Основываясь на понятиях: «аттестация» и «аттестация государственных служащих», приведенных в справочной, учебной и монографической литературе, мы пришли к выводу, что данные термины в разных источниках определяются по разному. «Аттестация» - (от лат. attestatio) в одних словарях понимается как свидетельство, что означает определение квалификации работника, уровня знаний учащихся, отзыв, характеристика. В других словарях она определяется как процесс оценивания, соответствия кого-либо или чего-либо некоторым критериям, степени наличия или отсутствия тех или иных признаков, в совокупности характеризующих качество объекта оценки.

В определении «аттестации государственных служащих» также существует разный подход, который состоит в том, что понимание аттестации приходит и через процесс оценки результативности деятельности служащих за определенный период; и через мероприятие, проводимое в системе государственной службы для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда; и как метод оценки персонала организации, где руководитель периодически оценивает эффективность выполнения должностных обязанностей с помощью стандартных критериев; и как процедура определения квалификации, уровня знаний, практических навыков, деловых качеств работника и установления степени их соответствия занимаемой должности. В отдельных справочниках аттестация представлена как определение, проверка, оценка профессиональных, деловых и личностных качеств служащего, установление его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к службе; и как отзыв о способностях, знаниях, деловых и других качествах какого-либо лица, характеристика.

В юридической литературе в основном - это оценка профессиональных и личностных качеств работника с целью определения соответствия его занимаемой должности, возможности использования на должности более высокого уровня, присвоения звания, ранга. Она позволяет определить степень соответствия деятельности государственного служащего требованиям по занимаемой должности, уровень его профессионализма; обеспечить рациональный подбор и расстановку кадров и постоянно совершенствовать качественный состав государственных служащих; установить соответствие квалификации служащего определенному квалификационному разряду, званию, рангу и т.п.; планировать организацию подготовки и повышения квалификации государственных служащих, создание резерва на выдвижение.

Подводя итог, можно сказать, что раскрывается обозначенное понятие такими учеными-юристами как А.П.Алехин, Б.Н.Габричидзе, А.Ф.Ноздрачев, Л.А.Чиканова через цели и задачи, выполняемые ею. Законодатель так же дает понимание аттестации государственных служащих через решаемые ею задачи: 1) установление соответствия служащего занимаемой должности (определение уровня профессиональной подготовки); 2) присвоение квалификационного разряда. Д.М.Овсянко отмечает, что «аттестация призвана способствовать совершенствованию деятельности по подбору, повышению квалификации, расстановке государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности, присвоению очередного квалификационного разряда». Д.Н.Бахрах разделяет аттестации на общие и персональные. Общие проводятся для оценки работы служащих. Их сущность - повышение у служащих чувства ответственности за порученное дело путем проверки их работы. Персональные - проводятся в тех ведомствах, где сотрудники имеют звания и классные чины. Они связаны с представлением к присвоению звания, с назначением на иную должность, увольнением. Особенность их в том, что они всегда проводятся в отношении отдельных служащих, связаны с подготовкой важных для служащего решений.

Наиболее полно раскрыто данное понятие у таких ученых, как Ю.Н.Старилов и В.И. Шкатулла, которые рассматривают аттестацию в узком и более широком смысле. В узком смысле они связывают ее проведение с целью проверки и оценки профессиональных, деловых и личных качеств, установления служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к служащим. А в более широком понимании они наделяют ее решением следующих задач: соблюдение на практике принципов государственной службы; обеспечение законности в системе функционирования государственной службы; формирование профессионального кадрового персонала государственных органов; выявление потенциальных возможностей государственного служащего с целью повышения его по службе; применение к государственному служащему мер ответственности и стимулирования; повышение дисциплины и ответственности; обеспечение реального функционирования механизма продвижения служащих по служебной лестнице; поддержание стабильности государственной службы; стимулирование повышения квалификации и профессионализма государственных служащих; предупреждение и борьба с правонарушениями и коррупцией в системе государственной службы. Ю.Н.Старилов представляет ее как систему, состоящую из различных элементов деятельности (субъекта, объекта и процедуры). Он говорит, что взаимосвязь этих элементов аттестации образует их единство. В.И.Шкатулла аттестацию определяет как одно из правовых средств изменения условий трудового договора (контракта) между государственным служащим и государственным органом. Такая постановка проблемы сегодня спорная в науке. Хотя законодатель и установил условия поступления на государственную службу на основе трудового договора, но обязывающий характер публичного права в отношении государственных органов и государственных служащих, их публично-правовая зависимость от граждан, по мнению, например, Н.М.Казанцева, может быть урегулирована лишь при становлении именно публично-правового законодательства, а не трудового в рамках гражданского права. В.М.Манохин отмечает, что кроме проверки соответствия служащего занимаемой должности аттестация преследует и более конкретные цели: определить перспективны роста аттестуемого лица, стимулировать служащего к повышению уровня своей квалификации, а в целом аттестация способствует улучшению всего дела подбора кадров и совершенствованию службы. Аксенова Е.А. говорит о том, что «главной задачей аттестации в системе государственной службы являются оценка степени соответствия сотрудника своей должности и выявление резервов повышения качества труда и уровня отдачи работника».

Из проведенного анализа сделан вывод, что одни авторы определяют ее как «процесс оценки», как «метод оценки», как «мероприятие», «процедура», «определение», «оценка», «проверка», «установление соответствия», «отзыв о способностях», «деятельность». Другие в определении данного термина исходят из целей и задач самой аттестации. И хотя сущность не изменяется ее дефинициями, тем не менее авторы по-разному видят ее процессуальную природу, и дают ей разную функциональную нагрузку.

Нами представлено свое определение аттестации: административно-правовая процедура по оценке профессионального соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности, направленная на совершенствование государственной службы и развитие внутреннего потенциала аттестуемого, обязывающая по итогам принять установленные законодательством административно-правовые меры, а не только морально-воспитательные, что способствует эффективному развитию профессионального и личностного потенциала кадров.

Выяснено, что как правовой институт аттестация имеет свои принципы, цели, задачи, функции, способы и методы реализации. К основным принципам аттестации ученые относят те, которыми руководствуются федеральные и региональные управленческие органы, кадровые службы, руководители и члены аттестационных комиссий в процессе определения профессиональной пригодности государственных служащих и их служебных качеств. Среди них: законность; объективность; доступность всех граждан к занятию должностей государственной службы в соответствии с образованием и профессиональными качествами; гласность; всеобщность (всеохватность кадров госслужбы); беспристрастность; коллегиальность.

Ю.Н.Старилов добавляет к ним принцип внепартийности, периодичности, (систематичности), принцип коллективной оценки, объективности оценки, комплексности и обоснованности оценки и принцип действенности аттестации.

Принцип всеобщности аттестации означает, что она проводится во всех государственных органах. Аттестации подлежат все лица, занимающие государственные должности государственной службы.

Принцип гласности заключается в том, что аттестационная процедура осуществляется открыто. Этот принцип характеризуется доступностью всех аттестационных материалов, демократизмом проведения оценки, открытостью обсуждения профессиональных, личностных и нравственных качеств аттестуемого, всех сторон его служебной деятельности. Служащий имеет возможность выдвигать свои возражения по существу характеристики и подготовить предложения и замечания по улучшению работы конкретного государственного органа или его подразделения. Результаты голосования сообщаются открыто сразу же после голосования.

Принцип системности и комплексности аттестации и дифференцированного подхода гарантирует всесторонность оценки, т.е. по трем направлениям: оценка результатов деятельности служащих, оценка исполнения должностных обязанностей и оценка личностных качеств служащих. Для чиновника, который работает среди людей и во имя интересов людей, принципиально значимы все качества: специальные знания, умения и навыки, личностно-деловые и нравственные. Отсутствие одного из этих базовых качеств может на нет свести эффективность других. Важно учесть качество труда служащего. В оценке результативности труда чиновника следует учитывать характер и сложность реализуемых задач и полномочий, степень его персональной ответственности, уровень самостоятельности в принятии решений в рамках своей компетенции. При оценке персонала на первый план выдвигаются профессионализм и компетентность, степень пригодности, способность служащих удовлетворять потребности государственного управления.

Принцип периодичности аттестации означает, что она проводится постоянно через определенные в нормативных актах промежутки времени. От этого принципа зависит эффект аттестации как организационно - правового явления в структуре системы работы с персоналом. Этот принцип должен обеспечивать надлежащий уровень исполнения служащими должностных обязанностей вне зависимости от внешних факторов, перемен, политических условий.

Принцип объективности оценки выражается в том, что профессиональные, деловые, личностные качества служащего рассматриваются с точки зрения их практического применения. Объективность оценки означает, что в процессе аттестации освещаются только реальные факты (успехи, недостатки, ошибки) в деятельности каждого служащего.

Принцип обоснованности оценки и рекомендаций аттестационной комиссии является одним из важнейших. Обосновать ту или иную оценку, значит доказать ее целесообразность, истинность и справедливость, убедить в том, что она отражает действительно заслуги, а также имеющиеся недоработки и ошибки служащего.

Принцип действенности аттестации состоит в обязательном принятии по результатам аттестации организационно-правовых мер, присвоение квалификационного разряда (классного чина), а в необходимых случаях - мер ответственности и стимулирования. Принцип действенности аттестации должен носить инновационный характер, что выражается в новом подходе к аттестации. Не «карать и миловать», а «стимулировать к эффективному труду, повышению профессионализма, продвижению по службе», поэтому вся процедура аттестации должна проходить в атмосфере доверия, уважения, доброго расположения к личности служащего. Необходимо закрепление принципов, которые вырабатываются аттестационной практикой. Правовое регулирование аттестации государственных служащих должно быть направлено на совершенствование работы всего аппарата государственных органов, поэтому при проведении аттестации важно определить принципы, способствующие эффективности государственной службы.

Содержание их может быть следующим:

Таблица 1 Принципы эффективности государственной службы

Цели и задачи аттестации. Аттестация федеральных государственных служащих урегулирована Указом Президента РФ от 1 февраля 2005г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданский служащих». В соответствии с положением к этому указу о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, аттестация проводится в целях:

а) определения уровня профессиональной подготовки;

б)определения соответствия занимаемой должности;

в)для решения вопроса о присвоении квалификационного разряда;

г)совершенствования деятельности государственного органа.

Одни цели можно отнести к контрольным, они преследует интерес государства и граждан государства, желающих иметь в аппарате государства высокопрофессиональных специалистов, усовершенствовать системы управления, оптимально использовать кадровый потенциал. Другие относятся к мотивационным и преследует личностный интерес государственного служащего, подвергающегося аттестационной процедуре, результатами которой могут стать: повышение/понижение по службе, денежные надбавки, премии и награды и т.д.

Так же, важным замечанием этого положения, являются гражданские служащие, которые не подлежат аттестации:

а) проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее одного года; б) достигшие возраста 60 лет;

в) беременные женщины;

г) находящиеся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация указанных гражданских служащих возможна не ранее чем через год после выхода из отпуска;

д) замещающие должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", с которыми заключен срочный служебный контракт;

е) в течение года со дня сдачи квалификационного экзамена.

Задачи аттестации:

1) установление соответствия служащего занимаемой должности (определение уровня профессиональной подготовки); 2) присвоение квалификационного разряда.

Аттестация в более широком понимании решает следующие основные задачи:

соблюдение на практике принципов государственной службы;

обеспечение законности в системе функционирования государственной службы;

формирование профессионального кадрового персонала государственных органов;

выявление потенциальных возможностей государственного служащего с целью повышения его по службе;

применение к государственному служащему мер ответственности и стимулирования;

повышение дисциплины и ответственности;

обеспечение реального функционирования механизма продвижения служащих по служебной лестнице;

поддержание стабильности государственной службы;

стимулирование повышения квалификации и профессионализма служащих;

предупреждение и борьба с правонарушениями и коррупцией в системе государственной службы.

Функции аттестации. Аттестация может иметь явные и латентные (скрытые) функции. Явной является установление факта соответствия замещаемой государственной должности государственной службы. Причем, это носит официальный характер и должно быть зафиксировано в документе, адресованном более широкому кругу лиц. В этом случае конечной целью аттестации является решение, изменяющее или сохраняющее социальное положение аттестуемого в соответствии с его готовностью к исполнению данной социальной роли. Явными являются и возможные компоненты аттестации - график проведения аттестации (дает возможность аттестуемому подготовиться и присутствовать при процедуре); процедура (обеспечивает объективность решения об изменении или сохранении социального положения аттестуемого); характеристика (фиксирует сильные и слабые стороны и качества аттестуемого); решение руководителя (определяет дальнейшую судьбу аттестуемого).

Латентных (скрытых) функций аттестации довольно много. Наиболее распространенные из них следующие: придание большего веса принятым ранее кадровым решениям; углубление знакомства с подчиненными, их возможностями и способностями; разрушение круговой поруки и взаимной нетребовательности подчиненных; основание для того, чтобы побудить конкретных работников покинуть государственную службу; перекладывание ответственности за расстановку кадров на аттестационную комиссию; придание коллективу дополнительного стимула для улучшения работы; мотивация и стимулирование труда; планирование карьеры сотрудников и т.д. Выявить лучших и реально поднять уровень их достижений переводя их на более привлекательные должности. Из вышеперечисленных функций аттестации следует вывод, что аттестация одинаково выгодна как государственным служащим, так и органам государственной власти и управления и способствует развитию кадрового потенциала.

Субъекты аттестационных отношений. Аттестация - это деятельность, процесс, начинающийся с момента принятия решения о проведении аттестации и заканчивающийся принятием решения об итогах аттестации, выполнением всех рекомендаций аттестационных комиссий, а также замечаний и предложений аттестуемых, высказанных ими на заседаниях аттестационных комиссий. Таким образом, на разных стадиях аттестационной процедуры субъектами аттестации становятся многие категории - от государства, вырабатывающего правила аттестации и самих аттестуемых, до государственных служащих, представляющих различные органы, организации и их структурные подразделения, а также и общественность. Стороны правоотношений наделяются конкретными юридическими правами и обязанностями, которые должны закрепляться в нормах права и тем самым образовывать правоспособность субъектов.

Объектом правоотношений является фактическое поведение его участников. В соответствии с содержанием субъективного права и юридической обязанности участники правоотношения строят свое поведение, которое имеет общественную значимость в достижении цели государства - обеспечить профессионализм государственной службы. В связи с этой целью участники аттестационных правоотношений ставят перед собой конкретные цели, которые должны совпадать с основной целью государства. Каждый субъект аттестационных отношений наделен определенными правами и обязанностями и ответственностью, поэтому каждый участник аттестационных правоотношений несет свой вклад в итоговый результат аттестации, в достижение ее целей. Нами проведен анализ таких правоотношений и выявлено, что к субъектам аттестационных отношений можно отнести: государство; государственный орган; руководителя государственного органа, где проводится аттестация; аттестуемого; аттестационную комиссию; председателя аттестационной комиссии; секретаря аттестационной комиссии; членов аттестационной комиссии; непосредственного начальника аттестуемого; представителей гражданского общества, эксперты.

Государственные служащие являются основными субъектами аттестационных отношений, которые одновременно становятся и объектом аттестации. Это лица, занимающие государственные должности государственной службы в центральных органах федеральной государственной власти, в государственных органах субъектов Российской Федерации, а также в муниципальных органах, которые подвергаются периодической аттестации согласно законоустановлению.

Государство, с которым чиновники находятся в публично-правовых отношениях является специфическим субъектом правоотношений, важнейшим участником государственно-правовых и административно-правовых отношений. Оно вырабатывает основные правила, по которым строятся аттестационные отношения. К примеру, государство узаконило аттестацию статьей 24 Закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации»; президентским указом урегулировало аттестацию федеральных государственных служащих, рекомендовало субъектам Российской Федерации руководствоваться этими нормами; принципы, цели и задачи аттестации вытекают из конституционных положений и ряда статей, регулирующих государственную службу.

Государственный орган, где проходит аттестация, как субъект аттестационных отношений имеет свои цели и реализует их через внутреннюю кадровую политику. Кадровая политика аттестационных отношений находит свое формальное выражение в нормах принятого положения об аттестации и неформальное выражение в духе проводимых процедур (доброжелательность, деловитость, открытость, согласованность). Эти отношения также важны для эффективного результата данной процедуры.

Руководитель государственного органа утверждает количественный и персональный состав аттестационной комиссии, сроки и порядок ее работы утверждаются руководителем государственного органа, принимающим решение о назначении на должность или об освобождении от должности соответствующих государственных служащих. При проведении аттестации федеральных государственных служащих, замещающих высшие и главные государственные должности, состав аттестационной комиссии утверждается по соглашению с Советом по вопросам государственной службы при Президенте РФ. В государственном органе может быть создано несколько аттестационных комиссий.

Непосредственный руководитель аттестуемого служащего готовит отзыв для аттестационной комиссии. Этот отзыв зачитывается аттестационной комиссией и учитывается при принятии итоговой оценки.

Аттестационная комиссия. - это группа лиц (коллегия), которая производит оценку профессиональных, деловых, личных и нравственных характеристик служащего и результатов его деятельности. Состав аттестационной комиссии подбирается персонально. Оценка деятельности государственного служащего и рекомендации по результатам аттестации выносятся именно аттестационными комиссиями. Решения аттестационной комиссии имеют юридически значимые последствия для аттестуемого. Государственный служащий в случае признания его аттестационной комиссией не соответствующим занимаемой государственной должности может быть направлен на профессиональную переподготовку либо, с его согласия, понижен в должности или уволен. В аттестационную комиссию, как правило, включаются: председатель, заместитель председателя, секретарь и члены комиссии. Секретарь комиссии ведет протокол заседания комиссии, в котором фиксирует решение и рекомендации комиссии по аттестации сотрудника, результаты голосования.

Председатель аттестационной комиссии на основе анализа результатов аттестаций и деятельности членов комиссии вносит руководителю государственного органа предложения по совершенствованию и устранению недостатков аттестационной процедуры и совершенствованию кадровой работы.

В состав комиссии обязательно включаются представители кадровой и юридической служб государственного органа, а также может включаться представитель соответствующего профсоюзного органа (там, где он имеется).

Руководитель кадровой службы организует предварительную подготовку всех аттестационных документов, заносит в личное дело аттестуемого результаты аттестации, на основе анализа результатов аттестаций и деятельности членов комиссии вносит руководителю предложения по совершенствованию и устранению недостатков в организации и проведении аттестационного процесса, осуществляет дальнейшие мероприятия по рекомендации аттестационной комиссии относительно аттестуемого.

Кадровая служба государственного органа, где проводится аттестация, тоже является субъектом аттестационных отношений, потому что непосредственно готовит к аттестации кадровые документы аттестуемого, делает записи в личном деле аттестуемого государственного служащего и несет за это ответственность. Бесспорно, что функции кадровых служб сегодня усложняются, на них ложится особая ответственность по развитию кадрового персонала, особо востребованного сейчас, когда в Российской Федерации идет строительство новой государственности. Можно перечислить функции, которые должны выполнять кадровые службы сегодня:

Административная функция отражает кадровую деятельность и складывающиеся трудовые отношений. В ее содержание входит составление штатного расписания, прием, увольнение, передвижение кадров, соблюдение трудного законодательства и т.д.

Функция планирования состоит в выявлении потребности в кадрах определенной специализации и квалификации, оценки имеющегося кадрового потенциала и на этой основе определение этапов подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих, планирование их служебной карьеры. Эта функция предполагает наличие планов, прогнозов, целевых и комплексных программ.

Социальная функция связана с социальной защитой служащих, созданием условий для их эффективного труда, с определением уровня заработной платы и социальных льгот. В настоящее время эта функция охватывает и немалый объем работы по обеспечению здоровья и безопасности сотрудников. Ранее эти функции в значительной мере выполняли профсоюзные организации (организация питания, медобслуживания, психологической разгрузки и др.).

Функция повышения качества служебной деятельности включает в себя разработку и реализацию предложений по совершенствованию организации труда (его объема и содержания), по организационным изменениям в структурных подразделениях. Эта функция предполагает работу с персоналом на более высоком качественном уровне, с применением современных методик и технологий, организацию учебы персонала, включая вопросы подготовки, переподготовки и перепрофилирования.

Функция мотивации предполагает действия кадровых структурных подразделений по созданию условий, побуждающих сотрудников к активной трудовой деятельности посредством экономических, моральных и других рычагов.

Информационная функция предполагает использование современной информационной базы и компьютерной техники в кадровой работе. Имеются в виду обеспечение подразделений, отделов, управлений современной оргтехникой; обучение сотрудников работе на ней; разработка программного обеспечения кадровой работы; создание информационного банка кадровых данных, особенно по формированию резерва, использование ЭВМ в оценочной экспортно-аналитической и информационной работе; выработка мер по безопасности, конфиденциальности банка кадровой информации.

Роль профсоюзного органа в аттестационных процедурах сегодня не велика. Положение об аттестации федеральных государственных служащих трактуют ее как «возможное участие» в аттестационной комиссии, хотя этот представительный институт общественности должен реализовывать в данной процедуре основные принципы аттестации и принципы государственной службы - открытости, подконтрольности деятельности административного аппарата гражданскому обществу.

Институт аттестации государственных служащих может быть обеспечен двумя уровнями контроля, один из которых осуществляется государством, другой непосредственно гражданами государства. Поэтому граждане, как субъекты аттестационных отношений, участвуя через своих представителей (члены профсоюзных объединений, независимые эксперты, члены партий) в аттестационном процессе, реализуют: во-первых, конституционную норму на право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (п.1 ст.32); во-вторых, принцип гласности в осуществлении государственной службы (п.9. ст.5). Это важно, потому что государственная служба, как публичная служба, ввиду ее особенностей - служить обществу и государству, должна контролироваться как государством, так и обществом. Чтобы дела государства осуществлялись на высоком профессиональном уровне, обществу должны быть открыты важнейшие стороны деятельности государственных служащих. В аттестационном процессе граждане могут непосредственно выражать свое мнение относительно деятельности конкретных служащих - аттестуемых. Учет их мнений обязателен, поэтому государство должно создавать правовые механизмы участия граждан в аттестационном процессе и оценки профессионализма аттестуемых.

Независимые эксперты привлекаются к работе аттестационной комиссии руководителем государственного органа. Их оценка является одним из аргументов, характеризующего аттестуемого. Для того чтобы аттестационная процедура носила публичный характер, экспертным оценкам необходимо придать юридическую силу.

1.2 Стандарты государственной службы и аттестационные оценки как элементы аттестации