Сучасний стан та тенденції розвитку адміністративної юстиції в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

УДК 342.9 (477)

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

СУЧАСНИЙ СТАН ТА ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ В УКРАЇНІ

Муза

Олег Валентинович

Київ

2010



ДИСЕРТАЦІЄЮ Є РУКОПИС

Робота виконана у відділі моніторингу ефективності законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України.

Науковий керівник:

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Заслужений юрист України

НИЖНИК Ніна Романівна,

Інститут законодавства Верховної Ради України, завідувач відділу моніторингу ефективності законодавства

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

КУЗЬМЕНКО Оксана Володимирівна,

Національна академія внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і процесу кандидат юридичних наук

ДОЛГОПОЛОВ Анатолій Миколайович,

Національний університет біоресурсів і природокористування України,

доцент кафедри адміністративного та фінансового права

Захист відбудеться "10" грудня 2010 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Автореферат розісланий "08" листопада 2010 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

О.М. Биков



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Розбудова в Україні демократичної та правової держави вимагає створення належних умов для захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина. Серед правових засобів формування національного механізму захисту прав та свобод людини і громадянина особливе місце відведено інституту адміністративної юстиції.

Проблема наукового дослідження ролі адміністративної юстиції у суспільстві є стрижневою при визначенні основних засад державної політики у правовій сфері, оскільки її вирішення сприяє не лише створенню належних умов для захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у разі їх порушення органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими та службовими особами, але й легальному оформленню судової форми контролю за дотриманням законності у державному управлінні.

Незавершеність адміністративної реформи в Україні спричинило розрив теоретико-методологічних взаємозв'язків між нормами адміністративного права, що регулюють сферу державного управління, державної служби, здійснення органами виконавчої влади владно-розпорядчих функцій, та адміністративним судочинством, його предметом і завданнями. Це зумовило розбудову адміністративної юстиції в Україні за тими організаційно-правовими та процесуальними напрямками, що були визначені Конституцією України, Законом України "Про судоустрій України", Кодексом адміністративного судочинства України, Концепцією вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів тощо. Такий стан речей зумовлює необхідність проведення нових наукових досліджень теоретичних засад функціонування адміністративної юстиції в Україні.

Аналіз сучасного стану розбудови адміністративних судів в Україні свідчить про наявність низки проблем у цій сфері, що у свою чергу вимагає вироблення теоретичних основ для формування якісного та демократичного механізму розв'язання публічно-правових спорів між фізичними і юридичними особами та суб'єктами владних повноважень у сфері державного управління. Вирішення поставлених завдань відкриє фізичним та юридичним особам шлях до справедливого й незалежного адміністративного судочинства в Україні.

Незважаючи на те, що інституту адміністративної юстиції як за радянських часів, так і після проголошення незалежності України присвячувалось багато наукових праць, питання до цього часу залишається актуальним та цікавим для дослідження.

Розвиток ідей та доктринального розуміння адміністративної юстиції сягає кінця ХІХ - початку ХХ століть. Представниками тієї доби були: В.О. Гаген, В.Ф. Дерюжинський, О.І. Єлістратов, М.Д. Загряцков, В.В. Івановський, В.Л. Кобалевський, М.М. Коркунов, І.Т. Тарасов та ін.

Дане дослідження підготовлене з урахуванням праць таких вітчизняних і зарубіжних вчених, як В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Д.М. Бахраха, В.М. Бевзенка, Ю.П. Битяка, В.Т. Білоуса, С.В. Боботова, В.В. Бойцової, В.Я. Бойцова, І.П. Голосніченка, О.В. Зайчука, С.В. Ківалова, Т.О. Коломоєць, А.Т. Комзюка, О.Л. Копиленка, О.В. Кузьменко, Н.Р. Малишевої, Р.С. Мельник, Н.М. Мироненко, Н.Р. Нижник, В.І. Олефіра, Н.М. Оніщенко, О.П. Орлюк, Д.М. Притики, Н.Ю. Пришви, В.І. Ремньова, В.В. Сажиної, Н.Г. Саліщевої, А.О. Селіванова, Ю.М. Старілова, В.С. Стефанюка, С.Г. Стеценка, Ю.О. Тихомирова, М.М. Тищенка, Д.М. Чечота та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Теоретичні засади сучасного стану розвитку адміністративної юстиції в Україні досліджувались у межах науково-дослідної роботи відділу моніторингу ефективності законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України за темою "Організація моніторингу ефективності законодавства та прогнозування наслідків його застосування" (державний реєстраційний № 0104U006941).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у з'ясуванні сутності адміністративної юстиції як інституту адміністративного права, її особливостей, причин та умов запровадження в Україні, у теоретичному обґрунтуванні подальшої розбудови системи адміністративних судів та адміністративного судочинства в умовах вдосконалення судівництва в Україні відповідно до європейських стандартів.

Відповідно до мети поставлено такі основні завдання:

ѕ з'ясувати суть та основне призначення адміністративної юстиції як форми захисту прав та свобод людини і громадянина, прав та інтересів юридичних осіб;

ѕ обґрунтувати правову природу моделей адміністративної юстиції зарубіжних країн;

ѕ здійснити характеристику еволюції адміністративної юстиції в Україні;

ѕ визначити гарантії розвитку адміністративної юстиції в Україні;

ѕ проаналізувати європейські стандарти у галузі адміністративної юстиції;

ѕ розкрити правові особливості адміністративного судочинства як процесуальної форми адміністративної юстиції;

ѕ сформулювати висновки та пропозиції, спрямовані на удосконалення й підвищення ефективності вирішення публічно-правових спорів між фізичними і юридичними особами та суб'єктами владних повноважень, що виникають у сфері державного управління.

Об'єкт дослідження суспільні відносини, врегульовані нормами права, що виникають у процесі становлення та розвитку адміністративної юстиції в Україні.

Предмет дослідження теоретичні засади сучасного стану розвитку адміністративної юстиції в Україні.

Методи дослідження. На всіх етапах проведення дисертаційного дослідження широко використовувалися такі методи наукового пізнання як аналіз, аналогія, дедукція, індукція, опис, порівняння, синтез, спостереження та інші методи, які були не тільки основними інструментами відбору матеріалу для наукового дослідження, а й необхідною умовою досягнення поставленої дисертантом мети.

Використовуючи історико-правовий метод, проаналізовано погляди на проблеми сутності адміністративної юстиції, які відображені у працях вітчизняних і зарубіжних вчених (підрозділи 1.1., 1.2.).

За допомогою формально-логічного методу здійснювалось уточнення змісту використаних у законодавстві та наукових джерелах таких понять, як: "адміністративна юстиція", "адміністративне судочинство", "справа адміністративної юрисдикції", "адміністративний позов" (підрозділи 1.2., 3.1., 3.3.). законодавство адміністративний юстиція судочинство

Порівняльно-правовий метод застосовувався під час дослідження ефективності моделей адміністративної юстиції, що сформувались у світовій юридичній практиці (підрозділ 1.3.).

Структурно-функціональний метод дозволив розкрити організаційно-правові засади функціонування адміністративної юстиції в Україні (розділ 2, підрозділи 3.1., 3.2.).

Для з'ясування ситуації щодо оперативності відправлення адміністративного судочинства адміністративними судами в Україні використано статистичний метод дослідження (підрозділ 2.1.).

Науково-теоретичною базою для написання дисертаційного дослідження стали праці вітчизняних і зарубіжних вчених з адміністративного права. При цьому необхідно відмітити, що дисертант частково спирався на праці вчених у галузі теорії та історії держави і права, конституційного права, цивільного та господарського процесів, судоустрою та організації діяльності правоохоронних органів, міжнародного права.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що після прийняття Кодексу адміністративного судочинства України та завершення процесу формування системи адміністративних судів, в адміністративно-правовій науці здійснене комплексне наукове дослідження сучасного стану розвитку адміністративної юстиції в Україні.

У межах здійсненого дисертаційного дослідження отримано результати, які мають наукову новизну:

вперше:

ѕ обґрунтовано необхідність запровадження адміністративних палат при місцевих загальних судах з метою вирішення проблеми доступу громадян до адміністративного судочинства;

ѕ виокремлено гарантії розвитку адміністративної юстиції в Україні: політичні, соціально-економічні, організаційно-правові (юридичні), ідеологічні та міжнародно-правові гарантії; в системі організаційно-правових (юридичних) гарантій адміністративної юстиції виділено нормативно-правові та інституційно-організаційні гарантії;

ѕ обґрунтовано доцільність обов'язкового застосування адміністративними судами України рішень Європейського суду з прав людини;

ѕ запропоновано ряд практичних пропозицій, спрямованих на підвищення ефективності розгляду та вирішення адміністративними судами публічно-правових спорів;

удосконалено:

ѕ періодизацію становлення адміністративної юстиції в Україні, яка включає в себе періоди розвитку адміністративної юстиції за часів перебування українських земель у складі Російської та Австро-Угорської імперій, відродження української державності у 1917-1920 роках, радянської доби та незалежності України;

ѕ визначення понять:

адміністративна юстиція як гарантований державою специфічний правовий спосіб (інструмент) захисту прав та свобод людини і громадянина, прав та інтересів юридичних осіб з боку їх порушень органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, органами, що здійснюють делеговані повноваження або інші управлінські функції, у визначеному законодавством процесуальному чи процедурному порядку;

адміністративне судочинство як процесуальна форма адміністративної юстиції, сукупність адміністративно-процесуальних норм якої врегульовують процесуальну діяльність адміністративних судів, спрямовану на захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб під час розгляду та вирішення публічно-правових спорів, які виникають між фізичними і юридичними особами, з однієї сторони, та суб'єктами владних повноважень (органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, іншими суб'єктами при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень), з другої сторони, з питань, визначених Конституцією України, Кодексом адміністративного судочинства України, законами України, а також міжнародними договорами, ратифікованих Україною;

справа адміністративної юрисдикції як сукупність процесуальних документів в адміністративному суді з розгляду публічно-правового спору, що виникає між фізичними або юридичними особами та суб'єктами владних повноважень, і може бути розглянутий адміністративним судом у порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України;

адміністративний позов як подана до адміністративного суду правова вимога від позивача до відповідача, що містить звернення про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод та інтересів у сфері здійснення органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами владних управлінських функцій;

дістали подальшого розвитку:

ѕ аналіз функцій адміністративної юстиції в умовах захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб з боку їх порушень органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами;

ѕ дослідження питання про переваги та недоліки континентальної й англо-американської моделей адміністративної юстиції;

ѕ узагальнення напрямків розвитку адміністративної юстиції в умовах проведення судово-правової та адміністративної реформ, вдосконалення судівництва в Україні відповідно до європейських стандартів, створення ефективної системи безоплатної правової допомоги;

ѕ обґрунтування положення, що ототожнення понять "адміністративне судочинство" та "адміністративний процес" є поки що недоцільним з точки зору адміністративної практики, що склалась у сфері здійснення юрисдикційних повноважень уповноваженими органами державної влади та їх посадовими особами;

ѕ розгляд питання щодо підвідомчості та підсудності справ адміністративної юрисдикції адміністративним судам;

ѕ характеристика критеріїв розмежування адміністративної юрисдикції з іншими видами юрисдикцій (конституційною, цивільною, господарською, кримінально-процесуальною).

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані та викладені в дисертації висновки і пропозиції можуть бути використані:

ѕ у науково-дослідній сфері - для подальшого розроблення і вирішення проблем правового регулювання адміністративної юстиції в Україні;

ѕ у сфері правотворчості - при підготовці законопроектів щодо організації та діяльності адміністративних судів в Україні, а також при вдосконаленні Кодексу адміністративного судочинства України, законодавства про судоустрій і статус суддів;

ѕ у навчальному процесі - при підготовці відповідних розділів підручників та навчальних посібників з дисциплін "Адміністративне право", при викладанні таких курсів, як адміністративне право і процес, адміністративна відповідальність, державна служба, судові та правоохоронні органи, теорія держави і права, конституційне право, конституційне право зарубіжних країн;

ѕ у правовиховній сфері - у роботі з підвищення рівня професійної кваліфікації суддів адміністративних та загальних судів, працівників правоохоронних органів, державних службовців, посадових осіб органів місцевого самоврядування.

Основні теоретичні, методичні та практичні положення й висновки дисертації були використані під час підготовки та проведення лекційних і семінарських занять з навчальних дисциплін "Адміністративне право" та "Адміністративне судочинство" на юридичному факультеті Хмельницького університету управління та права.

Апробація результатів дисертації. Дисертація обговорена на засіданні відділу моніторингу ефективності законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України.

Результати дисертації оприлюднені у доповідях на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема: "Адміністративне право та процес очима молодих вчених" (м. Запоріжжя, 28-29 лютого 2008 року), "Проблеми становлення і розвитку конституційної держави в Україні", присвячена 70-ій річниці з Дня народження першого Голови Конституційного Суду України Л.П. Юзькова (м. Хмельницький, 14-15 березня 2008 року), "Сьомі осінні юридичні читання" (м. Хмельницький, 28-29 листопада 2008 року), "Сучасні проблеми адміністративної реформи в Україні" (м. Запоріжжя, 5-6 березня 2009 року), "Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих учених" (м. Київ, 23-24 квітня 2009 року).

Публікації. Основні теоретичні положення, висновки та пропозиції дисертації викладені у 6 наукових статтях (усі опубліковані у фахових виданнях, затверджених Вищою атестаційною комісією України) та 5 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які поділяються на дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 200 сторінок. Список використаних джерел складається із 284 найменувань і займає 28 сторінок.



ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, зазначається зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета, завдання, об'єкт, предмет й методи дослідження, сформульовані наукова новизна й основні положення дисертації, що виносяться на захист, розкривається практичне значення роботи, наводяться дані щодо апробації й авторських публікацій результатів дослідження, а також вказується структура та обсяг роботи.

Розділ 1 "Теоретико-методологічні основи адміністративної юстиції" присвячений з'ясуванню стану наукової літератури з питань дослідження, аналізу теоретичних засад інституту адміністративної юстиції, а також розкриттю особливостей функціонування органів адміністративної юстиції у зарубіжних країнах.

У підрозділі 1.1. "Аналіз стану наукової літератури з питань дослідження" здійснено огляд наукових праць, присвячених теоретичним основам адміністративної юстиції.

Дисертант зазначає, що ще за часів царської Росії було звернуто увагу на необхідність запровадження спеціальних органів влади, які мали б розглядати скарги громадян на дії посадових осіб. За тих часів, визначення адміністративної юстиції було сформовано розмито, без вказівок на її базові ознаки, однак ті праці, які вийшли того часу, мали прогресивне значення в умовах царизму та тотального порушення прав людини (В.О. Гаген, В.Ф. Дерюжинський, М.М. Коркунов, С.О. Корф, І.Т. Тарасов та ін.).

Після припинення існування Російської імперії, вчення про адміністративну юстицію не знайшло активної підтримки у СРСР, оскільки на думку більшовиків, теорія адміністративної юстиції носила "буржуазний характер", не передбачала на меті створення умов для реального захисту прав громадян та суперечила основам соціалістичного ладу. Незважаючи на це, у 20-х роках ХХ століття таки розпочались наукові дослідження з питань з'ясування сутності адміністративної юстиції, розглядались варіанти її можливого запровадження у СРСР (О.І. Єлістратов, М.Д. Загряцков, В.Л. Кобалевський).

З кінця 50-х років ХХ століття, на противагу існуючій забороні щодо впровадження адміністративної юстиції у СРСР, продовжились наукові дослідження сутності цього правового інституту (І.І. Бару, О.Т. Боннер, І.О. Жеруоліс, В.О. Лорія, О.О. Мельников, Л.О. Ніколаєва, Н.Г. Саліщева, Д.М. Чечот, М.Д. Шаргородський, Ц.А. Ямпольська та ін.). Однак, лише початок активних процесів перебудови у середині 80-х років ХХ століття став поштовхом до вироблення нових наукових підходів щодо розуміння адміністративної юстиції (Д.М. Бахрах, В.І. Ремньов, В.В. Сажина та ін.).

У 90-х роках ХХ століття з'явилось багато нових наукових праць з питань дослідження сутності адміністративної юстиції. Серед зарубіжних вчених слід назвати С.В. Боботова, В.В. Бойцову, В.Я. Бойцова, Г.В. Дикова, К.-П. Зоммермана, Г.І. Нікерова, Ю.М. Старілова, Ю.О. Тихомирова, Н.Ю. Хаманєву, Т.Ф. Яковлєву.

В Україні теоретичні питання адміністративної юстиції розкриті у працях В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, В.М. Бевзенка, Ю.П. Битяка, В.Т. Білоуса, О.В. Бринцева, Ю.В. Георгієвського, І.П. Голосніченка, Г.Ю. Гулєвської, Е.Ф. Демського, С.В. Ківалова, І.Б. Коліушка, Т.О. Коломоєць, А.Т. Комзюка, О.В. Константого, О.Л. Копиленка, О.В. Кузьменко, Р.О. Куйбіди, Р.С. Мельника, Н.М. Мироненко, Н.Р. Нижник, О.П. Орлюк, О.М. Пасенюка, Ю.С. Педька, В.Г. Перепелюка, Д.М. Притики, Н.Ю. Пришви, А.В. Руденка, А.О. Селіванова, М.І. Смоковича, В.С. Стефанюка, С.Г. Стеценка, М.М. Тищенка, В.І. Шишкіна, О.І. Шостенко, І.В. Шруб, Н.В. Янюк та ін.

У підрозділі 1.2. "Поняття та сутність адміністративної юстиції" наведено теорії адміністративної юстиції, здійснено аналіз поняття "адміністративна юстиція" в історико-правовому та порівняльно-правовому аспектах, розкрито функції адміністративної юстиції.

До основних ознак адміністративної юстиції запропоновано віднести: 1) діяльність органів адміністративної юстиції спрямована на захист прав та свобод людини і громадянина, прав та інтересів юридичних осіб від їх порушень з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб; 2) поєднання в адміністративній юстиції адміністративних та судових елементів; 3) сфера застосування законодавства про адміністративну юстицію - державне управління; 4) обов'язкова відокремленість органів адміністративної юстиції від органів публічної адміністрації або їх незалежність від вищестоящих органів публічної адміністрації (у випадку створення органів адміністративної юстиції в межах системи органів виконавчої влади); 5) органи адміністративної юстиції наділені дискреційними повноваженнями; 6) позивачем (заявником) в адміністративній справі може бути лише та особа, чиї права порушено або якщо існує загроза такому порушенню; 7) одним із обов'язкових учасників публічно-правового спору, що розглядається адміністративним судом, є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова та службова особа; 8) як правило, представник публічної адміністрації є відповідачем при розгляді адміністративних справ; 9) порядок розгляду публічно-правових спорів врегульований нормами спеціального законодавства; 10) правовим наслідком вирішення публічно-правового спору органами адміністративної юстиції є визнання недійсними, скасування або зупинення актів управлінського характеру, зобов'язання вчинити дії правового характеру.

У підрозділі 1.3. "Становлення адміністративної юстиції у зарубіжних країнах" розкрито особливості функціонування органів адміністративної юстиції у зарубіжних країнах. З цією метою, проаналізовано континентальну та англо-американську моделі адміністративної юстиції, визначено переваги та недоліки кожної з них.

Зазначається, що становлення адміністративної юстиції у зарубіжних країнах охоплює різні часові межі: у країнах континентальної Європи та Великобританії процес наукового обґрунтування та започаткування на практиці адміністративної юстиції припадає на кінець XVIII - початок XX століть; в США, Канаді, Австралії, окремих арабських державах (Єгипет, Йорданія, Ліван, Сирія) та ряду інших країн розбудову адміністративної юстиції було розпочато після Другої світової війни; у країнах Східної Європи та постсоціалістичних країнах цей процес активно розпочався лише у 90-х роках ХХ століття.

Розділ 2 "Організаційно-правові засади розвитку адміністративної юстиції в Україні" присвячений функціонуванню адміністративної юстиції в Україні, визначенню гарантій адміністративної юстиції та обґрунтуванню значення європейських стандартів у галузі адміністративної юстиції для становлення адміністративних судів в Україні.

У підрозділі 2.1. "Еволюція, сучасний стан та тенденції розвитку адміністративної юстиції в Україні" наголошується, що у контексті створення державних гарантій належного забезпечення прав та свобод людини і громадянина, в Україні запроваджено інститут адміністративної юстиції, головною причиною появи якого є необхідність створення дієвого механізму судового контролю за дотриманням законності органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими та службовими особами в процесі прийняття управлінських актів, вчинення дій правового характеру.

Становлення адміністративної юстиції в Україні необхідно розглядати крізь призму тих держав, у складі яких перебували українські землі (Російська та Австро-Угорська імперії, СРСР). Окрему увагу приділено розвитку адміністративної юстиції в умовах формування української державності у 1917-1920 роках.

З проголошенням незалежності України, процеси розбудови адміністративної юстиції активізувалися. Зокрема, було взято курс на реформування судової гілки влади, належне місце в якій відводилося і адміністративній юстиції. Прогресивне значення для процесу запровадження адміністративної юстиції відіграла Конституція України 1996 року. Зазначається, що з прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України та завершенням процесу формування системи адміністративних судів відбулось організаційно-правове оформлення адміністративної юстиції в Україні.

У підрозділі 2.2. "Гарантії розвитку адміністративної юстиції в Україні" подано розгорнуту характеристику системи гарантій адміністративної юстиції. З цією метою, виділено внутрішньодержавні та міжнародні гарантії адміністративної юстиції. У системі внутрішньодержавних гарантій адміністративної юстиції виокремлено політичні, соціально-економічні, організаційно-правові (юридичні) та ідеологічні гарантії. В свою чергу, організаційно-правові (юридичні) гарантії адміністративної юстиції поділено на дві групи: 1) нормативно-правові гарантії адміністративної юстиції (сукупність правових норм, що визначають обсяг правової охорони адміністративної юстиції); 2) інституційно-організаційні гарантії адміністративної юстиції (передбачені державно-владні інституції та посадові особи, на які відповідно до чинного законодавства України покладені повноваження щодо вжиття необхідних заходів для підтримання правової охорони адміністративної юстиції).

У дисертації наведено перелік суб'єктів інституційно-організаційних гарантій адміністративної юстиції: 1) Верховна Рада України; 2) Президент України; 3) Кабінет Міністрів України та відповідні профільні міністерства; 4) Конституційний Суд України; 5) Верховний Суд України; 6) Вищий адміністративний суд України; 7) Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; 8) Вища рада юстиції; 9) Державна судова адміністрація України; 10) органи прокуратури; 11) апеляційні адміністративні суди.

У підрозділі 2.3. "Характеристика європейських стандартів у галузі адміністративної юстиції та їх роль у становленні адміністративних судів в Україні" здійснено характеристику європейських стандартів у галузі адміністративної юстиції, що включають у себе: право на справедливий суд; принципи судового захисту прав людини; правило "суду, встановленого законом"; ефективність судового контролю за актами та діями (бездіяльністю) органів державної влади щодо дотримання і захисту прав та свобод осіб.

Обґрунтовується роль судової практики Європейського суду з прав людини та наголошується на необхідності закріплення в КАС України обов'язковості застосування адміністративними судами рішень Європейського суду з прав людини, оскільки це сприятиме: 1) впровадженню у вітчизняну систему адміністративної юстиції європейських стандартів адміністративного судочинства та відповідного європейського прецедентного права; 2) підвищенню ефективності розгляду адміністративних справ на предмет захисту прав та інтересів фізичних і юридичних осіб від їх порушень з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб; 3) накопиченню судової практики, яка згодом буде покладена в законодавчі ініціативи, пов'язані із зміцненням верховенства права в державі та удосконаленням адміністративного судочинства України; 4) правовій експертизі адміністративними судами актів управлінського характеру суб'єктів владних повноважень на їх відповідність Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Крім того, європейське прецедентне право виявляє недоліки адміністративно-правового регулювання та виробляє рекомендації з їх негайного усунення.

Висловлюється думка, що становлення адміністративних судів в України відповідно до європейських стандартів у галузі адміністративної юстиції не можливе без адаптації українського законодавства про адміністративне судочинство до законодавства Європейського Союзу. У цьому контексті необхідно першочергово: 1) передбачити обов'язковість застосування адміністративними судами рішень Європейського суду з прав людини; 2) переглянути встановлену КАС України підвідомчість справ адміністративним судам; 3) удосконалити механізм заявлення під час розгляду адміністративної справи вимог про відшкодування як безпосередньої шкоди, так і втраченої вигоди; 4) розширити перелік способів забезпечення адміністративного позову, з метою тимчасового захисту особи (повне чи часткове відновлення попереднього стану, що існував до прийняття адміністративного акту, що оскаржується; покладення судом відповідного обов'язку на адміністративний орган влади, адміністративний акт якого оскаржується); 5) доповнити механізм врегулювання публічно-правового спору такими альтернативними засобами, як: процедура внутрішнього контролю, посередництво (медіація), переговори; 6) удосконалити механізм виконання судових рішень, винесених в результаті розгляду публічно-правового спору.

Розділ 3 "Організація адміністративного судочинства в Україні" присвячений процесуальним основам організації адміністративної юстиції в Україні.

У підрозділі 3.1. "Поняття, сутність та ознаки адміністративного судочинства" з'ясовано процесуальні особливості адміністративного судочинства як процесуальної форми адміністративної юстиції. При цьому, здійснено аналіз співвідношення понять "адміністративне судочинство", "адміністративний процес" та "адміністративна процедура".

До ознак адміністративного судочинства віднесено: 1) діяльність адміністративних судів врегульована спеціальним законодавством про адміністративне судочинство та законодавством про організацію судоустрою в Україні; 2) наявність системи принципів, які визначають основні засади судового розгляду адміністративними судами справ адміністративної юрисдикції; 3) предметом розгляду в адміністративних судах є справи про оскарження будь-яких рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією України чи законами України встановлено інший порядок судового провадження; 4) формою звернення до адміністративного суду є адміністративний позов; 5) наявність логічно пов'язаних між собою стадій, які складають сукупність процесуальних дій з розгляду справ адміністративної юрисдикції; 6) результатом розгляду публічно-правового спору за правилами адміністративного судочинства є судове рішення (постанова, ухвала); 7) наявність форм адміністративного судочинства, які використовуються при розгляді справ адміністративної юрисдикції (забезпечення позову, клопотання тощо); 8) передбачена процедура виконання судових рішень, постановлених за розглядом адміністративних справ.

Зазначається, що адміністративне судочинство представлене такими взаємопов'язаними між собою інститутами, як: адміністративний суд, підвідомчість та підсудність справ адміністративної юрисдикції, склад суду, учасники адміністративного судочинства та їх адміністративна процесуальна правосуб'єктність, адміністративний позов, докази та доказування в адміністративному судочинстві, засоби попереднього судового захисту (забезпечення адміністративного позову), усне та письмове провадження, мова адміністративного судочинства, правова допомога в адміністративних справах, судове рішення та особливості його виконання, заходи процесуального примусу.

У підрозділі 3.2. "Підвідомчість та підсудність справ адміністративної юрисдикції в Україні" подано розгорнуту характеристику підвідомчості та підсудності справ адміністративної юрисдикції адміністративним судам.

Дисертантом розкрито загальні риси підвідомчості адміністративних справ адміністративним судам, з'ясовано основні критерії визначення компетенції адміністративних судів щодо можливості розгляду конкретного спору, визначено особливості підвідомчості адміністративним судам окремих категорій адміністративних справ (Глава 6 Розділу ІІІ КАС України).

Стверджується, що український варіант адміністративної юстиції є доволі демократичним, оскільки законодавець відніс увесь перелік існуючих в державі правових актів до предмету їх оскарження в адміністративних судах, за винятком законів та тих нормативно-правових актів, які можуть стати предметом розгляду у Конституційному Суді України. Набуття адміністративними судами повноважень розглядати адміністративні справи про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень в першу чергу сприятиме дотриманню законності в державному управлінні. Судова практика, що буде накопичуватися за час розгляду адміністративних справ, сприятиме системному функціонуванню органів державної влади, що є одним із головних завдань адміністративної реформи в Україні.

Зазначається, що наділення суб'єкта владних повноважень процесуальними правами позивача в адміністративному судочинстві (пункт 4 частини 1 статті 17 КАС України) є дискусійним та суперечливим, оскільки адміністративна юстиція не створена для захисту публічних прав та інтересів органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Проте є випадки, за яких суб'єкти владних повноважень повинні звернутися до адміністративного суду з метою недопущення порушення прав та свобод людини і громадянина, а також в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку. А тому у КАС України необхідно було навести перелік категорій справ, у яких позивачем допускається суб'єкт владних повноважень.

У підрозділі 3.3. "Шляхи розбудови адміністративного судочинства в Україні" запропоновано напрямки розбудови адміністративного судочинства в Україні: 1) забезпечення та гарантування незалежності суддів адміністративних судів; 2) удосконалення механізмів щодо формування суддівського корпусу адміністративних судів; 3) забезпечення адміністративних судів належними приміщеннями; 4) покращення матеріально-технічного забезпечення адміністративного правосуддя; 5) розмежування повноважень адміністративного, конституційного, цивільного та господарського судочинства; 6) забезпечення доступу фізичних та юридичних осіб до адміністративного судочинства через запровадження адміністративних палат у складі місцевих загальних судів; 7) удосконалення нормативно-правового забезпечення адміністративного судочинства; 8) поліпшення категоріального апарату КАС України; 9) удосконалення порядку виконання судових рішень в адміністративних справах; 10) підвищення рівня довіри населення до адміністративних судів в Україні.

У висновках дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання дійового функціонування адміністративної юстиції в Україні з метою удосконалення й підвищення ефективності вирішення публічно-правових спорів між фізичними і юридичними особами та суб'єктами владних повноважень, що виникають у сфері державного управління.

Дисертант зазначає, що у науці адміністративного права немає єдиного підходу щодо визначення адміністративної юстиції, а тому питання про сутність цього правового інституту залишається відкритим. Окремі положення теорії адміністративної юстиції висвітлені у наукових джерелах неоднозначно та носять проблемний характер. Ряд теоретичних висновків й узагальнень про адміністративну юстицію та адміністративне судочинство потребують наукового перегляду та доопрацювання.

Адміністративна юстиція функціонує як один із інститутів судового захисту прав та свобод людини і громадянина, прав та інтересів юридичних осіб. Роль органів виконавчої влади у такому механізмі зміщується із арбітра, що вирішує скарги фізичних та юридичних осіб в адміністративному порядку, до сторони адміністративного процесу, що знаходиться нарівні з фізичними та юридичними особами. Таким чином, адміністративна юстиція виступає правовим засобом підтримання законності у державному управлінні, сприяє чіткому розмежуванню та виконанню суб'єктами владних повноважень своїх владно-розпорядчих функцій.

Зарубіжний досвід становлення та розвитку адміністративної юстиції свідчить про наявність різних підходів щодо створення та функціонування спеціалізованих органів з розгляду адміністративно-правових спорів (загальні суди, спеціально створені адміністративні суди, трибунали, органи виконавчої влади, квазісудові органи). У зв'язку з цим, необхідно виділяти дві моделі адміністративної юстиції: континентальну модель та англо-американську модель. Спір про ефективність тієї чи іншої моделі у юридичній науці триває й досі.

Еволюція адміністративної юстиції в Україні нерозривно пов'язана з тими історичними умовами, в яких перебувала наша держава. З цією метою, виділено чотири періоди, в яких відбувалось поетапне становлення та розвиток інституту адміністративної юстиції в Україні: перший період - адміністративна юстиція на українських землях за часів Російської та Австро-Угорської імперій в період з XVIІІ століття до 1917 року; другий період - адміністративна юстиція за часів національно-визвольних змагань та відродження української державності (1917-1920 роки); третій період - адміністративна юстиція за часів існування СРСР (поч. 20-х років ХХ століття - до 24 серпня 1991 року); четвертий період - адміністративна юстиція з часу проголошення незалежності України (з 24 серпня 1991 року).

Дисертантом запропоновано нову систему адміністративних судів в Україні: адміністративні палати місцевих загальних судів, окружні адміністративні суди, Вищий адміністративний суд України та Судова палата в адміністративних справах Верховного Суду України. Зміна існуючої моделі адміністративних судів вирішить ряд проблем у системі адміністративного судочинства України: доступу громадян до адміністративного судочинства, оперативного розгляду адміністративних справ, зменшення судових витрат, пов'язаних з розглядом справи тощо.

У дисертації виокремлено систему гарантій розвитку адміністративної юстиції в Україні: політичні, соціально-економічні, організаційно-правові (юридичні), ідеологічні, міжнародно-правові гарантії. В свою чергу, в системі організаційно-правових (юридичних) гарантій адміністративної юстиції виділено нормативно-правові та інституційно-організаційні гарантії.

Сучасні підходи щодо сутності та функціонального призначення адміністративної юстиції переконливо свідчать про необхідність існування цього правового інституту захисту прав та свобод людини і громадянина в умовах побудови в Україні демократичної та правової держави. Звуження існуючих прав громадян на оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, зміна концептуальних положень КАС України, які гарантують змагальність судового процесу та забезпечують встановлення судом офіційної істини у справі, нівелювання закріплених у КАС України принципів адміністративного судочинства є недопустимим в умовах подальшого проведення судово-правової та адміністративної реформ в Україні.

Розбудова системи адміністративного судочинства розглядається Радою Європи як одне із пріоритетних завдань України у вирішенні питань її євроінтеграції. Окремим пунктом таких заходів має бути визнання обов'язковості застосування адміністративними судами України рішень Європейського суду з прав людини, що сприятиме зміцненню демократії в Україні та ефективному проведенню правових реформ. Використання Україною позитивного європейського досвіду у галузі адміністративної юстиції відіграє першочергову роль щодо розбудови ефективного механізму розв'язання публічно-правових спорів, що виникають у сфері державного управління.

Сучасний стан розвитку адміністративно-правових відносин в Україні характеризується зміною пріоритетів відносно визначення ролі держави щодо захисту прав і свобод людини та громадянина, прав та інтересів юридичних осіб від будь-яких зловживань або незаконних посягань з боку органів публічної адміністрації. Виходячи звідси, Україна пішла по шляху провідних країн Західної Європи, здійснивши низку заходів щодо запровадження адміністративної юстиції, що таким чином позначилось на появі нової форми судового захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб - адміністративного судочинства.

Разом із тим, необхідно подолати упереджене ставлення до адміністративного судочинства та створених адміністративних судів, що існує у нашій державі, оскільки це є результатом недостатньої кількості теоретичних і прикладних розробок щодо обґрунтування доктрини адміністративної юстиції. Використання судових інституцій як інструменту політичного впливу на систему державної влади в цілому порушує шальки терезів правового порядку в державі.

Співставлення понять "адміністративне судочинство" та "адміністративний процес" свідчить про їх ототожнення окремими авторами, що є недоцільним з точки зору адміністративної практики, що склалась у сфері здійснення юрисдикційних повноважень уповноваженими органами державної влади та їх посадовими особами. Інститут адміністративної юстиції на даному етапі розвитку в Україні залишається складовою адміністративно-юрисдикційної діяльності, однак лише у межах судових органів (адміністративних судів). Врегулювання єдиним нормативно-правовим актом діяльності органів публічної адміністрації з приводу застосування адміністративно-процедурних норм при здійсненні владних повноважень у разі виникнення обставин, за яких має місце початок тієї чи іншої адміністративної процедури, виключило б можливість ототожнення адміністративно-процедурного та адміністративно-процесуального регулювання адміністративних відносин. Адміністративне судочинство не можна ще повністю ототожнювати з адміністративним процесом, його слід вважати лише його складовою.

У дисертації визначено компетенцію адміністративних судів. Підкреслено, що законодавець у КАС України не дав визначення понять "рішення суб'єкта владних повноважень", "дії суб'єкта владних повноважень", "бездіяльність суб'єкта владних повноважень", "нормативно-правовий акт" та "правовий акт індивідуальної дії", що таким чином негативно впливає на правозастосовчу діяльність адміністративних судів та не сприяє повному судовому захисту суб'єктивних публічних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб. Також розглянуто питання про комптетенційні спори, обґрунтовано теоретичні положення, що характеризують адміністративний договір, визначено поняття "виборчі спори" та "спори у процесі референдуму", проаналізовано правила підсудності адміністративних справ адміністративним судам.

Автором сформульовано основні проблеми, які стоять перед адміністративною юстицією на сучасному етапі її розвитку в Україні, та запропоновано шляхи з їх усунення. Наголошується, що розбудову адміністративного судочинства потрібно здійснювати при суворому дотриманні основоположних принципів права, Конституції та законів України, при цьому слід виключити можливість політичного впливу на цей процес. Необхідно подолати існуюче "відчуження" між громадянами та адміністративними судами, підвищивши довіру громадян до судів та суддів. Це є можливим лише за умови посилення державою гарантій основних прав та свобод людини і громадянина, забезпечення реалізації принципу верховенства права, подолання високого рівня корупції, створення системи організаційно-правових і соціально-економічних (матеріальних) гарантій для відправлення судочинства та реформування системи правосуддя в цілому.

З метою удосконалення й підвищення ефективності вирішення адміністративно-правових спорів між фізичними і юридичними особами та суб'єктами владних повноважень, у дисертаційній роботі запропоновано ряд змін до КАС України: 1) передбачити серед джерел адміністративного судочинства рішення Європейського суду з прав людини (частина 1 статті 5 КАС України); 2) закріпити право апеляційної інстанції щодо усіх рішень, винесених Вищим адміністративним судом України як судом першої інстанції, за Судовою палатою в адміністративних справах Верховного Суду України; 3) передбачити право фізичних та юридичних осіб звертатися до місцевих загальних судів як адміністративних судів у всіх справах, що підсудні окружним адміністративним судам, за винятком підсудності справ окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ; 4) доповнити КАС України новими альтернативними способами врегулювання адміністративно-правового спору: процедура внутрішнього контролю, посередництво (медіація), переговори; 5) внести зміни до статті 117 КАС України, передбачивши нові заходи забезпечення позову: повне чи часткове відновлення попереднього стану, що існував до прийняття адміністративного акту, що оскаржується; покладення судом відповідного обов'язку на адміністративний орган влади, адміністративний акт якого оскаржується; 6) привести у відповідність положення пункту 2 частини 1 статті 171 КАС України вимогам пункту 1 частини 3 статті 2 КАС України щодо заборони перегляду судом нормативно-правових актів на їх відповідність правовим актам вищої юридичної сили; 7) внести зміни до статті 173 КАС України та визначити, що позовну заяву про уточнення списку виборців, у тому числі про включення або виключення зі списку себе особисто або інших осіб, може бути подано не пізніше як до закінчення часу голосування; 8) доповнити статті 174 та 175 КАС України новою частиною 7, в якій передбачити обов'язковість залучення до розгляду адміністративної справи адміністративним судом виборчих комісій чи комісій з референдуму, залежно від їх територіального розміщення та компетенції; 9) удосконалити положення статті 181 КАС України, передбачивши в ній право оскаржувати до адміністративного суду рішення, дії або бездіяльність державної виконавчої служби, якщо такі рішення, дії або бездіяльність не пов'язані із виконанням судових рішень у цивільних та господарських справах; 10) доповнити Главу 6 Розділу ІІІ КАС України новою статтею "Особливості провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної податкової служби України".



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Муза О. Концептуальні аспекти української моделі інституту адміністративної юстиції в контексті зарубіжного досвіду / О. Муза // Юридична України. - 2008. - № 8. - С. 23-28.

2. Муза О. В. Гарантії розвитку адміністративної юстиції в Україні / О. В. Муза // Держава і право : зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - Вип. 42. - К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2008. - С. 294-300.

3. Муза О. В. Рішення Європейського суду з прав людини як джерело адміністративного судочинства України / О. В. Муза // Судова апеляція. - 2008. - № 4 (13). - С. 77-83.

4. Муза О. В. Підвідомчість справ адміністративної юрисдикції / О. В. Муза // Судова апеляція. - 2009. - № 1 (14). - С. 22-27.

5. Муза О. Розмежування адміністративного та господарського судочинства в Україні / О. Муза // Юридична Україна. - 2009. - № 4. - С. 39-43.

6. Муза О. Теоретичні питання адміністративного судочинства в Україні / О. Муза // Право України. - 2009. - № 8. - С. 106-111.

7. Муза О. В. Адміністративна юстиція як правовий засіб забезпечення законності в державному управлінні / О. В. Муза // Адміністративне право та процес очима молодих вчених : тези доповідей Всеукраїнської конференції з адміністративного права, (Запоріжжя, 28-29 лют. 2008 р.) / Державний вищий навчальний заклад "Запорізький національний університет" М-ва освіти і науки України / за заг. ред. С. М. Тимченка і Т. О. Коломоєць. - Запоріжжя : ЗНУ, 2008. - С. 116-119.

8. Муза О. В. Потреби розвитку адміністративних судів в судовій системі України / О. В. Муза // Актуальні проблеми конституційного права та державотворення : зб. наук. праць, (Хмельницький, 14-15 берез. 2008 р.) : у 2-х частинах. - Частина 2 / М-во освіти і науки України, Хмельницький університет управління та права / за заг. ред. В. М. Олуйка. - Хмельницький : Вид-во Хмельницького університету управління та права, 2008. - С. 155-158.

9. Муза О. В. Європейські стандарти в галузі адміністративної юстиції та їх адаптація до законодавства України / О. В. Муза // Актуальні проблеми юридичної науки : зб. тез міжнародної наукової конференції ["Сьомі осінні юридичні читання"], (Хмельницький, 28-29 лист. 2008 р.) : у 4-х частинах. - Частина третя : Цивільне право. Сімейне право. Міжнародне приватне право. Комерційне право. Цивільний, господарський та адміністративний процес / М-во освіти і науки України, Хмельницький університет управління та права. - Хмельницький : Видавництво Хмельницького університету управління та права, 2008. - С. 365-366.

10. Муза О. Фінансування адміністративних судів як передумова стабільності адміністративного судочинства в Україні / О. Муза // Сучасні проблеми адміністративної реформи в Україні : тези доповідей Всеукраїнської конференції з адміністративного права, (Запоріжжя, 05-06 берез. 2009 р.) / Державний вищий навчальний заклад "Запорізький національний університет" М-ва освіти і науки України / за заг. ред. С. М. Тимченка і Т. О. Коломоєць. - Запоріжжя : ЗНУ, 2009. - С. 88-91.

11. Муза О. Система адміністративних судів в Україні : доцільність змін / О. Муза // Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих учених : зб. наук. праць міжнародної науково-практичної конференції, (Київ, 23-24 квіт. 2009 р.) : у 3-х частинах. - Частина 1 / Київський національний університет імені Тараса Шевченка. - К., 2009. - С. 260-262.



АНОТАЦІЯ

Муза О.В. Сучасний стан та тенденції розвитку адміністративної юстиції в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Інститут законодавства Верховної Ради України. - Київ, 2010.

Дисертація присвячена комплексному дослідженню генезису, сучасного стану та проблем функціонування адміністративної юстиції в Україні.