дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

НОРМОТВОРЧА ДІЯЛЬНІСТЬ В ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право; муніципальне право

ПЕТРИШИНА МАРИНА ОЛЕКСАНДРІВНА

Офіційні опоненти:

Для досягнення визначеної мети в дисертації поставлені наступні завдання:

- з'ясувати специфіку органів місцевого самоврядування в системі публічного управління, проаналізувавши значення муніципальних моделей для конституювання функцій та компетенції самоврядних органів;

- узагальнити стан нормативно-правового регулювання відносин у сфері місцевого самоврядування в Україні на предмет регулювання нормотворчості муніципальних органів;

- виявити природу та визначити нормотворчі повноваження органів місцевого самоврядування в Україні;

- з'ясувати поняття та зміст муніципальної нормотворчості як різновиду правотворчої діяльності;

- визначити сутність і зміст муніципального нормотворчого процесу;

- з'ясувати видове розмаїття актів, що приймаються органами місцевого самоврядування в Україні, визначити місце цих актів у національній системі права;

- розкрити особливості технології нормотворчого процесу в муніципальних органах, в тому числі на основі вивчення досвіду зарубіжних країн;

- встановити характер і ступінь забезпечення нормотворчої діяльності, здійснюваної органами місцевого самоврядування;

- визначити перспективні напрямки оптимізації нормотворчої діяльності в органах місцевого самоврядування в Україні, сформулювати відповідні пропозиції і рекомендації щодо її вдосконалення.

Об'єктом дослідження є комплекс суспільних відносини, що виникають в процесі здійснення нормотворчої діяльності в органах місцевого самоврядування в Україні.

Предметом дослідження є теоретичні та нормативно-правові основи регулювання нормотворчої діяльності в органах місцевого самоврядування в Україні. нормотворчий самоврядування муніципальний

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання. Зокрема, використовувався діалектичний підхід, що передбачає з'ясування сутності та змісту муніципальної нормотворчої діяльності як явища реальної дійсності в її динаміці, постійному розвитку та взаємозв'язку з іншими політико-правовими явищами. Системно-структурний метод дозволив визначити роль і місце нормотворчої діяльності органів місцевого самоврядування в муніципальному механізмі управління, з'ясувати її сутнісні ознаки як різновиду правотворчої діяльності, виокремити види муніципальних актів та нормотворчих проваджень й здійснити їх класифікацію. Порівняльно-правовий метод застосовувався для того, щоб дослідити зміст та юридичне оформлення муніципальної нормотворчої діяльності в зарубіжних країнах. Формально-юридичний метод обумовив послідовний аналіз правового змісту муніципально-правових норм та особливостей нормативно-правового забезпечення нормотворчої діяльності в органах місцевого самоврядування. Логіко-семантичний метод надав можливість сформулювати рекомендації для внесення змін і доповнень до тексту окремих норм вітчизняного законодавства. Прогностичний метод сприяв окресленню перспектив розвитку правового забезпечення муніципального нормотворчого процесу в майбутньому. У роботі над усіма структурними підрозділами дисертації широко використовувалися такі логічні прийоми, як аналіз та синтез, визначення й класифікація.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в ньому вперше у вітчизняній юридичній науці здійснено комплексний аналіз сучасного стану та перспектив розвитку нормотворчої діяльності в органах місцевого самоврядування в Україні, обґрунтовано низку концептуальних понять, теоретичних положень, висновків, а також практичних рекомендацій щодо удосконалення муніципальної нормотворчості, визначено фактори, які впливають на стан та динаміку процесу її здійснення, проведено аналіз досвіду організації нормотворчого процесу в зарубіжних країнах. Результати проведеного дослідження знайшли своє відображення у таких нових положеннях, що виносяться на захист:

уперше:

· обґрунтовано положення про те, що дефініція «муніципальна нормотворчість» є комплексною науковою категорією, яка може розглядатися в інституційному, функціональному і організаційному аспектах;

· доведено, що інституційний аспект зумовлює визначення муніципальної нормотворчості як інституту муніципального права, що являє собою сукупність законодавчих і локальних муніципально-правових норм матеріального і процесуального характеру, які регулюють споріднену групу правовідносин, що виникають з приводу створення, зміни і скасування нормативно-правових актів з питань місцевого значення суб'єктами муніципально-правових відносин;

· в рамках функціонального підходу розроблено авторське визначення муніципальної нормотворчості як врегульованого законодавством виду муніципально-владної діяльності територіальної громади, органів та посадових осіб місцевого самоврядування щодо розробки та прийняття муніципально-правових актів, які містять загальні правила поведінки, що здійснюється в межах компетенції у встановлених процедурно-процесуальних формах;

· наведені аргументи про те, що організаційний аспект дослідження муніципальної нормотворчості спричиняє її розгляд як сукупності цілеспрямованих, послідовних, технологічно пов'язаних між собою, здійснюваних у нормативно встановлені строки, документально фіксованих організаційних дій та етапів щодо створення, зміни й скасування нормативних приписів муніципально-владними суб'єктами;

· на основі аналізу зарубіжного досвіду встановлено такі особливості муніципальної нормотворчості в органах місцевого самоврядування та управління країн Європи і Америки: 1) наявність достатньо широкого кола повноважень відповідних органів муніципальної влади; 2) чітко визначений розподіл нормотворчої компетенції між місцевими органами; 3) муніципальна нормотворчість, її результати перебувають під постійним контролем з боку відповідних органів державної влади, а також місцевих жителів (слухання, обговорення тощо);

· визначено вплив конституційної моделі місцевого самоврядування на обсяг нормотворчої компетенції муніципальних органів та стан регулювання муніципальної нормотворчої діяльності;

· запропоновано, беручи до уваги розмаїття наукових поглядів та регламентних норм, таку стадійність нормотворчого процесу в органах місцевого самоврядування: 1) ініціювання необхідності розробки й прийняття нормативного правового акта (визначення предмету, постановка цілі правового регулювання); 2) прийняття рішення про підготовку проекту нормативного акта; 3) розробка проекту акта; 4) попередній розгляд проекту акта; 5) офіційний розгляд радою проекту акта із дотриманням установлених процедур; 6) прийняття нормативного правового акта, його оформлення, опублікування, набрання чинності;

· запропоновано критерії та показники ефективності нормотворчої діяльності в органах місцевого самоврядування;

удосконалено:

· визначення муніципального нормативно-правового акту як офіційного юридичного документу постійного або тимчасового характеру, прийнятого територіальною громадою, органом чи посадовою особою місцевого самоврядування в межах їх власних чи делегованих повноважень, у визначених Конституцією, законами України, статутом територіальної громади, регламентом місцевої ради порядку і формі, спрямованого на встановлення, зміну, доповнення (перегляд) або скасування розрахованих на багаторазове застосування правових приписів, які мають обов'язкову юридичну силу на відповідній території;

· підходи до правового визначення поняття «питання місцевого значення» у вітчизняному законодавстві, зокрема, враховуючи такі положення: (1) місцеве самоврядування і його органи знаходяться найближче до громадян, які проживають на відповідній території, тому можуть швидко, конкретно, з найменшими фінансовими витратами, застосовуючи значний організаційний потенціал, вирішити велику частину місцевих питань; (2) при розмежуванні предметів відання органів місцевого управління необхідно керуватися принципом «субсидіарності», суть якого полягає в тому, що система визначення «питань місцевого значення» повинна будуватись знизу; повноваження з муніципального управління можуть передаватись органам державної виконавчої влади чи органам самоврядування іншого рівня лише у тих випадках, коли ці питання не можуть бути вирішені на відповідному рівні;

· тезу про необхідність створення організаційно-правового механізму залучення членів територіальних громад до муніципального нормотворчого процесу в контексті забезпечення демократичної процедури підготовки і прийняття муніципально-правових актів,

дістали подальшого розвитку:

· положення про необхідність прийняття закону про нормативно-правові акти, яким повинні встановлюватися загальні вимоги щодо організації нормотворчого процесу в органах місцевого самоврядування та правил розробки муніципальних правових актів із врахуванням різних рівнів муніципальних утворень, що органічно вписувалися б в єдину концепцію нормотворчої діяльності в Україні;

· теза про позитивні й негативні аспекти практики нормотворчої діяльності в органах місцевого самоврядування в Україні з урахуванням практики зарубіжних країн;

· положення про зміст і правове регулювання кожної зі стадій муніципального нормотворчого процесу в Україні; сформульовано конкретні пропозиції щодо удосконалення відповідних проваджень і процедур

· пропозиції, спрямовані на оптимізацію муніципального нормотворчого процесу щодо: а) підвищення ефективності його правового регулювання (закріплення стадій та правил оформлення проектів відповідних актів); б) покращення якості муніципально-правових норм; в) систематизації муніципально-правових актів; г) стимулювання розвитку місцевої ініціативи; д) підвищення рівня правової культури; е) сприяння підвищенню кваліфікації муніципальних кадрів тощо.

Практичне значення одержаних результатів. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження можуть бути використані: у науково-дослідній сфері - в процесі подальших наукових досліджень проблемних питань нормотворчої діяльності органів місцевого самоврядування в Україні та її правового забезпечення; у правотворчій сфері - при вдосконаленні чинного законодавства в сфері нормотворчої компетенції органів місцевого самоврядування, розроблення та реалізації муніципальних нормативно-правових актів; у навчальному процесі - при підготовці підручників і навчальних посібників з курсів «Конституційне право України», «Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні», «Муніципальне право», при викладанні відповідних курсів у навчальних закладах правового спрямування, у науково-дослідницькій роботі студентів; у правовиховній роботі - можуть слугувати підвищенню рівня правової культури посадових осіб місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад, муніципальних службовців.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертації доповідалися й обговорювалися на засіданнях кафедри державного будівництва Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, на наукових та науково-практичних конференціях: II Всеукраїнському «круглому столі» «Актуальні проблеми філософії права (аксіологічний аспект)» (Одеса, 2007 р.); Міжнародній науковій конференції «Правова культура і громадянське суспільство в Україні: стан і перспективи розвитку» (Харків, 2007); Міжнародній науково-практичній конференції молодих вчених «Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку» (Луцьк, 2008 р.); Всеукраїнській науково-теоретичній конференції «XX Харківські політологічні читання: «Політична культура суспільства: джерела, впливи, стереотипи» (Харків, 2008); Central and Eastern European Forum of Young Legal, Social and Political Philosophers “What we ought to know about one another” (Катовіце, Польща, 2009); Всеукраїнській науково-практичній конференції «Актуальні проблеми правотворення в сучасній Україні» (Алушта, 2010). Окремі теоретичні положення цієї наукової роботи використовувались автором у процесі викладання навчального курсу «Муніципальне право».

Публікації. Сформульовані у дисертаційному дослідженні основні положення та висновки знайшли відображення у 12-ти наукових публікаціях, зокрема в 4-х статтях, опублікованих у фахових наукових виданнях, 8 тезах доповідей на наукових і науково-практичних конференціях.

Структура дисертації складається зі вступу, 3-х розділів, що містять 9 підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 222 сторінки, із них основного змісту - 192 сторінки. Список використаних джерел включає 311 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета й завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, їх апробація, наведені дані щодо публікацій, структури й обсягу дисертації.

Розділ 1 «Органи місцевого самоврядування в системі публічного управління» складається з 3-х підрозділів, присвячених дослідженню природи місцевого самоврядування, визначенню його особливих рис, характеристиці функцій та компетенції органів місцевого самоврядування та їх окремих елементів, розгляду нормотворчих муніципальних повноважень.

У підрозділі 1.1. «Основні теорії походження муніципальної влади та їх значення для формування концепції муніципальної правотворчості» досліджено положення різних теорій і принципів місцевого самоврядування, а також їх сучасних інтерпретацій, які здійснюють суттєвий вплив на формування і зміст вітчизняної нормативно-правової основи місцевого самоврядування, вибір методів правового регулювання суспільних відносин в сфері місцевого самоврядування. На основі отриманих результатів обґрунтовується висновок про те, що відсутність єдності принципових підходів до організації публічної влади на місцевому рівні після прийняття Конституції України обумовило певне відставання нашої країни у процесах еволюції місцевого самоврядування й досі не призвело до формування стійкої концепції розвитку й удосконалення цього інституту.

Порівняльний аналіз різноманітних теорій місцевого самоврядування, практики організації та діяльності муніципальних органів дозволяє зробити висновок про те, що на вітчизняному ґрунті теорія дуалізму місцевого самоврядування може розглядатися як одна із робочих гіпотез, яка претендує на статус «синтетичної» теорії місцевого самоврядування.

На основі дослідження співвідношення теорій місцевого самоврядування і конституційних положень про місцеве самоврядування обґрунтована необхідність визначення впливу різноманітних теорій місцевого самоврядування на вибір способів правового регулювання суспільних відносин в сфері місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування і муніципальна нормотворчість взаємозалежні, розвиваються циклічно в рамках посилення або послаблення державної участі в місцевому самоврядуванні. В залежності від посилення тієї чи іншої тенденції (розвитку місцевого самоврядування або державного управління) посилюється правотворча діяльність державних чи муніципальних органів.

У зв'язку з цим послідовно доводиться теза про те, що на організацію нормотворчої діяльності в органах місцевого самоврядування вирішальний вплив здійснює ступінь децентралізації місцевого самоврядування, існуючий розподіл компетенції між органами публічної влади на місцевому рівні, зумовлений конституйованою моделлю територіальної організації влади.

У підрозділі 1.2. «Функції та компетенція органів місцевого самоврядування» розглядаються питання взаємообумовленості функціонального призначення місцевого самоврядування, обсягу й меж компетенції його органів та посадових осіб і муніципальної нормотворчості як засобу їх реалізації.

У сучасних умовах ефективність місцевого самоврядування, а відтак і нормотворчої діяльності в самоврядних органах, значною мірою залежить від вирішення проблеми визначення функцій місцевих рад, їх виконавчих органів, посадових осіб місцевого самоврядування, чіткого їх розмежування і нормативного закріплення.

Водночас наголошується на тому, що без належного визначення обсягу компетенції, яка одночасно є і правовою формою виразу функцій, і правовим засобом їх реалізації, подальший розвиток держави і суспільства, їх інститутів значно ускладнюється. Досліджуючи поняття «компетенція органів місцевого самоврядування», дисертант зазначає, що на сьогодні не існує його нормативного визначення, що створює певні проблеми в правовій регламентації інституту місцевого самоврядування, нормотворчій та правозастосовній діяльності на місцевому рівні. На основі вивчення наукових поглядів щодо зазначеного питання, аналізу конституційних та законодавчих норм автором запропоновано визначення поняття «компетенція органів місцевого самоврядування», а також наведені аргументи для правового визначення терміну «питання місцевого значення» у вітчизняному законодавстві. В підрозділі детально розкриваються питання, пов'язані з необхідністю вирішення проблеми конкуруючої нормотворчої компетенції у сфері місцевого самоврядування в Україні.

Підрозділ 1.3. «Нормотворчі повноваження органів місцевого самоврядування» присвячено детальному вивченню та виявленню особливих рис, притаманних нормотворчим повноваженням муніципальних органів, з урахуванням чинної моделі місцевого самоврядування в Україні.

У Конституції України нормотворча функція органів місцевого самоврядування прямо не обумовлена. Очевидно, передбачене ст.140 Конституції право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення, включає як розпорядчу, так і нормотворчу функції. Цією ж статтею визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом. Згідно з положеннями Закону “Про місцеве самоврядування в Україні» не лише органи, але й посадові особи місцевого самоврядування мають право видавати правові акти.

Піддаючи критичному аналізу основні погляди вітчизняних та зарубіжних науковців щодо природи й відповідних їй особливостей нормотворчих повноважень органів місцевого самоврядування, автор доходить висновку, що делегування і санкціонування як форми наділення повноваженнями муніципальних органів, слід відрізняти від вихідного (первинного) володіння такими повноваженнями органів публічної влади, а також населення в цілому, яке реалізує дані повноваження за допомогою форм безпосереднього волевиявлення. Адже, визнаючи первинним суб'єктом місцевого самоврядування територіальну громаду і встановлюючи її право на врядування власними справами, законодавець закріплює її право бути суб'єктом нормотворчості (шляхом референдуму, місцевих ініціатив або реалізації цього права через муніципальні органи).

Практика свідчить, що муніципальні нормотворчі повноваження в Україні переважно здійснюють ради і їхні виконавчі органи, натомість участь у муніципальному нормотворчому процесі територіальних громад є надзвичайно ускладненою. Такий стан справ обумовлений застарілістю законодавства щодо організації й проведення місцевих референдумів і загальних зборів громадян, необізнаністю населення у питаннях реалізації конституційних прав і свобод, прогресуючим нігілізмом, низьким рівнем правової культури й громадської консолідації. У підрозділі окреслюються шляхи подолання вказаних недоліків нормативно-правового регулювання, ментального й освітнього плану.

При дослідженні основних нормотворчих повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування в Україні, здійснена їх багаторівнева класифікація.

Розділ 2 «Поняття та правове регулювання нормотворчої діяльності в органах місцевого самоврядування в Україні» містить 3 підрозділи, в яких досліджуються питання теоретичного та нормативно-правового забезпечення нормотворчої діяльності вітчизняних муніципальних органів, а також питання, пов'язані із з'ясуванням природи, особливостей та різновидів актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування, зокрема, нормативно-правових актів.

У підрозділі 2.1. «Теоретично-правові засади нормотворчої діяльності в органах місцевого самоврядування в Україні» розкривається поняття і зміст муніципальної нормотворчості як врегульованого законодавством виду муніципально-владної діяльності територіальної громади, органів та посадових осіб місцевого самоврядування щодо розробки та прийняття муніципально-правових актів, які містять загальні правила поведінки, що здійснюється в межах компетенції у встановлених процедурно-процесуальних формах.

З точки зору інституційного аспекту муніципальна нормотворчість розглядається як інститут муніципального права, що являє собою сукупність законодавчих і локальних муніципально-правових норм матеріального і процесуального характеру, що регулюють споріднену групу правовідносин, які виникають з приводу створення, зміни і скасування нормативно-правових актів з питань місцевого значення суб'єктами муніципально-правових відносин.

На основі виявлених особливостей муніципальної влади автор з'ясовує, що муніципальна нормотворчість, у свою чергу, характеризується тим, що вона є: (1) початковою стадією механізму муніципально-правового регулювання, елементом правової системи і правової культури суспільства, в процесі якого відбувається перетворення потреб та інтересів місцевої спільноти у загальнообов'язкові на відповідній території, формально-визначені приписи і правила; (2) засобом організації соціального управління; при цьому процес нормотворчості сам врегульований правом й іншими соціальними нормами; (3) цілеспрямованою діяльністю, що триває в часових проміжках і містить внутрішні елементи - етапи.

Видання муніципальних нормативно-правових актів складається із сукупності дій і процедур щодо прийняття, зміни чи скасування рішень нормативного характеру. Водночас зазначений вид муніципально-владної діяльності потребує належного законодавчо-правового регулювання. Наводиться перелік та характеристика законодавчих актів, які регламентують питання муніципальної нормотворчості в Україні. Автор наголошує на тому, що за наявності достатньо великої за обсягом правової бази, в цій сфері й сьогодні відсутня єдність та узгодженість між окремими актами, детальність та уніфікованість тотожних процедур, що на практиці породжують проблеми як правового, так і соціально-економічного й іншого характеру.

Підрозділ 2.2. «Акти органів місцевого самоврядування» присвячено всебічному дослідженню актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Зокрема, з'ясовується їх походження, виявляються загальні та особливі риси, наводиться класифікація.

До актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування можна віднести статути територіальних громад, регламенти місцевих рад, рішення рад, розпорядження сільських, селищних, міських голів, рішення виконавчих комітетів місцевих рад, накази керівників управлінь і відділів сільських, селищних, міських рад тощо. Серед актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування провідне місце займають муніципальні нормативно-правові акти.

Муніципальним нормативно-правовим актам властиві загальні ознаки нормативно-правового акта: 1) ухвалюються чи санкціонуються уповноваженими органами, їх посадовими особами; 2) мають вигляд документа у письмовій формі; 3) змістовно вміщують норми права (нові, змінені чи скасовані), що стосуються широкого кола адресатів на відповідній території і розраховані на багаторазове застосування; 4) приймаються за допомогою чітко визначеної процедури; 5) мають юридичну силу, що відображає співвідношення з іншими правовими актами, місце і роль у системі законодавства і правового регулювання; 6) надають волі первинному суб'єкту місцевого самоврядування - територіальній громаді - офіційного характеру.

Муніципальний нормативно-правовий акт визначається як офіційний юридичний документ постійного чи тимчасового характеру, прийнятий територіальною громадою, органом чи посадовою особою місцевого самоврядування в межах їх власних чи делегованих повноважень, у визначених Конституцією, законами України, статутом територіальної громади, регламентом місцевої ради порядку і формі, спрямований на встановлення, зміну, доповнення (перегляд) або скасування розрахованих на багаторазове застосування правових приписів, які мають обов'язкову юридичну силу на відповідній території.

У підрозділі 2.3. «Забезпечення нормотворчої діяльності в органах місцевого самоврядування» наголошується на тому, що питання забезпечення організації та діяльності органів місцевого самоврядування в нашій державі дістає своє практичне вирішення за допомогою системи гарантій місцевого самоврядування як самостійної підсистеми публічної влади. Однак, за наявності значної кількості нормативно-правових актів, які визначають основні засади, систему місцевого самоврядування, принципи організації й діяльності, правовий статус, повноваження, відповідальність його органів і посадових осіб, проблеми забезпечення ефективного функціонування муніципальних органів, особливо організації їх правової форми діяльності, ускладнюються обмеженістю нормативного закріплення й недостатнім рівнем їх наукового опрацювання.

Автором обґрунтовується, що важливе значення при здійсненні нормотворчої діяльності в органах місцевого самоврядування в Україні набувають питання: 1) рівня відкритості муніципальної нормотворчої діяльності (обізнаність членів територіальної громади, можливість їхньої участі у нормотворчій діяльності, оприлюднення прийнятих муніципальних нормативно-правових актів); 2) кількості депутатів та режиму їх роботи; 3) правомочностей виборних посадових осіб місцевого самоврядування, зокрема, їх форм та методів впливу на муніципальну нормотворчість (тиск на депутатів, відмова в підписанні колегіально прийнятих актів, бюрократичні перепони в реалізації права територіальної громади на безпосереднє волевиявлення); 4) правового статусу та складу робочих та дорадчих структур органів місцевого самоврядування (постійних комісій, громадських, консультативних рад при місцевих радах чи їх виконкомах); 5) рівня правової підготовки та відсутності корумпованості депутатів місцевих рад, посадових осіб місцевого самоврядування, муніципальних службовців; 6) належного матеріально-фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування, яке б мало достатній для виконання нормотворчих повноважень характер тощо.

Розділ 3 «Нормотворчий процес в органах місцевого самоврядування в Україні» складається з 3-х підрозділів, присвячених дослідженню характерних рис муніципального нормотворчого процесу, вивченню та аналізу зарубіжного досвіду організації останнього, а також виявленню недоліків вітчизняного муніципального нормотворчого процесу та формулюванню комплексу рекомендацій щодо його удосконалення.

У підрозділі 3.1. «Загальна характеристика нормотворчого процесу в органах місцевого самоврядування в Україні» визначаються характерні риси, притаманні етапам та стадіям нормотворчого процесу в органах місцевого самоврядування згідно законодавства та практики їх діяльності.

Автор акцентує увагу й наводить аргументи на користь того, що муніципальний нормотворчий процес не слід розглядати як аналогію нормотворчої діяльності, оскільки остання - ширше за своїм змістом.

У межах муніципального нормотворчого процесу виокремлюються такі загальні стадії: 1) ініціювання необхідності розробки й прийняття нормативного правового акта (визначення предмета, постановка цілі правового регулювання); 2) прийняття рішення про підготовку проекту нормативного акта; 3) розробка проекту правового акта; 4) попередній розгляд проекту акта; 5) офіційний розгляд радою проекту акта з дотриманням установлених процедур; 6) прийняття нормативного правового акта, його оформлення, опублікування, набрання чинності.

Дослідження й узагальнення основних характеристик нормотворчого процесу з точки зору організаційного аспекту дає можливість зробити висновок про те, що він є сукупністю цілеспрямованих, послідовних, технологічно пов'язаних між собою, здійснюваних у нормативно встановлені строки, документально фіксованих організаційних дій та етапів щодо створення, зміни й скасування нормативних приписів муніципально-владними суб'єктами.

У підрозділі 3.2. «Організація нормотворчого процесу в органах місцевого самоврядування: зарубіжний досвід» автор звертає увагу на необхідність використання Україною позитивного світового, передусім європейського, досвіду організації нормотворчості органів місцевого самоврядування та управління, що обумовлюється гнучкістю й відносною відкритістю правової системи України, що дозволяє проводити рецепцію не лише деяких запозичених з інших систем правових норм, але й проеціювати на суспільні відносини муніципально-правові інститути, що склалися в інших державах тощо.

На основі вивчення основних етапів та стадій муніципального нормотворчого процесу в країнах Європи та Америки можна констатувати наявність досить широкого кола повноважень відповідних органів муніципальної влади щодо видання нормативно-правових актів. Це підкріплено визначенням або встановленням правила про відмежування «питань місцевого значення» від загальнодержавних та наявністю чіткого розподілу нормотворчих повноважень між органами місцевого самоврядування і державного управління навіть в умовах перманентного розвитку суспільства і держави. Достатня увага приділяється аналізу різних форм контролю за муніципальною нормотворчою діяльністю, як з боку відповідних органів державної та муніципальної влади, так і з боку правоохоронних органів й громадян.

На думку автора в Україні порівняно з зарубіжними країнами гостро стоїть питання захисту прав місцевого самоврядування, що обумовлено гіпертрофованістю функцій державного контролю і нагляду в цій сфері, а також недостатнім механізмом правового захисту прав та інтересів місцевих співтовариств. Спостерігається надзвичайна суперечливість судової практики застосування муніципального законодавства, що пояснюється не лише дефектами правової регламентації, а й недостатньою кваліфікацією суддівських кадрів з питань муніципального права. Відповідно, можливими заходами подолання зазначеного стану справ може виступати правова й організаційна корекція щодо змісту, методики, процедур й інституцій державного контролю у сфері місцевого самоврядування, а також здійснення централізованих заходів щодо підвищення рівня муніципально-правової обізнаності юридичних працівників.

Підрозділ 3.3. «Проблеми оптимізації нормотворчого процесу в органах місцевого самоврядування в Україні» присвячено вивченню як позитивних тенденцій, так і негативних процесів, що мають місце у вітчизняній муніципальній нормотворчості, які необхідно враховувати з метою удосконалення останньої.

На думку автора, самостійність місцевого самоврядування неможлива без наукового та методологічного забезпечення процесів муніципальної нормотворчості, гармонізації інтересів держави з інтересами відповідних адміністративно-територіальних одиниць. У цьому аспекті нагальною проблемою є децентралізація системи місцевого управління, розмежування предметів відання і повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування, реформування регіонального рівня місцевої влади. Шляхи подолання означених проблем вбачаються у необхідності проведення муніципальної реформи та кардинального оновлення муніципального законодавства.

Сформульовано ряд рекомендацій щодо подальшого покращення нормотворчої діяльності в органах місцевого самоврядування загалом, а також нормотворчого процесу зокрема. Вони стосуються як посилення правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, подальшої інституціоналізації муніципальної нормотворчості, так і вдосконалення окремих її аспектів (планування останньої, посилення громадської активності, створення єдиної електронної бази власних актів в органах місцевого самоврядування та забезпечення її доступності, боротьба з корумпованістю муніципальних службовців), а також сприяння підвищенню кваліфікації муніципальних кадрів та правової культури населення.

Висновки

У дисертації здійснено теоретико-правове узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що полягає в з'ясуванні сутності, природи і значення нормотворчої діяльності в органах місцевого самоврядування в Україні, створенні цілісної концепції муніципального нормотворчого процесу, обґрунтуванні пропозицій щодо вдосконалення його правової регламентації, а також заповненні прогалин, що мають місце в конституційно-правовій теорії з цієї проблематики. Головними науковими і практичними результатами роботи є такі висновки:

1. Для формування виваженої концепції муніципальної нормотворчості, важливого значення набуває визначення місця та ролі місцевого самоврядування і децентралізованого управління в механізмі публічної влади, концептуальне обґрунтування та практична реалізація муніципальних прав і свобод людини та громадянина, затвердження збалансованих взаємовідносин центральної влади та територіальних громад, місцевих представницьких і виконавчих структур, публічно-владних інститутів і самодіяльних структур громадянського суспільства.

2. Муніципальна нормотворчість - врегульований законодавством вид муніципально-владної діяльності територіальної громади, органів та посадових осіб місцевого самоврядування щодо розробки та прийняття муніципально-правових актів, які містять загальні правила поведінки, що здійснюється в межах компетенції у встановлених процедурно-процесуальних формах.

3. Такий вид муніципально-владної діяльності реалізується через певні управлінські форми, які більш доцільно класифікувати на правові, організаційні й матеріально-технічні. Залежно від предмета, тобто від характеру питання, що підлягає вирішенню, в межах кожної з названих форм діяльності органів місцевого самоврядування вирізняються окремі провадження (в тому числі, нормотворче).

4. Система правового забезпечення нормотворчості в органах місцевого самоврядування - це сукупність законів і підзаконних нормативно-правових актів, які складають нормативно-правову базу для здійснення останньої. Різноплановість нормотворчої діяльності, участь у ній різних суб'єктів, ускладнює можливість її врегулювання одним кодифікованим актом. Водночас, відсутність нормативно-правового акту, який би встановлював порядок підготовки й прийняття нормативних правових актів місцевого самоврядування, належного контролю в цій сфері уможливлює порушення вимог принципу законності.

5. Аналіз правової регламентації і практики здійснення нормотворчого процесу в органах місцевого самоврядування в Україні дозволив виявити його специфіку та надати характеристику муніципальним нормотворчим процедурам. З урахуванням розмаїття муніципальних норм щодо процесуальних питань нормотворення можна виділити такі його загальні стадії: 1) ініціювання необхідності розробки й прийняття нормативного правового акта (визначення предмета його регулювання, постановка цілі правового регулювання); 2) прийняття рішення про підготовку проекту нормативного акта; 3) розробка проекту правового акта; 4) попередній розгляд проекту акта; 5) офіційний розгляд радою проекту акта із дотриманням установлених процедур; 6) прийняття нормативного правового акта, його оформлення, опублікування, набрання чинності.

6. Зарубіжний досвід нормотворчості органів місцевого самоврядування характеризується такими ознаками: 1) коло повноважень муніципальних органів в сфері нормотворчості встановлено досить чітко (загалом обмежується «питаннями місцевого значення», визначення яких наводиться у відповідних нормативних актах), встановлені жорсткі противаги з боку центральної влади і у відносинах між гілками влади, що сприяє якості актів, які приймаються; 2) розподіл нормотворчої компетенції між місцевими органами є чітко визначеним, незважаючи на нестійкість співвідношення їх повноважень в умовах реформування; 3) нормотворча діяльність місцевих органів самоврядування та управління і її результати перебувають під постійним контролем з боку органів конституційної юстиції і піддаються систематичному контролю з боку інших гілок влади; 4) контроль за процесом нормотворчості здійснюється безпосередньо місцевими жителями у вигляді слухань, обговорень, обов'язкового попереднього опублікування підготовлених проектів актів тощо.

7. Органами місцевого самоврядування в Україні накопичено значний досвід організації нормотворчої діяльності. Водночас підвищення її ефективності можливе за умов внесення змін до чинного законодавства за такими напрямками: 1) посилення правової, організаційної та матеріально фінансової самостійності місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення; 2) подальша інституціоналізація муніципальної нормотворчої діяльності; 3) поступове зміщення акценту з ретроспективної на перспективну діяльність, вдосконалення планування муніципальної нормотворчості; 4) посилення громадянської активності; 5) ширше залучення членів територіальних громад до муніципального нормотворчого процесу, створення єдиної електронної бази власних актів в органах місцевого самоврядування та забезпечення її доступності; 6) сприяння підвищенню кваліфікації муніципальних кадрів (шляхом проведення навчання, семінарів та встановлення відповідних вимог до осіб, до обов'язків яких належить підготовка проектів актів), а також підвищенню правової культури населення (в т.ч. й майбутніх фахівців, шляхом введення спеціальних курсів у вищих навчальних закладах).

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Петришина М. О. Місцеве самоврядування як один із основоположних інститутів громадянського суспільства / М. О. Петришина // Правова культура і громадянське суспільство в Україні: стан і перспективи розвитку: Матер. міжнар. наук. конф., м. Харків, 12 жовт. 2007 р. / редкол.: Ю. П. Битяк, І. В. Яковюк, Г. В. Чапала. - Х.: Право, 2007. - С. 131 - 133.

2. Петришина М. О. Місцеве самоврядування в системі цінностей правової держави / М. О. Петришина // Актуальні проблеми держави і права: Зб. наук. праць / гол. ред. С. В. Ківалов. - Одеса: Одеська нац. юрид. акад., 2008. - Вип. 40. - С. 286 - 290.

3. Петришина М. О. Функції та компетенція органів місцевого самоврядування України / М. О. Петришина // Осінні юридичні читання: Тези доп. та наук. повідомлень всеукр. наук. конф. молодих вчених 12-13 листопада 2008 р. / за заг. ред. А. П. Гетьмана. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2008. - С. 110 - 113.

4. Петришина М. О. Правова культура як умова здійснення політики місцевого самоврядування / М. О. Петришина // Політична культура суспільства: джерела, впливи, стереотипи: Зб. ст. і тез за матер. Всеукр. науково-теор. Конф.ї - XX Харк. політологічні читання. - Х.: НЮАУ ім. Ярослава Мудрого, НДІ держ. буд-ва та місц. Само вряд., 2008. - С. 261, 262.

5. Петришина М. О. Місцеве самоврядування як одна із форм публічної влади / М. О. Петришина // Суспільство і політичні інститути в умовах трансформації та реформ: XXI Харківські політологічні читання: Матер. міжнар. наук.-теор. конф. - Х.: ХАП, НЮАУ ім. Ярослава Мудрого, НДІ держ. буд-ва та місц. самоврядування, 2008. - С. 169 - 171.

6. Петришина М.О. Нормотворча діяльн. в органах місцевого самовряд. / М.О. Петришина // Правове життя: сучасний стан та персп. розв.: Зб. тез наук. доп. За матер. IV Міжнар. наук.-практ. конф. молодих вчених, м. Луцьк, 14-15 березня 2008р./ Уклад. М.Л. Варченко, Н.М. Гончарова, І.О. Коритнюк та ін. - Луцьк: ПП Іванюк В.П., 2008. - С. 120- 122.

7. Петришина М. О. Нормотворчі повноваження органів місцевого самоврядування / М. О. Петришина / Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. праць / голов. ред. д.ю.н., проф. Ю. П. Битяк. - Х.: Право; НДІ держ. буд-ва та місц. Само вряд., 2008. - Вип. 15. - С. 128 - 135.

8. Петришина М. О. Нормативно-правові акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування / М. О. Петришина / Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад.. України, 2008. - Вип. - 99. - С. 236 - 242.