Організаційно-правові форми соціального захисту людини і громадянина в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ ЕКОНОМІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ВАДИМА ГЕТЬМАНА

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ФОРМИ СОЦІАЛЬНОГО ЗАХИСТУ ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА В УКРАЇНІ

ЯРОШЕНКО ІРИНА СТАНІСЛАВІВНА

Київ - 2006

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Прийняття Конституції України стало важливим етапом становлення та розвитку України як правової соціальної держави. Основний Закон України визнав людину найвищою соціальною цінністю, а обов'язком держави - утвердження і забезпечення її прав та свобод.

Зміни у суспільстві змушують вести пошуки нових форм і методів роботи у соціальній сфері, реформувати організаційну структуру системи державного управління з метою вжиття дієвих заходів, спрямованих на ефективне забезпечення та реалізацію права на соціальний захист.

Актуальність теми дослідження. Із розвитком ринкових відносин особливо гостро постало питання забезпечення соціальних прав. Це відбувається тому, що ринкова економіка передбачає функціонування не тільки ринку товарів, капіталу, але і ринку праці. У зв'язку з цим, витрати на освіту, на житло, відпочинок, соціальний захист працівника розглядаються як один з елементів, що формує вартість робочої сили.

Захист працездатних осіб, непрацездатних, людей похилого віку, дітей та підтримка кожної людини, яка втратила джерела засобів до існування з незалежних від неї причин, є загальновизнаною домінантою державотворення в цивілізованому суспільстві і знаходить своє правове закріплення в законодавчих та інших нормативно-правових актах.

Питання організації та здійснення соціального захисту не є новими в діяльності нашої держави, але вони не втрачають актуальності: формуються нові підходи до самого поняття соціального захисту, змінюється роль держави у його здійсненні, розвиваються нові інститути соціального захисту. Суттєво змінилася роль соціального страхування і соціального забезпечення. Зокрема, держава забезпечує лише осіб, які самостійно неспроможні утримувати себе та членів своєї сім'ї; в інших випадках, особа забезпечує себе самостійно через систему загальнообов'язкового державного соціального страхування. В той же час нормотворча робота у цій сфері йде шляхом вирішення окремих питань без необхідного ступеня узагальнення, що зумовлює суперечливі тенденції у процесі здійснення соціального захисту. Сталість відносин у цій сфері унеможливлюється численними змінами, що постійно вносяться до чинних законів та інших нормативно-правових актів, кількість яких, на нашу думку, також перевищує розумні межі.

Це зумовлює потребу ґрунтовного наукового дослідження проблеми соціального захисту та, зокрема, питань, пов'язаних з організацією здійснення відповідними органами своїх функцій у сфері соціального захисту та правового забезпечення цього процесу.

Наукові надбання у цьому напрямку, які здобуті за радянських часів, дещо втратили свою актуальність та значення. У сучасних наукових дослідженнях відсутній єдиний підхід навіть щодо основних понять, до визначення самої сутності соціального захисту. Відсутні роботи, які б обґрунтовували організаційно-правові форми соціального захисту, розкривали питання державного управління соціальним захистом та системи органів що його здійснюють. Глибокого наукового аналізу потребує низка нових правових категорій, які найбільш точно відображають об'єктивну сутність явищ та процесів соціальної сфери у правових нормах. Важливість і своєчасність таких наукових досліджень визначається необхідністю вдосконалення сучасної системи державного управління сферою соціального захисту та пристосування її до ринкових умов. Наведені обставини обумовили вибір теми дисертаційного дослідження та свідчать про її актуальність.

Теоретичним підґрунтям для дослідження питання організаційно-правових форм соціального захисту стали праці науковців у галузі адміністративного права та теорії управління: Авер'янова В.Б., Атаманчука Г.В., Битяка Ю.П., Голосніченка І.П., Демського Е.Ф., Діхтієвського П.В., Калюжного Р.А., Козлова Ю.М., Лазарєва Б.М., Нижник Н.Р., Опришка В.Ф., Омельченка А.В., Тихомирова Ю.О., Цвєткова В.В., Шаповала В.М., та ін.; теорії держави і права та конституційного права: Колодія А.М., Рабіновича П.М., Погорілка В.Ф., Притики Ю.Д. Скрипнюка О.В.; права соціального забезпечення: Андреєва В.С., Болотіної Н.Б., Краснопольского А.С., Мачульської Є.Є., Сташківа Б.І., Чутчевої О.Г., Боднарука М.І. Також досліджувались роботи вчених-соціологів, філософів та економістів: Батигіна К.С., Колота А.М., Надточія Б.О., Лібанової Е.М., Скуратівського В.А., Мокляка М.М. та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана на кафедрі правового регулювання економіки юридичного факультету Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана відповідно до Комплексного плану науково-дослідних робіт юридичного факультету КНЕУ “Проблеми правового забезпечення соціально-економічного та політичного розвитку України” (державний реєстраційний номер 0102 V 006315). Роль автора у виконанні науково-дослідних робіт полягає в комплексному дослідженні організаційно-правових форм соціального захисту людини та громадянина та виробленні пропозицій щодо вдосконалення системи управління соціальним захистом, нормативно-правової бази з питань соціального захисту.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розкриття сутності державного управління соціальним захистом та наукове обґрунтування організаційно-правових форм соціального захисту людини і громадянина. Відповідно до поставленої мети визначені такі основні завдання:

- розкрити поняття “соціальний захист” в адміністративно-правовому аспекті;

- запропонувати наукове визначення поняття “державно-правові засади соціального захисту” та визначити організаційно-правові форми соціального захисту людини і громадянина;

- визначити особливості та тенденції історико-правового розвитку соціального захисту людини як важливого явища суспільного розвитку;

- з'ясувати сутність та особливості державного управління системою соціального захисту;

- визначити систему органів державного управління соціальним захистом;

- проаналізувати теоретичні та практичні аспекти реалізації організаційно-правових форм соціального захисту;

- виявити особливості організаційно-правових форм соціального захисту в зарубіжних державах та можливість їх використання у вітчизняній науці та практиці;

- сформулювати пропозиції і рекомендації щодо вдосконалення організаційно-правових форм та законодавства про соціальний захист.

Об'єктом дослідження є адміністративно-правові та інші суспільні відносини, що складаються в процесі здійснення соціального захисту людини і громадянина в Україні.

Предметом дослідження є теоретичні та практичні аспекти реалізації організаційно-правових форм соціального захисту, система нормативно-правових актів, які регулюють цю сферу, та висновки юридичної науки у сфері управління соціальним захистом.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є низка загальнонаукових та спеціальних методів пізнання, вибір яких обумовлений особливостями об'єкта, предмета, мети та завдань.

При дослідженні закономірностей розвитку системи соціального захисту дисертантка спиралася на діалектичний метод, що виявилося, зокрема, у використанні окремих парних категорій діалектики (форма і зміст, суть і явище, структура і елемент, причина і наслідок і т. ін.).

Історико-правовий метод застосовувався при дослідженні генезису правового становлення системи соціального захисту в нашій державі та у світі, що дозволило встановити основні закономірності та визначити напрями розвитку організаційно-правових форм соціального захисту.

Використання системно-структурного та системно-функціонального методу дозволило розглядати управління соціальним захистом як складову системи державного управління, визначити шляхи вдосконалення організаційно-правових форм соціального захисту людини і громадянина в Україні.

Порівняльний метод дозволив виявити спільні для більшості розвинутих країн тенденції у розвитку системи соціального захисту людини, управління нею. У дисертаційному дослідженні порівнюються правові норми, що врегульовують відносини із соціального захисту України, європейських країн, країн-членів СНД та країн Латинської Америки.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним із перших в адміністративно-правовій науці України досліджень, присвячених аналізу організаційно-правових форм соціального захисту людини і громадянина та механізму їх вдосконалення. Наукову новизну дослідження характеризує ряд положень та висновків, запропонованих автором.

Вперше:

- проведено системний концептуально-цілісний аналіз організаційно-правових форм соціального захисту;

- обґрунтовано висновок, що під державно-правовими засадами соціального захисту слід розуміти систему об'єктивно обумовлених вихідних ідей, які закріплені чи випливають зі змісту Конституції України, законів України, чинних на території України міжнародно-правових актів, та носять загальний характер, визначають сутність, побудову соціального захисту та здійснюються через соціальну політику держави;

- встановлено, що за критерієм однорідності суспільних відносин, на які здійснюють регулюючий вплив державно-правові засади соціального захисту їх можна поділити на такі групи: страхування та адресність. Перша із них реалізується у формі загальнообов'язкового страхування, а друга - адресної соціальної допомоги;

- визначено поняття“соціальна захищеність” як стан реалізації законодавчо закріплених економічних, правових, соціальних гарантій, що забезпечують кожному члену суспільства дотримання найважливіших соціальних прав та розмежовано поняття “соціальний захист” і “соціальна захищеність”;

- доведено, що управління соціальним захистом має державний характер і здійснюється державними та недержавними органами;

удосконалено:

- визначення понять:

соціальний захист - це діяльність держави, яка спрямована на запобігання ситуаціям соціального ризику в нормальному житті особи, що забезпечує підтримання оптимальних умов життя й закріплена у системі правових норм щодо регулювання суспільних відносин, які складаються при задоволенні потреб особи в належному матеріальному забезпеченні із спеціальних фондів через індивідуальну форму розподілу, замість оплати праці чи як доповнення до неї, у випадках, передбачених законодавством, у розмірі не нижчому від гарантованого державою мінімального рівня;

соціальна політика - це сукупність вихідних принципів і конкретних політичних та правових заходів, які забезпечують умови для підтримки достатнього рівня життя людини, створення умов для її всебічного розвитку та реалізації соціальних прав, розвитку системи соціальних гарантій та соціального захисту, визначених Конституцією України, законами та іншими нормативно-правовими актами;

уточнено:

- перелік органів, що складають систему органів державного управління соціальним захистом людини і громадянина в Україні;

дістали подальшого розвитку положення юридичної науки щодо:

- необхідності використання міжнародного досвіду у процесі створення ефективної системи соціального захисту людини і громадянина;

- напрямів удосконалення системи управління соціальним страхуванням шляхом об'єднання аналогічних функцій фондів соціального страхування та передачі їх виконання до міжфондового органу, який не повинен належати до державних органів управління, та управління державною соціальною допомогою шляхом переходу до надання різних видів адресної соціальної допомоги за одним зверненням;

- необхідності відмови від системи пільг та переходу до системи адресної соціальної допомоги;

- завдяки аналізу нормативно-правових актів та статистичних даних сформульовані пропозиції щодо вдосконалення законодавства про соціальний захист.

Практичне значення одержаних результатів полягає у можливості їх використання: в науково-дослідних цілях - для подальшої теоретичної розробки та удосконалення теорії державного управління та системи адміністративно-правових заходів щодо забезпечення соціального захисту людини і громадянина; у законотворчій діяльності - для вдосконалення вітчизняного законодавства щодо соціального страхування, адресної соціальної допомоги та інших форм соціального захисту; у навчальному процесі - при підготовці підручників, навчальних посібників та навчально-методичних матеріалів з конституційного, адміністративного права та права соціального забезпечення, під час проведення лекційних та семінарських занять з дисциплін конституційне право, адміністративне право, право соціального забезпечення (Довідка про впровадження № 308/06 від 23.06.06).

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана особисто автором. Пропозиції та положення дисертації базуються на власних дослідженнях здобувача, аналізі наукових та нормативних джерел. Окремі питання дисертації порушуються вперше, інші - розглядаються по-новому.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри правового регулювання економіки юридичного факультету Київського національного економічного університету, доповідалися на конференціях: Міжнародна науково-практична конференція “Міжнародне економічне співробітництво України (правові проблеми)” (м. Київ, КНЕУ, 18 листопада 2004 р.); І Міжнародна науково-практична конференція “Науковий потенціал світу '2004” (м. Дніпропетровськ, 1-15 листопада 2004 р.).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження викладені у п'яти статтях, опублікованих у виданнях, що входять до переліку фахових наукових видань, затверджених ВАК, параграфі колективної монографії та у тезах двох виступів на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які включають сім підрозділів, висновків та списку використаних джерел (283 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 219 сторінок, із них 191 сторінка основного тексту.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

державний соціальний захист страхування

У вступі обґрунтовується актуальність теми, аналізується стан та ступінь її наукової розробки, визначається предмет і об'єкт, мета і завдання дослідження, зв'язок з науковими програмами і планами, висвітлюється методологічна основа дисертації, її наукова новизна, розкривається теоретичне і практичне значення роботи, вказуються способи апробації її результатів.

Перший розділ дисертації “Правова характеристика соціального захисту людини та громадянина в Україні” складається із двох підрозділів, присвячених теоретичному дослідженню правової природи соціального захисту.

У підрозділі 1.1 “Соціальний захист як правова категорія” характеризується багатоаспектне поняття “соціальний захист”. З цією метою розкривається філософська категорія “соціальне”, соціологічний та правовий зміст соціальних відносин.

Поняття “соціальне” розглядається у вузькому розумінні, коли мова йде про соціальну сферу як одну із сфер людського життя, про соціальні відносини як специфічні відносини, які проявляються в процесі людської діяльності при задоволенні соціальних потреб та інтересів. Засобом регулювання всього комплексу соціальних процесів і відносин є соціальна політика, одним із компонентів якої виступає розвиток системи соціальних гарантій та соціального захисту.

Дисертантка робить висновок про те, що держава, здійснюючи соціальну політику, регулює процес розподілу матеріальних благ і забезпечує юридично встановлені норми суспільного життя. Вона виконує координуючу роль у процесі функціонування та розвитку соціальних відносин.

Дослідження показує, що нині основна увага держави акцентується на утвердженні прав і свобод людини в усіх сферах взаємодії з державою та її органами; держава застосовує засоби захисту людини, гарантує соціальну захищеність всіх громадян. У цьому процесі важлива роль належить праву, перш за все, конституційному та адміністративному. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Її головним обов'язком є утвердження і забезпечення прав і свобод людини.

Окрему увагу в роботі приділено соціальним правам, через забезпечення яких, у повній мірі виконується соціальна функція держави. Важливою складовою цієї функції є напрям діяльності держави із соціального захисту населення, який реалізується через відповідне законодавство. Це дає підставу говорити про соціальну функцію права, тобто про правовий вплив на соціальні відносини.

Одним із соціальних прав є право на соціальний захист. При цьому, аналіз наукової літератури свідчить про відсутність загального уявлення про характер інституту соціального захисту і його зміст, що призводить до змішування різноманітних категорій, термінів і довільного трактування понять, які розкривають зміст даного інституту. Коли мова йде про стан захисту всього комплексу соціальних прав, доцільно вживати термін “соціальна захищеність”. Поняття “соціальний захист”, на нашу думку, слід використовувати для характеристики процесу реалізації вказаного права.

Проведене дослідження дозволило зробити висновок про те, що державно-правовими засадами соціального захисту є страхування та адресність. Виходячи із цього визначені організаційно-правові форми соціального захисту людини і громадянина: загальнообов'язкове державне соціальне страхування та адресна соціальна допомога.

Підрозділ 1.2 “Правове регулювання соціального захисту в Україні” присвячений характеристиці історичного процесу формування інституту соціального захисту та його правовому регулюванню.

Проведене дослідження дало можливість зробити висновок про те, що регулювання соціальних відносин в усі періоди їх розвитку здійснювалося державою або ж за її активної участі. Так, в Російській імперії з 1775 року управління соціальним забезпеченням непрацездатних покладалося на приказ громадського догляду, діяльність якого фінансувалася державою. Формування капіталістичного способу виробництва призвело до виникнення об'єктивної необхідності у створенні державної системи захисту найманих працівників, для чого створюється система обов'язкового страхування.

Після Жовтневої революції 1917 року зберігається інститут страхування робітників, що здійснюється за рахунок підприємств або приватних осіб, які використовували найману працю. Держава виконує функцію нагляду за вказаною системою. В кінці 20-х - на початку 30-х років в СРСР приймаються нормативні акти, відповідно до яких захист покладається повністю на державу, що було пов'язано з переходом виключно до державної форми власності. Соціальний захист перетворюється на соціальне забезпечення. Інститут соціального страхування фактично припиняє існування.

Після проголошення Україною незалежності, об'єктивно склалася потреба у пошуку нових механізмів правового регулювання соціального захисту, так як низький рівень виплат та відсутність належної законодавчої бази свідчили про кризу соціальної сфери. Конституція України та Концепція соціального забезпечення, врахувавши перехід країни до ринкових відносин, визначили шляхи розвитку та елементи соціального захисту, такі, як соціальне страхування та соціальна допомога.

Відповідно до прийнятих у сфері соціального захисту законів, в Україні запроваджено загальнообов'язкове державне соціальне страхування, суттєво змінився механізм управління вказаною сферою. Зазнала змін і система державної соціальної допомоги. здійснюється перехід до адресної допомоги, розмір якої залежить від доходу особи та прожиткового мінімуму, який встановлюється законодавчо.

При цьому слід відмітити, що на сьогодні не повною мірою систематизовані законодавчі та інші нормативно-правові акти, які регулюють соціальний захист людини і громадянина. Певним чином це пояснюється специфікою самого соціального захисту, який має доволі складну структуру. В системі норм права, які використовуються у процесі регулювання соціального захисту людини і громадянина, є норми конституційного, адміністративного, фінансового, трудового права, права соціального забезпечення. Тобто, зазначені норми складають міжгалузевий правовий інститут, а законодавство про соціальний захист (у його широкому розумінні) - міжгалузевий комплексний інститут законодавства.

Дослідження показало, що складність об'єкта правового регулювання та різноманітність соціальних питань породжують проблеми в узгодженні правових норм. Внаслідок цього виникають розбіжності в різних законах, підзаконних нормативно-правових актах з одного і того ж питання, що ускладнює можливість їх практичного застосування. Тому є потреба систематизувати законодавство про соціальний захист, прийнявши Кодекс соціального захисту.

Другий розділ дисертації “Система державного управління соціальним захистом людини і громадянина в Україні” складається із трьох підрозділів, у яких визначається сутність державного управління у сфері соціального захисту, аналізується система органів державного управління соціальним захистом і досліджуються теоретичні та практичні питання загальнообов'язкового державного соціального страхування та адресної державної соціальної допомоги як організаційно-правових форм соціального захисту.

У підрозділі 2.1. “Сутність державного управління у сфері соціального захисту” дисертантка аналізує державне управління соціальною сферою, визначаючи його сутність та характерні риси.

Значна увага приділяється визначенню поняття “державне управління соціальним захистом”. Аналіз юридичної літератури з цього питання свідчить про різноманітність наукових поглядів на питання сутності державного управління. Автор приходить до висновку, що особливістю державного управління соціальним захистом є те, що воно здійснюється державними органами виконавчої влади та, у передбачених законом випадках, недержавними органами.

Аналізуючи форми державного управління соціальним захистом, дисертантка вказує на те, що прийняття нормативно-правових актів у сфері управління є провідною правовою формою управлінської діяльності у сфері соціального захисту. Проте у вказаній сфері приймається невиправдано велика кількість підзаконних нормативно-правових актів, у результаті чого зменшується питома вага законів. Організаційними діями у сфері соціального захисту (організаційна форма державного управління) є роз'яснення змісту і мети законодавчих актів, інспектування роботи та інструктування органів нижчого рівня, підготовка та проведення конференцій, семінарів, здійснення роз'яснювальної роботи. Значної уваги потребує підготовка кадрів у сфері соціального захисту, які б знали закономірності розвитку системи соціального захисту, могли належним чином прогнозувати та планувати відповідні процеси.

У підрозділі 2.2. “Система органів державного управління соціальним захистом людини і громадянина в Україні” визначається перелік органів державного управління соціальним захистом та їх повноваження у цій сфері.

Система органів державного управління, які забезпечують соціальний захист - це складна підсистема єдиної цілісної системи органів державного управління, до складу якої входять органи, що характеризуються різним змістом та обсягами компетенції, масштабами діяльності. В той же час їх можна розглядати і як самостійну систему, що об'єднує різні органи в конкретній сфері.

Результати дослідження дозволили зробити висновок, що за сферою дії органи державного управління соціальним захистом доцільно поділяти на органи державного управління загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням та органи державного управління адресною державною соціальною допомогою.

Функцію організації управління системою загальнообов'язкового державного соціального страхування взяла на себе держава. Безпосереднє управління загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням здійснюють фонди соціального страхування, які не є державними органами управління (крім Пенсійного фонду України, який функціонує як центральний орган виконавчої влади), але яким державою надані відповідні повноваження. Слід зазначити, що їх діяльність залишається поза увагою науки адміністративного права. Проте, управління, що здійснюється фондами, має ознаки державного: вказані органи виступають від імені держави; рішення, що приймаються в рамках системи, обов'язкові для всіх учасників відповідних суспільних відносин; діяльність має юридично-владний характер і забезпечується примусовою силою держави.

Особливістю державного управління загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням є те, що держава виступає рівноправним партнером поряд з іншими учасниками соціального страхування. Це забезпечує можливість вирішувати завдання страхування з урахуванням інтересів кожної сторони.

Управління системою адресної державної соціальної допомоги здійснюється безпосередньо органами державного управління, оскільки саме держава бере на себе обов'язок забезпечення мінімальних соціальних гарантій і повною мірою відповідає за їх реалізацію. Основною метою діяльності органів державного управління адресною державною соціальною допомогою є реалізація положень законів та підзаконних нормативно-правових актів у зазначеній сфері. При цьому, місцеві органи державного управління, на нашу думку, повинні у своїй роботі керуватися специфікою відповідного регіону, визначати потреби населення у соціальній сфері і спрямовувати свою діяльність за функціональним принципом.

У підрозділі 2.3. “Організаційно-правові форми соціального захисту” розглядаються механізми здійснення загальнообов'язкового державного соціального страхування та надання адресної державної соціальної допомоги, аналізуються питання надання пільг та співвідношення пільг і адресної допомоги.

Проведене дослідження показало, що запровадження системи загальнообов'язкового державного соціального страхування дозволило перейти до застосування нового механізму підтримки доходів особи, яким встановлена залежність отримання допомоги від сплати застрахованою особою страхових внесків та страхового стажу. Тобто, основною метою діяльності держави у цій сфері має стати, поряд із недопущенням зубожіння особи, заохочення її до активної трудової діяльності та належної сплати страхових внесків.

Аналіз законодавства та статистичних даних показує, що змінилися правові, організаційні та фінансові механізми функціонування системи страхування, ліквідовано заборгованості за основними видами страхування, а їх розміри поступово зростають. Запроваджено управління фондами соціального страхування на паритетних засадах представниками держави, роботодавців та застрахованих.

Але система загальнообов'язкового державного соціального страхування має недоліки, які знижують її ефективність. Дисертантка дійшла висновку, що це низька внутрішня функціональна ефективність, яка проявляється у слабкій інформаційній взаємодії фондів, у дублюванні окремих функцій (збір внесків та контроль за їх сплатою, обробка звітності, облік платників). Не встановлено залежність страхових виплат за одним видом страхування від сплати внесків за всіма видами.

Дослідження питання адресної державної соціальної допомоги дало можливість зробити висновок, що Україна має три основні програми мінімального соціального захисту: житлові субсидії; адресні допомоги сім'ям; соціальна допомога, спеціально призначена для підтримки потенційно найбідніших осіб. Але лише житлові субсидії, допомога малозабезпеченим сім'ям, допомога на дітей, які перебувають під опікою чи піклуванням та допомога особам, які не мають права на пенсію, призначається виходячи із матеріального стану особи (є адресними). Всі інші допомоги не залежать від доходу сім'ї чи особи, що не відповідає поняттю адресності, яке має бути визначальною рисою соціальної допомоги.

Слід зазначити, що на законодавчому та адміністративному рівнях значною мірою створені передумови для уніфікованого підходу до надання всіх видів адресної допомоги. Критерієм при визначенні права на їх призначення виступають доходи особи в порівнянні з прожитковим мінімумом.

Поряд із соціальною допомогою, держава надає пільги, які, на відміну від адресної соціальної допомоги, надаються незалежно від матеріального стану пільговика. Єдиним критерієм їх отримання відповідно до чинного законодавства, є приналежність до певної пільгової категорії. Діюча система пільг не забезпечує надання допомоги виключно бідним верствам населення, що сприяє зростанню економічної нерівності, збільшує видатки із бюджету. Пільги поступово мають трансформуватися в адресну грошову допомогу.

Третій розділ “Організаційно-правові питання функціонування та перспективи розвитку системи соціального захисту людини і громадянина в Україні” складається із двох підрозділів і присвячений питанням вдосконалення законодавства про соціальний захист, створення ефективної системи управління соціальним захистом, а також аналізу зарубіжного законодавства та доцільності його використання в Україні.

У підрозділі 3.1. “Перспективи розвитку організаційно-правових форм соціального захисту” розглядаються організаційні та правові питання вдосконалення системи соціального захисту людини і громадянина.

Для визначення шляхів вирішення основних проблем функціонування системи соціального захисту дисертантка проаналізувала відповідне законодавство та результати експериментів, які проводяться у соціальній сфері та дійшла наступних висновків. Потребує чіткої правової регламентації питання розмежування функцій і повноважень основних соціальних суб'єктів по організації та управлінню системою й окремими видами соціального страхування. Необхідно вдосконалювати методологічні основи для формування таких правових норм соціального страхування, які не дозволять йому змішуватися з правовими нормами, що регулюють особисте приватне страхування, з одного боку, і соціальну допомогу, з іншого.

Необхідно вдосконалювати державне управління системою загальнообов'язкового державного соціального страхування. Підвищити ефективність роботи фондів соціального страхування можна шляхом усунення дублювання ряду аналогічних функцій. Для цього доцільно створити міжфондовий центр зі збирання та розподілу соціальних внесків між фондами. Організацію центру слід здійснювати за рахунок штатної чисельності фондів соціального страхування і частини коштів, передбачених на їх утримання. Результати експериментів показали, що це призведе до збільшення кількості платників страхових внесків та зростання платіжної і звітної дисципліни платників, а також, ефективності контролю за повнотою надходжень до фондів соціального страхування.

Недостатньо врегульоване питання щодо інструментів та інфраструктури управління соціальним страхуванням - моделей розрахунків, інформаційної бази. Для вирішення вказаних проблем доцільно запровадити єдиний персоніфікований облік застрахованих осіб.

У сфері адресної державної соціальної допомоги слід систематизувати соціальні виплати (соціальну допомогу та пільги) і реформувати їх з метою скорочення; переорієнтувати пільги на прожитковий мінімум; орієнтувати соціальну допомогу на активізацію власного потенціалу індивіда, сім'ї, самостійного їх виходу із ситуації матеріальної незабезпеченості; здійснити ефективне наукове і методологічне забезпечення державної соціальної допомоги.

Удосконалення адресної соціальної допомоги згодом призведе до консолідації всіх видів соціальної допомоги в одну, розмір якої залежатиме від прожиткового мінімуму та доходу сім'ї чи окремої особи. Для оптимізації процесу надання адресної соціальної допомоги необхідно запровадити надання різних видів допомоги, на які має право особа, за одним зверненням. При цьому соціальна допомога має надаватися виключно у готівковій формі. Такі висновки підтверджуються результатами експериментів по організації надання соціальної допомоги за одним зверненням та з надання населенню субсидій у готівковій формі.

За рахунок підвищення ефективності роботи органів праці та соціального захисту населення за вказаною моделлю вдалося забезпечити доступність і спрощення процедури призначення соціальної допомоги та підвищити рівень поінформованості населення з цих питань. За таких умов доцільним є створення уніфікованого програмного забезпечення щодо обліку одержувачів пільг, обсягів спожитих ними послуг, а також алгоритмів автоматизованих розрахунків вартості пільг, що дозволить запроваджувати моніторинг ефективності діючої системи пільг з оплати спожитих послуг. Для повномасштабної практичної реалізації адресної допомоги необхідно запровадити банк даних про суб'єктів, які потребують відповідної допомоги.

Підрозділ 3.2. “Досвід зарубіжних країн в організації системи соціального захисту та доцільність його використання в Україні” присвячений аналізу організаційно-правових питань функціонування системи соціального захисту в зарубіжних країнах.

У ході дослідження було проаналізовано системи соціального захисту країн-членів Європейського Союзу, у тому числі колишніх соціалістичних країн, країн, що входили до СРСР, а також країн Латинської Америки.

Аналіз дозволив зробити висновки про те, що соціальний захист у розвинутих європейських країнах є досить ефективним. Система соціального захисту орієнтована на пріоритет соціального страхування, а не державної допомоги. Соціальна допомога надається на засадах адресності, виходячи із матеріального стану особи. Держава здійснює соціальну політику у напрямку забезпечення достатнього, а не мінімального рівня соціального захисту. Україна має використовувати такий досвід для побудови власної системи соціального захисту.

Становлення системи соціального захисту у країнах-членах СНД відбувається дещо стихійно, прослідковується тенденція до автоматичного перенесення зарубіжного досвіду на власне правове поле, що призводить до негативних явищ, таких, як неефективне адміністрування, недостатність коштів на соціальні виплати, неузгодженість нормативно-правових актів.

Досвід країн Латинської Америки, зокрема у побудові пенсійної системи, свідчить про те, що недоцільно відмовлятися від солідарного рівня системи пенсійного страхування. При цьому держава повинна вживати заходи для охоплення системою соціального страхування значної частини працюючого населення, інакше, система не буде працювати і виконувати свої функції.

На думку дисертантки, запроваджувати в Україні апробовані у світі механізми соціального захисту можна за умови своєчасності та опрацьованості всіх необхідних документів та заходів, зокрема проведення експериментів та обґрунтованого аналізу їхніх результатів. При цьому наша держава має йти європейським шляхом побудови системи соціального захисту.

ВИСНОВКИ

У дисертації проведене теоретичне узагальнення та пропонується нове вирішення питань щодо сутності державного управління соціальним захистом, наукового обґрунтування організаційно-правових форм соціального захисту людини і громадянина. Відповідно до поставленої мети та визначених завдань у дисертації зроблені такі висновки.

1. Соціальні відносини, які виникають з приводу забезпечення стану соціальної захищеності населення, в процесі реалізації соціальної функції держави, регулюються правовими засобами з боку держави, тому вони є правовими відносинами. Їх основою є соціальні права, закріплені насамперед у Конституції України.

2. Соціальна захищеність - це стан реалізації законодавчо закріплених економічних, правових, соціальних гарантій, що забезпечують кожному члену суспільства дотримання найважливіших соціальних прав.

3. Соціальний захист - це діяльність держави, яка здійснюється у рамках державного управління та спрямована на запобігання ситуаціям соціального ризику в нормальному житті особи, що забезпечує підтримання оптимальних умов життя й закріплена у системі правових норм щодо регулювання суспільних відносин, які складаються при задоволенні потреб особи в належному матеріальному забезпеченні із спеціальних фондів через індивідуальну форму розподілу, замість оплати праці чи як доповнення до неї, у випадках, передбачених законодавством, у розмірі, не нижчому від гарантованого державою мінімального рівня. При цьому, соціальні ризики у правовому контексті слід розуміти як визначені законом фактори порушення нормального соціального становища людей при пошкодженні здоров'я, втраті працездатності або відсутності попиту на працю, які супроводжуються настанням для зайнятого населення матеріальної незабезпеченості внаслідок втрати заробітку, додаткових витрат, пов'язаних з народженням дитини.

4. Державно-правовими засадами соціального захисту є система об'єктивно обумовлених вихідних ідей, які закріплені чи випливають зі змісту Конституції України, законів України, чинних на території України міжнародно-правових актів, та носять загальний характер, визначають сутність, побудову соціального захисту та здійснюються через соціальну політику держави. Соціальний захист здійснюється на засадах страхування та адресності.

5. Державно-правові засади соціального захисту реалізуються державою через систему уповноважених нею органів у формі загальнообов'язкового державного соціального страхування та у формі адресної державної соціальної допомоги. Загальнообов'язкове державне соціальне страхування - це діяльність працівників, роботодавців та держави по реалізації системи державних правових гарантій, яка передбачає надання матеріального забезпечення та соціальних послуг застрахованим особам у разі настання страхового випадку за рахунок коштів, що акумулюються у спеціальних фондах, та формуються шляхом солідарної сплати страхових внесків роботодавцями та працівниками, а також бюджетних та інших джерел, передбачених законом. Адресна державна соціальна допомога - це діяльність держави щодо надання матеріальної допомоги конкретній особі у разі настання нужденності, за рахунок коштів Державного бюджету, без урахування трудової діяльності та сплати страхових внесків, з метою матеріального забезпечення цієї особи на рівні прожиткового мінімуму, встановленого законом.

6. Суспільні відносини щодо соціального захисту регулюються законодавством, яке доцільно визначити як законодавство про соціальний захист (виходячи із обґрунтування поняття соціального захисту). Таке законодавство є міжгалузевим комплексним утворенням, міжгалузевим інститутом законодавства. З метою удосконалення механізму управління соціальним захистом та систематизації законодавства про соціальний захист пропонується розробити та прийняти Кодекс соціального захисту.

7. Державне управління соціальним захистом - це виконавча та розпорядча діяльність держави, яку здійснюють державні органи виконавчої влади та, у передбачених законом випадках, недержавні органи, яким державою делеговані відповідні повноваження, щодо управління сферою соціального захисту.

8. Серед загальних функцій державного управління як певного напряму спеціалізованої діяльності виконавчої влади для соціального захисту визначальну роль відіграють функції прогнозування, планування та координації, так як вони характеризують спрямованість управлінської діяльності на соціальну сферу.

До спеціальних функцій державного управління соціальним захистом належать: добір кадрів та їх розстановка, складання бюджету, здійснення довгострокових програм соціального розвитку, призначення пенсій та соціальної допомоги, надання соціальних послуг.

Зазначені функції спрямовані на виконання таких завдань: забезпечення правової бази державних соціальних стандартів у сфері соціального захисту; реалізацію державно-правових засад соціального захисту шляхом розробки та удосконалення механізмів надання адресної соціальної допомоги та здійснення загальнообов'язкового державного соціального страхування; контроль за цільовим використанням коштів фондів соціального страхування та ін.

9. Прийняття нормативно-правових актів управління та дії, пов'язані з їх реалізацією, є провідною формою управлінської діяльності. На нашу думку, у сфері соціального захисту має зростати питома вага законів, а не підзаконних нормативно-правових актів, відповідно, управлінська діяльність перш за все повинна бути спрямована на реалізацію законів.

10. Здійснюючи організаційні дії у сфері соціального захисту, слід значну увагу приділяти підготовці кадрів у сфері соціального захисту, які б знали закономірності розвитку системи соціального захисту, могли належно прогнозувати та планувати відповідні процеси. Навчальні заклади могли б виконувати таке завдання, готуючи молодших спеціалістів та бакалаврів зі спеціальності “правознавство” за спеціалізацією “Правове регулювання соціального захисту” та спеціалістів і магістрів - “Державне управління соціальним захистом”.

11. Діяльність по організації та здійсненню загальнообов'язкового державного соціального страхування, що реалізується страховими фондами, має ознаки державного управління. Особливістю управління загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням є те, що держава виступає рівноправним партнером, поряд з іншими учасниками соціального страхування.

Основними недоліками системи загальнообов'язкового державного соціального страхування є низька внутрішня функціональна ефективність системи, що проявляється у слабкій інформаційній взаємодії фондів, у дублюванні фондами соціального страхування окремих функцій та високих адміністративних витратах, а також недостатнє охоплення населення системою соціального страхування через високий рівень тінізації економіки та низький розмір страхових виплат, що пропонуються системою соціального страхування.

12. Державне управління системою загальнообов'язкового соціального страхування може бути удосконалено шляхом створення міжфондового центру зі збирання та розподілу соціальних внесків між фондами. Організацію центру слід здійснювати за рахунок штатної чисельності фондів соціального страхування і частини коштів, передбачених на їх утримання. Результати експериментів показали, що це призведе до збільшення кількості платників страхових внесків та зростання платіжної і звітної дисципліни платників внесків, а також ефективності контролю за повнотою надходжень до фондів соціального страхування.

Удосконаленню загальнообов'язкового державного соціального страхування сприятиме чітке нормативно-правове визначення обсягу та меж здійснення державного нагляду у вказаній сфері. Питання нагляду повинні детально регламентуватися в положеннях про конкретні міністерства (Міністерство праці та соціальної політики, Міністерство фінансів), їх територіальні органи. Така регламентація повинна містити його функціональні та процесуальні механізми і визначення наслідків нагляду.

13. Потребує розробки доктрина державного управління системою загальнообов'язкового державного соціального страхування для України (філософія соціального страхування і його місце в системі соціального захисту населення, роль держави та інших суб'єктів у питаннях фінансування та управління). Необхідно вдосконалювати методологічні основи формування власного правового поля соціального страхування, яке має чіткі законодавчі рамки, які не дозволяють йому змішуватися з правовим регулюванням приватного страхування, з одного боку, і соціальною допомогою, з іншого.

14. Державне управління системою адресної соціальної допомоги здійснюється безпосередньо державними органами, оскільки саме держава бере на себе обов'язок забезпечення мінімальних соціальних гарантій і повною мірою відповідає за їх реалізацію. Для оптимізації процесу цього управління наданням адресної соціальної допомоги необхідно здійснити ефективне наукове і методологічне забезпечення державної соціальної допомоги, запровадити надання різних видів допомоги за одним зверненням. Це створить передумови для переходу до єдиної соціальної допомоги, розмір якої залежатиме від прожиткового мінімуму та доходу сім'ї чи окремої особи.

15. Необхідно впроваджувати механізми адресної допомоги найбільш вразливим верствам населення з одночасною і поступовою ліквідацією практики матеріального забезпечення через різні дотації і пільги всім категоріям населення незалежно від рівня їх доходів. Одним із шляхів удосконалення адресної державної соціальної допомоги є перехід до надання субсидій у готівковій формі, надання грошової допомоги залежно від матеріального стану конкретної особи. Для цього необхідно доповнити закони, які передбачають надання пільг, нормою, що встановлюватиме залежність надання пільг від матеріального стану особи (Закони України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”, “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту”, “Про статус ветеранів військової служби та їх соціальний захист”, “Про соціальний і правовий захист військовослужбовців і членів їх сімей”).

16. Європейський досвід функціонування системи соціального захисту свідчить про те, що ця система ґрунтується на засадах страхування та адресності. Управління системою соціального страхування здійснюється соціальними партнерами: роботодавцями, застрахованими особами і державою. Соціальна допомога надається виключно особам, які не мають достатніх засобів для існування з поважних причин.

17. Розвиток системи соціального захисту в країнах-членах СНД та країнах Східної та Центральної Європи відбувається у напрямку розвитку систем соціального страхування та адресної соціальної допомоги. Внаслідок цього країни Східної та Центральної Європи, які обрали європейський шлях розвитку зазначеної системи, мають сьогодні високий рівень соціального захисту. Становлення системи соціального захисту у країнах-членах СНД відбувається дещо стихійно. Прослідковується тенденція до автоматичного перенесення зарубіжного досвіду на власне правове поле, замість його всебічного і глибокого аналізу та розумного використання, що призводить до негативних явищ у системі соціального захисту. Наслідками запровадження європейських механізмів без урахування національних особливостей та стану розвитку економіки є: неефективне адміністрування при невиправданому зростанні адміністративних витрат; нецільове спрямування та зловживання при використанні коштів соціальних фондів. Запровадження апробованих у світі механізмів необхідно здійснювати за умови своєчасності та опрацьованості всіх необхідних документів та заходів, зокрема проведення відповідних експериментів та обґрунтованого аналізу їхніх результатів.

18. Досвід країн Латинської Америки у побудові пенсійної системи свідчить про те, що недоцільно відмовлятися від солідарного рівня пенсійної системи. Варто поєднувати солідарну і накопичувальну системи. При цьому держава повинна вживати заходи для охоплення системою соціального страхування значної частини працюючого населення, інакше, система не буде працювати і виконувати свої функції.

19. Система соціального захисту повинна перш за все ґрунтуватися на принципах, визначених міжнародними нормативно-правовими актами у сфері соціального захисту (недопущення дискримінації за національною ознакою; взаємозалік страхових періодів, якщо особа працювала в різних країнах та сплачувала страхові внески; можливість отримання виплат тільки в одній країні; недопущення погіршення становища мігрантів у сфері соціального захисту; принципи страхування та адресності). Україна має будувати власну систему соціального захисту відповідно до вказаних принципів, орієнтувати її на пріоритет соціального страхування, а не державної допомоги. Держава, використовуючи європейський досвід, повинна здійснювати соціальну політику у напряму забезпечення достатнього, а не мінімального рівня соціального захисту. При цьому в Україні не можуть автоматично запроваджуватися відпрацьовані у розвинутих країнах механізми соціального захисту, так як відсутній специфічний досвід управління, традиції і належний механізм суспільного контролю за діяльністю інститутів, що отримують повноваження розпоряджатися коштами соціального страхування.

СПИСОК ПРАЦЬ

У наукових фахових виданнях:

1. Ярошенко І.С. Система соціального захисту в Україні: шлях до реформування // Правове регулювання економіки. Зб. наук. пр. Вип. 1. - 2000. - С.207-212 (0,3 др. арк.)

2. Ярошенко І.С. Становлення права соціального забезпечення в системі європейського права // Правове регулювання економіки. Зб. наук. пр. Вип. 2. - 2001. - С.199-206 (0,3 др. арк.)

3. Ярошенко І.С. Історичний розвиток інституту соціального захисту // Правове регулювання економіки. Зб. наук. пр. Вип. 3. - 2002. - С.230-238 (0,4 др. арк.)

4. Ярошенко І.С. Соціальні відносини як об'єкт правового регулювання в соціальній правовій державі // Правове регулювання економіки. Зб. наук. пр. Вип. 4. - 2003. - С.232-239 (0,3 др. арк.)