Конституційно-правовий статус депутатських фракцій Верховної Ради України

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 342.52 + 328.126

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ДЕПУТАТСЬКИХ ФРАКЦІЙ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

12.00.02 - конституційне право; муніципальне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

КУЛЬЧИЦЬКА ОКСАНА ВІКТОРІВНА

Київ 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор Колодій Анатолій Миколайович, Київський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри конституційного та міжнародного права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Марцеляк Олег Володимирович, Харківський національний університет внутрішніх справ, начальник Навчально-наукового інституту підготовки фахівців міліції громадської безпеки;

кандидат юридичних наук, професор Кравченко Віктор Віталійович, Університет економіки та права «Крок», завідувач кафедри конституційного та адміністративного права.

Захист відбудеться 25 березня 2010 р. о 16.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.04 у Київському національному університеті внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1.

Автореферат розісланий «23» лютого 2010 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

доктор історичних наук, професор Н.О. Щербак

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Для успішної діяльності демократичного парламенту створюються депутатські фракції, які структурують парламент за партійною ознакою, пронизують фахово-політичний склад парламентських комітетів, комісій та інших органів. Депутатська фракція знаходиться не тільки в епіцентрі парламентської діяльності, але й виконує посередницьку місію, створюючи місток між окремим депутатом і усім парламентом, між своєю партією та її представниками в різних гілках влади, між партійними організаціями і парламентськими комітетами, між засобами масової інформації і політичними керівниками в парламенті та уряді, зрештою між виборцями і владою. Вона допомагає знайти баланс між різними інтересами, позиціями партійних керівників та загальноприйнятним рішенням, між політичною конкуренцією та досягненням консенсусу, а отже сприяє прийняттю ефективних і зрозумілих загальнодержавних рішень.

Особливості виникнення, створення та діяльності парламентських фракцій у різних сферах суспільного і політичного життя країн об'єктивно зумовило різноманітні наукові підходи щодо дослідження їх природи. Так, філософсько-політичному з'ясуванню сутності політичних партій, їх рольового статусу в органах влади були присвячені роботи Н. Макіавеллі, Ф. Бекона, Т. Гоббса, Дж. Локка, Д. Юма, Ш. Монтеск'є, Ж.-Ж. Руссо, Дж. Мілля, А. Токвіля, Й. Блунчлі, Дж. Медісона, Дж. Брайса, А. Лоуелла, В. Вільсона, М. Острогорського, Р. Міхельса. Певні підходи до вирішення питання про впровадження принципу партійності у діяльність парламенту можна знайти у працях М. Драгоманова, Б. Кістяківського, В. Липинського, Я. Рудницького, А. Левіцького, К. Мацієвича, В. Винниченка, Б. Мартоса та М. Грушевського.

В останні роки минулого і на початку ХХІ століття принципи формування, структурування й діяльності Верховної Ради України знайшли висвітлення в роботах як загальнотеоретичного наукового напрямку провідних фахівців у галузі історії та теорії держави і права, так й спеціалістів конституційного права, галузевих юридичних наук, зокрема О. Бандурки, А. Георгіци, Ю. Древаля, Г. Журавльової, В. Журавського, Ю. Коломійця, В. Кравченко, О. Марцеляка, В. Погорілка, О. Скакун, М. Страхова, Ю. Тодики, О. Фрицького, М. Цвіка, В. Шаповала, Ю. Ур'яса, О. Ярмиша та ін. Здобувачем були також досліджені праці зарубіжних учених М. Амеллера, Р. Бернхардта, Я. Драбкіна, А. Жалінського, Ж. Зіллера, Й. Ізензее, П. Кірххофа, М. Мертеса, Т. Маунца, А. Рьоріхта, А. Фріча, К. Хессе та ін. Однак в них висвітлюються тільки окремі сторони діяльності депутатських фракцій і депутатських груп у парламентах інших країн та Верховній Раді України. Певні аспекти даної проблеми висвітлювали представники вітчизняної школи конституційного права. Проте такі дослідження ще не набули цілісного і системного характеру. Очевидною є недостатність теоретичного узагальнення, комплексного аналізу ключових питань, пов'язаних з діяльністю депутатських фракцій у Верховній Раді України. Усе це свідчить про те, що спеціальне вивчення конституційно-правового статусу депутатських фракцій у Верховній Раді України має актуальний характер.

За минулі роки український парламентаризм накопичив певний досвід організації та діяльності депутатських фракцій, який з усією очевидністю вимагає ретельного вивчення й узагальнення. Діяльність Верховної Ради України сьогодні ґрунтується на принципах політичного різноманіття й багатопартійності, вільного обговорення й колективного вирішення питань. Отже, головним чином, для спільної діяльності й вираження єдиної позиції з питань, які розглядаються Верховною Радою України, депутати об'єднуються в депутатські фракції. Доцільно зазначити, що до часткової реалізації конституційної реформи у Верховній Раді України існувало два види депутатських об'єднань - фракції й групи. Вони мали ідентичний статус, але розрізнялися за критеріями формування: фракції об'єднували депутатів на основі партійної належності чи підтримки програмних документів певної партії, а групи створювалися на позапартійній основі й об'єднували депутатів, що поділяли однакові або схожі погляди з питань державного і соціально-економічного розвитку. Однак після переходу до суто пропорційної виборчої системи, коли народні депутати обираються за списком партій (блоків), у Верховній Раді України залишається тільки один вид депутатських об'єднань - фракції. Більше того, згідно з п. 6 частини другої ст. 81 Конституції України (в редакції Закону від 8 грудня 2004 року) невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (блоку) або вихід народного депутата зі складу такої фракції тягне за собою дострокове припинення його повноважень. Тобто сучасне парламентське право визнає дане депутатське об'єднання найважливішим структурним елементом парламенту й надає йому ряд прав і привілеїв, реалізація яких забезпечує його активну участь в організації і діяльності парламенту.

У Регламенті Верховної Ради України процесові формування та принципам діяльності депутатських фракцій присвячено окрему главу - одинадцяту. Проте в ній містяться лише загальні норми та положення про депутатські фракції, тобто можна констатувати незадовільну нормативно-правову регламентацію статусу депутатських фракцій. Актуальність теми посилюється і стає ще більш очевидною, якщо врахувати і той факт, що на сучасному етапі відсутні наукові розробки, присвячені комплексному дослідженню проблем формування, визначення статусу, закріплення прав і обов'язків, процедурі відповідальності та організаційно-правових форм діяльності депутатських фракцій. Також відсутні будь-які дисертаційні дослідження з теорії фракцій як правового, так і політичного характеру.

Отже, зазначена актуальність теми, її складність та дискусійність, наукова й практична значущість, а також недостатня розробленість виявилися підставою для вибору її темою дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження відповідає вимогам ст. 7 Закону України «Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки» від 11 липня 2001 р. Вона обрана згідно з Пріоритетними напрямками наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 років (Наказ МВС України від 5 липня 2004 р. № 755); обговорена і схвалена на засіданні вченої ради Київського національного університету внутрішніх справ (протокол № 16 від 29 вересня 2009 р.) та включена до Планів науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Київського національного університету внутрішніх справ на 2009 -2010 рр.

Мета і завдання дослідження полягають у комплексному дослідженні та опрацюванні конституційно-правового статусу депутатських фракцій Верховної Ради України, як теоретико-практичного, правового явища, що найбільш системно відображає їх сутність, та обґрунтуванні на підставі цього пропозицій щодо його удосконалення.

Для досягнення зазначеної мети було поставлено такі завдання:

- дослідити історіографію та предмет наукових досліджень правового статусу парламентських фракцій у наукових дослідженнях минулого та сучасності і на цій основі з'ясувати актуальність теми, обрати оптимальний предмет та методологію власного дисертаційного дослідження;

- узагальнити найбільш поширені вітчизняні і зарубіжні типи нормативного закріплення правового статусу парламентських фракцій та сформулювати власне бачення шляхів його удосконалення;

- обґрунтувати та внести авторські пропозиції щодо сучасного поняття, елементів та принципів конституційно-правового статусу депутатських фракцій у Верховній Раді України, враховуючи сучасний стан його регламентації;

- вивчити порядок формування та припинення повноважень депутатських фракцій у Верховній Раді України і на цій основі запропонувати найбільш ефективну модель їх створення та підстави і процедуру припинення повноважень;

- згрупувати та систематизувати права та обов'язки депутатських фракцій у Верховній Раді України, як базової, найбільш важливої категорії їх конституційно-правового статусу, яка є основою для реформування зазначеного статусу загалом;

- визначити доцільність та ефективність конституційно-правової та іншої відповідальності депутатської фракції у Верховній Раді України, зокрема у частині формування коаліції депутатських фракцій, запровадження «імперативного мандата» тощо;

- дослідити організаційно-правову будову, форми і методи, організаційно-функціональні принципи діяльності депутатських фракцій в українському парламенті; депутатський фракція парламент рада

- з'ясувати основні напрямки діяльності депутатських фракцій у законотворчому та інших парламентських процесах, дослідити правові основи взаємовідносин депутатів, що входять до депутатської фракції, з самою фракцією, Урядом, а також з партією, за списком якої ці депутати за результатами виборів увійшли до Верховної Ради України;

- сформулювати, обґрунтувати та внести авторські пропозиції, спрямовані на вдосконалення організаційних і правових основ діяльності депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Об'єктом дослідження є конституційно-правовий статус Верховної Ради України у системі державних органів України.

Предметом дослідження є конституційно-правовий статус депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Методи дослідження. Методологічними засадами даного дослідження є сукупність методів наукового пізнання, до яких відносяться загальнонаукові методи: діалектичний, порівняльний, історичний, системний, структурний, функціональний, метод узагальнення, абстрагування тощо та спеціальні: конкретно-історичний, юридико-технічний, формально-правовий, порівняльно-правовий, спеціально-юридичний та ін.

Діалектичний метод зумовив використання відповідних категорій діалектики, таких як форма і зміст, можливість і дійсність, простір і час, сутність і явище тощо (загальна концепція та зміст дослідження). Порівняльний метод у поєднанні з історичним та конкретно-історичним дав змогу дослідити виникнення, формування і розвиток представницьких органів державної влади як в Україні, так і в інших країнах у хронологічній послідовності та виявити притаманні даному процесу закономірності і суперечності, зокрема і стосовно парламентських фракцій (підрозділ 1.1.). Застосування формального та функціонального методів дозволило виявити стійкі взаємозв'язки між нормативним закріпленням та реалізацією правового статусу парламентських фракцій, як частками цілісної системи (підрозділ 1.2.).

Використання юридико-технічного та формально-правового методів дало змогу дослідити поняття та принципи статусу депутатських фракцій у Верховній Раді України (підрозділ 2.1.). Порядок формування та припинення повноважень депутатських фракцій у Верховній Раді України досліджувався головним чином за допомогою структурного методу, методу узагальнення та абстрагування (підрозділ 2.2.). Методи узагальнення, системний, функціональний та спеціально-юридичний використовувалися для групування та з'ясування сутності повноважень депутатських фракцій у Верховній Раді України (підрозділ 2.3.). Формально-правовий метод застосовано при вивченні відповідальності члена депутатської фракції (підрозділ 2.4.).

Системний, структурний і функціональний методи надали можливість дослідити організаційну будову та організаційно-правові форми діяльності депутатських фракцій у Верховній Раді України (підрозділ 3.1.). Прогностичний та метод моделювання використано для формулювання пропозицій щодо вдосконалення діяльності депутатських фракцій (підрозділ 3.2.). Використання формально-правового методу дало змогу виявити роль формальної визначеності правових норм у регулюванні діяльності депутатських фракцій, дослідити основні форми їх здійснення (підрозділи 3.1. - 3.2.). Метод узагальнення застосовано при підготовці висновків (висновки до розділів, загальні висновки).

Емпіричну основу дисертаційного дослідження становлять: статистичні, аналітичні та архівні матеріали, які були опрацьовані здобувачем у Секретаріаті Верховної Ради України (33 справи), Комітеті з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України (25 справ) та Управлінні взаємодії з Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, іншими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування Міністерства внутрішніх справ України (30 справ); результати конкретних соціологічних досліджень, проведених науковими центрами України, що вивчають порядок діяльності та динаміку розвитку Верховної Ради України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає, насамперед, у тому, що вперше у вітчизняній науці конституційного права проаналізовано конституційно-правовий статус депутатських фракцій Верховної Ради України. Інноваційним у роботі є те, що в дисертаційному дослідженні формулюються конкретні пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України в аспекті реформування конституційно-правового статусу депутатських фракцій Верховної Ради України, приведення його у відповідність з міжнародно-правовими стандартами. А отже, наукову новизну характеризують такі підсумкові положення, висновки, пропозиції та рекомендації, що відображають особистий внесок здобувача в висвітлення даної проблеми:

вперше:

- запропоновано авторське узагальнення, за яким найчастіше фракції розглядають як: а) публічно-правові спілки; б) орган парламенту; в) частину парламенту; г) частину партії; д) внутрішньопарламентські об'єднання депутатів певних політичних партій для роботи в парламенті. Тобто, сучасна наукова доктрина й досі не дає вичерпної характеристики поняття та правового статусу фракцій;

- обґрунтовано думку про доцільність визнання фракцій правосуб'єктами парламентського законодавства, не відносячи їх до правосуб'єктів публічного чи приватного права. Таким чином, фракції визначаються як: а) необхідні органи конституційного життя; б) підрозділи парламенту, визначальні фактори формування політичної волі; в) політичний принцип внутрішньопарламентського поділу для забезпечення ефективної роботи парламенту;

- запропоновано авторське бачення конституційно-правового статусу депутатських фракцій у Верховній Раді України, основними елементами якого є: 1) правосуб'єктність (легітимація в нормативно-правових актах, соціальне призначення, поняття, ознаки, порядок формування, склад і структура, припинення повноважень); 2) конституційно-правові принципи; 3) повноваження; 4) діяльність; 5) відповідальність;

- формулюється і обґрунтовується кілька взаємопов'язаних авторських визначень, згідно з якими: а) об'єднання у парламенті - це організаційна форма спільної діяльності депутатів у вигляді фракцій і груп, які утворюються для вільного обговорення і колективного вираження єдиної позиції, політичних цілей та інтересів і підлягають реєстрації; б) під депутатською групою в парламенті України слід розуміти сформовану на позапартійній основі організовану групу депутатів, що не ввійшли до жодного іншого парламентського об'єднання, і яка створена з метою вираження групових інтересів та досягнення однакових або схожих поглядів з питань державного і соціально-економічного розвитку, зареєстрована у встановленому законом порядку, мінімальна чисельність якої повинна встановлюватися відповідним Регламентом Верховної Ради України. Для офіційного визнання депутатських груп у Верховній Раді України необхідно передбачити у Регламенті Верховної Ради України окрему статтю, авторська редакція якої пропонується; в) депутатська фракція Верховної Ради України - це організована, відносно стала група депутатів, яка представляє у парламенті відповідну політичну партію або виборчий блок політичних партій, але виражає волю народу та відповідальна перед усім народом України, має здатність конструктивно та компромісно здійснювати спільну діяльність, переслідує схожі політичні цілі й інтереси, виражає єдину позицію з питань, що розглядаються парламентом, нараховує в своїй чисельності не менше 15 членів і зареєстрована у встановленому законом порядку. Для визначення статусу та забезпечення повноцінного функціонування депутатських фракцій Верховної Ради України необхідно прийняти окремий Закон України «Про парламентські фракції Верховної Ради України», авторська концепція якого пропонується у дисертаційному дослідженні;

- обґрунтовується висновок, що об'єднання депутатів у депутатські фракції, вступ до фракції та вихід з фракції є правом народного депутата України, а не його обов'язком;

- доводиться, що повноваження депутатських фракцій у Верховній Раді України можна розділити на кілька груп відповідно до предметів відання, а саме: а) у сфері законотворчої діяльності; б) по формуванню керівних органів; в) по підготовці та вирішенню процедурних питань; г) з вирішення питань, що входять, за Конституцією України, до компетенції Верховної Ради України;

- вноситься пропозиція, за якою питання щодо організації, проведення, порядку ухвалення рішень, набуття ними чинності та їх реалізації, що приймаються на засіданнях депутатських фракцій, мають бути врегульовані на нормативно-правовому рівні і знайти своє закріплення як в Законі України «Про депутатські фракції Верховної Ради України», так і в Регламенті Верховної Ради України;

удосконалено:

- твердження, що фракції можна класифікувати, виходячи з: організаційної, ідеологічної та структурної засад. Перша окреслює форму організації, згідно з якою фракція створюється й функціонує. Друга відображає ідеологічне підґрунтя існування фракції. Третя характеризує формальну організацію фракції водночас як окрему одиницю, так і в її відношенні до партії. Таким є, наприклад, підхід до фракцій у німецьких, італійських та японських партіях;

- положення, за яким до чинників, що впливають на згуртованість фракцій у парламенті, можна віднести ті, які стосуються: а) структури уряду; б) виборів - голови виконавчої влади, парламенту й президента; в) процесу висунення кандидатур; г) «подібності за походженням і підготовкою» членів партії;

- пропозицію щодо врегулювання в Регламенті Верховної Ради України питання про взаємовідносини політичної партії і депутатської фракції, яка представляє цю партію у Верховній Раді України. Було б неправильним вважати, що такі взаємовідносини повинні повністю регламентуватися внутрішньопартійними нормами;

- висновок про доцільність обмеження права законодавчої ініціативи окремих депутатів, передбачивши її реалізацію за допомогою внесення законопроектів від фракції або депутатської групи, або комітету, або групи депутатів чисельністю не менш 15 осіб. Крім того, для забезпечення системності законодавства необхідно запровадити «пакетний» розгляд та прийняття законів, що припускає взаємопов'язаність текстів законопроектів, які стосуються подібних правовідносин;

дістали подальшого розвитку:

- твердження, що словосполучення «депутатська фракція» є невдалим, а тому цілком доречним і виправданим буде термін - «парламентська фракція», як це прийнято в державно-правовій практиці багатьох країн;

- висновок, що використання поняття «фракція» як синоніма поняття «група» є помилкою не тільки технічного характеру, але й, насамперед, теоретико-практичного;

- пропозиція про доцільність передбачення можливості незалежних депутатів створювати так звану змішану групу, яка володіє правами депутатської фракції. Однак при цьому необхідно встановити чіткий перелік прав, які надаються змішаній групі, що, безсумнівно, повинен бути вужчим, ніж права депутатських фракцій.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації положення, висновки, пропозиції і рекомендації використані:

- у навчальному процесі Київського національного університету внутрішніх справ (Акт про впровадження наукових розробок дисертаційного дослідження в навчальний процес КНУВС від 20 жовтня 2009 р.);

- у практичній діяльності Управління взаємодії з Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, іншими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування Міністерства внутрішніх справ України (Довідка про практичне впровадження результатів дисертаційної роботи від 5 вересня 2009 року);

- при розробці пропозицій щодо внесення змін до Конституції України та проекту Конституції України (нова редакція) (Довідка про впровадження результатів дисертаційного дослідження від 27 листопада 2009 року);

можуть бути використані:

- у науково-дослідних цілях - для подальшого вивчення конституційно-правових аспектів формування і розуміння теорії парламентських об'єднань, принципів їх діяльності та осмислення їх правового статусу і його юридичного закріплення;

- у правотворчій роботі - як теоретичний матеріал при розробці і прийнятті законів України, що регламентують організаційну побудову та конституційно-правовий статус парламентських об'єднань, що є предметом дослідження, з метою його вдосконалення та коригування у відповідності з сучасними вимогами юриспруденції;

- у правозастосуванні - для оптимізації форм і методів функціонування суб'єктів правовідносин по забезпеченню реалізації, охорони, захисту, а в разі потреби - і відновлення конституційного права на парламентське об'єднання;

- у навчальному процесі - при викладанні навчальних дисциплін та курсів: «Теорія держави і права», «Історія держави і права України», «Конституційне право України», «Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні», «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина в Україні», а також можуть знайти застосування при підготовці окремих структурних частин підручників, навчальних посібників, курсів лекцій відповідних правових дисциплін, навчально-методичних матеріалів.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні і практичні положення та їх аргументація, що містяться в дисертації, розглядалися на засіданнях кафедри конституційного та міжнародного права Київського національного університету внутрішніх справ, використовувалися під час проведення лекційних, семінарських і практичних занять з дисциплін: «Конституційне право України», «Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні» та «Державне право зарубіжних країн», а також були апробовані під час виступів здобувача, зокрема: на всеукраїнській науково-практичній конференції «Формування правової держави в Україні. Проблеми і перспективи» (м. Тернопіль, 13 квітня 2007 р., тези опубліковані); при проведенні Всеукраїнських муніципальних слухань «Реформування публічної влади як інструмент подолання фінансово-економічної кризи» ( м. Київ, 30 березня 2009 р.), в ході міжрегіональних муніципальних слухань «Конституційні засади організації місцевої влади» ( м. Львів, 22 вересня 2009 р.; м. Харків, 2 жовтня 2009 р.; м. Дніпропетровськ, 9 жовтня 2009 р.), під час виступу на науково-практичних конференціях «Напрямки активізації підприємницької діяльності в умовах економічної кризи» (м. Київ, 23-24 квітня 2009 р.); «Проблеми і перспективи становлення економіки знань» (м. Сімферополь, 19 лютого 2010 р., тези опубліковані).

Публікації. Основні положення, висновки, пропозиції та рекомендації дисертаційного дослідження знайшли відображення в п'яти наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України та двох тезах доповідей науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації зумовлені її темою, метою, предметом дослідження, оптимальною логікою наукового пошуку та вимогами ВАК України. Вона складається зі вступу, трьох розділів, які відповідно включають вісім підрозділів, висновків до розділів, загальних висновків та списку використаних джерел (183 найменування). Загальний обсяг дисертації - 210 сторінок, з яких 191 сторінка - основного змісту.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У «Вступі» обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, висвітлено стан її розробки, визначено зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, мету i завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено дані про їх апробацію та впровадження, публікації, структуру й обсяг дисертації.

Перший розділ «Доктринальні дослідження та нормативна регламентація правового статусу депутатських фракцій: вітчизняний та зарубіжний досвід» складається з двох підрозділів i присвячений аналізу наукових праць з проблематики дослідження, ґенезі визначення та процесу еволюції нормативного закріплення правового статусу парламентських фракцій в Україні та за її межами.

У підрозділі 1.1. «Історіографія та предмет наукових досліджень правового статусу депутатських фракцій: історія та сучасність» визначено, що для позначення парламентських об'єднань спочатку вживалося поняття «клуб». Ця традиція збереглася в деяких країнах і до сьогодні, зокрема в Австрії. Наголошується на тому, що фракції можна класифікувати, виходячи з таких засад: організаційної, ідеологічної та структурної. Перша окреслює форму організації, згідно з якою фракція створюється й функціонує. Друга відображає ідеологічне підґрунтя існування фракції. Третя характеризує формальну організацію фракції водночас як окрему одиницю, а також щодо її відношення до партії, частиною якої вона, як правило, є. Такий підхід використовується в німецьких, італійських та японських партіях, де політика не лише спирається на партії, але й мотивується поведінкою фракцій.

Зазначено, що до чинників, які впливають на згуртованість фракцій у парламенті, можна віднести: а) структуру уряду: у тих парламентах, де продовження терміну повноважень уряду залежить від результатів голосування, партії (фракції) голосують згуртовано; б) чинники, які стосуються виборів, тобто, чи голова виконавчої влади обирається через парламент, чи вибори парламенту й президента проводяться окремо; в) процес висунення кандидатур: наскільки партійні лідери зважають на лояльність під час виборів, вирішуючи, кого висунути кандидатом на парламентські вибори; г) «подібність за походженням і підготовкою», тобто, ті партії, члени яких мають схоже минуле (належать до одного соціального класу, мають однакову освіту, досвід тощо) і цим відрізняються від іншої партії чи партій, мають більше шансів на згуртованість у своїй законодавчій діяльності та голосуваннях.

Установлено, що не існує єдиного підходу до розуміння правового статусу парламентських фракцій. А тому частіше фракції розглядають як: а) публічно-правові спілки; б) орган парламенту; в) частину парламенту; г) частину партії; д) внутрішньопарламентські об'єднання депутатів певних політичних партій для роботи в парламенті. Підтримано пропозиції щодо визнання фракцій правосуб'єктами парламентського законодавства, не відносячи їх до правосуб'єктів публічного або приватного права.

У підрозділі 1.2. «Нормативне закріплення правового статусу депутатських фракцій: вітчизняна та зарубіжна моделі» визначено, що ключове місце у структурах парламентів країн з демократичним політичним режимом належить депутатським фракціям. Фракції у різноманітних формах існують у політичному житті багатьох країн світу. В сучасних парламентах різних держав офіційно такі об'єднання мають різні назви: у Німеччині, Іспанії - «фракції», в Австрії та Польщі - «клуби», у Франції та Італії - «парламентські групи», в Швеції - «партійні групи». Установлено, що практично в усіх парламентах світу депутат може бути членом лише однієї політичної групи (одного депутатського об'єднання). Створення депутатських об'єднань в парламенті і членство в них є правом, а не обов'язком депутатів. Ці об'єднання відіграють надзвичайно важливу роль у житті вищого представницького органу держави.

Наголошено на тому, що конституційне законодавство більшості країн не часто стосується питань, які відносяться до парламентської діяльності партій, якщо не вважати закріплення в більшості основних законів країн Західної Європи принципу пропорційного представництва політичних фракцій у парламентських комісіях (ст. 52 Конституції Данії, ст. 43 Конституції Ісландії, ст. 78 Конституції Іспанії та ін.). Водночас Конституція Португалії не тільки закріплює право депутатів утворювати парламентські групи й принцип пропорційного представництва останніх в органах парламенту, але й детально регламентує обсяг їхніх повноважень (ст. 180). У Швейцарії та Грузії, крім закріплення в Конституціях права на утворення фракцій, існують спеціальні закони про парламентські фракції.

Визначено, що в США, де фракції існують у формі політичних коаліцій, наради членів легіслатури, що належать до однієї партії, внутрішнього регулювання не спостерігається, а фракцій практично не існує, що пояснюється діючою політичною системою. У Франції існують формально організовані й структуровані, традиційно дуже сильні фракції, чітко визначена структура та дисципліна, сильні лідери, сприятлива політична система, спостерігається повна відсутність правових чи конституційних обмежень. У Німеччині існують дуже формалізовані та сильні фракції, особливо на місцевому рівні, які мають представництва на місцевому та державному рівнях, чому сприяють політична система, традиційна фракційність у парламенті та відсутність правових чи конституційних обмежень. В Італії існують традиційно дуже добре організовані фракції з великим впливом у різних регіонах, з добре визначеною ієрархічною структурою та дисципліною, діяльність яких ґрунтується на політичних, ідеологічних та економічних засадах, цьому сприяє й політична система, де партії цілком домінують у політичному житті і прийнятті урядових рішень. В Японії діють високоорганізовані та структуровані фракції, які контролюють політичні призначення в уряді та високі партійні посади, мають ієрархічну організацію з жорсткою дисципліною та обов'язковим дотриманням політичної лінії, при цьому політична система спирається частіше на фракції, ніж на партії, тобто, в Японії саме фракції є політичною основою організації об'єднань та партії.

Обґрунтовано, що Верховній Раді України на сучасному етапі розвитку українського парламентаризму, коли центр прийняття рішень перемістився у фракції та змінилися форми законотворчого процесу, найбільше відповідає саме організація роботи Центральної Ради в УНР, яка з самого початку будувалася на партійно-фракційній основі. Цей принцип домінував як за часів Української держави гетьмана Скоропадського, так і в період «другої» УНР в особі Директорії.

Другий розділ - «Поняття та структурні елементи конституційно-правового статусу депутатських фракцій у Верховній Раді України» складається з чотирьох підрозділів, присвячених характеристиці конституційно-правового статусу депутатських фракцій: поняттю, елементам, принципам, порядку формування та припинення діяльності, повноваженням та відповідальності.

У підрозділі 2.1. «Поняття, елементи та принципи конституційно-правового статусу депутатських фракцій у Верховній Раді України» визначено, що елементами конституційно-правового статусу депутатських фракцій у Верховній Раді України є: 1) правосуб'єктність (легітимація в нормативно-правових актах, соціальне призначення, поняття, ознаки, порядок формування, склад та структура, припинення повноважень); 2) конституційно-правові принципи; 3) повноваження; 4) діяльність; 5) відповідальність.

Акцентовано увагу на підтримці думки тих авторів, які вважають, що загалом словосполучення «депутатська фракція» є невдалим з огляду на вимоги семантики, адже за загальним змістом фракція - це частина чогось. Тому цілком доречним і виправданим може бути вживання терміну «парламентська фракція», як це прийнято в державно-правовій практиці багатьох країн.

Зазначено, що під конституційно-правовими принципами конституційно-правового статусу депутатських фракцій у Верховній Раді України необхідно розуміти найбільш важливі та загальні, нормативно-регулятивні, свідомо-вольові правила поведінки, які регулюють та охороняють суспільні відносини у сфері статусу депутатських фракцій у Верховній Раді України, демонструють їх сутність та соціальне призначення. У свою чергу, запропоновано їх поділ на загальні, тобто системні, загальнообов'язкові, формально визначені і закріплені у нормативно-правових актах правила поведінки щодо порядку формування, організації і діяльності депутатських фракцій, як структурного елемента парламенту, та спеціальні - фундаментальні засади, що покладені в основу формування, організації та діяльності депутатських фракцій, які відображають специфіку їх статусу.

Визначено, що об'єднання в парламенті - це організаційна форма спільної діяльності депутатів, яка може виступати у вигляді фракції та груп, що утворюються для вільного обговорення та колективного вираження єдиної позиції, політичних цілей та інтересів, і підлягають реєстрації. Під депутатською групою в парламенті України слід розуміти організовану групу депутатів яка формується на позапартійній основі, які не ввійшли до жодного іншого парламентського об'єднання, і яка створена з метою вираження групових інтересів та досягнення однакових або схожих поглядів з питань державного і соціально-економічного розвитку, зареєстрована у встановленому законом порядку, мінімальна чисельність якої повинна встановлюватися відповідним Регламентом Верховної Ради України. У свою чергу, депутатська фракція Верховної Ради України - це організована, відносно стала група депутатів, яка представляє у парламенті відповідну політичну партію або виборчий блок політичних партій, але виявляє волю народу та відповідальна перед усім народом України, має здатність конструктивно та компромісно здійснювати спільну діяльність, переслідує схожі політичні цілі й інтереси, виражає єдину позицію з питань, що розглядаються парламентом, нараховує в своїй чисельності не менше 15 членів і зареєстрована у встановленому законом порядку. Обґрунтовано необхідність включення до Регламенту Верховної Ради України окремої статті, яку доцільно викласти в такій редакції: «Депутати, що не ввійшли до жодної іншої парламентської фракції, з метою вираження групових інтересів можуть створювати депутатську групу, яка реєструється у встановленому законом порядку і нараховує в своїй чисельності не менше 15 членів» та прийняття окремого Закону України «Про парламентські фракції Верховної Ради України», який має визначати такі суспільні відносини: поняття парламентських фракцій; їх правову основу, завдання та принципи статусу; порядок, принципи, умови формування; порядок реєстрації; компетенцію; принципи, форми і методи діяльності; порядок та умови припинення повноважень; правові, організаційні та соціальні гарантії статусу; відповідальність депутатських фракцій.

У підрозділі 2.2. «Порядок формування та припинення повноважень депутатських фракцій у Верховній Раді України» проведено аналіз формування та діяльності депутатських груп у Верховній Раді України 5-го і 6-го скликань, який переконує, що подальше зниження тривідсоткового прохідного бар'єра, що діє у виборчому законодавстві України, і встановлення прохідного бар'єра в один відсоток призведе до появи в Верховній Раді України значної кількості нечисленних депутатських груп, що може негативно позначитися на її законодавчій діяльності. Істотне підвищення зазначеного загороджувального порога також може створювати додаткові труднощі при утворенні і реєстрації депутатських груп.

Встановлено, що, у відповідності зі ст. 13 Закону України «Про статус народного депутата України» від 17 листопада 1992 р., в редакції від 22 березня 2001 р., об'єднання депутатів у депутатські фракції, вступ до фракції та вихід з неї є правом народного депутата України, а не його обов'язком. Всупереч цьому, ст. 81 Конституції України переконує, що народний депутат України зобов'язаний стати членом відповідної фракції - робота в складі фракції є обов'язком народного депутата. Крім того, народний депутат, обраний за партійним списком, не вільний у виборі фракції, тому що Конституція України прямо вказує, що депутат, обраний від політичної партії (блоку), повинен входити до складу депутатської фракції саме цієї політичної партії. А це є колізією, яку необхідно усунути.

Наголошується на тому, що використання в діючому Регламенті Верховної Ради України від 19 вересня 2008 р. поняття «фракція» як синоніма поняття «група» є помилкою не тільки технічного характеру, але й, насамперед, теоретико-практичного. Тому пропонується внести зміни до Регламенту Верховної Ради України, доповнивши гл. 11 «Формування депутатських фракцій у Верховній Раді України» статтями, які б передбачали чітке відмежування депутатських фракцій від депутатських груп, у тому числі і через процедуру їх формування.

Зазначено, що чинний Закон України «Про вибори народних депутатів України» від 25 березня 2004 р., в редакції від 7 липня 2005 р. виводить на перший план у виборчому процесі не стільки особисті якості окремих кандидатів, скільки зміст програм політичних партій та їхню здатність консолідувати суспільство і пропонувати конкретні шляхи вирішення наявних проблем. Це, безумовно, сприяє більш відповідальному та адекватному процесу формування такого депутатського об'єднання як фракція. Проте, не можна допускати, щоб партійна дисципліна у парламенті вступала у суперечність з принципами народовладдя та вільного депутатського мандата.

У підрозділі 2.3. «Повноваження депутатських фракцій у Верховній Раді України» встановлено, що повноваження депутатських фракцій у Верховній Раді України можна розділити на кілька груп відповідно до предметів відання, а саме: а) у сфері законотворчої діяльності. У зв'язку з цим запропоновано визнати суб'єктом права законодавчої ініціативи в українському парламенті депутатські фракції; б) по формуванню керівних органів; в) по підготовці та вирішенню процедурних питань; г) з вирішення питань, що входять, у відповідності з Конституцією України, до компетенції Верховної Ради України.

Зазначено, що в Регламенті Верховної Ради України доцільно передбачити можливість незалежним депутатам створювати так звану змішану групу, з правами депутатської фракції. Однак при цьому необхідно встановити чіткий перелік прав, які надаються змішаній групі, що повинен бути безсумнівно вужчим від прав депутатських фракцій. Крім того, запропоновано залишити без змін пріоритетне право депутатських фракцій вносити пропозиції в порядок роботи Верховної Ради України й при вирішенні інших питань; не передбачати можливість змішаній групі створювати й мати свій апарат, оплачуваний з бюджету, тощо.

У підрозділі 2.4. «Відповідальність депутатської фракції Верховної Ради України» визначено, що Європейська конституційно-правова традиція вважає імперативний мандат недемократичною нормою: імперативного мандата немає у жодній з конституцій європейських країн, зокрема і в тих, де представницькі органи обираються за партійними списками (винятком є тільки верхня палата Німеччини - Бундесрат, де існує певна форма імперативного мандата (палата формується урядами земель, які мають право відкликання депутатів від своєї землі). Тобто депутат має нести відповідальність перед суспільством у цілому, перед власними моральними переконаннями, а не перед певною, більш чи менш обмеженою групою осіб. Відповідні норми включені і в Конституції Бельгії, Італії, Фінляндії, Франції.

Наголошено, що імперативний мандат у Верховній Раді України нині не працює з погляду можливості позбавлення депутатських повноважень депутата, чия політична позиція розходиться з позицією більшості його фракції. Народні депутати України можуть цілком вільно займати власну, відмінну від більшості фракції, політичну позицію. Позбавити народного депутата повноважень парламентська фракція не має права.

Зазначено, що депутатська фракція, як частина партії, яка знаходиться в сфері державно-владних відносин, повинна мати таку міру самостійності від партії, яка дозволить винести міжпартійну боротьбу за межі парламенту. І якщо для партій політика - це передусім боротьба за владу, то на рівні фракцій, як частини системи державної влади, політика, навпаки, - повинна виражати єдність суспільства та орієнтуватися на спільні інтереси. Саме тому в Регламенті Верховної Ради України необхідно врегулювати питання про взаємовідносини політичної партії та депутатської фракції, що представляє цю партію у Верховній Раді України. Було б неправильним вважати, що такі взаємовідносини повинні повністю регламентуватися внутрішньопартійними нормами.

У третьому розділі - «Діяльність депутатських фракцій у Верховній Раді України», що складається з двох підрозділів, досліджуються організаційно-правові форми діяльності, організаційна будова та організація взаємодії між депутатськими фракціями.

У підрозділі 3.1. «Організаційно-правові форми діяльності депутатських фракцій у Верховній Раді України» визначено, що організаційно-правовою формою діяльності депутатських фракцій, як складової частини єдиного законодавчого органу України, є сесія. Сесії складаються з пленарних засідань Верховної Ради України, засідань комітетів, тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій, що проводяться у період між пленарними засіданнями, роботи народних депутатів у депутатських фракціях та з виборцями. Зазначено, що стрижень дійсно повноцінної, злагодженої колективної діяльності переміщується на засідання самих фракцій. Порядок діяльності і прийняття рішень на самих засіданнях визначається внутрішнім положенням фракції і законодавчо ніде не регламентується. Виходячи з цього, питання щодо їх організації, проведення, порядку ухвалення рішень, набуття ними чинності та їх реалізації пропонується врегульовувати на нормативно-правовому рівні, а саме - закріпивши як в Законі України «Про депутатські фракції Верховної Ради України», так і в Регламенті Верховної Ради України.

Запропоновано визначення, що коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України - це добровільне, відносно стале об'єднання депутатських фракцій, яке формується у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій з метою легітимізації передвиборних програм шляхом прийняття відповідних нормативно-правових актів. Наголошено на тому, що суб'єктами формування коаліції депутатських фракцій є саме депутатські фракції, а не окремі народні депутати України (ч. 6 ст. 83 Конституції України). А тому підписи народних депутатів від тих депутатських фракцій, які не ухвалили рішення про входження до коаліції депутатських фракцій, мають визнаватися недійсними, а процедуру створення цієї коаліції слід визнати такою, що суперечить нормативно встановленому порядку. Крім того, невходження хоча б одного народного депутата України - члена фракції, що увійшла до коаліції - означає неправомірність входження до коаліції і всієї цієї фракції.

Встановлено, що поряд зі статусом коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України (парламентської більшості) і порядком внесення та розгляду кандидатур Прем'єр-міністра України та членів Кабінету Міністрів України першочергового врегулювання потребує також статус меншості (тобто, тих депутатських фракцій, які з різних причин не увійшли до складу коаліції).

У підрозділі 3.2. «Організація взаємодії діяльності депутатських фракцій у Верховній Раді України» визначено, що взаємодія між депутатськими фракціями залежить насамперед від соціально-політичної та економічної ситуації в державі та від відношення політичних партій і рухів, які представляють фракції, до певних подій, яким вони повинні дати свою оцінку. Наголошено на тому, що в Верховній Раді України панує не комітетський, а фракційний принцип керівництва. Дійсно, склад комітетів формується та регулюється фракціями. Депутати, працюючи в комітетах, представляють у них, насамперед, свої депутатські об'єднання, і їхня законотворча діяльність, здійснювана в комітетах, реалізується ними від імені своїх депутатських фракцій.

Запропоновано парламенту України з його великим обсягом роботи врахувати досвід деяких європейських країн зокрема, Італії, Іспанії, у парламентах яких діє нова форма створюваних ними органів для прийняття законів - постійні законодавчі комісії. Парламент може доручити їм прийняття законів тільки з окремих питань (винятки зазначені в тексті конституцій), і лише в тому випадку, коли немає заперечень на пленарному засіданні.

Встановлено, що одним з ключових завдань реформування законотворчості є вдосконалювання законодавчої процедури. Тому внесено пропозицію про доцільність обмеження права законодавчої ініціативи окремих депутатів, передбачивши її реалізацію за допомогою внесення законопроектів від фракції або депутатської групи, або комітету, або групи депутатів чисельністю не менш 15 осіб, що дозволить знизити кількість законопроектів, внесених до Верховної Ради України, та підвищити їх якість.

ВИСНОВКИ

Здійснене дисертаційне дослідження дозволяє сформулювати такі узагальнюючі положення, висновки, пропозиції та рекомендації, на додаток до тих, які уже зазначені у науковій новизні одержаних результатів, а саме:

1. Вивчення роботи парламентів країн світу свідчить, що у США фракцій практично не існує; у Франції існують формально організовані й структуровані, традиційно дуже сильні фракції; у Німеччині існують дуже сильні фракції, особливо на місцевому рівні; в Італії існують традиційно дуже добре організовані фракції, що мають великий вплив у різних регіонах; в Японії працюють високо організовані та структуровані фракції, які контролюють політичні призначення в уряді та високі партійні посади, характеризуються ієрархічною організацією з жорсткою дисципліною. Верховній Раді України найбільше відповідає саме організація роботи Центральної Ради в УНР, яка вже з самого початку будувалася на партійно-фракційній основі.

2. Під конституційно-правовими принципами конституційно-правового статусу депутатських фракцій у Верховній Раді України необхідно розуміти найбільш важливі та загальні, нормативно-регулятивні, свідомо-вольові правила поведінки, які регулюють та охороняють суспільні відносини у сфері статусу депутатських фракцій у Верховній Раді України, демонструють їхню сутність та соціальне призначення. Конституційно-правові принципи статусу депутатських фракцій доцільно поділити на дві групи: загальні і спеціальні.