Правовые особенности получения гражданства Российской Федерации

Размещено на http://allbest.ru

ВВЕДЕНИЕ

Гражданство является непременной юридической предпосылкой для обладания лицом всей суммой конституционных и иных прав и свобод, возложения на него предусмотренных конституцией и другим законодательством обязанностей, а также для защиты его прав и интересов не только внутри данного государства, но и за рубежом в дипломатическом порядке и других установленных в межгосударственном общении формах.

Институт гражданства выполняет двоякую социально-юридическую функцию. С одной стороны, выступает как средство и способ защиты прав индивида, с другой - как институт защиты прав и интересов государства. Равновесие между этими двумя аспектами функциональной характеристики гражданства является отражением адекватного соотношения интересов и прав личности и интересов общества и государства.

Современное российское законодательство о гражданстве решает ряд актуальных правовых проблем, возникших в связи с преобразованием политических, экономических, социальных и иных форм организации государственной и общественной жизни, а также преодолением во многом искусственной самоизоляции страны и развитием отношений с другими странами и народами.

Исследование проблемных вопросов конституционно-правового механизма приобретения российского гражданства имеет значимость для укрепления демократических начал. Несомненна роль данного института как важнейшего инструмента государства для формирования его эффективной социально-политической структуры с учетом политико-экономических, демографических и миграционных интересов.

Актуальность данной темы обусловлена развитием института гражданства на современном этапе, возникновением проблем, связанных с вопросами приобретения гражданства и возможностями совершенствования правового регулирования данного института.

Целью выпускной квалификационной работы является обобщение научных и практических знаний о принципах приобретения гражданства РФ

Для достижения поставленной цели необходимо разрешить следующие задачи:

· исследовать генезис понятия гражданства в законодательстве;

· раскрыть виды и содержание принципов гражданства, выявить проблемы реализации;

· проанализировать основания и порядок приобретения гражданства РФ на основе действующего законодательства;

· рассмотреть практику реализации законодательства о гражданстве в Новосибирской области.

Объектом выпускной квалификационной работы являются общественные отношения, обусловленные содержанием института гражданства в Российской Федерации.

Предметом выпускной квалификационной работы являются нормы конституционного права, регулирующие отношения гражданства в РФ.

Положения и выводы данной работы основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативных актов, в том числе: Федеральных законов «О гражданстве Российской Федерации», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Достижение указанной цели и решение поставленных задач основывается на общенаучном диалектическом методе познания, а также на следующих специальных методах познания: комплексном, системном, сравнительно-правовом, нормативном, формально-логическом, историческом.

Будучи важнейшим институтом конституционного (государственного) права, гражданство в нашей стране никогда не пользовалось у исследователей государства и права особой популярностью. Еще В.М. Гессен в 1909 г. отмечал, что учение о подданстве является одной из наименее разработанных тем современной науки публичного права. Она оставалась таковой и в последующие годы. Достаточно сказать, что за всю историю России гражданству (подданству) было посвящено только три монографических исследования, авторами которых были В.М. Гессен (1909 г.), С.С. Кишкин (1925 г.) и В.С. Шевцов (1969 г.). В области гражданства работали и многие другие исследователи, включая специалистов в области международного права, и, прежде всего С.В. Черниченко, которые своими работами выводили ее за рамки сугубо учебной, значительно подняли уровень ее теоретической разработки. Активизировалась научная работа по теме гражданства с начала 90-х гг. Различные аспекты гражданства исследовались в трудах: С.А. Авакьяна, А.В. Белова, А.Н. Головистикова, Я.В. Кикоть, О.Е. Кутафина, А.В. Мицкевича и др. Тема гражданства и сегодня продолжает оставаться исключительно актуальной, требующей пристального внимания исследователей.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трёх глав и заключения. В первой главе рассматриваются теоретико-правовые основы гражданства Российской Федерации. Вторая глава посвящена исследованию правового регулирования оснований приобретения гражданства РФ в общем, упрощенном порядке и иных основаниях приобретения гражданства. В третьей главе анализируются практика реализации законодательства о гражданстве в Новосибирской области. Заключение представляет собой концентрированное изложение выводов, сделанных в дипломной работе.

1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГРАЖДАНСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Эволюция понятия гражданства Российской Федерации

Анализ процессов становления и развития гражданства раскрывает не только его правовую, но прежде всего социокультурную природу, органическую включённость гражданства в важнейшие культурные ценности исторического прогресса. В своём развитии гражданство неразрывно связано с развитием прав и свобод личности, представляющим собой, по сути, борьбу за достижение свободы. Вопросы гражданства поднимались в работах ряда дореволюционных российских учёных. Н.О.Куплеваский сформулировал сущность гражданства как постоянную связь отдельного лица с определённой страной и её правительством, основанную на обязанности «верности» и «подчинения». «Подчиняться властям данной страны должны и живущие в ней иностранцы, только обязанность верности, основанная на нравственном долге каждого гражданина, по мере своих сил всячески способствовать благосостоянию государства, отличает подданнические отношения от других случайных отношений».

Понятие гражданства было известно ещё предшествовавшим государству греческим полисам и римским гражданским общинам. Гражданство древности не подвергалось правовому оформлению и не являлось однотипным. Индивид признавался гражданином только в своём полисе (общине). Находясь вне полиса, он терял это качество.

На смену феодальному строю пришёл капитализм, в основе которого лежала частная собственность на средства производства. И когда экономическое развитие общества выдвинуло требование освобождения от феодальных оков и правового равенства, такое требование приняло всеобщий характер. Понятие «подданный» было отброшено, как символ политического бесправия и угнетения. Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 года официально ввела понятие «гражданин», с которым связывалось представление о юридически свободной личности, обладающей правом на участие в политической жизни. Гражданство выражает политико-правовое закрепление формального равенства всех перед законом, которое не привело и не могло привести к фактическому уравниванию всех в пользовании экономическими благами и участию во власти.

В последующем российская практика государственного строительства показала, что термин «подданство», фактически равнозначный гражданству, применялся и применяется только в странах с монархической формой правления. Гражданство - не что иное, как правовое оформление состояния сложившегося устойчивого сообщества людей, образующих государство. Понимание социально-правовой природы гражданства были бы неполным без рассмотрения вопроса о генезисе гражданства.

Развитие гражданства в истории человеческого общества отражает историю развития взаимоотношений между личностью и государством, особенности политических процессов в обществе, роль и место личности в общественно политической сфере жизни общества и государства. Гражданство - это политико-правовое состояние основной части народа, образующего государство и выражающееся в установлении юрисдикции над его членами, наделении их правами и свободами, а также в установлении обязанностей.

В.Я. Кикоть соотношение понятий «государство» - «народ» - «гражданство» упрощённо представляет в виде следующей схемы: в своём социальном значении, в виде идеи, гражданство способствует формированию народов (наций); народ (нация) создаёт государство; государство, устанавливая правовой институт гражданства, консолидирует тем самым народ (нацию).

Таким образом, гражданство как целостное явление представляет собой единство социального и правового. В социальном аспекте оно означает связь индивида с обществом, образующим государство и представленным в виде определённой совокупности лиц: коллектива, рода, социальной группы, этнической общности, нации, народа. В словаре русского языка С.И.Ожегова «социальное» понимается как общественное, относящееся к жизни, деятельности людей и их отношениям в обществе, государстве.

В процессе исторического развития нашего государства понятие и сущность гражданства изменялись, наполняясь новым содержанием. В бывшей Российской империи понятие гражданства отсутствовало. Официальное признание термин «подданство» получил не ранее второй половины ХVII в. По Соборному Уложению царя Алексея Михайловича 1649г. подданство ещё неизвестно, вместе с тем в нём содержится специальная глава «О посадских людях», посвященная регламентации жизни городских жителей.

Термин «гражданство» укоренился в советском законодательстве с первых дней советской власти. Первым актом советской власти по вопросам гражданства был Декрет ВЦИК РСФСР от 23.11.1917 года «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». В советском законодательстве о гражданстве различается два периода: досоюзный, когда вопросы гражданства регулировались законодательными актами отдельных республик, и союзный, когда регулирование производилось в основном актами союзной власти с дополнительными и развивающими актами союзных республик.

Значимыми в историческом аспекте правовыми актами РСФСР были: Декрет ВЦИК от 01.04.1918 года «О приобретении прав российского гражданства»; Декрет СНК РСФСР от 22.08.1921 года «О принятии иностранцев в российское гражданство» и от 28.10.1921 года Декрет «О лишении прав гражданства некоторых лиц, находящихся за границей».

Конституция СССР, принятая ЦИК СССР 06.07.1924 года, закрепила в ст.7 принцип, по которому для граждан союзных республик устанавливалось единое союзное гражданство. На основе Конституции и в развитие её положений были приняты три союзных акта: Положение о союзном гражданстве от 29 октября 1924 года, Положение о гражданстве Союза ССР от 13 июня 1930 года, Положение о гражданстве Союза ССР от 22 апреля 1931 года.

Принятая в 1936 год Конституция СССР обусловила необходимость пересмотра законодательства о гражданстве и приведения его в соответствие с новым Основным законом. В апреле 1938 года Президиум Верховного Совета СССР поручил СНК СССР разработать и внести на рассмотрение Верховного Совета СССР законопроект о гражданстве СССР. 19.08.1938 года был принят первый закон о гражданстве - Закон СССР «О гражданстве СССР». До принятия Конституции СССР 1936 года определённые категории иностранцев пользовались всеми политическими правами граждан СССР. Это было зафиксировано в республиканских и союзных законах о гражданстве. Закон 1938 года не упоминал о политических правах иностранцев. Иностранцы в СССР, к каким бы социальным категориям они ни принадлежали, уже не пользовались политическими правами. Иностранец мог получать такие права лишь после того, как станет гражданином СССР.

Через 40 лет после принятия Закона 1938 года был принят второй закон о гражданстве - Закон СССР от 01.12.1978 года «О гражданстве СССР», основанный на Конституции СССР 1977 года. В законе устанавливалось, что гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения. При определении гражданства вместо формулы «принадлежность лица к государству» всё чаще стала использоваться формула «правовая связь лица с определённым государством».

В последнем союзном Законе «О гражданстве СССР» от 23 мая 1990 года правовое регулирование гражданства несколько демократизовалось. Закон определил гражданство как политико-правовую связь лица с государством, впервые закрепил право на гражданство, запретил произвольное лишение гражданство. Лишение гражданства сохранилось, однако при этом был ограничен как круг оснований применения этой меры, так и круг лиц, к которым она могла применяться.

К концу 1990 года, после пяти с половиной лет перестройки Советский Союз вошёл в новую стадию своей истории и с точки зрения внутренней политики, и в развитии отношений со всем миром. Принятие Декларации о государственном суверенитете 12 июля 1990 года предопределило необходимость разработки и принятия нового Закона о гражданстве РФ, который был принят 28 ноября 1991 года, за десять дней до подписания Договора об образовании СНГ и констатации в связи с этим исчезновения СССР. Закон о гражданстве вступил в силу 6 февраля 1992 года. Особенностью становления института гражданства в России явилось то, что Закон РФ «О гражданстве РФ» был принят значительно раньше Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, которая внесла существенные изменения в институт российского гражданства. В ней получил дальнейшее развитие принцип единого гражданства. Закрепив гражданство России в качестве одной из основ конституционного строя, Конституция РФ определила, что оно является единым и равным независимо от оснований приобретения.

Принятие Федерального закона от 31.05.2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» обусловлено несоответствием Закона 1991 года отдельным нормам Конституции РФ, необходимостью дальнейшего укрепления российской государственности с учётом реалий и особенностей социально-экономического развития страны, сбалансированного сочетания государственных интересов и прав личности при решении вопросов гражданства, а также характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами.

20 февраля 2002 года законопроект о гражданстве был принят Государственной думой во втором чтении. Принятие оказалось непростым. Основная дискуссия развернулась по трём проблемам. Первая касалась допустимости сохранения в новом законе республиканского гражданства. Однако большинство депутатов гражданство республик отвергло - гражданство России является единым и равным. Второй спорный вопрос касался 28 млн. соотечественников, оказавшихся за границами Российской Федерации после распада СССР. Часть депутатов настаивала на том, чтобы для них и их детей сохранился прежний регистрационный порядок получения российского гражданства, если они не приобрели гражданства в стране проживания. Однако, что касается соотечественников на получение российского гражданства, то для них в законопроекте сохранен при определённых условиях упрощенный порядок получения российского гражданства. Третьим спорным положением являлись условия приобретения российского гражданства.

В итоге новый Закон «О гражданстве Российской Федерации» был принят Государственной думой РФ в третьем чтении 19 апреля 2002 года, одобрен Советом Федерации 15 мая 2002 года, подписан Президентом РФ 31 мая 2002 года. Опубликован он в Российской газете от 5 июня 2002 года и вступил в силу с 1 июля 2002 года, в ст. 3 которого закреплено понятие гражданства: гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

При разработке данного Федерального закона предлагалось упразднить институт двойного гражданства, но от данной идеи отказались. Отношение Российской Федерации к наличию у своих граждан иного гражданства, приобретенного ими в силу не зависящих от них причин (например, по рождению за пределами России, при вступлении в брак с иностранным гражданином) либо по собственному волеизъявлению, при отсутствии соответствующего международного договора, закреплено в ч. 1 ст. 6 Закона о гражданстве 2002 г. В таких случаях Российская Федерация не признает наличие у гражданина двойного гражданства и в своих правоотношениях исходит из его статуса гражданина Российской Федерации. «Гражданин Российской Федерации, - указывается в ст. 6, - имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом».

Надо сказать, что это положение согласуется с наиболее распространенной законодательной и правоприменительной практикой иностранных государств и со ст. 7, 14 и 15 Европейской конвенции о гражданстве и регулируются Конституцией РФ, международными договорами, Законом 2002 года, а также принимаемыми в соответствии с ним другими нормативными правовыми актами России.

Можно согласиться с мнением Мезенцевой А.Б. о том, что развитие отношений гражданства носит поступательный характер, вследствие этого можно определить следующие этапы развития института гражданства в России с 1917 года по настоящее время. Первый этап (1917 - 1922 г.г.) - становление института гражданства (в частности, нормативное закрепление термина «граждане российской республики»); второй этап (1922 - 1936 г.г.) - устанавливается единое союзное гражданство; третий этап (1936 - 1977 г.г.) - закрепляется институт лиц без гражданства; четвертый этап (1977 - 1985 г.т.) - получают конституционное закрепление некоторые принципы гражданства: принцип равного гражданства, независимо от оснований его приобретения, принцип защиты и покровительства своих граждан за рубежом ; пятый этап (1985 - 1990 гг.) - решение вопросов гражданства переходит к полномочиям Президента СССР; шестой этап (1990 - 2002 гг.) - гражданство приобретает открытый, свободный характер, впервые допускается двойное гражданство; седьмой этап (2002 г. - по н.в.) - принят новый закон о гражданстве, определивший иной порядок приобретения гражданства.

2. Виды гражданства Российской Федерации

При определении видов гражданства необходимо исходить из того, что феномен гражданства по своей сущности есть особая универсальная политико-правовая связь человека с государством в целом, являющаяся основанием для возникновения и формирования особого правового режима юридически точно определенной группы населения. Системный анализ и действующего в России по этому вопросу законодательства позволяет с известной долей условности говорить о следующих видах юридических состояний лица в системе политико-правовых отношений: Российское государство -- человек.

Во-первых, это отечественное гражданство, т.е. гражданство страны происхождения этой особой правовой связи. Как правило, это гражданство соименное с названием этого государства, соответственно в России -- российское гражданство, во Франции -- французское и т.д. Гражданство РФ, установленное Конституцией РФ 1993 г., признается, приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законодательством и является единым и равным независимо от оснований его возникновения. Правовой статус российских граждан в сравнении с другими является самым полным.

Во-вторых, иностранное гражданство (подданство). Отношения иностранного гражданства (подданства) на территории РФ признаются и регулируются ст. 62 и 63 Конституции РФ, ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ», Положением о порядке предоставления РФ политического убежища и международными договорами РФ. Сравнительный анализ правовых актов, определяющих юридическое содержание этих конституционно-правовых состояний: гражданство и подданство, используемых в разных странах в рамках одного исторического периода и представляют собой две исторически сложившиеся формы одного и того же института -- института политико-правовой связи человека с государством.

В-третьих, двойное гражданство. Это правовое состояние физических лиц в России согласно ч. 1 ст. 62 Конституции 1993 г. может иметь место лишь в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ. Оно признается как исключение, которое допускается законом, а не устанавливается в виде общего правила. Содержание этого правового состояния предполагает наличие у лица естественных прав человека; прав гражданина иностранного государства; прав российского гражданина, за исключением случаев, установленных федеральным законом или международным договором; конвенциальных прав, содержащихся в договорах Российской Федерации с другими государствами. Состояние двойного гражданства гарантирует бипатриду все права и свободы, которые предоставляются гражданам в обоих государствах, гражданином которых он является в соответствии с действующим законодательством.

В-четвертых, множественное гражданство, которое представляет собой конституционно-правовой статус лиц, имеющих документы о наличии у них гражданства двух или более государств. Это правовой статус, например, «статус гражданина двух государств» или «статус гражданина трех государств» принципиально отличается от правового положения лиц, имеющих «двойное гражданство». В этом случае в условиях, когда у России с государствами, в которых лицо получило документы о втором или третьем гражданстве, нет договоров о признании двойного гражданства, обладатель нескольких гражданств по имеющимся у него документам может рассчитывать лишь на признание тех своих прав, которые предоставляются гражданам того государства, на территории которого он находится в данное время.

Несмотря на то, что Российская Федерация «многогражданство» не признает, это не означает, что приобретение гражданином РФ иного гражданства не влияет на его правовой статус. Последние новеллы российского избирательного законодательства говорят о том, что наличие у гражданина России иностранного гражданств, как двойного, так и многогражданства, исключает возможность быть избранным в органы государственной власти. Федеральным законом от 25 июля 2006 г. была внесена поправка в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав» следующего содержания: «не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором РФ».

В-пятых, безгражданство представляет собой форму существования политико-правовой связи человека с Российским государством, так как факт правового регулирования нормами российского законодательства положения лиц, не имеющих официально признаваемых документов об их принадлежности к какому-либо государству, доказывает, что в России признается их легальное и допускаемое законом проживание и пользование значительным объемом конституционных и иных прав, свобод и обязанностей. Как сказано в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ и в ч. 2 ст. 2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ», лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. В соответствии с этой законодательной клаузулой апатриды в нашей стране обладают таким объемом прав и свобод, который позволяет им вести полноценную жизнь в социальной, экономической и духовной сферах общественного развития.

В-шестых, «партисипаторное гражданство» -- понятие, которое можно использовать для обозначения особой системы правовой связи Российского государства с зарубежными соотечественниками. Эта форма политико-правовых отношений индивида и государства обладает собственным юридическим содержанием и собственной правовой спецификой, Это, в частности, ФЗ от 24 мая 1999 г. «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», Государственная программа по содействию добровольному переселению в Россию соотечественников из-за рубежа, Постановление Правительства РФ от 22 мая 2002 г. № 330 «Об утверждении Правил использования средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом».

Анализ действующего законодательства о правовом взаимодействии Российского государства с зарубежными соотечественниками, проживающими за рубежом, дает веские основания утверждать, что имеющиеся здесь политико-правовые связи, представляющие собой, на наш взгляд, самостоятельный вид гражданства -- «соучастное или партисипаторное гражданство», характеризуются не только морально-этическими остаточными элементами бывшего российского гражданства (а в некоторых случаях и бывшего российского подданства), но и особым правовым режимом этих лиц, который возникает и получает развитие именно на основе этого вида правовой связи человека с государством.

В-седьмых, «союзное гражданство», которое официально установлено Договором о создании Союза Республики Беларусь и Российской Федерации (договор ратифицирован обеими палатами Российского парламента в декабре 1999 г., а обмен сторонами ратификационными грамотами произведен в Москве (26 января 2000 г.). Согласно п. 1 ст. 14 этого Договора граждане РФ, равно как и граждане Республики Беларусь, одновременно являются «гражданами Союзного государства», каким выступает международно-правовое межгосударственное объединение России и Республики Беларусь. Общий объем правового статуса гражданина Союзного государства в соответствии с этим договором включает следующие составные части:

1) правовой статус человека,

2) правовой статус гражданина каждого государства -- участника Союза

3) дополнительные права, предусмотренные договором о создании Союза.

Каждый гражданин Союза в пределах территории обоих государств в соответствии со ст. 18 Устава Союза Беларуси и России имеет право на:

а) свободное передвижение и постоянное проживание;

б) участие в управлении делами Союза;

в) владение, пользование и распоряжение имуществом на территории другого государства;

г) дипломатическую и консульскую защиту на территории третьих стран.

В-восьмых, -- «планетарное гражданство», введенное основным законом России 1993 г. в юридическую практику и научный оборот через понятие «граждане», -- это самостоятельный вид гражданства, который, безусловно, является «золотым звеном» магистрального пути конституционно-правового регулирования общественных отношений в РФ на современном этапе. И как прогрессивная правовая идея, и как сложносоставной (комплексный) правовой институт этот вид гражданства стал ответом отечественной юридической мысли и отечественной юридической практики на те запросы и потребности общественного развития России, которые имели место в последние десятилетия XX в. в результате координальных перемен в социальной, экономической и политической жизни страны на фоне глобальных изменений, происходящих в мировом сообществе государств на пути движения к демократии и прогрессу.

Планетарное гражданство превосходит все другие виды гражданства, определенные в конституционном законодательстве России. Это проявляется в том, что понятие «граждане», которое в действующей Конституции РФ использовано 26 раз в 22 статьях, применяется в тех случаях, когда субъектами правоотношений признаются как российские граждане, так и иностранные граждане, а также лица с двойным гражданством и лица, имеющие статус «гражданин двух государств» (множественное гражданство). К тому же права человека, чье положение соответствует конституционно-правовому модусу «граждане», признаются Российским государством независимо от того, где он проживает, поскольку решающее значение имеет наличие у лица гражданства в планетарном его понимании и осмыслении, т.е. для этого достаточно обладать любым легитимно установленным и официально признаваемым гражданством: отечественным, иностранным, двойным, множественным.

К вопросу о видах гражданство в РФ, которые прямо предусмотрены законом или представление, о которых можно сформировать на основе действующего законодательства, примыкает проблема определения понятий, которые в настоящее время непосредственно в действующих российских нормативно-правовых актах не упоминаются, но весьма близки к отношениям гражданства. Это такие понятия, как «почетное гражданство», «гражданин мира» и «нулевое гражданство». Институт «почетное гражданство» как самостоятельное политико-правовое состояние, устанавливаемое органами федеральной государственной власти, отсутствует в действующем Законе РФ о гражданстве, но имел место в ранее действовавшем Законе РФ о гражданстве от 28 ноября 1991 г. Однако сам термин «почетный гражданин» используется для обозначения почетного звания для особо отличившихся жителей на уровне регионов в законодательстве субъектов РФ и в практике муниципальных образований. Он не формирует особого государственно-правового отношения, но, тем не менее, имеет определенные юридические последствия в виде предоставления таким лицам некоторых льгот и социальных благ.

Понятие «гражданин мира» также не имеет государственно-правового содержания, которое бы порождало юридические обязательства конкретного государства по отношению к этим лицам, а представляет собой морально-этическую категорию, которая не образует официально подтверждаемого документами особого политико-правового статуса. Оно воспринимается как почетное звание, свидетельствующее о признании заслуг человека в масштабах современной мировой цивилизации, создает элитный социальный и моральный статус личности. К тому же присваивается оно не органами конкретного государства, а международными организациями, например ООН, а порой некоторые амбициозные деятели стараются заполучить его просто путем самоназначения.

С точки зрения Югова А.А. понятие «нулевое гражданство» может быть использовано для обозначения той правовой связи, которая служит юридической основой взаимоотношений государства с нелегалами, которые не имеют документов, подтверждающих их причастность к нормативно установленным государством правовым статусам физических лиц. Например, по переписи населения в России в 2002 г. 1,3 млн человек не смогли определить и не указали свою принадлежность ни к какому-либо официально установленному виду гражданства, ни к безгражданству. Соответственно они не имели и документов, дающих им право законного проживания на территории Российской Федерации. Для них даже статус апатрида является только потенциально возможным правовым состоянием, которое может стать основой легальной жизни. И очевидно, что для этой категории лиц нельзя применять конституционную формулу ч. 3 ст. 62 Конституции РФ. В отношении данной категории людей государство обязано только соблюдать естественные права человека, установленные в соответствии с общепризнанными принципами нормами международного права.

3. Принципы российского гражданства и российское законодательство

Сущностные черты, характер и содержание института гражданства выражается в нормах-принципах. Принципы представляют собой основополагающие идеи, руководящие начала, характеризующие единство и основные тенденции развития правовых норм, регулирующие данную сферу общественных отношений. Они отражают объективно сложившиеся закономерности развития общества, вытекают из содержания политики государства и содержат обобщённую характеристику отрасли права. Принципы института гражданства находятся в основе взаимосвязей элементов содержания гражданства, определяют его стабильность, представляют собой одно из важнейших средств познания его сущности. Общая теория права признаёт наличие трёх уровней правовых принципов: общеправовых, межотраслевых и отраслевых. Как правило, общеправовые принципы преломляются в отраслевые и реализуются через нормы отрасли.

К общим (конституционным) принципам института гражданства могут быть отнесены принципы, на которые основывается отечественная правовая система: народовластие, демократизм, гуманизм, федерализм, равноправие, признание и уважение достоинства, основных прав и свобод человека, единства прав, свобод и обязанностей, приоритет общепризнанных принципов и норм международного Права и международных договоров Российской Федерации и т.д. Эти принципы являются базовыми в регулировании отношений, связанных с гражданством. Специальными принципами института гражданства являются принципы, имеющие отношение только к данному институту и обусловленные его предметом и методом регулирования. К ним можно отнести: единое гражданство, равное гражданство, свободу и добровольность выбора гражданства, гарантированность защиты государством своих граждан за границей, недопустимость выдачи гражданина иностранному государству, недопустимость лишения гражданства, непризнание автоматической утраты российского гражданства.

В.В. Полянский делит специальные принципы гражданства на две подгруппы: специфические принципы гражданства, лежащие в основе политико-правовой связи лица с государством, и специфические принципы, основывающиеся на конкретных отношениях по поводу возникновения и прекращения гражданства, в которых объектом выступает сама политико-правовая связь гражданства.

В юридической литературе существует и другая классификация специальных принципов гражданства, что объясняется различием формулировок норм-принципов, закреплённых в конституциях и законах о гражданстве различных государств.

В рекомендательном законодательном акте «О согласованных принципах регулирования гражданства», одобренном Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 29 декабря 1992 года, признано нормативное значение следующих принципов: гражданство - атрибут государственного суверенитета (ст.1), право каждого человека на гражданство (ст.2), недопустимость лишения гражданства или права изменения гражданства (ст.2), недопустимость дискриминации в вопросах гражданства по различным основаниям (ст.3), равенство гражданства независимо от основания приобретения (ст.4), сокращение безгражданства (ст.5,7), учёт постоянного проживания на данной территории при решении вопроса о приобретении гражданства (ст.6), принцип единства семьи (ст.8), защита своих граждан государством за пределами своей территории в соответствии с международными нормами (ст.10), сохранение гражданства при проживании за границей (ст.12), недопустимость выдачи собственных граждан иностранному государству (ст.13), право на судебную защиту в случае нарушения правомочий лица в вопросах гражданства (ст.14), приоритет межгосударственных договоров в отношении национального законодательства (ст.15).

В законе о гражданстве 2002 года ст.4 называется «принципы гражданства РФ и правила, регулирующие вопросы гражданства в Российской Федерации». В ч.1 ст.4 закреплено, что принципы и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации, не могут содержать положения, ограничивающие права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

В настоящее время принципы гражданства закреплены в Конституции РФ 1993 г. - это положения выработанные практикой и возведенные в ранг конституционных принципов; в ФЗ «О гражданстве РФ» 2002 г., в котором они более подробно конкретизируются и раскрываются; и в отраслевых нормативно-правовых актах, подтверждающих их дальнейшую реализацию.

Закон 2002 г. уделяет особое внимание регламентации принципов гражданства, в нем сохранена определенная преемственность принципов, подтвердивших свою значимость в результате их практического применения. С вступлением в силу данного нормативно-правового акта произошли качественные и количественные изменения в правовых принципах гражданства. Но по сравнению с Законом «О гражданстве» 1991 года действующий закон объединил все принципы в одной статье, что свидетельствует о более высокой юридической технике, что облегчает их правоприменение. Таким образом, законодательно закреплены следующие принципы гражданства.

Принцип единого и равного гражданства независимо от оснований его приобретения, закрепленный п. 2 ст. 4 Закона дублирует норму ч.1 ст. 6 Конституции РФ. Данный принцип является атрибутом суверенитета государства, условием сохранения его единства, целостности и неприкосновенности его территории. На территории какого бы субъекта ни проживал или ни находился российский человек, он является гражданином единого государства РФ.

При раскрытии принципа равного гражданства необходимо учитывать, что ч. 2 ст. 81 Конституции РФ не устанавливает каких-либо различий по основаниям приобретения гражданства РФ. Хотя ст. 11 Закона предусмотрены такие основания приобретения гражданства Российской Федерации как по рождению; в результате приема в гражданство Российской Федерации; в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации; оптации и по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

На основании п. 3 ст. 4 Закона проживание гражданина РФ за пределами РФ не прекращает его гражданства (принцип экстерриториальности). Этот принцип вытекает из естественного права человека свободно избирать место своего жительства, свободно выезжать за пределы РФ и беспрепятственно возвращаться (ст. 27 Конституции). Это право реализуется с помощью Федерального закона 1996 г «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» Обладание российским гражданством не обуславливается обязательным проживанием в РФ. Выезд российского гражданина на постоянное место жительства за рубеж не влечет автоматического прекращения гражданства. С другой стороны, гражданин может выйти из российского гражданства, не выезжая из страны.

Принцип недопустимости лишения гражданства является новым в законодательстве о гражданстве (п. 4 ст. 4 Закона). В первые годы советской власти имела место практика лишения гражданства целых категорий людей: лишались гражданства, подданные бывшей Российской империи, покинувшие пределы государства без разрешения компетентных государственных органов. Позже когда подобные основания утратили свое значение, стало широко применяться индивидуальное лишение гражданства «диссидентов».

Высылка гражданина РФ за рубеж недопустима. Правило о невыдаче своих граждан ни в коем случае не должно рассматриваться как поощрение безнаказанности преступных действий. В международных договорах, посвященных борьбе с преступностью предусматривается правило: или выдай, или суди. Согласно ему государство обязано при определенных условиях его судить по своим законам и проинформировать о результатах заинтересованную сторону. В нормах Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22.01.1993, которая вступила в силу для Российской Федерации 10.12.1994 п. «а» ч. 1 ст. 57 закрепляется отказ от выдачи, если лицо, выдача которого требуется, является гражданином запрашиваемой Договаривающейся Стороны.

Россия поощряет приобретение гражданства РФ лицами без гражданства, проживающими на территории РФ (п. 6 ст. 4 закона) или принцип сокращения числа лиц без гражданства соответствует ст. 25 Всеобщей декларации прав человека и Конвенции о сокращении безгражданства. Предоставляя свободу выбора, государство выражает свою заинтересованность в том, что проживающие на его территории лица без гражданства сделали свой выбор и определились в выборе гражданства. Только являясь гражданином, индивид обладает полным объемом политических, экономических, культурных, личных прав. Таким образом, в отличие от граждан и иностранцев, пользующихся поддержкой своих государств, в невыгодном положении оказываются лица без гражданства. Поэтому РФ проводит политику, направленную на сокращение этой категории своего населения, которая основывается на поощрении приобретения российского гражданства лицами без гражданства. Помимо этого законодатель вводит ряд правил предотвращающих рост числа лиц без гражданства. Так, не может быть прекращено российское гражданство ребенка, если в результате этого он станет лицом без гражданства (ч. 1 ст. 26 Закона). Дальнейшее закрепление данного принципа прослеживается в Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, так ст. 13-16 предусматривают упрощенный порядок приобретения гражданства лицами без гражданства.

Принцип двойного гражданства - это не только принцип, но и комплексный институт, в основе регламентации которого лежат нормы международного и внутригосударственного права. В международном праве под двойным гражданством понимается наличие у лица, одновременно гражданства двух или более государств. Наряду с понятием «двойное гражданство» существует понятие «второе гражданство» и их необходимо различать, первое будет иметь место только тогда, когда между государствами заключен международный договор, а во всех остальных случаях лицо будет иметь второе гражданство.

В рамках СНГ у Российской Федерации соглашения о двойном гражданстве были подписаны со среднеазиатскими государствами Туркменией (25.11.1994) и Таджикистаном (15.12.1996). Случаи двойного гражданства возникают в результате коллизий актов различных государств по вопросам гражданства, и поэтому в науке существует несколько подходов к определению содержания правового регулирования данного института, который рассматривается в рамках международного права, сравнительного конституционного и конституционного права Российской Федерации.

В соответствии с ФЗ «О гражданстве в РФ» 2002 г. под двойным гражданством понимается наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства. Согласно ст. 6, этого закона гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Это положение подтверждается ч.2 ст. 1195 ГК РФ, которая гласит «если лицо наряду с российским гражданством имеет и иностранное гражданство, его личным законом является российское право». Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации. Используя данную формулировку, законодатель предусматривает возможность изменения данного положения посредством принятия федерального закона или международного договора и в тоже время гарантирует сохранение прав и обязанностей гражданина Российской Федерации при наличии второго гражданства. По сравнению с законом 1991 года институт двойного гражданства подвергся серьезным изменениям. До сих пор остается дискуссионным положение о том, что следует понимать под двойным гражданством.

По существу ст. 6 Закона о гражданстве в РФ 2002 г. не признает двойное гражданство, а констатирует факт наличия двух гражданств, из которых только одно рассматривается Российской Федерацией. Согласие России на допустимость наличия иностранного гражданства подтверждает, п. 2 ст. 6 закрепляя положение о том, что приобретение второго гражданства не влечет за собой прекращение гражданства РФ. В международном праве многие отношения строятся на основе международной вежливости. Рассматривая граждан, имеющих двойное гражданство, только как российских граждан, Российская Федерация не отрицает факт наличия у них и иностранного гражданства, а значит, и не должна препятствовать иностранному государству в осуществлении защиты и покровительства над лицами, которые имеют связь с этим государством.

Статья 7 ФЗ «О гражданстве в РФ» закрепляет принцип защиты и покровительства граждан РФ, находящимся за пределами РФ, который упомянут и в ст. 61 Конституции РФ, на его основании органы государственной власти РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами РФ и их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам РФ была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами и защищать их и охраняемые интересы.

Формальным основанием для осуществления защиты и покровительства является документ, подтверждающий его российское гражданство: общегражданский заграничный паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка (удостоверение личности моряка). В государстве своего пребывания или проживания гражданин становится на консульский учет в дипломатические представительства или консульские учреждения, и с этого момента должностные лица названных органов обязаны охранять его интересы и оказывать ему необходимую помощь.

Данный принцип реализуется с помощью ряда нормативно-правовых актов так ст. 4. ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию», которая гласит, что «граждане Российской Федерации, пребывающие за пределами Российской Федерации, находятся под защитой и покровительством Российской Федерации. Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны обеспечивать меры по защите граждан РФ и оказывать им покровительство в порядке, определяемом законодательством РФ и международными договорами РФ»; ч.1 ст. 7 ФЗ «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом», которая говорит что «Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за рубежом.»; ч. 3 ст. 165 СК РФ «защита прав и законных интересов детей, являющихся гражданами РФ и усыновленными иностранными гражданами или лицами без гражданства, за пределами территории РФ, если иное не предусмотрено международным договором РФ, осуществляется в пределах, допускаемых нормами международного права, консульскими учреждениями РФ, в которых указанные дети состоят на учете до достижения ими совершеннолетия.; ст. 16 ФЗ «Об основах туристической деятельности в РФ» закрепляющей, что в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций государство принимает меры по защите интересов российских туристов за пределами РФ, в том числе меры по их эвакуации из страны временного пребывания.

Принцип сохранение гражданства при изменении семейного положения можно рассмотреть в двух аспектах первый, связанный с сохранение гражданства при заключении и расторжении брака (ст. 8 Закона), второй аспект связан с охраной гражданства детей (ст. 9 Закона). Закрепляя его государство, исходит из того, что не только изменение места жительства, но и изменение семейного статуса лица автоматически не влияют на его положение как гражданина РФ. Таким образом, если брак заключается или расторгается между гражданином РФ и лицом, не имеющим гражданства РФ, изменение гражданства данных лиц не будет иметь места. Дети, родившиеся в этом браке или усыновленные, сохраняют свое гражданство при расторжении брака. Изменение гражданства одним из супругов не влечет изменения гражданства другого супруга. Данное правило подтверждает Семейный кодекс РФ положениями раздела 7 о применении семейного законодательства к семейным отношениям с участием иностранных граждан и лиц без гражданства.

По сравнению с советским законодательством принципы претерпели большие изменения, это было обусловлено сменой политического режима и подходом к государственному устройству России, но, тем не менее, законодательство нуждается в изменениях и дополнениях, так как новации Федерального закона носят как положительный, так и отрицательный характер.

2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОСНОВАНИЙ ПРИОБРЕТЕНИЯ ГРАЖДАНСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В соответствии со ст.5 Закон о гражданстве 2002 гражданами Российской Федерации являются лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу настоящего Закона, который вступил в силу с 1 июля 2002 года; лица, которые приобрели гражданство РФ в соответствии с настоящим Федеральным законом. Основания и порядок приобретения гражданства РФ определяет глава 11 закона, которая закрепляет, что гражданство России можно получить: по рождению, в результате приёма в гражданство РФ, в результате восстановления в гражданстве РФ и по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом или международным договором РФ.

Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел по требованию гражданки Республики Узбекистан Т.В. Барышевой вопрос о возможности принятия ее жалобы к рассмотрению в заседании Конституционного Суда РФ. Суд, установил, в частности, что вопрос, касающийся признания гражданами РФ лиц, родившихся на территории РФ, рассматривался Конституционным Судом РФ в Постановлении от 16 мая 1996 года № 12-П по делу о проверке конституционности пункта «г» статьи 18 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации». Как указал Конституционный Суд РФ, согласно ч. 2 ст. 13 Закона РФ от 28 ноября 1991 года «О гражданстве РФ» лица, родившиеся 30 декабря 1922 года и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве РФ по рождению, если они родились на территории РФ; из этого положения вытекает, что такие лица состояли в российском гражданстве уже с момента рождения и в силу ч. 3 ст. 6 Конституции РФ не могут считаться лишившимися этого гражданства, если только не утратили его по собственному свободному волеизъявлению.

Выяснение в каждом конкретном случае, по собственному свободному волеизъявлению или по вынуждающим обстоятельствам утратил российский гражданин гражданство РФ и приобрел гражданство другого государства в период проживания за пределами России, связано с установлением и исследованием фактических обстоятельств, от чего Конституционный Суд РФ воздерживается во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов (ч. 4ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»). В данном случае это возложено на органы, уполномоченные рассматривать вопросы гражданства, и на суды общей юрисдикции, для которых правовая позиция Конституционного Суда РФ по вопросу об утрате гражданином России российского гражданства является обязательной.

Кроме того, как указывалось в официально опубликованном Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 ноября 2005 года № 402-О по жалобе гражданки Г.В. Фатуллаевой, ч.1 ст. 14 ФЗ «О гражданстве РФ», закрепляющая требование о наличии у иностранных граждан и лиц без гражданства, которые имели гражданство СССР и прибыли в РФ из государств, входивших в состав СССР, регистрации по месту жительства на территории РФ по состоянию на 1 июля 2002 года или разрешения на временное проживание в РФ, во взаимосвязи с положениями законодательства РФ о порядке пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ, не может рассматриваться как нарушающая права и свободы, вытекающие из статей 6 (часть 1), 17 (часть 1), 18, 21 (часть 1), 27 (часть 1), 55 (части 2 и 3) и 62 (часть 3) Конституции РФ.