Організаційно-правові засади формування та діяльності відділів та управлінь місцевої державної адміністрації

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Вступ

Актуальність теми дослідження. Конституція України стала фундаментом реформування правової системи України, створення якісно нового державного механізму, через запровадження поділу єдиної державної влади на самостійні гілки - законодавчу, виконавчу та судову.

За таких умов особливої актуальності набули питання побудови та діяльності місцевих органів державної виконавчої влади, які потребують особливої уваги, оскільки вони максимально наближені до населення і безпосередньо втілюють у життя норми Конституції України, законів та інших нормативно-правових актів. Пошук оптимальної моделі територіальної організації влади пов'язаний з децентралізацією та деконцентрацією повноважень центральних органів виконавчої влади, розмежуванням та збалансуванням з метою уникнення дублювання повноважень між центральними і місцевими органами виконавчої влади, державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. До прийняття Конституції України 1996 р. органи виконавчої влади становили, по суті, єдину систему органів державної влади поряд з представницькими органами - Радами народних депутатів, незважаючи на їхню істотну відмінність від останніх з функціонально-структурного погляду.

Після створення, місцеві державні адміністрації, як органи виконавчої влади загальної компетенції стали організаційними центрами, що об'єднують оперативне керівництво господарською, соціально-культурною та адміністративною діяльністю на відповідній території. Свої повноваження, щодо здійснення управління дорученими галузями (сферами) суспільного життя держадміністрації реалізують через відповідні галузеві і функціональні відділи та управління, на які покладається головне навантаження по вирішенню поставлених перед ними завдань. В зв'язку з цим, аналіз питань організації та діяльності держадміністрацій, а також їх відділів і управлінь уявляється актуальним.

Правовий статус та компетенція кожного органу держави визначається його конкретним призначенням, місцем в загальній системі державних органів. Вказані елементи є основними і для дослідження правового положення відділів та управлінь держадміністрацій, так як вони розкривають їх державно-правову природу.

Відділи та управління обласної і районної держадміністрацій мають схожий правовий статус, порядок формування і діяльності, за виключенням територіальних меж, порядку підпорядкування та інш. Тому в дисертаційному дослідженні основна увага приділена відділам (управлінням) облдержадміністрації, з застереженням щодо особливостей формування відділів (управлінь) районної держадміністрації.

В юридичній літературі питання про державно-правову природу відділів та управлінь держадміністрацій є спірним. Одні автори (В.Б. Авер'янов, А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенський) вважають їх територіальними органами міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, інші ж (В.В. Зуй) розглядають їх тільки як структурні підрозділи держадміністрацій. В літературі також існує думка (О.В. Д'яченко), що відділи та управління держадміністрацій є місцевими органами державної виконавчої влади. В більшості наукових публікацій з адміністративного права та державного будівництва правовий статус відділів і управлінь місцевих держадміністрацій взагалі не розглядається.

Існування різних точок зору з приводу правового положення відділів та управлінь держадміністрацій пояснюється недостатньою розробкою правовою наукою питань системи, компетенції, організаційної структури та форм їх діяльності. Слід відмітити, що в юридичній літературі є роботи, які присвячені державним виконавчим органам влади в цілому і майже відсутні дослідження діяльності структурних підрозділів держадміністрацій.

Мета і основні завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у комплексному розгляді теоретичних і практичних проблем функціонування відділів та управлінь місцевої держадміністрації і характеристиці основних елементів їх правового статусу. Для досягнення поставленої мети автором була приділена увага вирішенню таких завдань:

- розгляду правового статусу відділів і управлінь держадміністрацій та обґрунтуванню їх місця в системі місцевих органів державної виконавчої влади;

- аналізу порядку формування відділів та управлінь держадміністрацій, визначенню шляхів удосконалення їх системи;

- вивченню, аналізу й оцінці нормативних актів, що закріплюють правовий статус відділів та управлінь;

- виявленню специфіки компетенції галузевих відділів та управлінь держадміністрацій та шляхів її оптимізації;

- дослідженню форм та методів реалізації компетенції відділів та управлінь держадміністрацій;

- визначенню шляхів удосконалення законодавства з питань функціонування відділів та управлінь держадміністрацій;

- розробці практичних рекомендацій щодо удосконалення діючого законодавства.

1. Місце і роль відділів та управлінь місцевої державної адміністрації у системі місцевих органів державної виконавчої влади

Правові засади діяльності системи місцевих органів виконавчої влади.

Присвячений визначенню та становленню системи місцевих органів державної виконавчої влади, аналізу об'єктивних факторів, що її обумовлюють.

Для обґрунтування висновків щодо визначення системи місцевих органів державної виконавчої влади у дисертації визначаються й розглядаються такі загальні категорії, як орган державного управління, орган державної виконавчої влади. Орган державного управління визначається як колектив робітників (службовців) з належними йому матеріальними (фінансовими, технічними і т.д.) ресурсами, який створюється державно-розпорядчим шляхом, має чітко виражене організаційно-правове відокремлення, призначений для виконання певного виду державної діяльності, що складається з реалізації закріплених за ним функцій з управління відповідними об'єктами, здійснює управлінську діяльність від імені держави, на основі і в межах наданих державно-владних повноважень, є самостійним елементом у системі органів управління. Під органом виконавчої влади розглядається організація, яка є частиною державного апарату, має певну компетенцію, структуру, територіальний масштаб діяльності, утворюється у порядку, встановленому законом або іншим правовим актом, володіє певними методами роботи, наділена повноваженнями виступати за дорученням держави і покликана у порядку виконавчої діяльності здійснювати керівництво економікою, соціально-культурним будівництвом та адміністративно-політичною діяльністю.

При характеристиці системи місцевих органів державної виконавчої влади розглядаються властиві їй ознаки, такі як: а) сукупність взаємопов'язаних, тісно взаємодіючих елементів, відносно самостійних за функціональним принципом; б) внутрішня організованість системи, що перетворює її в єдине цілісне явище зі спільною метою.

В підрозділі наводиться висновок про те, що система місцевих органів державної виконавчої влади складається з двох підсистем: 1) місцеві державні адміністрації та їх структурні підрозділи, відділи й управління, що підлеглі як голові держадміністрації, так і центральному органу виконавчої влади; 2) органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади на місцях. Вона представляє собою організовану сукупність відносно самостійних, взаємодіючих елементів, в межах якої здійснюються процеси управління.

Формування місцевих державних адміністрацій та їх структурних підрозділів.

Аналізується організаційна структура держадміністрації і визначається порядок формування місцевих державних адміністрацій, їх відділів та управлінь.

За своєю природою, відповідно до Конституції України та Закону України „Про місцеві державні адміністрації” місцеві державні адміністрації увійшли до єдиної системи органів виконавчої влади, та віднесені до місцевих органів виконавчої влади як єдиноначальні органи, владні повноваження яких реалізуються одноособово їх керівниками, які призначається на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Як окремий орган державної виконавчої влади місцева державна адміністрація має свою внутрішню побудову, яка розкривається через поняття „структура”. Під структурою місцевої державної адміністрації в дисертації розуміється сукупність підрозділів (відділів та управлінь), схема розподілу між ними функцій і повноважень, покладених на орган, і система взаємовідносин цих підрозділів. У наведеному визначенні структури, включаються, як статистичні (склад, положення складових частин органу управління), так і динамічні функціональні елементи (перелік функцій, які повинні виконувати учасники процесу, зв'язки між структурними ланками).

Вирішуючи завдання комплексного економічного й соціального розвитку на своїй території, місцеві державні адміністрації реалізують функцію державного управління. Проведення в життя завдань, врахування тенденцій і специфіки розвитку певних сфер управління на території місцевої державної адміністрації забезпечують її структурні підрозділи - відділи та управління, в процесі повсякденної роботи.

Характерною рисою організації та діяльності відділів і управлінь держадміністрацій є їх подвійна підпорядкованість - голові місцевої держадміністрації та відповідному центральному органу виконавчої влади, що здійснює управління певною галуззю.

Наприкінці підрозділу наводиться висновок про те, що місцева державна адміністрація є єдиноначальним органом місцевої державної влади. Це виявляється у виключній компетенції голови держадміністрації визначати структуру та формувати склад держадміністрації.

Система та види структурних підрозділів місцевої державної адміністрації.

Розглядаються особливості організаційно-правового положення структурних підрозділів держадміністрації - відділів і управлінь, здійснений їх поділ на види в залежності від завдань, що ними виконуються.

Функції і компетенція місцевої державної адміністрації диференціюються між працюючими в ній службовцями. Щоб інтегрувати дії службовців і звільнити керівництво держадміністрації від вирішення ряду оперативних завдань, забезпечити необхідну стабільність функціонування органу в цілому, створюються структурні підрозділи, що мають своє цільове призначення, з метою реалізації покладених на держадміністрацію завдань.

Ознаками, що притаманні відділам і управлінням як структурним підрозділам місцевої держадміністрації, є такі: 1) це частина держадміністрації, що приймає участь в реалізації наданої їй компетенції; 2) це організаційно-оформлена група службовців, між якими розподілені обов'язки та існують ієрархічні зв'язки; 3) службовці відповідного відділу чи управління тісно пов'язані між собою у функціональному чи лінійному сенсі, виконують схожі функції, чи здійснюють керівництво певним об'єктом; 4) організує діяльність та здійснює керівництво відділом чи управлінням спеціально призначений керівник; 5) існують законні підстави для діяльності цих підрозділів, які в основному базуються на затверджених вищими органами типових структурах. Виходячи з вказаних ознак галузеве управління (відділ) визначається як самостійний орган держадміністрації, що входить до складу відповідної системи галузевого управління, має свою компетенцію, організаційну структуру, властиві йому форми діяльності.

На думку дисертанта, залежно від завдань, основних напрямів роботи та належної компетенції, відділи та управління місцевої державної адміністрації поділяються на: 1) відділи та управління, що здійснюють керівництво економікою; 2) структурні підрозділи, що управляють соціально-культурною сферою; 3) відділи та управління, що здійснюють керівництво у сфері адміністративно-політичної діяльності; 4) структурні підрозділи, що забезпечують законність та дотримання прав і основних свобод людини та громадянина; 5) відділи та управління, які здійснюють управління у міжгалузевій сфері. В залежності від характеру виконуваних функцій та об'єктів впливу, відділи та управління держадміністрацій поділяються на: 1) галузеві; 2) функціональні; 3) допоміжні.

В підрозділі наводиться висновок про те, що відділи та управління місцевої державної адміністрації входять до структури місцевих органів державної виконавчої влади, як самостійні органи державного управління, що створюються для безпосереднього оперативного керівництва відповідними галузями економіки, соціально-культурного розвитку, забезпечення законності, охорони прав громадян, кваліфікованого вирішення питань функціонального характеру.

2. Зміст діяльності галузевих відділів та управлінь місцевої державної адміністрації

Компетенція відділів та управлінь місцевої державної адміністрації відносно галузі управління.

Розкривається поняття й особливості компетенції відділів та управлінь місцевих держадміністрацій, її співвідношення з такими правовими категоріями, як функції, повноваження, правоздатність, предмети відання.

Компетенція відображає (але не включає до себе) функції шляхом закріплення у відповідному правовому акті завдань відділів та управлінь, а також їх повноважень, спрямованих на досягнення цих завдань. Іншими словами, компетенція не що інше, як вираження функцій відділу чи управління. Компетенція галузевих відділів і управлінь має відповідну специфіку, яка визначається тим, що її основою є предмети відання місцевої державної адміністрації. Компетенцію галузевих відділів та управлінь місцевої державної адміністрації можна визначити, як встановлену нормативними актами сукупність повноважень, що здійснюються в рамках предметів відання держадміністрації, у межах відповідної території, згідно з завданнями, функціями і місцем у системі органів державного управління. Управління та відділи підпорядковані держадміністрації, а також відповідному галузевому центральному органу виконавчої влади.

Форми та методи роботи відділів та управлінь.

Присвячено загальній характеристиці форм і методів управлінської діяльності відділів та управлінь держадміністрацій.

Автором наводиться й обґрунтовується класифікація форм управлінської діяльності відділів та управлінь держадміністрацій: а) видання правових актів (нормативних та індивідуальних) управління; б) провадження дій юридичного характеру; в) виконання матеріально-технічних операцій; г) здійснення організаційних заходів. Основною організаційно-правовою формою роботи відділів та управлінь є видання актів управління - наказів, що являють собою державно-владні приписи, які приймаються одноособово керівниками цих органів, мають галузеву спрямованість, обов'язкові для виконання усіма підвідомчими об'єктами та спрямовані на вирішення завдань, які поставлені перед відділом чи управлінням.

Управлінські методи, якими користуються відділи та управління характеризуються наступним: 1) вони застосовуються відділами та управліннями держадміністрації для реалізації наданої їм компетенції; 2) вони реалізуються для досягнення поставленої перед відділами та управліннями мети; 3) вони знаходять своє відображення у відповідній юридично закріпленій формі.

Методи та форми діяльності відділів і управлінь є взаємопов'язаними сторонами процесу управління. Саме у відповідній формі метод реально виконує роль способу управляючого впливу. Форма ж дає життям методам, а через них і функціям, що реалізуються відділами та управліннями.

Правовий статус керівників відділів та управлінь.

Визначаються основні елементи правового статусу керівника відділу чи управління, порядок його призначення на посаду.

Правовий статус керівника відділу або управління держадміністрації розглядається як регламентоване правовим нормами його положення у структурі відповідної місцевої держадміністрації та органів управління певною галуззю, що характеризується сукупністю наданих йому повноважень та відповідальностю.

Складовими елементами правового статусу керівників відділу чи управління є права й обов'язки, які виконує керівник в апараті держадміністрації та відповідальність за порушення по службі, а також за недосягнення необхідних цілей по вині службовця.

3. Головні напрями вдосконалення законодавства про відділи та управління місцевої державної адміністрації, організація їх діяльності

Напрями вдосконалення правового регулювання діяльності відділів та управлінь місцевої державної адміністрації.

Зазначається, що у системі заходів щодо вдосконалення діяльності відділів та управлінь держадміністрації важливе місце займає правове регулювання, що виступає одним з основних факторів, який сприяє підвищенню ефективності функціонування цих підрозділів.

Правовий статус відділів та управлінь держадміністрації врегульований Положеннями, затвердженими Кабінетом Міністрів України, в яких однак не завжди конкретизовані деякі питання компетенції галузевих органів держадміністрації, наприклад, щодо їх відповідальності, повноважень. Тому, рекомендується в положеннях вказувати відомості: 1) про подвійне підпорядкування відділу (управління) як голові держадміністрації, так і центральному органу виконавчої влади; 2) щодо взаємовідносин з іншими підрозділами держадміністрації та органами управління; 3) про конкретні види відповідальності працівників відділів та управлінь; 4) відносно планування роботи, порядку проведення нарад, періодичності звітів; 5) повноваження викладати за ступенем самостійності і організаційно-правовим формами їх здійснення.

Уявляється, що оптимальним змістом Положення про відділи (управління) слід визнати сукупність правових норм, що регламентують всі елементи, які характеризують правовий статус органу. Положення про конкретний відділ (управління) повинно містити такі розділи, як загальні положення, основні завдання, функції, обов'язки, права, організація роботи, відповідальність.

Організація діяльності галузевих та функціональних відділів та управлінь держадміністрації.

Визначається, що успішне здійснення місцевими державними адміністраціями поставлених перед ними завдань залежить від роботи всіх їх галузевих та функціональних органів управління.

Підвищення ефективності організації роботи відділів і управлінь держадміністрації передбачає, по-перше, удосконалення їх зв'язків з іншими структурними підрозділами відповідної держадміністрації, та з однорідними відділами (управліннями) вищого рівня. Межі подвійного підпорядкування повинні бути найбільш оптимальними, щоб забезпечувати належну роботу відділів і управлінь та можливість здійснювати контроль за їх діяльністю. По-друге, відділи і управління повинні мати достатню кількість структурних підрозділів, кожен з яких має свій напрямок роботи і несе за нього відповідальність. Існує необхідність в прийнятті нормативів структури та типових штатів відділів і управлінь По-третє, для найкращого застосування тих чи інших організаційних форм відділами й управліннями необхідне прийняття регламентів роботи цих органів. По-четверте, для оптимізації роботи вказаних органів велике значення має навчання та перепідготовка кадрів.

Вдосконалення відносин відділів та управлінь держадміністрації з органам місцевого самоврядування.

Зазначається, що запровадження місцевого самоврядування викликало розподіл владних повноважень на місцях, а відтак поставило проблеми розмежування функцій і повноважень державних органів і органів місцевого самоврядування.

Розмежуванню повноважень між відділами (управліннями) держадміністрацій та органами місцевого самоврядування сприятиме законодавче закріплення об'єктів управління державних та муніципальних органів, критерієм яких виступатиме власність (державна і комунальна) і уточнення повноважень. Подальшого вирішення потребує питання матеріального та фінансового забезпечення здійснення повноважень відділами (управліннями) і органами місцевого самоврядування.

Але нормативно-правове розмежування функцій і повноважень структурних підрозділів держадміністрації і органів місцевого самоврядування, як уявляється, не забезпечить в повній мірі умови для роздільного їх функціонування. Перспективними способами розмежування функцій і повноважень слід визнати укладання договорів та угод щодо спільної діяльності у певних сферах управління, в яких можливо конкретизувати напрямки діяльності, відповідальність за їх виконання. Виникаючі компетенційні суперечки, можна також погоджувати шляхом проведення нарад, особистих контактів керівників цих органів. Саме такі форми розмежування повноважень дозволять враховувати тенденції, що склалися на певній території.

Висновки

правовий виконавчий адміністрація державний

У висновках узагальнюються основні результати дослідження, наводяться пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання порядку формування та діяльності відділів і управлінь держадміністрацій, визначаються проблеми, вирішення яких може сприяти підвищенню ефективності функціонування цих органів. Серед висновків виділяються наступні:

- характерною рисою організації та діяльності відділів і управлінь держадміністрацій є положення про подвійну підлеглість - голові місцевої державної адміністрації та відповідному центральному органу виконавчої влади, що здійснює управління певною галуззю;

- подвійне підпорядкування відділів та управлінь свідчить про те, що вони є складовою частиною місцевої держадміністрації, й одночасно вказує на їх організаційний зв'язок із системою органів державного управління відповідною галуззю. Однак відділ чи управління не є органом міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, що здійснює керівництво розвитком певної галузі;

- залежно від завдань, основних напрямів роботи та належної компетенції відділи та управління місцевої державної адміністрації можна поділити на ті, що: 1) здійснюють керівництво економікою; 2) управляють соціально-культурною сферою; 3) здійснюють керівництво у сфері адміністративно-політичної діяльності; 4) забезпечують законність та дотримання прав і основних свобод людини та громадянина; 5) здійснюють управління у міжгалузевій сфері. За характером виконуваних функцій та об'єктів впливу, відділи та управління держадміністрацій поділяються на: 1) галузеві; 2) функціональні; 3) допоміжні;

- аналіз державно-правової природи галузевих відділів та управлінь місцевих держадміністрацій дає підстави вважати їх самостійними органами державного управління;

- під відділом (управлінням) місцевої державної адміністрації слід розуміти місцевий орган державного управління, що є відносно відокремленою частиною єдиного управлінського апарату, який приймає участь у здійсненні завдань та функцій держави, діє від її імені, має відповідну компетенцію і структуру, територіальні межі, наділений державно-владними повноваженнями, застосовує властиві державним органам форми та методи діяльності;

- зміст діяльності відділів та управлінь місцевої державної адміністрації складається з таких елементів, як цілі, завдання, функції, державно-владні повноваження, форми та методи;

- компетенція галузевих відділів та управлінь місцевої державної адміністрації представляє собою встановлену нормативними актами сукупність повноважень, що здійснюються в рамках предметів відання держадміністрації, у межах відповідної території, згідно з завданнями, функціями і місцем у системі галузевих органів державного управління, за умов підпорядкованості адміністрації, а також центральному органу виконавчої влади відповідної галузі;

- властивості та особливості правових актів відділів та управлінь дають можливість констатувати, що вони є державно-владними приписами, які приймаються одноособово керівниками цих органів, мають галузеву спрямованість, обов'язкові для виконання усіма підвідомчими об'єктами та спрямовані на вирішення завдань, які поставлені перед відділом чи управлінням;

- крім правових форм діяльності, відділи та управління при реалізації своєї компетенції здійснюють організаційні дії та матеріально-технічні операції. Але правові акти відділів та управлінь, як юридична форма, є основним засобом реалізації державних повноважень на місцевому рівні, посідають центральне місце в системі організаційних та правових засобів здійснення місцевої і регіональної влади;

- правовий статус керівників відділів та управлінь місцевої державної адміністрації визначається через сукупність прав та обов'язків, які вони виконують в апараті держадміністрації та відповідальність;

- у системі заходів щодо вдосконалення діяльності відділів та управлінь держадміністрації важливе місце займає правове регулювання, що виступає одним з основних факторів, яке сприяє підвищенню ефективності функціонування цих підрозділів;

- правовий статус відділів та управлінь держадміністрацій встановлюється Положенням про них, яке повинно містити необхідні реквізити, що стосуються призначення структурного підрозділу, його основних завдань, виконуваних функцій, повноважень, наданих відділу (управлінню) для реалізації функцій, форм організації діяльності. Уявляється, що положення про конкретний відділ (управління) повинно містити наступні розділи: загальні положення; основні завдання; функції, обов'язки; права; організація роботи; відповідальність;

- розмежуванню повноважень між відділами (управліннями) держадміністрацій та органами місцевого самоврядування сприятиме законодавче закріплення об'єктів управління державних та органів місцевого самоврядування, критерієм яких виступатиме власність (державна і комунальна) і уточнення повноважень. Перспективними способами розмежування функцій і повноважень слід визнати укладання договорів та угод щодо спільної діяльності у певних сферах управління, в яких мають конкретизуватися напрямки діяльності, відповідальність за їх виконання, що дозволить враховувати тенденції, які склалися на певній території.

Література

2. Соловйова О.М. Особливості актів, що регулюють правовий статус відділів та управлінь місцевої державної адміністрації // Вісник Луганської академії внутрішніх справ МВС імені 10-річчя незалежності України: Науково-теоретичний журнал / Відп. ред. Б.Г. Розовський. - Луганськ, 2002. - Вип.4. - С.112-118.

3. Соловйова О.М. Акти відділів та управлінь місцевих державних адміністрацій // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Збірник наукових праць / Відп. ред. Ю.П. Битяк. - Харків: Право, 2002. - Вип. 2. - С. 118-123.

4. Соловйова О.М. Особливості компетенції відділів та управлінь місцевої державної адміністрації // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2003. - Вип. 61. - С.47-54.

5. Соловйова О.М. Повноваження місцевих органів виконавчої влади у сфері управління власністю // Право власності: проблеми забезпечення, реалізації та захисту: Тези доповідей та наукових повідомлень учасників наукового семінару молодих вчених (м. Харків, 14-15 вересня 2001р.) / За ред. М.І. Панова. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2001. - С. 9, 10.

6. Соловйова О.М. Щодо питання про розмежування функцій і повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями // Проблеми правого регулювання місцевого самоврядування: Матеріали наук.-практ. конф., 4-5 грудня 2001 р. / За ред. М.І. Панова. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2002. - С. 217-219.

Размещено на Allbest.ru