчої служби, її тривалість та правові наслідки проходження підготовчої служби, в тому числі наголошено на важливості практичної перевірки професійних якостей кандидата на посаду державного службовця.

У підрозділі 2.2 "Запровадження ефективної системи просування по державній службі" зазначено, що просування по державній службі є основним елементом в структурі проходження державної служби. Причому наголошено, що змістом просування по державній службі є особистісне та професійне зростання державного службовця, що має результатом переведення на вищу посаду державного службовця або присвоєння державному службовцю вищого рангу. Проаналізовано також внутрішні елементи просування по державній службі, що включають в себе, зокрема, службову кар'єру, підвищення кваліфікації державного службовця, оцінювання діяльності державного службовця тощо.

Проаналізовано правове регулювання просування по державній службі залежно від системи здійснення службової кар'єри, зокрема, наголошено, що у європейських країнах, які належать до системи посад, державні службовці виконують свої обов'язки на умовах договору, укладеного на певний термін, після закінчення якого або укладається новий договір, або припиняється державна служба. Інакше кажучи, для кожного наступного етапу службової кар'єри державні службовці проходять новий конкурс, тобто автоматичне просування по державній службі відсутнє. В європейських країнах, що належать до системи кар'єри, зайняття постійної посади державного службовця означає фактично безстрокове (до виходу на пенсію) працевлаштування, звичайно ж, за умови успішного виконання державним службовцем своїх функціональних обов'язків. Просування по державній службі у межах системи кар'єри може відбуватися за двома напрямами: рангом та посадою. Різницю між рангом та посадою сформульовано таким чином: державний службовець є власником свого рангу і лише тимчасово обіймає посаду на розсуд органу державного управління, який його використовує, і таке розмежування є запорукою ефективного правового регулювання просування державного службовця по службі.

Розглянуто проблему впровадження ефективних інструментів оцінки діяльності державних службовців, зокрема, заміну атестації державних службовців, яка на сьогодні формально оцінює умовну готовність особи виконувати посадові функції, на оцінювання діяльності державного службовця, тобто результатів роботи чиновника. Проаналізовано різницю між атестацією та оцінюванням діяльності державного службовця, в тому числі щодо об'єкту оцінки, критеріїв оцінки, методів та механізмів оцінки тощо. Обґрунтовано, що результати щорічного оцінювання діяльності державного службовця мають бути покладені в основу здійснення службової кар'єри, що дозволить перетворити механізм оцінювання на ефективний елемент просування по державній службі.

У підрозділі 2.3 "Удосконалення порядку припинення державної служби" наголошено, що з метою становлення стабільної державної служби потрібно на законодавчому рівні детально врегулювати питання припинення державної служби, зокрема, закріпити вичерпний перелік підстав для припинення державно-службових відносин. Проаналізовано європейський досвід правового регулювання підстав припинення державної служби та запропоновано згрупувати підстави припинення державної служби на: позбавлення статусу службовця, звільнення з посади державного службовця за рішенням керівника служби в органі, звільнення з посади державного службовця за власним бажанням державного службовця, та відставку державних службовців вищої категорії. Крім того, наголошено, що законодавство має бути спрямоване на збереження на посаді або в резерві державних службовців, що мають вагомий потенціал.

Однією із основних підстав припинення державної служби є притягнення державного службовця до відповідальності. Засади персональної відповідальності державного службовця за його діяльність на посаді державного службовця покладені в основу законодавства про державну службу багатьох європейських країн. Питання дисциплінарної відповідальності державних службовців у європейських країнах як правило врегульовано профільними законами про державну службу. На основі європейського досвіду досліджено та виділено уніфікований перелік видів дисциплінарних стягнень: зауваження, догана, штраф, зменшення заробітної плати, позбавлення можливості просування по державній службі, пониження в посаді або ранзі державного службовця, попередження про службову невідповідність, звільнення з державної служби.

Наголошено на необхідності створення спеціальної комісії (комітету) з розгляду скарг державних службовців. Така комісія має стати додатковою гарантією при розгляді скарг на неправомірні дії керівників органів державного управління щодо підлеглих ним державних службовців, зокрема, стосовно спорів про застосування дисциплінарних стягнень, оскарження результатів щорічного оцінювання діяльності державних службовців або атестації, тощо. До складу комісії мають увійти спеціалісти у сфері державної служби, в тому числі науковці, які могли би фахово вирішувати спори. З огляду на європейський досвід, законодавче закріплення такого механізму оскарження дозволить вирішити відразу дві проблеми: по-перше, проблему суб'єктивного вирішення державно-службових конфліктів, які виникають під час проходження державної служби, по-друге, проблему надмірної завантаженості адміністративних судів позовами державних службовців.

У Висновках сформульовані найбільш суттєві результати та положення дисертаційного дослідження, наведено теоретичні узагальнення та вирішення наукового завдання щодо впровадження у вітчизняне законодавство та правозастосовчу практику європейського досвіду правового регулювання проходження державної служби.

1. Реформування державної служби в Україні з урахуванням європейського досвіду правового регулювання проходження державної служби є одним із ключових завдань адміністративно-правової реформи, що проводиться з метою створення ефективного і політично нейтрального державного апарату та становлення професійного і авторитетного інституту державної служби, що мають забезпечувати реалізацію прав, свобод та законних інтересів громадян, в тому числі надавати приватним особам якісні адміністративні послуги.

Сучасний європейський досвід правового регулювання проходження державної служби доцільно розглядати як уніфіковану практику правового регулювання проходження державної служби та відповідну правозастосовчу практику в рамках Європейського Союзу, де прослідковується не лише тенденція до уніфікації термінологічного апарату інституту державної служби та основ його правового регулювання, а більш того - ведеться цілеспрямована робота з вироблення та впровадження загальноєвропейських стандартів та принципів правового регулювання проходження державної служби.

При дослідженні європейського досвіду зосереджено увагу не лише на традиційному досвіді "старих" демократій Європи, а на законодавстві країн, які останніми приєдналися до Європейського Союзу - Естонії, Литви, Латвії, Польщі, Греції, Болгарії тощо. Враховуючи подібні суспільно-політичні умови та нещодавнє реформування державної служби, досвід цих країн є найбільш прийнятним для адаптації в Україні, причому основними напрямами впровадження в Україні європейського досвіду правового регулювання проходження державної служби мають бути: забезпечення конкурсності при прийнятті на державну службу, оновлення змісту кар'єрності при просуванні по державній службі та удосконалення правового регулювання підстав і порядку припинення державної служби.

2. Проходження державної служби є центральним елементом інституту державної служби, що характеризує правове регулювання перебування особи на посаді державного службовця. Проходження державної служби нерозривно пов'язане зі здійсненням державно-службової діяльності та виконанням службових обов'язків державними службовцями на адміністративних (чиновницьких) посадах в органах державної (насамперед, виконавчої) влади. Діяльність державних політичних діячів та працівників патронатних служб знаходиться за межами правового регулювання державної служби.

Поняття "проходження державної служби" доцільно розглядати у широкому розумінні, що включає в себе, серед іншого, правове регулювання прийняття на державну службу, проходження підготовчої служби, власне просування по державній службі (службову кар'єру), припинення державної служби, оскарження рішень про припинення державно-службових відносин тощо, тобто охоплює всі стадії динаміки розвитку державно-службових відносин. Вузьке розуміння поняття проходження державної служби є обмеженим, оскільки починається з факту призначення особи на посаду державного службовця та закінчується виданням наказу органу державного управління про припинення державної служби й, таким чином, є дуже подібним до поняття службової кар'єри.

3. В європейських країнах існує декілька типів правового регулювання проходження державної служби, зокрема, централізоване регулювання, децентралізоване регулювання, приватно-правове регулювання, прецедентне регулювання. Вітчизняну державну службу за типом правового регулювання можна віднести до централізованого типу, щоправда, з порівняно обмеженим колом державних службовців, адже в європейських країнах коло державних службовців є дуже широким і включає в себе службовців законодавчих, виконавчих та судових органів, професійних суддів, вчителів та викладачів вищих навчальних закладів, лікарів державних закладів охорони здоров'я тощо.

У більшості європейських країн розмежовано політичне та адміністративне керівництво проходженням державної служби. Система державної служби політично підпорядкована уряду країни, а саме міністру, відповідальному за питання державного управління; функціональне керівництво проходження державної служби здійснюється спеціально уповноваженим органом виконавчої влади, адміністрацією державної служби; та, крім цього, існує незалежний колегіальний орган, до відання якого належать, серед іншого, питання проведення конкурсів на посади державних службовців вищої категорії, здійснення дисциплінарного провадження щодо державних службовців вищої категорії, позасудове вирішення спорів, що стосуються проходження державної служби тощо.

4. На основі узагальнення європейського досвіду правового регулювання проходження державної служби сформульовано декілька загальноєвропейських стандартів проходження державної служби, зокрема, обґрунтовано публічний характер державно-службових відносин, що передбачає правове регулювання проходження державної служби публічно-правовими нормами, насамперед, нормами адміністративного права. Доведено, що однозначне окреслення меж державної служби, в тому числі розмежування правового регулювання діяльності державних політичних діячів, власне державних службовців, працівників патронатних служб та найманих працівників в органах державної влади дозволить запровадити чітке правове регулювання проходження державної служби та вирішить низку проблем, пов'язаних зі статусом, порядком призначення та звільнення цих осіб.

Розглянуто принципи проходження державної служби і зроблено висновки про необхідність їх розуміння як основоположних ідей, які відображають об'єктивні закономірності та визначають напрями реалізації компетенції, завдань і функцій органів державного управління та державних службовців. На основі систематизації законодавства європейських країн сформульовано уніфікований перелік ключових принципів проходження державної служби, що включає в себе: верховенство права, законність, патріотизм, публічність, професійність, політичну нейтральність, прозорість та відкритість, стабільність та доброчесність, рівність та достойність.

5. Прийняття на державну службу має ґрунтуватись на забезпеченні принципів рівного доступу до державної служби та відбору достойнішого кандидата. Ключова роль має бути відведена органу державного управління, що здійснює відбір кандидата на посаду державного службовця та приймає рішення про його рекомендування або зарахування на посаду державного службовця.

Обов'язковими елементами процедури прийняття на державну службу мають бути чітке та прозоре формулювання умов прийняття на державну службу, в тому числі встановлення критеріїв відбору на конкретну посаду державного службовця, проведення конкурсу для прийняття на державну службу, проходження підготовчої служби в органі державного управління, що сприяє набуттю практичного досвіду роботи на певній посаді державного службовця та перевірці професійного рівня і ділових якостей особи, видання акту органу державного управління про прийняття особи на державну службу та складання такою особою присяги державного службовця.

Призначення на основі конкурсу дозволяє гарантувати рівність на неупередженість в оцінці кандидатів на посаду державного службовця та запобігає протекціонізму при прийнятті на державну службу. Конкурсна процедура має складатись з таких стадій: публічне інформування про конкурс на певні посади державних службовців; перевірка дотримання кандидатами умов прийняття на державну службу та критеріїв відбору на конкретну посаду державного службовця; проведення конкурсу (у формі іспиту, тестування, співбесіди тощо); прийняття незалежною конкурсною комісією рішення про рекомендацію достойнішого кандидата до зарахування на посаду державного службовця.

6. У європейських країнах існує дві системи просування по державній службі - система посад, де державні службовці виконують свої обов'язки на умовах договору, а для кожного підвищення потрібно пройти новий конкурс, та система кар'єри, де зайняття постійної посади державного службовця означає фактично безстрокове працевлаштування. Просування по службі у межах системи кар'єри може відбуватися за двома напрямами - рангом та посадою, причому різницю між рангом та посадою сформульовано таким чином: державний службовець є власником свого рангу і лише тимчасово обіймає посаду в органі державного управління. Для запровадження ефективної системи просування по державній службі потрібно встановити чітку класифікацію посад державної служби та відмежувати просування державного службовця за посадою та рангом.

Одною з ключових умов становлення ефективної системи просування по державній службі є впровадження якісних інструментів оцінки діяльності державних службовців. Причому замість атестації, яка сьогодні оцінює умовну готовність особи виконувати посадові функції, акцент має бути зроблено саме на результатах роботи чиновника за певний період часу, що стимулюватиме чиновників до ефективнішої роботи та допомагатиме органу державного управління адекватно оцінювати діяльність державного службовця в межах конкретної посади. Європейський досвід переконливо свідчить, що оцінювання діяльності державного службовця має здійснюватись незалежною комісією та враховувати, серед іншого, думку громадськості. Результати оцінювання мають стати єдиною підставою для просування по державній службі.

7. Сформульовано пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання підстав та порядку припинення державної служби шляхом закріплення вичерпного переліку підстав припинення державної служби та їх групування на: позбавлення статусу службовця, звільнення з посади державного службовця за рішенням органу державного управління, звільнення з посади державного службовця за власним бажанням державного службовця, а також відставку державних службовців вищої категорії.