Социальное обеспечение: понятие, виды, принципы, источники

При этом использование государственных стандартов социального обслуживания будет способствовать экономии трудовых и материальных ресурсов, вовлечению в сферу деятельности по социальному обслуживанию негосударственного сектора экономики и тем самым содействовать улучшению экономических показателей в системе социального обслуживания населения.

В настоящее время ощущается дефицит законодательного обеспечения деятельности отдельных типов учреждений и видов деятельности в сфере социального обслуживания населения. Отсутствует глубокое обоснование структуры и функций территориальных социальных служб, слабо проработаны государственные стандарты и нормы социального обслуживания. Не разработаны критерии и показатели эффективности предоставления социальных услуг, нет программ модернизации работы управленцев. Совершенно не регламентированы вопросы работы с информационными ресурсами.

Несмотря на предпринимаемые на всех уровнях усилия в области реформирования системы социального обслуживания, по-прежнему отмечается низкий уровень качества обслуживания пожилых людей и инвалидов в России. По оценке Института социальной геронтологии МГСУ, при существующих темпах развития системы на решение этой задачи потребуется очень много времени (в пределах 150 - 200 лет)2.

Политические и экономические изменения нашей страны в конце XX в. происходили на фоне спада производства, нарастания имущественной дифференциации, социального напряжения, ухудшения качества социального обслуживания населения, отсутствия профессиональных кадров, способных работать в условиях социальных трансформаций.

Наиболее социально уязвимыми оказались многие отрасли социальной сферы, в том числе социальное обслуживание.

Среди перечисленных отраслей особая роль принадлежит социальному обслуживанию - отрасли, обеспечивающей сохранение и поддержание на надлежащем уровне качества жизни населения, что в настоящее время является приоритетом в дальнейшем развитии Российского государства.

Результат государственной политики последнего десятилетия XX в. в социальной сфере - фактический отказ государства от ответственности за поддержание и развитие данного сектора и перераспределение соответствующей функции в пользу муниципальных образований. Сегодня ситуация меняется. Рыночные преобразования и развитие федеративных принципов устройства страны обусловили смещение центра тяжести в решении социальных проблем на региональный и местный уровни. Это обстоятельство связано с тем, что эффективность деятельности государства, как и любой другой управленческой системы, напрямую зависит от рационального распределения полномочий в сфере социального обслуживания между всеми уровнями власти.

Новая социальная стратегия предполагает оптимальное разделение ответственности за состояние социальной сферы между федеральными, региональными и местными властями, создание полноценной ресурсной базы для реализации социальной политики. Такой подход отвечает задачам повышения роли государства в социальном процессе укрепления единого социального пространства и централизованного контроля за его состоянием. Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления3

Местное самоуправление представляет собой тот специфический уровень власти, который, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой - учитывает интересы местного населения. Хотя приоритеты в проведении социальной политики принадлежат государству, в обеспечении многих жизненных потребностей населения большую роль призвано играть местное самоуправление. Поскольку задачи местного самоуправления имеют преимущественно обслуживающий характер, усилиями муниципалитетов может эффективно решаться значительная часть социальных проблем. В настоящее время за счет местных бюджетов финансируется почти 100 % расходов на среднее образование; 85 % - на здравоохранение; 60 % - на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги и т.п.

Социальное обслуживание включает в себя совокупность социальных услуг (уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных видов помощи, помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга, содействие в организации ритуальных услуг и др.), которые предоставляются гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию, на дому или в учреждениях социального обслуживания.3

Цель управления муниципальным сообществом - налаживание партнерских отношений между органами местного самоуправления, населением, предпринимателями в целях повышения качества жизни населения.

Организация защиты социально-экономических интересов населения, совершенствование социального обслуживания, привлечение средств граждан, выступающих в качестве акционеров, к финансовому обеспечению развития территорий - все это является важнейшей функцией муниципального управления. Оптимизация управления в этом случае связана с эффективным использованием местных ресурсов, формированием соответствующей инфраструктуры в интересах повышения качества социального обслуживания. В связи с этим муниципальное образование - сфера совместного существования людей, в которой социальные отношения

составляют систему, целью которой является повышение качества жизни населения5

Правовое регулирование, направленное на стабилизацию отношений по социальному обслуживанию населения, связано с установлением стандартов поведения (действий) и определением субъективно-объективных предпосылок деятельности органов исполнительной власти и учреждений социального обслуживания населения. Такое воздействие производится через удостоверение публично значимых юридических фактов - состояний, событий, объемов и размеров обеспечения. При этом в праве социального обеспечения рассматриваются публично значимые состояния или законность, а не только действия по реализации прав и обязанностей субъектов в распределении средств по определенному виду правоотношений, возникающих с наступлением юридических фактов, которые должны гармонизироваться со стандартами и системой социального страхования. Государство ведет систематический учет параметров социального обслуживания, создавая систему стандартов организации социальных служб и учреждений, стандарты услуги.

Эти стандарты выполняют важные функции в деятельности социально-обеспечительного характера. На основе стандартного обслуживания можно обоснованно определять цену (тариф) социальной услуги, осуществлять контроль качества социальной услуги (помощи), определять объем финансирования различных видов государственной социальной услуги, организации социального обслуживания, защищать права клиентов социальных служб, обеспечивать сохранение гарантий в реализации прав граждан на социальное обслуживание, повышать профессиональную и персональную ответственность социальных служб и органов власти, социальных работников и руководителей в целом.

Эти административно-правовые ресурсы более полно обеспечивают достойный уровень индивидуального потребления, общие формы защиты прав граждан на социальное обслуживание и должны применяться к социальному страхованию с учетом его особенностей в системе предоставления государственных социальных услуг.

Поскольку финансовые средства на социальное обслуживание выделяются в соответствии с нормами объемов социальных услуг, то нужны критерии определения этих нормативов, главными из которых являются: реально наступающие социальные риски, их классификация, индивидуализированная связь с социально-обеспечительными правоотношениями, их соответствие нормативам по количеству клиентов (живых социальных индикаторов), обладающих правом на различные виды социальной услуги. Таким образом, возникает связь между субъектами социального обеспечения и субъективными правами граждан и юридическими обязанностями публичной власти. В России утвердился и действует режим минимальных социальных стандартов, который предусматривает возможность выявления наиболее социально уязвимых категорий населения, но при этом не учитывается обширный перечень социальных рисков (трудных жизненных ситуаций).

Федеральным законом от 24 октября 1997 г. №143-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»20 установлены правовые основы для определения прожиточного минимума как единственного критерия при установлении гражданам Российской Федерации государственных гарантий получения социальных услуг и при осуществлении других мер социальной помощи. Прожиточный минимум - это стоимостная оценка потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы, которые должен выплачивать каждый гражданин. При этом потребительская корзина - это минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Однако принципы индивидуализации и обеспечения равных возможностей в предоставлении услуг по социальному обслуживанию не совмещаются с основаниями предоставления услуг, связанными со среднедушевым доходом семьи, видами доходов, учитываемых при определении нуждаемости. Вследствие этого в практике применения законов и нормативных актов размываются грани в определении социального риска (трудной жизненной ситуации).

Таким образом, социальные риски в широком смысле слова представляют собой возможность возникновения социально неблагоприятных ситуаций, связанных с необходимостью поддержки гражданина со стороны государства и общества, т.е. оснований для социальной защиты и социального обеспечения. Не обязательно, что это будут случаи материальной необеспеченности (наиболее распространенные социальные риски), например отсутствие средств к существованию, жилья, предметов быта, одежды. Основанием для социального обслуживания является в том числе трудная жизненная ситуация, разновидностями которой выступают одиночество, сиротство, безнадзорность, конфликты или жестокое обращение в семье и др. (ст. 3 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»)21.

3. В законотворческой деятельности в организации социального обслуживания населения в регионах (поскольку эти функции возложены на них) следует учесть, что виды услуг, деятельность по социальному обслуживанию конкретизированы соответствующими нормативными актами.

В частности, «Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг» ОК 004-9322 содержит раздел «Услуги в области здравоохранения и социальной области», где выделены под кодом 8530000 социальные услуги, предоставляемые в различных типах учреждений и предприятий социального обслуживания с обеспечением проживания и без обеспечения проживания.

Госстандарты существуют, но при этом не учитывается, что имеются две основные позиции по вопросу о сущности услуг: одни ученые рассматривают услуги как деятельность, специфическую форму труда; другие под услугами понимают результат труда, полезный эффект деятельности. Вместе с тем перечень видов услуг приобретает четкие легитимные правовые рамки, которые определены ст. 1 Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ:

социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации

граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Существенной проблемой в реализации норм предоставления услуг по социальному обслуживанию, механизма гражданско-правового регулирования отношений в сфере социального обслуживания населения являются вопросы определения цены платных и бесплатных услуг.

В настоящее время в России осуществляется поэтапный переход от баланса народного хозяйства к системе национальных счетов, необходимый для успешной интеграции нашей страны в мировое экономическое пространство. Соответственно меняется и подход к определению границ цены в сфере услуг по социальному обслуживанию в сторону их оптимизации. В связи с этим особое значение приобретает классификация услуг. При классификации исследуемое явление разделяется на отдельные группы (типы, виды и т.д.), что позволяет выявить характерные признаки каждой группы. Для определения их стоимости в экономической литературе, преимущественно по маркетингу, приводится большое количество классификаций услуг по самым разным критериям.

Кроме указанных проблем, можно выделить также проблему недостаточной информатизации населения о видах и порядке предоставляемых государственных услуг, включая информацию об административных регламентах и стандартах (социально незащищенные категории граждан мало ориентируются в информации, вывешиваемой на интернет-сайтах органов государственной власти и местного самоуправления).

Наличие информации в сети Интернет для многих граждан, являющихся потребителями государственных услуг, малоэффективно. Необходимо более широко привлекать средства массовой информации для разъяснения сущности мер социальной поддержки и нормативных правовых актов, регламентирующих данные услуги.

В результате следует определить следующие основные проблемы в системе социального обслуживания населения:

- унификация государственной стандартизации государственных услуг во всей системе социального обслуживания населения;

- формирование и развитие сети учреждений социального обслуживания семьи и детей в системе социальной защиты населения;

- усложнение управленческой деятельности в этой сфере;

- слабая информатизации населения о видах и порядке предоставляемых государственных услуг, включая информацию об административных регламентах и стандартах;

- недостаточно проработанная нормативно-правовая база, формируемая органами местного самоуправления.

Заключение

Анализ научной литературы, многочисленных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, а также практики позволил автору сформулировать и систематизировать основные выводы и предложения по рассмотренным проблемам.

Модернизация государственного управления в Российской Федерации и ее субъектах во многом изменила «облик» социального обслуживания населения. Особенно она затронула правовой аспект в сфере социальной поддержки.

Поэтому общественные отношения системы социального обслуживания населения, складывающиеся и развивающиеся в Российской Федерации, претерпели значительные изменения. Органы исполнительной власти стали использовать в модернизированной системе публичного управления качественно иные формы и методы управления в области социального обслуживания населения, чем те, которые использовались до реформирования. Основополагающим требованием административной реформы к социальной сфере является отделение ее от государства.

В настоящее время в каждом субъекте Российской Федерации доля системы социального обслуживания населения во всем объеме социальных услуг в сфере социальной защиты населения также неодинакова. Это зависит от «политической воли» органов государственной власти по обеспечению социально незащищенных граждан. Одни субъекты Российской Федерации «замкнули» социальное обслуживание населения на предоставлении услуг стационарного обслуживания (дома-интернаты), другие - привлекают коммерческие структуры к оказанию помощи в организации оказания услуг по социальному обслуживанию, разрабатывают инновационные методы и формы социального обслуживания (социальное такси, социальные чеки, социальные парикмахерские и др.).

Социальный эффект деятельности органов социальной защиты населения и подведомственных им учреждений в сфере социального обслуживания зависит не столько от материальной составляющей, сколько от продуманных управленческих решений, морально-нравственных ориентаций руководителей и заинтересованности в профессии.

Установлены особенности нормативных правовых актов, регулирующих разработку административных регламентов в субъектах Российской Федерации: 1) утверждаются нормативными правовыми актами высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как правило, в форме постановлений; 2) именуются правилами, порядками разработки административных регламентов; 3) содержание нормативных правовых актов текстуально повторяет нормы Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и постановление Правительства РФ «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»; 4) требования, предъявляемые к административным регламентам, незначительно отличаются от требований, содержащихся в федеральных нормативных правовых актах.

Содержание административных регламентов обладает определенной самобытностью, оно разнится в субъектах Российской Федерации. Даже в административных регламентах, носящих общий характер, отсутствует конкретизация положений: критерии принятия решений должностными лицами при предоставлении государственной услуги; примерные показатели качества оказываемой государственной услуги, применяемые для всех видов услуг.

Устанавливается, что административная регламентация предоставления государственных услуг в системе социального обслуживания населения осуществляется также на уровне субъектов Российской Федерации. В свою очередь, они наделяют государственными полномочиями по социальному обслуживанию населения органы местного самоуправления, поэтому правовое регулирование данных вопросов формируется несколькими вариантами. Первый вариант- административные регламенты разрабатывают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Второй вариант - органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации издают административные регламенты о разработке и экспертизе подобных документов, а также регламенты, касающиеся общих вопросов организации социального обслуживания населения, стандарты качества предоставления государственных услуг. Органы местного самоуправления разрабатывают административные регламенты оказания конкретных услуг в сфере социального обслуживания.

Процесс создания государственных стандартов социального обслуживания населения обладает определенными особенностями:

- разработка стандартов осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а федеральные органы власти оставляют за собой право контроля за соблюдением государственных стандартов;

- содержание стандартов основывается на положениях трех национальных стандартов в области социального обслуживания населения;

- разработка стандартов субъектами Российской Федерации осуществляется согласно нормативному правовому акту «Порядок установления государственных стандартов социального обслуживания»;

- процедура разработки стандартов вариативна в субъектах Российской Федерации. Первый вариант - разработчиком и субъектом, утверждающим стандарт, выступает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации специальной компетенции в области социальной защиты населения. В этом случае стандарт утверждается приказом (Белгородская, Воронежская области). Второй вариант - разработчиком стандарта является орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации специальной компетенции, а затем проекты стандартов рассматриваются высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации и утверждаются главой субъекта Российской Федерации (Липецкая, Курская области);

- среднее количество стандартов социального обслуживания в субъектах Российской Федерации составляет от 12 до 14. Субъекты разрабатывают не только стандарты социального обслуживания, но и стандарты качества государственных (бюджетных) услуг (Воронежская область). Многие субъекты разрабатывают новые стандарты социального обслуживания, например в области оказания услуг детям, семьям, качества услуг и контроля за качеством услуг.

Также отмечаем: 1) неоднозначное определение содержания услуг социального обслуживания; 2) сложность нормативного закрепления сочетания публично-правового и частноправового характера их предоставления, объема финансирования различных видов государственных услуг, методов и показателей оценки качества социальной услуги (помощи); 3) слабая активность гражданского общества по активизации мероприятий, направленных на улучшение качества предоставляемых услуг. Административно-правовые ресурсы в системе социального обслуживания населения должны обеспечивать достойный уровень индивидуального потребления, общие формы защиты прав граждан на социальное обслуживание с учетом особенностей в системе предоставления государственных социальных услуг. При этом существенной проблемой в реализации норм предоставления услуг по социальному обслуживанию населения являются вопросы определения цены платных и бесплатных услуг. В связи с этим особое значение приобретает классификация государственных услуг.

Обосновываются основные проблемы в системе социального обслуживания населения:

- унификация государственной стандартизации государственных услуг во всей системе социального обслуживания населения;

- формирование и развитие сети учреждений социального обслуживания семьи и детей в системе социальной защиты населения;

- усложнение управленческой деятельности в этой сфере;

- слабая информатизация населения о видах и порядке предоставляемых государственных услуг, включая информацию об административных регламентах и стандартах (социально незащищенные категории граждан мало ориентируются в информации, вывешиваемой на интернет-сайтах органов государственной власти и местного самоуправления);

- недостаточно проработанная нормативно-правовая база, формируемая органами местного самоуправления.

Размещено на Allbest.ru