Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство внутренних дел РФ

Московский университет

Кафедра истории государства и права

Реферат

на тему: "Формирование и функционирование приказной системы в России"

Москва - 2015 г.

Содержание

• Введение
• Глава 1. Формирование приказной системы в 15-17 вв.
• 1.1 Приказы
• 1.2 Классификация приказов
• 1.3 Приказная бюрократия
• 1.4 Приказ тайных дел
• 1.5 Развитие приказной системы
• Глава 2. Функционирование приказной системы в России
• Заключение
• Список литературы

Введение

Актуальность темы. Изучение систем центрального управления предшествующих эпох имеет важное значение для понимания особенностей эволюции государственного механизма. Научный анализ наиболее существенных этапов их развития способствует уяснению закономерностей государственно-правового развития в целом. Поэтому исследование общего и особенного в системах органов государственной власти на разных этапах исторического развития государства является одной из важнейших задач историко-правовой науки. Анализ исторических особенностей функционирования органов государственной власти имеет особое значение в современных условиях, на этапе проведения реформ, становления и адаптации механизма государства современной России.

В эпоху проведения реформ органов государственной власти следует отдавать отчет о важности исторического прошлого во всем последующем развитии государства и общества. По справедливому замечанию П. И. Новгородцева, "чтобы обладать жизненным значением, они (принципы и институты - К.П.) должны иметь корни в действительности и хотя бы частично проявиться в истории". Общая теория государства и права: Учебник /Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист, 2004. Сказанное означает не столько возможность использования опыта прошлого, подчас несовместимого с реалиями настоящего, сколько учет тех особенностей организации системы управления и недостатков, которые проявлялись в практической, правоприменительной и иной деятельности приказов и при осуществлении права гражданами государства.

Реформирование государственно-правовых институтов с использованием опыта других стран невозможно без учета особенностей исторического развития государства. Историко-правовой анализ позволяет сделать выводы о границах аутентичности заимствованных правовых явлений и институтов.

Эпоха формирования единого Российского государства с середины XV в. вплоть до конца XVII в. является ключевой в развитии Российской государственности и остается важнейшим объектом исследований. Изучение системы приказного управления выступает здесь составной частью этого направления в историко-правовой науке.

Цель работы состоит в комплексном историко-правовом анализе места и роли приказной системы управления в структуре органов государственной власти России в середине XV - XVII вв. Особое внимание уделено рассмотрению вопросов о формировании приказов и правовому обеспечению их деятельности.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих научных задач:

- обобщить достижения историко-правовой науки в изучении приказной системы управления

- исследовать процесс формирования и становления приказной системы управления;

- Изучить особенности приказных учреждений как органов государственной власти;

- Изучить особенности правового обеспечения деятельности приказов.

Глава 1. Формирование приказной системы в 15-17 вв.

Приказы - это органы центрального управления, существовавшие в России в XVI - начале XVIII вв. Приказы являлись постоянно действующими учреждениями и в основу их деятельности был положен (хотя и не полностью выдержан) функциональный принцип. Сам термин произошел от слова "приказ", подразумеваемого как поручение. В удельную эпоху князь поручал - "приказывал" определенный круг дел "боярину введенному".

Со временем вокруг единоличного исполнителя возник целый штат помощников. Прообразами приказов были так называемые "пути", "избы" и т.п., а первое упоминание о приказах относится к 1512 г. Приказная система складывалась постепенно. В 1534 г. возник Приказ Большого дворца, в 1549 г. - Посольский, в 1554 - Приказ Большого прихода и т.д. Административные, судебные и финансовые функции в приказах не была разделена. Приказы являлись типичными феодальными учреждениями, которым для обеспечения их деятельности давались в управления отдельные города и местности. Поэтому даже Посольский приказ, являвшийся дипломатическим ведомством, одновременно с этим управлял четырьмя городами внутри страны и собирал с них налоги. Приказы непосредственно подчинялись царю и Боярской думе.

1.2 Классификация приказов

Число приказов постоянно увеличивалось: от тридцати в конце XVI в. до восьмидесяти в конце XVII в. Приказная система, формировавшаяся на протяжении длительного времени без определенного плана и последовательности, была чрезвычайно громоздкой и запутанной. В.О. Ключевский метко сравнил ее с хаотичной дворцовой застройкой: "Московское управление складывалось, как строились государевы московские дворцы: вместе с ростом царской семьи и хозяйства к основному корпусу прибавлялись пристройки и надстройки, терема, светлицы, новые крыльца и переходы." Общая теория государства и права: Учебник /Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист, 2004.Хотя каждый приказ ведал определенным кругом вопросов, строгого разграничения компетенции между ними не существовало. Насчитывалось до 15 приказов по военному управлению, не менее 10 по государственному хозяйству и до 13 по дворцовому ведомству. Поскольку сфера деятельности многих приказов совпадали, ни одному исследователю еще не удалось составить удовлетворительную классификацию этих учреждений. С большой дозой условности можно подразделить приказы на 1) отраслевые, 2) территориальные и 3) дворцовые. В свою очередь отраслевые приказы можно подразделить на а) сословные, б) военные, в) судебно-полицейские и г) финансовые. Теория права и государства: Учебник /Отв. ред. Г.Н. Манов. М.: БЕК, 2006. Общегосударственными приказами в полном смысле слова являлись всего несколько приказов, и в их числе Посольский, который "ведал дела всех окрестных государств", Ямской, ведавший почтовой службой на территории всего государства. Посольский приказ поначалу являлся всего лишь исполнительным органом или своего рода канцелярией, оформлявший решения Боярской думы по делам, связанным с дипломатическими отношениями. В дальнейшем этот приказ превратился в самостоятельное и влиятельное учреждение. Приказу был подведомственен дипломатический состав: великие послы, легкие послы, посланцы, гонцы. В штате Посольского приказа состояли толмачи (переводчики), приставы, золотописцы для украшения дипломатических грамот.

Ряд приказов занимался делами отдельных сословий. Важнейшими считались Разрядный приказ, заведовал распределением и назначением служилых людей "по отечеству" и Поместный приказ, наделявший дворян поместьями. Разрядный приказ был самым большим, здесь ведали комплектованием личного состава армии, администрации, приказов, составляли "смотренные списки" служилых людей, отмечая, кто из них в "естях" (присутствует), а кто - в "нетях" (отсутствует). Теория права и государства: Учебник /Отв. ред. Г.Н. Манов. М.: БЕК, 2006.

Под контроль Монастырского приказа, созданного после упорного сопротивления церковных властей, были поставлены монастырские земли и монастырские крестьяне. Холопий приказ разбирал все дела, связанные с кабальными людьми и кабальными записями. Земский приказ ведал посадскими людьми - московскими черными сотнями и слободами и посадским населением небольших городов. Этот приказ также занимался городским благоустройством: мостил дороги и чистил улицы перед царским выездом, для чего содержалось около пятидесяти "земских метельщиков".

К группе приказов, занимавшихся военными делами, относились Стрелецкий, Пушкарский, Казачий. После создания регулярных "полков иноземного строя" появились Рейтарский и Иноземный приказы, вооружением занималась Оружейная палата и Ствольный приказ, в период войны создавались временные приказы Сбора ратных людей и Сбора даточных людей, выкуп пленных был обязанностью Полоняничного приказа.

Судебно-полицейские функции выполняли Московский и Владимирский судные приказы, Приказ сыскных дел и Разбойный приказ, при котором, по словам Г. Котошихина, были "мастеры заплечные; а будет тех мастеров на Москве с 50 человек, и даетца им годовое жалованье." Впрочем, как уже отмечалось, поскольку В Московском государстве не существовало разделения административных и судебных функций, то на практике суд и расправа производилась в самых различных приказах. Например, стрелец судился и наказывался в Стрелецком приказе, кабальный человек - в Холопьем и так далее. При многих приказах были свои застенки и свой штат заплечных мастеров, пусть не столь многочисленных и квалифицированных, как в Разбойном приказе. Жалобы на должностных лиц принимались в Челобитном приказе, а на высших сановников - в Приказе, что на сильных бьют челом. Впрочем это учреждение просуществовало недолго (1619-1639 гг.) Явич Л.С. Общая теория права. Л.: ЛГУ, 2000.

Торговлей и финансами ведал приказ Большой казны. Этот приказ управлял казенными мануфактурами, Денежным двором, внешней и внутренней торговлей, людьми гостиной и суконной сотен. Приказ Большого прихода ведал сборами с лавок, гостиных дворов, с погребов, с меры, таможенными пошлинами. Сбором прямых и косвенных налогов в отдельных районах ведали так называемые "чети" или "четверти". Несмотря на свое возникновение в середине XVI в. на этапе укрепления централизованного государства, эти учреждения носили черты эпохи феодальной раздробленности. Даже их названия напоминали о некогда независимых княжествах и республиках: Новгородская, Ярославская и Костромская, Владимирская, Устюжская, Галицкая четверти. Сборами отдельных видов налогов занимались приказы Сбора стрелецких денег и Сбора запросных и пятинных денег и т.д.

Впрочем, взыскание различного рода денежных и натуральных повинностей входил в обязанность практически всех административных органов, разница состояла только в масштабах. Приказ Большого прихода собирал более полумиллиона рублей, а сборы некоторых приказов не превышали нескольких тысяч рублей, из которых покрывались собственные административные расходы. Учетом денежных поступлений из всех источников, а также контролем за расходами занимался Счетный приказ.

Отдельную группу составляли территориальные приказы. Собственно говоря, территориальный принцип прослеживался даже в деятельности "четей", или "четвертей", которые обладали не только финансовыми, но и административными правами по отношению к тяглому населению подведомственных им областей. Пограничные, отдаленные и сравнительно недавно присоединенные территории управлялись из Москвы особыми приказами: Сибирским приказом, Малороссийским приказом, приказом Великого княжества Смоленского, приказом Великого княжества Литовского, приказом Казанского дворца. Все они являлись центральными учреждениями. Общая теория государства и права: Учебник /Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист, 2004.

Большую группу приказов составляли дворцовые приказы. Поскольку власть в Московском государстве во многом носила личный характер, не существовало четкой границы между общегосударственными приказами и учреждениями, обслуживавшими потребности царя и придворных. В Казенном дворе хранилась царская казна, неотделимая от казны государственной. И знатным людям, и духовенству, и царской прислуге с этого двора ежегодно выдавались меха, сукно, сафьян на сапоги и так далее. Царскими доходами и расходами ведал приказ Большого дворца, собиравший на нужды царского двора подати с 8 московских слобод и 40 российских городов. Приказу Большого дворца подчинялись дворы: Сытенный, на котором выдавали вино, мед и пиво, Кормовой, на котором готовилась еда для царского стола и послов, и Житный, на который свозился хлеб и другие продовольственные припасы из дворцовых сел, Хлебенный, на котором пекли хлебы и калачи, Коровий, на котором доили царское стадо и готовили молочные продукты. В Конюшенном считалось более 40 тысяч лошадей.

Кроме царских приказов были и приказы, подчинявшиеся главе русской православной церкви: патриарший дворцовый приказ, патриарший казенный приказ и патриарший судный приказ. Явич Л.С. Общая теория права. Л.: ЛГУ, 2000.

1.3 Приказная бюрократия

Создание приказной системы привело к формированию особого слоя приказной бюрократии. Приказной люд наполнял палаты в Кремле в царском дворце и избы на площади. Начальниками важнейших приказов (их называли "судьями", поскольку в большинстве случаев выполняли и судебные функции) назначались бояре, окольничии или думные дворяне. Некоторые из руководителей Посольского приказа, например А.Л. Ордин-Нащокин, носили титулы "великих государственных посольских дел и государственной печати оберегателя" Общая теория государства и права: Учебник /Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист, 2004. и в донесениях иностранных послов назывались на западный лад канцлерами. В большинстве случаев начальникам приказов давались "в товарищи" помощники из стольников, спальников и других служилых людей. На практике приказами чаще всего управляли не высокородные бояре, а дьяки - профессиональные чиновники, выходцы из различных сословий. Несмотря на худородство, они имели большое влияние и в небольших приказах управляли самостоятельно. Несколько дьяков, представлявших важнейшие приказы имели чин думных дьяков. "Московское дьячество", являвшееся сплоченной и стяжавшей большие богатства чиновной корпорацией, всегда было объектом зависти и неприязни со стороны провинциального дворянства. Большинство приказов располагалось за кремлевскими стенами, при Борисе Годунове между Архангельским собором и Спасскими воротами было выстроено двухэтажное П-образное здание, к 80-м гг. XVII в. оно обветшало, и на его месте было построено новое, гораздо более обширное. приказная управление власть правовое

Каждому приказу отводилось несколько палат. Одна из них именовалась "казенкой", поскольку в ней хранились казенные суммы, там же сидели судья, товарищ судьи и главный дьяк. Остальные дьяки ведали "столами", то есть отделением. В крупных приказах "столы" делились на "повытья". Делопроизводство в приказах велось подьячими. Современники писали о том, что подьячие трудились с утра до ночи. По словам голштинского посла А. Олеария, эту работу никогда не удавалось выполнить в присутственные часы. Случалось, дьяки привязывали нерадивых подьячих за ноги к скамьям, чтобы они отлынивали от переписывания бумаг. Англичанину Коллинзу, побывавшему в Москве, показалось, что в приказах изводится такое количество бумаги, которого хватило бы, чтобы полностью покрыть всю территорию Московского царства.

По замечанию В. О. Ключевского витиеватая каллиграфия московских подьячих только с первого взгляда кажется трудной, даже при небольшом навыке их очерк читается легко и быстро; совсем другое дело неудобочитаемые резолюции и пометки начальников: главных дьяков и судей. Историк Н.П. Ерошкин описывал делопроизводство той эпохи: "Обычно текст документа писался на узкой бумажной ленте, а оборотная сторона использовалась для разного рода заметок: адресов, подписей ("рукоприкладств"), резолюций. Несколько таких документов ("столбцов") оформлялись в "дело" путем склеивания листов друг с другом в длинную ленту: к нижнему концу челобитной подклеивалась запись показаний челобитчика, книзу этого документа - объяснения, далее - справки, решения по делу, указная грамота. Дело иногда передавалось в другое учреждение, где дополнялось новыми документами. Получалась длинная лента - "столп". На месте склейки ("сставах") стояла подпись дьяка или подьячего "с приписью", исполняющего обязанность дьяка, по слову или слогу на каждой "сставе", что затрудняло изъятие документа из дела или его фальсификацию. Общая теория государства и права: Учебник /Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист, 2004.

Среди приказов были совсем небольшие, насчитывавшие всего несколько подьячих, например, Панафидный приказ, ведавший поминовение по усопшим особам царской крови, а рядом были учреждения с обширным штатом, например, Разрядный приказ, насчитывавший более четырехсот человек. Подьячие в приказах в зависимости от выслуги лет делились на "старых", "середней статьи" и "молодых". Подъячие получали денежное жалование от одного рубля в год до шестидесяти, а некоторые подъячие, как и дворяне, получали также поместные оклады по 350 и 250 четвертей земли. Получавшие жалования подьячие именовались "верстанными", не получавшие жалования - "неверстанными". Интересно, что иной раз неверстанных подъячих было не меньше, чем верстанных. Кормились они за счет просителей. Без взятки - "посула" нельзя было и надеяться преодолеть печально знаменитую "московскую волокиту". Кроме приказных подъячих, были площадные подъячие, сидевшие в Москве в палатке на Ивановской площади, а в других городах - на торговой площади. Они не являлись государственными служащими, но, по выражению того времени, "кормились пером", то есть сочиняли челобитные и выступали ходатаями по частным делам. Общая теория государства и права: Учебник /Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист, 2004.

1.4 Приказ тайных дел

Среди московских приказов особое место занимал Приказ великого государя тайных дел, созданный царем Алексеем Михайловичем в 1654 г. По поводу этого учреждения историки высказывали различные суждения. В. Н. Татищев видел в нем подобие испанской инквизиции, Н.И. Костомаров считал его прообразом тайной полиции. Но уже Н.М. Карамзин, С.М. Соловьев и В.О. Ключевский писали о том, что, несмотря на грозное название, Приказ тайных дел представлял собой всего лишь личную царскую канцелярию с элементами надзора над административными органами. Специальное исследование И.Я. Гурлянда показало, что это учреждение было создано для разбора челобитных на царское имя. Вопреки сложившемуся мнению, Приказ тайных дел не занимался непосредственно государственными преступлениями - "словом и делом государевым" и даже, как с некоторым удивлением, отмечал И.Я. Гурлянд "не имел своего застенка, этой непременной принадлежности розыска того времени, особенно по государственным преступлениям. Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юрист, 2009.

Вместе с тем Приказ тайных дел был одним из важнейших правительственных учреждений. Приказом руководил лично царь, а бояре к тайным делам не допускались. Как писал Г. Котошихин, "А устроен тот Приказ при нынешнем царе, для того чтоб его царская мысль и дела исполнилися все по его хотению, а бояре б и думные люди о том ни о чем не ведали". Тайный дьяк носил титул "дьяка в государевом имени", что означало право подписывать указы от имени царя. При тайном дьяке состояло десять подьячих. Главной задачей Приказа тайных дел являлся негласный контроль над высшими должностными лицами. Подьячие Приказа тайных дел присматривали за воеводами во время войны и посылались с посольствами за границу: "и те подьячие над послы и над воеводами подсмтривают и царю, приехав сказывают: и которые послы, или воеводы, ведая в делах неисправление свое и страшась царского гневу, и они тех подьячих дарят и почитают выше их меры, чтоб они будучи при царе их послов выславляли, а худым не поносили". Приказ тайных дел ведал некоторыми отраслями, по разным причинам требовавших особого внимания со стороны царя, например, гранатным делом и гранатными мастерами. Кроме того, будучи личным царским учреждением, Приказ тайных дел занимался второстепенными с нашей точки зрения, но любимой "царской потехой" - соколиной охотой. После смерти царя Алексея Михайловича Приказ тайных дел был упразднен. Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 2004.

1.5 Развитие приказной системы

Во второй половине XVII в. неоднократно предпринимались попытки преобразовать громоздкую приказную систему. В 80-х годах часть второстепенных учреждений была подчинена важнейшим приказом. Нередко, руководство несколькими приказами передавалось одному боярину. Однако такое соединение во многом было механическим, например, в ведение Посольского приказа передавался не только Малороссийский приказ, что по условиям того времени можно было бы назвать логичным, но и Новгородская, Владимирская и Устюжская четверти, занимавшиеся в основном сбором податей. В целом приказная система оказалась плохо реформируемой, и при Петре I была заменена коллегиями. В XVIII в. сохранились лишь немногие приказы, например, Сибирский приказ, просуществовавший до 1763 г. Алексеев С.С. Теория права. - М.: БЕК, 2004.

Глава 2. Функционирование приказной системы в России

Приказная система родилась и выросла из недр великокняжеской канцелярии, так сказать, "естественным путем", самостоятельно, а не единовременным волевым решением какого-либо монарха. Отдельного регламента, разработанного для центральных государственных органов России до XVIII в. и определявшего их структуру и функции, не существовало. Наибольшее количество законодательных актов, регулировавших государственную управленческую деятельность XVII в., собрано в Уложении 1649 г. В нем аккумулировано законодательство предшествующего времени (конца XVI - начала XVII вв.), касающееся этой сферы государственной деятельности, - как входившее в своды законов, так и отдельные юридические акты. После принятия Уложения правительство принимало, по мере необходимости, отдельные законы, регламентировавшие сферу управления. Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 2004.

Посмотрим же, как отразилась работа центральных исполнительных органов XVII в., т.е. приказов, именно в законодательстве, а не в делопроизводстве - результате каждодневной их деятельности. Ведь именно законодательство суммирует, обобщает, выпукло представляет существующие в данном обществе в данное время принципы взаимоотношений между людьми в различных областях жизни.

Приказы, эти "министерства" в России XVI-XVII вв., были территориально-отраслевыми органами. Это значит, что каждый приказ управлял одновременно и какой-либо территорией русского государства, иногда всего несколькими отдельными городами, и ведал какой-либо отраслью государственного управления или отдельной категорией населения. Приказная система была чрезвычайно гибкой, адаптивной, чутко реагировала на все изменения в жизни общества. Постоянно возникали новые приказы, старые исчезали, они сливались и дробились. Поэтому определить точное их количество в какой-то конкретный период довольно затруднительно, но в целом в XVII в. одновременно функционировали 40-50 приказов. Спиридонов Л.И. Теория государства и права: Учебник. М.: фирма Гардарика, 2006.

Еще одним характерным свойством приказов было совмещение ими административных и судебных функций, что полностью соответствовало общественному строю эпохи. Общество было разделено на отдельные категории, существенно различавшиеся своими правами и обязанностями в отношении государства (крестьяне - тяглое сословие, служилое сословие, духовенство). Соответственно, для каждого из этих слоев населения требовался и собственный суд. Каждая общественная категория судилась в том приказе, который ее ведал. Поэтому помимо административных дел, определяемых специализацией приказа, его глава вершил и судебные дела над подведомственными людьми. Не случайно начальник приказа именовался судьей.

Поскольку администрирование в XVII в. было практически неотделимо от исполнения судебных функций, большая часть статей, определяющих основные принципы государственного управления, находится в главе Х Уложения "О суде". Компетенция приказов законодательно определялась "от противного": в приказах решались все дела по их ведомству, кроме спорных, которых в приказе "вершити будет не мощно". Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 2004. Такие дела было велено "взносити из приказов в доклад" к царю и Думе. Собственно, другого подхода к разделению компетенции исполнительной и законодательной власти и быть не может, только в более позднем законодательстве он не выражен столь лаконично и прямолинейно.

Какова должна быть структура приказа (кроме того, что в нем должен быть начальник - судья, а у него заместители - товарищи), Спиридонов Л.И. Теория государства и права: Учебник. М.: фирма Гардарика, 2006.в частности, сколько и каких категорий в нем должно быть подьячих, сколько вспомогательных служащих - приставов, сторожей, законодательство не определяло. Однако режим работы "министерств" законом регламентировался. Например, рабочие и нерабочие дни государственных служащих к середине XVII в. были установлены достаточно четко. В Уложении названы нерабочие дни для всех приказов - это все воскресенья, двунадесятые праздники, некоторые периоды больших постов и дни именин членов царской семьи (царя, царицы и их детей). Всего, таким образом, предшественники современных чиновников не работали примерно сто дней в году, то есть чуть меньше одной трети года. Исключение составляли срочные дела государственной важности, что было специально оговорено в Уложении. Кроме того, по субботам работа прекращалась за три часа до вечера, то есть в зимние месяцы примерно в 13-15 часов, весной - в 17-18 часов, летом - в 18.30-19 часов, осенью - в 14-16 часов. Записная книга Московского стола Разрядного приказа 71347135 г. (5 мая 1626 31 августа 1627 г.) // Русская историческая библиотека. /Ред. А. Тимофеев. СПб., 2004. Т. 9.

В том же 1649 г. в это расписание были внесены некоторые уточнения и отчасти изменения. Нерабочим временем для служащих приказов, от начальных людей до подьячих, объявлялось время после обеда в субботу и до обеда в воскресенье. Таким образом, не весь воскресный день оказывался, вопреки Уложению, нерабочим. Исключение из этого правила составляли сотрудники приказов, имевших наибольшее значение в сфере государственного управления, - Разрядного, Посольского и Большого дворца.

В оправдание чиновникам XVII в., имевшим столько нерабочих дней в году, следует сказать, что рабочий день их был весьма продолжителен - от десяти до четырнадцати часов. В некоторых указах это объявляется прямо: "Приказным людем, дьяком и подьячим, в приказех сидеть во дни и в нощи двенадцать часов"; "В приказех начальным людем и дьяком и подьячим сидеть в день пять часов, в вечеру пять же часов". Записная книга Московского стола Разрядного приказа 71347135 г. (5 мая 1626 31 августа 1627 г.) // Русская историческая библиотека. /Ред. А. Тимофеев. СПб., 2004. Т. 9.

Как видно из приведенных законодательных актов, рабочее время в России XVII в. отсчитывалось не по часам, а определялось в связи с темным и светлым временем суток. Время суток делилось на две части: "до вечера" (то есть до захода солнца) и "до света" (то есть до восхода). Естественно, делилось на неравные части в зависимости от времени года. Вычислить, какое именно время суток по нашему исчислению имелось в виду людьми XVII в., можно, вооружившись календарем с указанием времени восхода и захода солнца, и указанием документа, за сколько часов "до вечера" или "до света" происходило описываемое событие.

Соответственно график работы тоже был гибким, следующим за временами года. Об этом свидетельствуют указы, объявляющие, говоря современным языком, о переходе на зимнее и летнее время. Так, указом от 15 декабря 1669 г. было определено "на Москве в приказех судьям и дьяком сидеть за делы с первого часу ночи во все дни, да им же с делами всходить в верх перед бояр и сидеть в приказех до восьмого часа с первого часа ночи". Записная книга Московского стола Разрядного приказа 7145 г. (сентябрь 1636 август 1637 г.) // Русская историческая библиотека. /Ред. А. Тимофеев. СПб., 2006. Т. 10.Этим указом регламентировалось время работы приказов во второй половине дня в зимний период. Можно с большой долей вероятности предположить, что и подчиненные судей и дьяков сидели в приказе никак не меньше начальства, то есть (для зимних месяцев) с 16 до 23 часов. Таким образом, вторая половина рабочего дня в 1669 г. составляла семь часов, а, следовательно, весь рабочий день длился приблизительно четырнадцать часов.

За десять лет ситуация с продолжительностью рабочего дня государственных служащих не изменилась. Указ 2 ноября 1679 г. предписывал начальным людям приказов, от бояр до дьяков, с этого числа являться в присутствие "с утра за час до дня, а из приказу выезжать в шестом часу дня, а в вечеру в приказы приезжать в первом часу ночи, а из приказу выезжать в седмом часу". Переведя это расписание на современный счет времени, мы увидим, что первая семичасовая половина рабочего дня длилась с 7.30 до 14.30, затем следовали полуторачасовой перерыв и вторая семичасовая половина рабочего дня - с 16 до 23 часов.

Положение несколько изменилось к лучшему в следующем, 1680 г. Для государственных служащих был установлен 10-часовой рабочий день. 26 октября всем служащим приказов, от начальных людей до подьячих, было указано "приходить в приказ в день и в ночь в первом часу", то есть в 8.30 и в 18 часов, а продолжительность каждой половины рабочего дня, как уже говорилось выше, составила 5 часов, с весьма длительным перерывом в четыре с половиной часа.

К указам о режиме работы приказов относится и еще один, от 11 января 1675 г. Судя по принимаемым мерам предосторожности, в Москве только что закончилась какая-то эпидемия, во время которой все центральные государственные учреждения были закрыты, и теперь было разрешено "все приказы отпереть" и принимать дела от частных лиц, но только тех, кто находится в Москве. Приглашать для решения дел лиц из других областей запрещалось, еще действовал карантин: "А зазывных грамот никому ни по кого не давать". Записная книга Московского стола Разрядного приказа 7145 г. (сентябрь 1636 август 1637 г.) // Русская историческая библиотека. /Ред. А. Тимофеев. СПб., 2006. Т. 10.

Дополнительные сведения о времени работы приказов можно почерпнуть из указов о продолжительности рабочего дня Думы, поскольку их рабочее время по необходимости совпадало. 3 декабря 1669 г. боярам, окольничим и думным людям было указано съезжаться на вечерние заседания Думы в Золотую палату в первом часу ночи, то есть с 16 часов. Как было отмечено выше, через полторы недели последовало распоряжение начальникам приказов являться в Думу с делами с 16 до 23 часов. При переходе на "летнее время" члены Думы должны были "июля с 20 числа с понедельника приезжать в верх в десятом часу дня", то есть с 15 часов. Указ от 1 февраля 1676 г. неясен в отношении времени суток:

"Великий государь указал бояром и окольничим и думным людем съезжаться в верх на первом часу и сидеть за делы". Если это первый час дня, то он соответствовал 8.30 современного счета времени, если же первый час ночи - то 17 часам. Подобная неопределенность, огорчительная для современных исследователей, объясняется тем, что указы о времени заседаний Думы весьма лаконичны, это рядовые административные распоряжения, касающиеся предметов, хорошо известных в кругах центральной администрации и не требующих специальных пояснений.

Кроме продолжительности рабочего дня приказов законодательство регулировало и порядок их сношений с Думой. Были определены дни недели, когда начальники приказов могли или должны были являться с докладами на заседания Думы (1669). Понедельник отводился ключевым управленческим структурам, определявшим внутреннее и внешнее положение государства, - приказам Разрядному и Посольскому. Во вторник выслушивались главные финансовые учреждения - приказы Большой казны и Большого прихода. В среду докладывали начальники больших "земельных" приказов - Казанского дворца и Поместного, в четверг - также крупных территориальных приказов Большого дворца и Сибирского, в пятницу - Судных Владимирского и Московского. В 1674 г. этот порядок продолжал работать. В указе о времени заседаний Думы в отношении слушания приказных дел сказано: "по прежней росписи". В целом порядок этот не изменился и позднее, только выросло число приказов, дела которых еженедельно обсуждались Думой.

Вот план заседаний Думы по делам приказов, который уже не вмещался в неделю, на начало августа 1676 г.: пятница - приказы Разрядный, Посольский и его присуды; понедельник - приказы Большой казны, Иноземский, Рейтарский, Большого прихода, Ямской; вторник - приказы Казанского дворца, Поместный, Сибирский, Челобитный; среда - приказы Большого дворца, Судный дворцовый, Оружейный, Костромская четь, Пушкарский; четверг - Судные Владимирский, Московский, Земский; пятница - Стрелецкий, Разбойный, Хлебный, Устюжская четь. Как видим, приказы в основном сгруппированы по определенным отраслевым признакам. Все вышеперечисленные указы касались проведения заседаний Думы в Москве. Но иногда они проходили и вне столицы - в ближних подмосковных дворцовых селах, куда выезжал царь. По его требованию думные чины и приказные судьи должны были приезжать к нему для решения государственных дел: в 1674 г. в Преображенское через день, четыре раза в неделю, в 1675 г. в Воробьеве три раза в неделю. Следует отметить также, что все распоряжения по временному регламенту работы центральных государственных учреждений - как Думы, так и приказов - были установлены единоличным решением государя (все указы являются именными). Записная книга Московского стола Разрядного приказа 7145 г. (сентябрь 1636 август 1637 г.) // Русская историческая библиотека. /Ред. А. Тимофеев. СПб., 2006. Т. 10.

Кроме указов, регулировавших режим работы центральных государственных органов, есть значительный массив законодательных актов, посвященных организации их административной и делопроизводственной деятельности. Основные установления по этим вопросам содержатся в Уложении 1649 г., в той же обширной главе Х "О суде".

Посмотрим, какие же проблемы администрирования и делопроизводства волновали государственных мужей в XVII в.

Статья 23 главы Х Уложения определяет способ управления приказом и его отражение в приказном делопроизводстве. Следует сразу отметить, что он ничего не решает в споре современных историков о коллегиальности и единоначалии приказной системы. С одной стороны, статья определенно выделяет главу приказа: "А в котором приказе по государеву указу будет боярин или окольничий или думный человек с товарищи, три или четыре человеки". С другой стороны, в ней говорится о полной взаимозаменяемости начальных людей приказа: если "в которое время из них один или два человеки в приказ не придут за своею болезнью, или за иным за своим каким нужным домашним недосугом, или из них кто будет в отпуску с Москвы", Записная книга Московского стола Разрядного приказа 71347135 г. (5 мая 1626 31 августа 1627 г.) Русская историческая библиотека. /Ред. А. Тимофеев. СПб., 2004. Т. 9.вести судебное заседание предписывается "товарищем их, которые будут на Москве в приказех", и делать это "судьям вобче". При вынесении приговора это положение остается в силе - "и то дело вершити товарищем, которые будут в приказе". Имена судей, принявших решение по делу, записывались в итоговый документ суда - "и в приговор писати свои имена". Отсутствие судей на заседании отмечалось не только тем, что их имена не вносились в приговор, - в этом же документе необходимо было записать причину неявки судьи на заседание.

Наибольшее место среди актов, касающихся вопросов центрального управления, занимают статьи, регламентирующие приказное делопроизводство. Как и все административное законодательство, эти акты связаны с судебными делами, но общие принципы их распространяются на все стороны деятельности приказа. Основная тяжесть делопроизводственной работы лежала на подьячих, причем закон не определяет сферу компетенции подьячих разных статей (молодых, средних и старых).

Уложение 1649 г. установило порядок инициирования судебных дел. Предписывалось подавать челобитные сначала в приказ (в котором был в судебном отношении ведом человек), и только в случае нерешения дела в приказе челобитчик мог просить о переносе дела в другой приказ или апеллировать к высшей власти - государю.

Законодательство также жестко определяло ход и порядок движения судебных документов в приказах. При возбуждении судебного дела истец подавал в приказ приставную память для привлечения ответчика к суду. Такая память должна была быть подписана истцом. Документ считался принятым к рассмотрению, когда приказный дьяк ставил на нем свою подпись. С этого дня начинался отсчет времени в ведении этого дела, что фиксировалось в специальных приказных документах: подьячему предписывалось "ту память записати в книгу того ж числа, в котором числе память будет подписана. А записав в книгу, отдати ту память приставу", Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юрист, 2009.в чьи обязанности уже входило доставить ответчика к суду.

Затем подьячий должен был зафиксировать иски сторон ("истцовы и ответчиковы речи") и положить бумаги на стол дьяка в соответствующую стопку - "к вершенью", причем сделать это "вскоре, а вдаль никаких судных дел не откладывать". Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юрист, 2009.

Во время слушания дела подьячий обязан был вести запись, то есть фактически протокол судебного заседания. В нем запрещались любые помарки и исправления. По завершении слушания протокол должны были подписать тяжущиеся стороны или, за их безграмотностью, доверенные лица. С протокола подьячий писал беловую копию, дьяк сверял ее с подписанным сторонами оригиналом и подписывал сам, чем придавал документу официальный характер. От подьячего требовалось хранить оригинал среди своих документов до окончания дела для возможных споров сторон. По завершении судебного разбирательства подьячий должен был подклеить оригинал в столбец к другим документам по делу. Кроме того, ему предписывалось сразу по окончании процесса - "того ж часу, как суд отидет" - записать кратко ход дела и решение по нему в специальные судные книги, то есть составить краткий протокол заседания, "чтоб про то было ведомо, кто на ком чего искал и сколько с того дела доведется взять государевых пошлин". Записная книга Московского стола Разрядного приказа 71347135 г. (5 мая 1626 31 августа 1627 г.) // Русская историческая библиотека. /Ред. А. Тимофеев. СПб., 2004. Т. 9.

Как видим, для ведения судных приказных дел существовали довольно жесткие делопроизводственные нормы.

Законодательство регламентировало и собственно приказное делопроизводство, выделяя несколько важных тем. Так, специальный закон был посвящен значению грамматики в подаваемых в приказы документах. В этом законе фактически был официально зафиксирован один из этапов складывания единого русского языка, устного и письменного, - в нем признавались равные права наречий и диалектов, существовавших на момент принятия закона, а также учитывалась некоторая динамика в развитии письменности. Указ утверждал, что различия в написании имен и прозвищ, обусловленные фонетическими различиями русских говоров ("по природе тех городов, где кто родился и по обыкностям своим говорить и писать извык"), не являются нарушением закона и основанием для возбуждения судного дела.

Как отмечалось, в законодательстве XVII в. делопроизводственные вопросы тесно переплетены с процессуальными, вопросами о должностных обязанностях приказных служащих и др.

Государство и в XVII в. чрезвычайно трепетно относилось к делам, связанным с пополнением денежной казны. Поэтому из других возможных должностных преступлений подьячих в Уложении выделено преступление, связанное с утаиванием государевых пошлин. Подьячий мог не записать судное дело в специальную записную книгу, а собранные по делу пошлины оставить себе. "И тому подьячему за то учинити наказание, велети его приказу при многих людех бити кнутом", пошлины же "велети доправить на том, с кого те пошлины взяти доведутся". За "рецидив" этого должностного преступления подьячего указывается бить кнутом по торгам, отставить из подьячих и сослать в украинные (на южной границе) города "в службу, в какую пригодится". Записная книга Московского стола Разрядного приказа 7145 г. (сентябрь 1636 август 1637 г.) // Русская историческая библиотека. /Ред. А. Тимофеев. СПб., 2006. Т. 10.

Вопросам растраты казенных средств посвящен и специальный указ 1669 г. Он адресован приказным казначеям - "подьячим, которые сидят у его государева дела, у прихода и расхода его государевой денежной казны" - и явно отражает текущую практику этих чиновников. Закон запрещает разворовывать государственную казну, а также давать из нее взаймы, хотя бы и с соответствующим оформлением займа - по кабальным записям, а также предоставлять эти записи в качестве оправдательного документа при проверках приказной казны. Интересно, что закон всю ответственность за правильное содержание приказной казны возлагает не на самих растратчиков-подьячих, а на их непосредственное начальство - дьяков. Указ обязывает дьяков следить за подьячими-казначеями ("над подьячими смотреть и беречь накрепко"), чтобы они не совершали указанных нарушений, и ежемесячно проверять наличные казенные средства. В случае выявления у подьячих растрат или приема дьяками закладных вместо наличных денег санкции предусмотрены не вполне определенные: дьякам грозит государева опала, а подьячим быть в "жестоком наказанье безо всякие пощады". Недостачу - "начетные деньги" - указывается взыскать "мимо подьячих" с дьяков "за то, что они над теми подьячими того не смотрели и не берегли, как они, подьячие, денежную казну взаймы раздавали, а они, дьяки, их помесечно не считали". Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юрист, 2009.

Контролю за приказными казенными деньгами уделялось весьма много внимания, однако основной деятельностью дьяков и подьячих была работа с документами. Часть законов о правилах делопроизводства была рассмотрена выше, в основном они изложены в статьях Уложения 1649 г. Другие законодательные акты, предусматривающие санкции за нарушения в этой области, появились позже и являются законами по прецеденту. Одной из наиболее серьезных оплошностей подьячих была ошибка в написании царского имени и титула. В 1658 г. был объявлен указ: подьячему приказа Большого дворца "за прописку его государева именованья учинить у Разряду наказанье, бить батоги". Записная книга Московского стола Разрядного приказа 71347135 г. (5 мая 1626 31 августа 1627 г.) // Русская историческая библиотека. /Ред. А. Тимофеев. СПб., 2004. Т. 9.

Особое внимание уделялось тому, чтобы при составлении документа соблюдались принятые нормы этики и этикета. Так, в 1669 г. за то, что в отчетных документах о высылке на службу можайских и верейских служилых людей была "написана непристойная речь" (то есть, по всей вероятности, цитировалась ругань высылаемых), пострадали можайский воевода и подьячий верейской съезжей избы.

Вместе с тем, ни в Уложении, ни в отдельных законодательных актах не отражены принципы устройства центральной администрации: не определены номенклатура и иерархия должностей, нет общих служебных инструкций по вопросам приказного делопроизводства. Некоторое исключение составляют законы о должностных обязанностях служащих приказов. Но и здесь основной принцип законодательства - от практики - определяет их характер. Должностные обязанности разных категорий приказных служащих устанавливаются в законах не сами по себе, а в связи с определенным судебным, административным или делопроизводственным процессом или конкретной ситуацией, делом. Как видим, закон в определении должностных обязанностей государственных служащих отталкивался не от должностного регламента, а от практики управления, и только в тех случаях, когда эта практика ставила вопросы. Во всех остальных случаях, в том числе связанных и с общими принципами устройства и функционирования приказной системы, деятельность органов управления основывалась на традиции, на богатом опыте, передаваемом от одного поколения приказных другому до тех пор, пока сотрудники государственных учреждений не столкнутся в своей профессиональной деятельности с какими-либо противоречиями или неувязками, которые повлекут принятие соответствующего закона.

Такой стихийный, иррациональный с обычной точки зрения подход к управлению был по-своему разумным и практичным. Он по своей сути соответствовал приказной системе - естественному продукту социальных требований и воздействий. Не парализованные организационными схемами и должностными инструкциями или тем, чтобы права каждой категории служащих точно соответствовали их обязанностям, приказы обладали большими адаптивными возможностями, способностью приспосабливаться к нуждам времени, модифицироваться: одни приказы заменялись другими, изменялась их компетенция, исчезали и появлялись их структурные подразделения - столы, но вся приказная система в целом не претерпевала значительных изменений. Отсутствие же законов, определяющих основные принципы устройства и функционирования приказной системы, как раз и свидетельствует об отсутствии в ней внутренних противоречий, а следовательно, о ее устойчивости. Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юрист, 2009.

Заключение

До 70-х гг. XIV в. центральное управление строилось по моноцефальной модели, сущность которой заключается в полной концентрации власти у главы государственного образования; любые органы управления, их компетенция, принципы деятельности, - все это непосредственно зависит от его (монарха, вождя, князя) воли. Система центрального управления в московском великом княжестве, несмотря на эволюцию на протяжении конца XIII - конца XV вв., оставалась архаичной. Лишь в связи с развитием государственности, ростом территории происходят изменения в структуре управления в сторону ее усложнения с целью наиболее эффективно обеспечить выполнение функций государства. Однако в рамках отмеченной эволюции не происходит принципиальных изменений; принципы управления, основанные на личном участии главы государства в управлении остаются прежними.

Приказная система управления на протяжении конца XV - XVII веков являлась важной составной частью механизма государства. Определение "приказное управление" акцентирует внимание на конкретно-исторических особенностях центрального управления конца XV-XVII вв.

В конце XV в. в Русском государстве происходят крупные изменения. За счет присоединения ранее независимых княжеств и земель значительно увеличивается территория государства с центром в Москве. Великий князь Иван III в 1470-1480-х гг. проводит серию реформ, призванных обеспечить интеграцию новых земель в состав государства и обеспечить эффективность управления в новых условиях. Отражением политики Ивана III стало принятие Судебника 1497 г. Наряду с этим, проводятся изменения в структуре управления государством. Указанные обстоятельства стали объективными условиями формирования первых приказов в конце XV в. Появления новых органов государственной власти и трансформация старой системы управления вызваны изменениями условий общественной и государственной жизни в последней четверти XV в. в связи с созданием единого русского государства. Необходимость эффективного управления повлекла за собой изменения в структуре органов государственного управления. Указанные изменения не были итогом целенаправленной политики по реформированию механизма государства. Новые ведомства возникали по мере необходимости и в формах, наиболее целесообразных в конкретных исторических условиях. Оптимальным с точки зрения исторического прогресса является "такое государственное устройство, которое обеспечивает саморегулирование общественного развития".464 В условиях партикуляризма как характерной черты средневекового права это не означало унификацию органов и принципов управления. Данное обстоятельство объясняет относительно длительную эволюцию приказов как системы центрального управления на протяжении более чем полувека: с появления первых приказов в конце XV в. до административных преобразований 50-х гг. XVI в. Унификация принципов и механизмов приказного управления на протяжении XVI - XVII вв. была достигнута за счет большой роли и значения правовых обычаев в структуре позитивного права в условиях перехода.

Существующее законодательство и правовые обычаи и были правовой основой деятельности приказов того периода. Нормы, регулирующие внутренний порядок работы ведомств и ведения делопроизводства, в своей основе базировались не только на обычаях, но и на приказной практике. Уже в конце XV в. в законодательство вводятся нормы, устанавливающие общие требования к судебной деятельности новых органов власти. Первый общероссийский законодательный акт - Судебник 1497 г. - детально нормирует порядок и размеры взимания пошлин за осуществление тех или иных функций со стороны должностных лиц. Вместе с тем, "правосудие" как принцип осуществления суда и детальный контроль за деятельностью должностных лиц - традиционная линия развития законодательства и в предшествующее время, отразившаяся законах XIV - XV вв. Эволюция законодательства в XVI в. направлена, прежде всего, на развитие норм процессуального права. В значительной мере причиной появления новых норм права являлась практическая деятельность приказов, которые не обладали правом создавать новые нормы права. Характерной чертой приказной практики стало создание Указных книг определенных приказов, в состав которых вошли законы, позволявшие приказам осуществлять функции управления и суда в соответствии со своей компетенцией.

Важные изменения в развитии правового регулирования приказных учреждений произошли в первой половине XVII в. Впервые приказы стали появляться на основе актов об их учреждении. Компетенция новых приказов и изменения в компетенции старых приказов стали закрепляться в законе. Эти тенденции в эволюции законодательства получили своё дальнейшее развитие в принятии Соборного уложения 1649 г. Именно здесь зафиксированы нормы, регулирующие порядок и процедуру оформления документации, ведущейся в приказах. "Новоуказное законодательство" помимо развития процессуального и материального права, отличается ростом норм, регламентирующих устройство, время работы, внутренний распорядок функционирования приказов, формулирующих принципы государственной службы, условия назначения должностных лиц. Практическая деятельность приказов вплоть до конца XVII в. остается одним из важнейших механизмов в структуре нормотворческого процесса. Разработка и совершенствование законодательства приводила к постепенному сокращению роли и значения правовых обычаев как регулятора функционирования приказов.