Оценка динамики развития международного права и национального права России, регламентирующих деятельность по обеспечению безопасности на воздушном транспорте

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

1. Предпосылки развития взаимодействия международного и национального воздушного права в области обеспечения авиационной безопасности

Взаимосвязь международного и внутригосударственного (национального) права обосновывалась еще в начале двадцатого века. Например, известный российский ученый Ф.Ф. Мартенс в своей монографии «Современное международное право», изданной в 1902 году, придавал изучению этого вопроса особое значение.

Анализируя утверждения Ф.Ф. Мартенса, применительно к современным условиям Т.Я. Хабриева констатирует следующее: «В XXI веке взаимосвязь международного и национального права очевидна и не требует доказывания, но в эпоху глобализации они становятся системами, взаимодействие которых объективно подвергается существенным изменениям, а значит, они нуждаются в постоянном изучении, коррективах совокупности доктринальных подходов, в приложении дополнительных усилий ученых в данной сфере».

В настоящее время действует две взаимосвязанные системы норм, устанавливающие правовой режим воздушного пространства, расположенного над государственной территорией (суверенное воздушное пространство) и за ее пределами (международное воздушное пространство). Система норм национального права и система норм международного права, образуют соответственно национально-правовой и международно-правовой режимы воздушного пространства. От качества взаимодействия этих двух систем непосредственно зависит уровень обеспечения эффективности и безопасности использования воздушного пространства при осуществлении в нем различных традиционных и появившихся (появляющихся) новых видов деятельности: полеты воздушных судов (гражданских, государственных и экспериментальных), баллистических и иных ракет, снарядов, космических и аэрокосмических аппаратов, использование лазеров и т.п. В настоящее время не существует эффективных международно-правовых норм, регламентирующих действия государств в воздушном пространстве по предотвращению и пресечению противоправных действий с участием летательных аппаратов (в том числе воздушного терроризма), что создавало и создает постоянные «воздушные конфликты», которые приводили порой к катастрофическим последствиям. Террористические акты 11 сентября 2001 года в США наглядно продемонстрировали абсолютную неготовность мирового сообщества предвидеть и своевременно предотвращать такие бесчеловечные акции. Изощренность мышления, жестокость и полное отсутствие каких-либо нравственных принципов у террористов дают основания полагать, что они способны изобрести новые способы доставки смертоносных веществ и устройств, в том числе с помощью авиационных и ракетных технических средств.

Национальное законодательство достаточно оперативно реагирует на эти процессы, в то время как международное право бездействует и не предлагает ничего, чтобы разрешить накопившиеся проблемы, выставить правовые заслоны новым актам террористов, устранить угрозы безопасности аэронавигации, особенно в воздушном пространстве, расположенном за пределами государственной территории.

Взаимодействие международно-правового и национально-правового режимов воздушного пространства может обеспечивать механизм, специально созданный для этой цели мировым сообществом.

Исходя из вышесказанного, рассмотрим более подробно динамику развития международного и национального права, в области обеспечения авиационной безопасности. Также обратим внимание на проблемы, существующие в области обеспечения авиационной безопасности, с позиции международного и национального воздушного права.

2. Оценка динамики развития международного права и национального права России, регламентирующих деятельность по обеспечению безопасности на воздушном транспорте

В мировой гражданской авиации достижение высокого уровня безопасности полетов и авиационной безопасности обеспечивается органами государственного управления и регулирования путем создания и использования системы нормативных актов. Одним из основных инструментов государственного регулирования деятельности гражданской авиации является сертификационная и лицензионная деятельность.

Под сертификацией понимается форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов инфраструктуры гражданской авиации, авиационного персонала, всех видов деятельности по обеспечению полетов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров.

В соответствии с требованиями ИКАО для обеспечения необходимого уровня безопасности полетов и авиационной безопасности все виды деятельности по производству, обеспечению и обслуживанию воздушных судов, выполнению перевозок и авиационных работ, а также подготовке авиационного персонала подлежат обязательной сертификации и лицензированию.

Минимальные требования к авиационному персоналу, объектам инфраструктуры, деятельности в области авиационной безопасности изложены соответственно в приложениях 1, 6, 8, 11, 14, 17 Чикагской конвенции.

В соответствии с Законом "О техническом регулировании" система сертификации представляет собой совокупность правил выполнения работ по сертификации ее участников и правил функционирования системы сертификации в целом.

До 1996 г. в Российской Федерации действовала Система сертификации ГОСТ Р, которая предполагала наличие любого числа органов по сертификации. Этими органами могли быть предприятия и организации любых форм собственности, если соответствовали предъявляемым к органам сертификации требованиям и прошли аккредитацию Госстандарта России.

Созданная 22 мая 1996 года Система сертификации на воздушном транспорте в соответствии с требованиями ИКАО и принятой за рубежом практикой предусматривает создание органов по сертификации только на базе органа государственного управления или его региональных подразделений.

Объекты сертификации в гражданской авиации - это достаточно сложные технические, организационно-технические и экономические системы, поэтому к ним не могли быть применены правила сертификации, заложенные в основу Системы сертификации ГОСТ Р и ориентированные на относительно несложную промышленную продукцию.

Однако, хотя Система сертификации в гражданской авиации Российской Федерации и была сформирована как самостоятельная система сертификации и утверждена в Госстандарте Российской Федерации вне рамок Системы сертификации ГОСТ Р, она полностью отвечала принципам, методам, подходам, применяемым в системе ГОСТ Р, и базировалась на положениях Законов Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг", "О защите прав потребителей" и "О стандартизации".

Основными целями сертификации являются:

- создание условий для эффективной деятельности гражданской авиации Российской Федерации;

- обеспечение безопасности полетов и безопасности для жизни и имущества населения, а также охрана окружающей среды;

- защита интересов государства, общества и граждан от недобросовестности авиационных предприятий и других физических и юридических лиц, деятельность которых связана с осуществлением и обеспечением воздушных перевозок и авиационных работ;

- регулирование контроля деятельности авиапредприятий и других юридических лиц;

- подтверждение соответствия объектов воздушного транспорта установленным требованиям;

- содействие юридическим и физическим лицам, осуществляющим и обеспечивающим воздушные перевозки и авиационные работы, в эффективном участии в международном научно-техническом сотрудничестве;

- содействие потребителям в компетентном выборе работ и услуг, представляемых объектами гражданской авиации.

За время существования Системы сертификации на воздушном транспорте была проведена огромная работа по сертификации объектов и авиационного персонала. Так, в соответствии с Постановлением N 2 Совета государственной службы Министерства транспорта РФ от 24 апреля 2002 г., с 1996 г. по 2001 г. процедуру обязательной сертификации прошли 629 авиационных предприятий гражданской авиации, 39 аэропортов федерального значения.

140 авиационных учебных центров, 330 организаций по техническому обслуживанию и ремонту авиационной техники, 54 организации, осуществляющие аэропортовую деятельность в области авиационной безопасности и т.д.

За этот же период была проведена работа по сопряжению национальной нормативной базы с актами международных авиационных организаций, в том числе ИКАО. Были созданы 11 правил по сертификации объектов, ряд федеральных авиационных правил, руководств, стандарты отрасли, методики по конкретным объектам, подлежащим обязательной сертификации, создана организационная структура Системы сертификации на воздушном транспорте.

В соответствии с приложениями ИКАО в области подготовки экспертов были разработаны и внедрены документы по подготовке кандидатов в эксперты Системы сертификации на воздушном транспорте.

За время работы Системы сертификации на воздушном транспорте произошли существенные изменения в государственном подходе к правилам сертификации в Российской Федерации. Эти изменения затронули и концепцию формирования действующей Системы сертификации на воздушном транспорте.

В мае 2001 г. были приняты федеральные авиационные правила (ФАП) - Положение о системе сертификации в гражданской авиации Российской Федерации, в которых были определены цели, принципы, структура и основные правила Системы сертификации в гражданской авиации.

Документ разработан в соответствии с Конвенцией о международной гражданской авиации (Doc. 7300), международными стандартами и рекомендуемой практикой (приложениями Конвенции), принятыми Советом Международной организации гражданской авиации ИКАО. Воздушным кодексом РФ 1997 г. с дополнениями и изменениями на момент принятия Положения о Системе сертификации и другими национальными актами, регулирующими деятельность в гражданской авиации.

После принятия 27 декабря 2002 г. Закона РФ "О техническом регулировании" юридическим основанием деятельности Системы сертификации гражданской авиации на территории Российской Федерации являются указанный Закон и Воздушный кодекс РФ.

Согласно Закону "О техническом регулировании" базовые Законы для процедур сертификации "О сертификации продукции и услуг" и "О стандартизации" признаны утратившими силу.

Очень четко выстроены взаимоотношения национального законодательства с международными договорами, в том числе с Чикагской конвенцией. Так, п. 4 ст. 4 Закона "О техническом регулировании" установлено, что, "если международным договором Российской Федерации в сфере технического регулирования установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора. А в случаях, если из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта, применяются правила международного договора и принятое на его основе законодательство Российской Федерации".

Это же положение отражено, хотя и в менее категоричной форме, в ст. 3 Воздушного кодекса РФ, касающейся деятельности авиации и использования воздушного пространства: "Если международным договором Российской Федерации устанавливаются иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора".

Таким образом, в соответствии с Чикагской конвенцией 1944 г. о международной гражданской авиации, приложениями к Конвенции, Воздушным кодексом РФ и Законом "О техническим регулировании" подлежат обязательной сертификации:

- юридические лица - разработчики и изготовители воздушных судов и другой авиационной техники;

- авиационные предприятия и индивидуальные предприниматели, осуществляющие и обеспечивающие воздушные перевозки, и авиационные работы;

- юридические лица, осуществляющие техническое обслуживание и ремонт авиационной техники;

- аэродромы и аэропорты;

- образовательные учреждения, осуществляющие подготовку специалистов соответствующего уровня согласно перечням авиационного персонала;

- воздушные суда, авиационные двигатели, воздушные винты;

- бортовое и наземное авиационное оборудование и другие объекты;

- юридические лица, деятельность которых непосредственно связана с обеспечением безопасности полетов воздушных судов или авиационной безопасности.

Однако применение Закона "О техническом регулировании" в гражданской авиации сопряжено с серьезными проблемами. Окончательное введение в действие Закона потребует переработки огромного количества обязательной документации. Только эксплуатационная документация по одному типу воздушного судна составляет 40 - 50 томов.

В рамках мирового авиационного сообщества уже сложилась четкая организационно-правовая система по обеспечению безопасности на воздушном транспорте, составной частью которой является государственная система контроля за обеспечением безопасности. Основными субъектами обеспечения безопасности признаются государства в лице уполномоченных органов гражданской авиации и эксплуатационные предприятия.

В Конвенции подчеркивается необходимость оперативной разработки процедур изменения требований по безопасности полетов. При этом придается исключительно большое значение фактору динамики внедрения требований по безопасности полетов.

В рамках ИКАО постоянно обновляется нормативная правовая база, приводится в соответствие с постоянно изменяющимися условиями эксплуатации гражданских воздушных судов и объектов инфраструктуры гражданской авиации.

Так, например, руководство Doc. 8973 ("Авиационная безопасность") только за последние годы выдержало 6 изданий, в каждое из которых внесено большое количество поправок, касающихся непосредственно обеспечения безопасности полетов.

В Российской Федерации происходит ежегодно около тысячи авиационных инцидентов и два - три десятка авиационных происшествий. Практически каждый раз при расследовании выясняется, что требуется принятие экстренных мер, затрагивающих изменение нормативной базы, которые касаются введения дополнительных требований к персоналу, техническому обслуживанию, ремонту авиационной техники и т.д.

В случае если будет придан статус документам по безопасности полетов в соответствии с требованиями Закона "О техническом регулировании", т.е. статус закона, принятие таких экстренных мер будет проблематично.

Практически во всех странах существуют законы, подобные Закону "О техническом регулировании", но в них есть ряд направлений (культура, наука, гражданская авиация и т.д.), которые выведены из сферы действия этого Закона.

Учитывая, что воздушные перевозки имеют международный характер, государственное регулирование в области гражданской авиации должно осуществляться на основе Конвенции о Международной гражданской авиации и принятого в соответствии с ее положениями Воздушного кодекса Российской Федерации. При этом применительно к Российской Федерации требуется четко определить перечень объектов, подлежащих сертификации, внятно сформулировать понятие "возмездность", изменить структуру и наполнение Федеральных авиационных правил, четко сформулировать процедуру внесения в них изменений и т.д.

Имеет смысл рассмотреть вопрос о перераспределении функций, связанных с деятельностью авиации и использованием воздушного пространства, между Правительством Российской Федерации и уполномоченным органом в области гражданской авиации.

Процесс лицензирования согласно Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности" 2001 г. - это "мероприятие, связанное с предоставлением лицензии, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензии, приостановлением и возобновлением действия лицензии, аннулированием лицензии и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий".

Лицензирование деятельности на воздушном транспорте представляет собой определенный порядок государственного регулирования коммерческой деятельности авиаперевозчиков и направлено, прежде всего, на повышение безопасности полетов и авиационной безопасности.

В Чикагской конвенции по гражданской авиации отмечено, что "никакие международные перевозки не могут осуществляться над территорией Договаривающегося государства, кроме как по специальному разрешению или санкции этого государства и в соответствии с условиями такого разрешения или санкции".

Таким образом, государство обязано принимать меры по осуществлению постоянного контроля над любым эксплуатантом, который предлагает свои услуги для коммерческих авиаперевозок.

Как это осуществить на практике? Сегодня это можно сделать только путем выдачи сертификата эксплуатанту и лицензии на конкретный вид коммерческой деятельности.

Первый документ как бы подтверждает, что авиаперевозчик профессионально подготовлен к обеспечению безопасности полетов, второй - что он имеет, исходя из проводимого государственной политикой регулирования воздушных перевозок, разрешение на выполнение определенного вида авиаперевозок или авиационных работ.

Сертификат (свидетельство эксплуатанта), подтверждающий технические возможности авиакомпании выполнять международные или внутренние перевозки, и лицензия, дающая возможность выполнять определенные виды авиационных работ, являются двумя взаимодополняющими друг друга и неразделимыми документами. Именно поэтому право выдачи их должно быть исключительно в руках государства.

Под эксплуатантом воздушного судна в международной практике понимается юридическое или физическое лицо, эксплуатирующее гражданское воздушное судно (путем осуществления контроля за его навигацией) на праве собственности или ином законном основании. В законодательстве различных государств (например, Франции, ряда стран Латинской Америки) и международных конвенциях этот термин нередко употребляется для обозначения лица, имеющего право на ограничение ответственности перед третьими лицами за причиненный ущерб.

В Воздушном кодексе Российской Федерации под эксплуатантом понимается гражданин или юридическое лицо, имеющее воздушное судно на праве собственности, на условиях аренды или на ином законном основании, использующее указанное воздушное судно для полетов и имеющее сертификат (свидетельство) эксплуатанта.

Лицензирование деятельности в области гражданской авиации осуществляется специально уполномоченным органом в области гражданской авиации.

Одними из основных принципов осуществления лицензирования являются:

- установление единого перечня лицензируемых видов деятельности; установление единого порядка лицензирования на территории РФ;

- установление единых лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Лицензированию в области гражданской авиации подлежит деятельность по осуществлению и обеспечению перевозки воздушным транспортом пассажиров и грузов; техническому обслуживанию воздушного движения; ремонту и техническому обслуживанию воздушных судов.

Таким образом, сертификационная и лицензионная деятельность на воздушном транспорте, являясь сегодня одним из основных инструментов государственного регулирования деятельности в области авиации, в основном максимально приближена к международным правилам, прежде всего стандартам и рекомендуемой практике ИКАО и т. д.

Однако представляется целесообразным выступить с инициативой о внесении изменений в Закон "О техническом регулировании" с целью исключения из объектов технического регулирования гражданской авиации, регулирование в этой области осуществлять в соответствии с Конвенцией о международной гражданской авиации принятым на ее основе Воздушным кодексом Российской Федерации, Федеральными авиационными правилами.

Это дает возможность использовать опыт многих стран при формировании адекватных требований к авиационному персоналу и объектам инфраструктуры и в дальнейшем, при оценке их соответствия сформированным требованиям, правильно оценить возможность выполнения полетов без угрозы для здоровья и жизни людей.

Однако безопасность полетов достигается не только путем обязательной сертификации и лицензирования всего, что касается воздушного транспорта. На сей день, не менее актуальной является проблема международного терроризма, а также обеспечение безопасности воздушных перевозок вблизи зон боевых действий. Упущение сих моментов не могло не привести к трагедиям, как это случилось 11 сентября 2001 года в небе над Нью-Йорком и 17 июля 2014 года в небе над Донецком, где был сбит пассажирский Боинг Малазийских авиалиний.

Если в случае с международным терроризмом уже имеются определенные наработки с точки зрения международных и национальных нормативно-правовых актов, и создания и обеспечения механизмов, противодействующих данной угрозе, то проблема работы средств ПВО в отношении гражданских ВВС относительно нова и на данный момент механизмов противодействия сей проблеме практически не имеется, равно как и механизмов наказания ответственных лиц или государств. Как показала трагедия, когда Ту-154 сбитый украинцами в 2001 году над Черным морем унес жизни более 50 граждан РФ, а виновные так и не понесли наказания, при этом, спустя 13 лет случилась аналогичная трагедия. Как мы видим, за 13 лет ничего не изменилось в данной сфере.

Заключение

авиационный законодательный гражданский эксплуатант

Проанализировав все вышесказанное можно сделать вывод, что основными задачами в области обеспечения авиационной безопасности с позиции международного права и национального права России являются:

- обеспечение безопасности полетов и безопасности для жизни и имущества населения, а также охрана окружающей среды;

- защита интересов государства, общества и граждан от недобросовестности авиационных предприятий и других физических и юридических лиц, деятельность которых связана с осуществлением и обеспечением воздушных перевозок и авиационных работ;

- регулирование контроля деятельности авиапредприятий и других юридических лиц;

- подтверждение соответствия объектов воздушного транспорта установленным требованиям;

- содействие юридическим и физическим лицам, осуществляющим и обеспечивающим воздушные перевозки и авиационные работы, в эффективном участии в международном научно-техническом сотрудничестве;

- содействие потребителям в компетентном выборе работ и услуг, представляемых объектами гражданской авиации.

- установление единого перечня лицензируемых видов деятельности; установление единого порядка лицензирования на территории РФ;

- установление единых лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Подводя итог, также необходимо отметить, что обеспечение авиационной безопасности с точки зрения международного и национального права России на техническом уровне, с позиции сертификации и лицензирования всего, что касается авиаперевозок динамично развивается, также неплохо ведется борьба с терроризмом, но слишком мало уделяется внимания вопросам обеспечения авиационной от ошибок в работе систем ПВО и ПРО, это и является Ахиллесовой пятой ГА в современном мире. А с учетом напряженной геополитической обстановки и предпосылок к выходу в одностороннем порядке ряда стран, из различных международных договоренностей динамика развития позиций международного права. Регламентирующих деятельность по обеспечению безопасности на воздушном транспорте может перейти из положительной динамики в строго отрицательную, что неизбежно скажется на обеспечении безопасности на воздушном транспорте.

Литература

1. Воздушный кодекс Российской Федерации.

2. Бордунов В.Д., Елисеев Б.П. О концепции совершенствования российского воздушного кодекса. Журнал «Транспортное право», 2008, №3.

3. Соловьева Т.Л. «Оценка динамики развития международного права и национального права России, регламентирующих деятельность по обеспечению безопасности на воздушном транспорте. Журнал «Транспортное право», 2008, №3.

Размещено на Allbest.ru