Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст роботи:

Вступ………………………………………………………………………………2

Розділ І. Поняття та проблеми сучасного стану адміністративно-територіального устрою України.

1. Поняття та історичні аспекти формування адміністративно-територіального устрою України………………………………………………...4

2. Аналіз проблем сучасного стану адміністративно-територіального устрою України…………………………………………………………………………...10

Розділ ІІ. Адміністративно-правова реформа адміністративно-територіального устрою

1. Поняття адміністративно-територіальної реформи. ………………………..17

2. Модель адміністративно-територіальної реформи в Україні……………...21

3. Реформування адміністративно-територіального устрою: проблеми та перспективи реалізації. …………………………………………………………29

Висновки…………………………………………………………………………41

Список використаних джерел…………………………………………………..43

Вступ.

Тема даної курсової роботи передбачає вивчення такого питання як проблеми вдосконалення адміністративно-правового устрою в контексті адміністративно-територіальної реформи. Актуальність даного дослідження зумовлено тим, що існуюча система адміністративно-територіального устрою України в значній мірі вже не відповідає сьогоднішнім економічним, політичним та іншим реаліям. Пояснюється це тим, що вона багато в чому була створена суб'єктивно ще в радянські часи і новим задачам і цілям вже не зовсім відповідає. По суті ця система є апаратом обслуговування центральної влади (не зовсім, і не завжди демократичної) і не зовсім ринкової економіки.

Україна повинна здійснити широкомасштабну реформу адміністративно-територіального устрою, яка повинна торкнутися не тільки громад, територіальні масштаби яких, особливо у сільській місцевості, сьогодні не є оптимальними для здійснення там місцевого самоврядування, а й верховної ланки, яка склалася не завжди із врахуванням географічних, економічних, соціальних та інших чинників.

Звичайно, така реформа не може бути проведена без внесення відповідних змін до Конституції України.

Реформування адміністративно-територіального устрою України є невід'ємною складовою адміністративно-територіальної реформи, що покликана оптимізувати систему управління територіями, упорядкувати взаємовідносини органів влади різних ієрархічних рівнів, а в кінцевому підсумку - сприяти підвищенню рівня життя пересічного громадянина в кожному міському чи сільському населеному пункті.

На необхідності проведення реформи адміністративно-територіального устрою наголошується у посланнях Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє і зовнішнє становище України» у 2003, 2005 та 2006 роках. В Універсалі Національної Єдності йдеться про «стимулювання розвитку місцевого самоврядування, підвищення його ролі і статусу шляхом забезпечення фінансово-економічної спроможності та реформування адміністративно-територіального устрою». Державною стратегією регіонального розвитку на період до 2015 р. передбачено провести у 2009-2015 роках адміністративно-територіальну, бюджетну та податкову реформи з метою зміцнення фінансово-економічної основи територіальних громад.

Проблематикою даного дослідження являється відсутність чіткого бачення її концептуальних засад та шляхів практичної її реалізації адміністративно-правової реформи. Це зумовлено насамперед тим, що питання реформи адміністративно-територіального устрою постало відносно недавно - після здобуття Україною незалежності. Фактично після адміністративно-територіальної реформи 30-х років, що створила основи сучасного територіального устрою, наукові дослідження з питань адміністративно-територіального устрою не вважалися актуальними й практично не здійснювалися. Натомість існує значний науковий доробок з питань регіоналізації та економічного районування, яке розглядається як механізм підвищення ефективності управління територіальним розвитком держави. Це, насамперед, праці М. І. Долішного, Б.М.Данилишина, О.Горленко,Ф.Д.Заставного, М.М. Паламарчука, М. Д. Пістуна, В. А. Поповкіна, О. І. Шаблія. Історичним аспектам формування адміністративно-територіального устрою України присвячені дослідження М. С. Дністрянського.

Разом з тим існує необхідність формування і конкретизації концептуальних засад реформування АТУ України та пошуку алгоритму ефективної практичної реалізації цього завдання. Дана робота присвячена аналізу проблем сучасного стану адміністративно-територіального устрою та проблем практичної реалізації реформи адміністративно-територіального устрою України.

Розділ І.

1 Поняття та історичні аспекти формування адміністративно-територіального устрою України

адміністративний устрій реформа

Адміністративно-територіальний устрій - це розподіл території держави на певні частини з метою раціональної організації управління народним господарством і соціально-культурним будівництвом на місцях. В чинній Конституції України питання адміністративно-територіального устрою нашої держави закріплене в розділі ІХ «територіальний устрій України», та частково в розділі Х «Автономна Республіка Крим».

Згідно зі ст.. 2 Конституції Україна є унітарною державою. Цей принцип є імперативним і без конституційних змін всі розмови про перехід до федеративного устрою є, щонайменш, недоречними, а конкретні дії в цьому напрямку - незаконними. Крім того, є всі підстави вважати, що можливий федеративний устрій держави може викликати дуже складні політичні та інші проблеми, справитися з якими владі буде дуже проблематично. Конституція України від 28.06.1996 р. із змінами, внесеними згідно із Законом України N 2222-IV від 08.12.2004, ВВР, 2005, N 2, ст.44

Виступаючи прибічником унітарної форми державного устрою, тим не менш вважаємо, що існуюча система адміністративно-територіального устрою України в значній мірі вже не відповідає сьогоднішнім економічним, політичним та іншим реаліям. Пояснюється це і тим, що вона багато в чому була створена суб'єктивно ще в радянські часи і новим задачам і цілям вже не зовсім відповідає. По суті ця система є апаратом обслуговування центральної влади (не зовсім, і не завжди демократичної) і не зовсім ринкової економіки.

Стаття 132 Конституції України проголошує, що "Територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально - економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій".

Стаття 133 Конституції України характеризує систему адміністративно-територіального устрою України. До функцій адміністративно-територіальних одиниць належать державні функції, передані державою у відання адміністративно-територіальних одиниць з метою здійснення державних функцій на місцях.

Згідно зі статтею 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України становлять: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. До складу України входять: Автономна Республіка Крим і 24 області - Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська, міста Київ та Севастополь. Конституція України від 28.06.1996 р. із змінами, внесеними згідно із Законом України N 2222-IV від 08.12.2004, ВВР, 2005, N 2, ст.44

Таким чином, адміністративно-територіальний устрій України є асиметричним, оскільки Автономна Республіка Крим, міста Київ і Севастополь мають окремий статус, який суттєво відрізняється від статусу інших адміністративно-територіальних одиниць.

Як вже зазначалося, ст. 132 Конституції закріпила цілий ряд основних засад (принципів) територіального устрою України до яких відноситься: єдність та цілісність державної території; поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади; збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Вони є надзвичайно важливими і в разі їх реалізації на 100% , відпала би потреба в реформуванні адміністративно-територіального устрою. Але проблема полягає в тому, що вони не можуть бути реалізовані при існуючий системі адміністративно-територіального устрою і ось чому:

Вказана система включає в себе 3 ланки: вища - Автономна Республіка Крим і області (їх 24 і вони перераховані в Конституції); середня - райони, райони в містах і міста; нижча - селища і села.

Сільради, а також селищні ради в конституції не згадуються, а тому апріорі не відносяться до адміністративно-територіальних одиниць, що викликає, як мінімум, здивування.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» розрізняє 2 ланки такого устрою: нижчої (села, селища, райони в містах, міста), а також верхньої (райони і області). Така класифікація не ґрунтується на законодавстві про адміністративно-територіальний устрій України, а тому не має серйозного правового значення.

Адміністративно-територіальний устрій України має давню багатовікову історію. Оскільки українські землі часто належали іншим країнам: Польщі, Туреччині, Росії, Литві, Австро-Угорщині, то й адміністративно-територіальний устрій відображав традиції й інтереси цих країн. Так, напередодні Першої світової війни на території України, що належали Росії, було 9 губерній: Київська, Харківська, Чернігівська, Полтавська, Волинська, Подільська, Єкатиринославська, Херсонська й Таврійська. Кожна губернія ділилася на повіти й волості. Сучасна Україна успадкувала досвід української держави, що виникла після лютневої революції 1917 р., і після розпаду Австро-Угорщини в листопаді 1918 р. Тому процес формування її сучасного геополітичного устрою варто розглядати, починаючи із часу існування цих держав - Української Народної Республіки, Західно-Української Народної Республіки, УРСР. Годованець В. Ф. Конституційне право України. - К.: МАУП, 2005, ст. 231

У березні 1918 р. Радою Міністрів УНР були скасовані губернії й повіти й установлений розподіл УНР на землі, які складалися з волостей, а ті, у свою чергу, із громад. В основу розподілу був покладений історико-географічний і національно-культурний принципи: Київ з околицями, Древлянська (м. Коростень), Болоховська (м. Житомир), Азовська (м. Маріуполь), Половецька (м. Бахмут) землі, Волинь (м. Луцьк), Погір'я (м. Рівне), Поросся(м. Біла Церква), Черкаси, Побужжя (м. Умань), Поділля (Кам'янець), Брацлавщина (г. Вінниця), Подністров'я (м. Могильов), Помор'я (м. Миколаїв), Одеса з околицями, Низ (Запоріжжя), Січ (Катеринослав), Запоріжжя (м. Бердянськ), Нове Запоріжжя (м. Херсон), Донеччина (м. Слов'янськ), Сіверщина (м. Стародуб), Чернігівщина (м. Чернігів), Переяславщина (м. Прилуки), Посім'я (г. Конотоп), Посулля (м. Ромни), Полтавщина (м. Полтава), Самара (м. Кременчук), Слобожанщина (м. Суми), Харків з околицями. Законом про територіально-адміністративний розподіл передбачалися національно-персональні автономії (російська, польська, єврейська). Однак цей закон не вдалося реалізувати, у квітні 1918 р. після державного перевороту, здійсненого гетьманом Павлом Скоропадським, була проголошена Українська держава й відновлено старий адміністративно-територіальний поділ України на губернії й повіти.

У Західно-Українській Народній Республіці був збережений австрійський розподіл на повіти. Крім того, республіка була роз'єднана на три військових області - Львівську, Тернопільську, Станіславську, а кожна з них - на чотири округи.

Політико-адміністративний устрій України в складі СРСР також не раз змінювався. У 1922 р. була скасована чотириступінчаста адміністративна система (губернія, повіт, волость, село), а уведена триступінчаста (округ, волость, село). Скоротилося число губерній з 12 до 9. Менше стало округів і волостей. Кравченко В. В. Конституційне право України. - К.: Університет "Україна", 2004

У 1930 р. були ліквідовані округи, а основними одиницями стали адміністративні області, кожна з яких враховувала десятки районів. У післявоєнні роки чисельність адміністративних районів постійно змінювалася, спочатку їх розділяли, в 60-ті рр. - укрупнювали. Адміністративно-територіальний устрій західної частини України відрізнявся від східної частини, тому що перша знаходилася під впливом Польщі, Румунії, Чехословаччини. На території українських, етнічних земель були створені воєводства: Львівське, Тернопільське, Волинське, Поліське, Люблінське. Після Першої світової війни Закарпаття ввійшло до складу Чехословаччини, одержавши політичну автономію, що, однак, не була реалізована. Старі одиниці довоєнного угорського розподілу земель були ліквідовані, Закарпаття розділене на 14 повітів, ті - на 478 громад. Перед, під час і після Другої світової війни на західних землях України виникли області: Львівська, Дрогобицька, Тернопільська, Станіславська (у 1961 р. - Івано-Франківська), Волинська, Рівненська (1939 р.), Чернівецька (1940 р.), і Закарпатська (1945 р.)

Таблиця 1. - Історія формування адміністративно-територіального устрою України

Період історії	Складові регіонів	Кількість регіонів	Назва регіонів
До Першої Світової Війни	губернії, повіти волості	9	Київська, Харківська, Чернігівська, Полтавська, Волинська, Подільська, Єкатиринославська, Херсонська й Таврійська
З березня 1918 р	землі, волості громади	29	Київ з околицями, Древлянська (м. Коростень), Болоховська (м. Житомир), Азовська (м. Маріуполь), Половецька (м. Бахмут) землі, Волинь (м. Луцьк), Погір'я (м. Рівне), Поросся(м. Біла Церква), Черкаси, Побужжя (м. Умань), Поділля (Кам'янець), Брацлавщина (г. Вінниця), Подністров'я (м. Могильов), Помор'я (м. Миколаїв), Одеса з околицями, Низ (Запоріжжя), Січ (Катеринослав), Запоріжжя (м. Бердянськ), Нове Запоріжжя (м. Херсон), Донеччина (м. Слов'янськ), Сіверщина (м. Стародуб), Чернігівщина (м. Чернігів), Переяславщина (м. Прилуки), Посім'я (г. Конотоп), Посулля (м. Ромни), Полтавщина (м. Полтава), Самара (м. Кременчук), Слобожанщина (м. Суми), Харків з околицями
З 1922 р	округ, волость, село	9
З 1930 р.	адміністративні області, район
Сучасний час	Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища села	24, міста з особливим статусом - Київ і Севастополь

Сучасну систему адміністративного устрою України становлять: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища й села. Адміністративна область - це більша частина території України, що має чіткі певні межі та систему органів місцевої влади й управління, які перебувають в обласному центрі. Адміністративних областей в Україні 24, крім того, виділені два міста з особливим статусом - Київ і Се-вастополь. Кожна область і Крим діляться на адміністративні райони, у середньому по 19 районів на одну область, середня площа області України становить 24 тис. км2 (без урахування Криму).

Кримська автономія була створена в 1921 р., мала 20 адміністративних районів, у тому числі 11 - національно-територіальних: 6 - татарських, 2 - німецьких, 2 - єврейських, 1 - український. Під час війни всі ці райони були ліквідовані, а Кримська автономія перетворилася в область Росії. В 1954 р. Крим був переданий Україні, а в 1991 р. була відновлена автономія Криму.

Територіально-адміністративний устрій України, сформований в умовах командно-адміністративної системи, характеризується надзвичайно громіздкою структурою (рис. 1), він має три-чотири щаблі: область-район-сільрада або область-район-міськрада-райрада міста. Схема побудована за принципом матрьошки: місто в місті, у місті - район, у районі - населений пункт. Яскравим прикладом є Ялта й Севастополь, які враховують кілька десятків територіальних одиниць і відповідне структурування органів місцевого самоврядування. У такій хаотичній схемі дуже складно здійснити розрахунок і провести облік ефективності використання бюджетних коштів, розподіл й використання ресурсів, а також розподіл повноважень.

Мал.1 - Схема сучасного територіально-адміністративного устрою України

2. Аналіз проблем сучасного стану адміністративно-територіального устрою України.

Адміністративно-територіальний устрій Ї це законодавчо закріплена система поділу держави на територіальні утворення, відповідно до яких здійснюється організація та функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування. Очевидно, що реформування адміністративно-територіального устрою повинно базуватися на певних принципах, які сприяють поліпшенню стандартів життя, наближують надання певних послуг населенню, сприяють розвитку місцевого самоврядування. З географічної точки зору серед таких принципів можна зазначити: повсюдність, пропорційність, компактність, доступність, спадкоємність, взаємодоповнюваність, гнучкість та адаптивність, саморегулювання. Враховуючи, що абсолютна більшість показників адміністративно-територіального устрою базується на просторово локалізованих даних, одним з ефективних засобів аналізу є застосування сучасних геоінформаційних технологій: Павлюк А.П. Реформування адміністративно-територіального устрою: проблеми та перспективи реалізації// Стратегічні пріоритети, №1(2), 2007 p

1. Удосконалення понятійно-термінологічного апарату назв та типів адміністративно-територіальних одиниць у відповідності до сучасних умов.

У понятійно-термінологічному апараті адміністративно-територіальних одиниць є чимало суперечностей. Так у відповідності до статті 133 ІХ-го розділу Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Якщо з нормами Конституції порівняти існуючу схему адміністративно-територіального устрою, то можна виявити низку суперечностей.

По перше, поза переліку адміністративно - територіальних одиниць в нормах Конституції опинились міські, сільські та селищні ради.

По друге, перелік адміністративно-територіальних одиниць включає як власне адміністративно-територіальні одиниці такі, як області та райони, так і адміністративно-територіальні одиниці, які по суті є населеними пунктами: міста, селища та села. Це спричинило певну плутанину в поняттях „адміністративно-територіальна одиниця ” та „населений пункт”. Приміром, сільська рада та село, селищна рада та селище міського типу; місто обласного значення чи місто районного значення як адміністративно-територіальні одиниці та місто як населений пункт.

По третє, відсутність базового рівня адміністративно-територіальних одиниць: сільських та селищних рад неминуче приводить до порушення принципу повсюдності територій, за яким, значні території поза межами сіл та селищ не належать ні до якої адміністративно-територіальної одиниці.

2. Удосконалення та упорядкування структури адміністративно-територіального устрою.

Існуюча схема адміністративно-територіального устрою України являє собою складну неупорядковану чотириступеневу ієрархічну структуру. Кожна адміністративно-територіальна одиниця наділена державою відповідними повноваженнями у сфері державного управління, а також виконує певні самоврядні функції.

У цій системі є чимало неточностей і суперечностей. Так, одні й ті ж адміністративно-територіальні одиниці: міста районного значення, селищні та сільські ради можуть належати як до третього, так і до четвертого рівня ієрархії. Відсутність в адміністративно-територіальному устрої України найнижчого базового рівня та різноманіття адміністративно-територіальних одиниць третього та четвертого рівнів: міста районного значення, селищні, сільські ради, ускладнюють адміністративно-територіальну схему по горизонталі. Особливої актуальності ця проблема набуває для специфічних міських адміністративно-територіальних утворень, на території яких діють кілька інших адміністративно-територіальних одиниць, але які не складають єдиної територіальної громади. Це передусім стосується 64 міст обласного значення, на території яких функціонують ще 202 інших адміністративно-територіальних одиниці, в яких діють органи місцевого самоврядування.

3. Компактність - адміністративно-територіальні одиниці повинні бути компактними, без анклавів та віддалених відступів.

Населені пункти історично і генетично призначені бути тими осередками, навкруги яких концентрується населення і з яких розходиться мережа інфраструктур різного призначення. Тому населені пункти обслуговують не тільки населення, яке в них проживає, а й населення прилеглих територій. І чим масивніше місто (за різними параметрами - функціями) тим значніший його вплив за територією. Тому найбільш раціональною схемою адміністративно-територіального устрою слід вважати таку, при якій населені пункти розміщені рівномірно (в межах свого ієрархічного рівня) і, оскільки, держава характеризується певною централізацією влади, то для одного з них (столиці) бажано центральне розміщення.

Традиційною столицею України є місто Київ, який характеризується досить зручним географічним положенням, що дозволяє виконувати управлінські, політичні, економічні, транспортні та інші функції. Місто займає надзвичайне вигідне транспортне розташування, в ньому сходяться основні залізничні та автомобільні магістралі з заходу на схід та з півночі на південь. Окрім того, Київ є найбільшим річковим портом у державі. Усі ці переваги компенсують положення міста відносно геометричного центру держави, хоча ця віддаль не досить значна - порядку 150 км. Київ майже рівновіддалений від крайніх регіональних центрів на півдні (Сімферополь), заході (Ужгород), сході (Луганськ) - до 700 км. По залізниці та шосейним шляхам ця віддаленість складає до 1000 км, тобто в межах 10 годинної досяжності.

Ступінь доступності до регіонального центру з периферії і навпаки у разі здійснення адміністративних функцій, надання різноманітних послуг та здійснення зв'язків тощо, характеризують деякі морфометричні характеристики. Найважливіші - це віддаленість адміністративного центру від геометричного. Дуже незручним розташуванням відзначаються центри Закарпатської, Волинської, Черкаської, Миколаївської, Харківської областей. Віддаль до геометричних центрів тут складає понад 65 км. Центральне розташування характерне для Донецька, Дніпропетровська, Івано-Франківська, Тернополя, Києва, Хмельницького, Львова, Кіровограда, Чернівців. Віддаль від цих міст до геометричних центрів Ї до 35 км . Долішній М. І. Регіональна політика на рубежі ХХ-ХХІ століть: нові пріоритети. - К.: Наукова думка, 2006

Компактність областей визначає також територіальну доступність з периферії до центру. Найбільшою компактністю відзначаються лише три регіони - Волинська, Харківська, Запорізька, але саме ці області характеризуються найбільшим неспівпадінням реального центру та геометричного.

Середньою як для України компактністю (коефіцієнт 0,4-0,6) характеризуються області: Закарпатська, Дніпропетровська, Донецька, Івано-Франківська, Луганська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська. Найбільш незручна конфігурація у областей: Кіровоградської, Одеської, Черкаської та Автономної Республіки Крим. Витягнутість складної форми та ще при незадовільному розвитку транспортної мережі формує досить незручну периферійність (особливо віддалені південні райони Одеської області

Несприятливою обставиною для функціонування адміністративних районів є віддаленість районів від регіонального центру. Близько 25% усіх адміністративних районів віддалені від регіонального центру на віддаль понад 100 кв. км. Така ситуація спостерігається майже в усіх регіонах України, але найбільше вона виражена в Одеській, Херсонській, Полтавській, Чернігівській, Луганській, Сумській областях, де кількість таких районів складає 25-45% .

Для існуючого адміністративно-територіального устрою характерні такі особливості як наявність численних анклавів (територія певного підпорядкування в межах іншої), а також черезсмужність та багатосмужність.

Насамперед, необхідно звернути увагу на напівштучні анклави, зумовлені фізико-географічними особливостями території, що інколи ускладнює доступність по лінії периферія - центр, а заходи по усуненню цього недоліку потребують додаткового фінансування, наприклад, близько 1/5 частини території Черкаської області знаходиться на протилежному березі Дніпра відносно основної території; від Полтавської області фактично відокремлений один її район - Кременчуцький, притому значною водною перешкодою є р. Дніпро. При цьому його територія, до речі, компактно вписується у територію сусідньої Кіровоградської області і т. д.

4. Спадкоємність - межі адміністративно-територіального поділу по можливості повинні зберігати наявні межі інфраструктур та комунікацій.

Цей принцип неважко витримати, якщо за основу взяти існуючий адміністративно-територіальний поділ з урахуванням усталених уже господарських зв'язків і прогнозів на перспективу, що повинно випливати з можливостей взаємозв'язку регіону з центром у визначенні пріоритетів розвитку промислового комплексу регіону та узгодження з програмами загальнодержавного рівня. При цьому необхідно забезпечити розвиток промислового комплексу регіону як єдиного цілого, наближаючись до ідеальних параметрів його території, позбувшись в першу чергу територіальних анклавів.

5. Необхідність “критичної маси” - адміністративно - територіальні одиниці повинні мати достатню фінансово-економічну базу для забезпечення місцевого самоврядування та населення відповідними послугами.

Все зводиться до того, що загальнодержавні податки доцільно встановлювати на єдиному для всіх одиниць рівні, а методика їх обрахування повинна бути обґрунтована реальним рівнем факторів економічного розвитку кожного регіону. Тоді стає реальним забезпечення кожної ланки адміністративно-територіального поділу власною фінансовою базою (за рахунок місцевих податків, зборів, затверджених законом відрахувань від загальнодержавних податків тощо). Таким чином регіони можуть забезпечити за рахунок власних коштів загальнообов'язкову освіту, медичне обслуговування, комунальні потреби, витрати на самоврядування тощо. З іншого боку такий стан речей є стимулом розвитку регіону. Пирожков С. І., ПавлюкА. П. Адміністративно-територіальна реформа в Україні: актуальні питання методології та практики // Економіка України. - 2005.-№ 6.-С. 5-16

6. Взємодоповнювання - в адміністративно - територіальних одиницях особливо вищих рангів повинні дотримуватися пропорції між багатими та бідними районами, вузькоспеціалізованими населеними пунктами та територіями з диверсифікаційними функціями, що сприятиме територіальній справедливості, забезпеченню більш рівного доступу до соціальних послуг.

Як свідчать приклади недавньої історії, впровадження цього принципу сприятливо впливає врешті-решт на економічне зростання цього регіону і підвищення темпів зростання бідних (відсталих) районів, створення багатофункціональної інфраструктури господарства. Це відбувається за рахунок перерозподілу і активної переспеціалізації робочої сили при орієнтації на можливість досягти більшого, тенденції вирівнювання соціально-економічних показників.

7. Гнучкість та адаптивність - адміністративно-територіальний устрій повинен порівняно легко пристосовуватися до територіальних змін в суспільстві - змінам в технологіях, економіці, розселення, споживанню.

Межі адміністративно-територіальних одиниць необхідно встановлювати таким чином, щоб на виділених територіях сконцентрувати достатні природні ресурси, відповідний демографічний потенціал з урахуванням тенденції їх розвитку на основі відповідних законодавчих положень. Досягнута таким чином самодостатність зробить непотрібною звертання до центральних органів для вирішення питань регіонального зростання і розвитку.

Розділ ІІ. Адміністративно-правова реформа адміністративно-територіального устрою

1. Поняття адміністративно-територіальної реформи.

Адміністративна реформа - це комплекс заходів, що мають на меті підвищення ефективності системи публічного управління у державі

Територіальна реформа - комплекс заходів, спрямованих на оптимізацію територіальної основи діяльності державної влади та місцевого самоврядування.

Адміністративно-територіальна реформа - це системне об'єднання першого і другого.

Навіщо і чому Україні необхідна адміністративно-територіальна реформа?

Адміністративно-територіальний устрій України отриманий у спадок від Радянського Союзу, і відтоді фактично він не змінився. Варто згадати, що кордони територій областей, міст та районів у радянській тоталітарній державі визначалися на підставі розрахунку швидкості військової мобілізації та чисельності партійних організацій комуністичної партії. Адміністративно-територіальний устрій України у складі СРСР обслуговував завдання тоталітарної держави-патрона та адміністративно-планової економіки.

Після здобуття незалежності Україна оголосила курс на створення демократичної держави та ринково орієнтованої економіки. Отже, і такі глобальні інструменти, як адміністративний і територіальний устрій, мають відповідати новим завданням держави і суспільства. Годованець В. Ф. Конституційне право України. - К.: МАУП, 2005, ст.214

Однак тут існує суперечність, конфлікт між проголошеними цілями і тими інструментами, які у нас є. У зв'язку з цим багато законів не виконуються, діяльність влади часто неефективна, якість державних та муніципальних послуг низька, поглиблюються суперечності між місцевими самоврядуванням та виконавчою владою.

Сучасний адміністративно-територіальний устрій України по суті залишається апаратом обслуговування авторитарної влади та планово-адміністративної економіки, а отже, не відповідає завданням ні демократичного суспільства, ні нової держави. І навіть більше, саме такий адміністративно-територіальний устрій постійно провокує владу до відмови від демократичних та ринкових принципів управління і до повернення до авторитарної моделі - у цьому постійна небезпека.

Ось чому проведення адміністративно-територіальної реформи є необхідним і одним з найважливіших інструментів у перетворенні української держави з держави-патрона на державу-гувернера і радянського суспільства - на громадянське суспільство.

Усі 16 років незалежності України робилися спроби розробити й провести адміністративно-територіальну реформу, однак вони провалилися. Чому?

Бо не було чіткого бачення перспектив розвитку держави і суспільства - не було стратегічного плану розвитку країни. При відсутності такого бачення проведення настільки складної реформи стає об'єктивно неможливим.

Для успішного проведення адміністративно-територіальної реформи необхідно дотримуватися кількох правил:

1. Реформа починається лише після прийняття суспільством довготермінового плану розвитку країни. Термін реформи не може бути меншим ніж 10 років.

2. Перед початком реалізації реформи проводиться якнайширша роз'яснювальна робота в суспільстві. Цей етап складатиме не менш як один рік цілеспрямованої та потужної роботи, в тому числі з використанням засобів масової інформації. В результаті більшість громадян мають усвідомити цілі, завдання реформи, а також громадські та особисті переваги від її проведення.

3. У плані реалізації реформи детально пояснюються етапи, терміни та порядок проведення кожного етапу. Реалізація плану постійно висвітлюватиметься у ЗМІ і супроводжуватиметься відкритими обговореннями ходу реформи.

Адміністративно-територіальну реформу можна провести у будь-якій країні лише за умов бачення суспільством картини майбутнього, глибокої підготовки, значного терміну й публічності процесу.

Метою адміністративно-територіальної реформи є гармонізація компетенції та відповідальності держави та місцевого самоврядування, висока якість публічних послуг, розвиток інституту територіальних громад та розкриття творчого потенціалу щодо самоврядування громадян України. Погорілко В. Ф. Конституційне право України. - К.: Наукова думка, 2003, ст. 234

Основними завданнями адміністративно-територіальної реформи в Україні є:

1. Створення адміністративних і територіальних інструментів, що відповідають завданням розвитку демократичного, мирного й соціально гармонійного суспільства і держави-гувернера. Сильне громадянське суспільство й комфортна для громадянина держава - результат реформи.

2. Децентралізація влади і чітке розмежування компетенції та фінансів держави та місцевого самоврядування. Значне підвищення якості державних та муніципальних послуг.

3. Передача місцевому самоврядуванню більшості повноважень, пов'язаних із забезпеченням життєдіяльності людини. Перегляд податкового й бюджетного законодавства для досягнення співвідношення місцевих бюджетів до державного як 60:40.

4. Визнання територіальної громади (повітів, волостей) первинним рівнем самоврядування з передачею відповідних компетенцій та фінансів.

5. Визнання соціополісу основною базовою муніципально-територіальною одиницею. Розвиток соціополісів як самоврядних центрів життєдіяльності людини.

6. "Зшивання" країни по горизонталі, в тому числі шляхом створення максимально самодостатніх дев'яти країв за принципом інфраструктурної єдності та спільності інтересів розвитку, в тому числі шляхом прив'язки нових кордонів регіонів до великих національних та транснаціональних інфраструктурних проектів.

7. Запровадження принципу рівномірного розвитку територій, усунення причин надмірних перетікань ресурсів на користь столиці. Визначення спеціалізації країв та передача відповідних ресурсів, що забезпечить внутрішньоукраїнську та міжнародну спеціалізацію країв.

8. Перехід від галузевого принципу публічного управління до функціонального. Зміна структури виконавчих органів державної та місцевої влади і перехід до проектного планування та фінансування.

9. Реформа державної служби та реалізація програми "дорогий бюрократ".

10. Створення нових кордонів округів: військових, судових, прокурорських, міністерства внутрішніх справ та служби безпеки. Ці кордони не повинні збігатися з кордонами країв та соціополісів, щоб забезпечити незалежність і об'єктивність роботи правоохоронних та судових органів. Місцеве самоврядування повинно мати право власного забезпечення внутрішньої безпеки, в тому числі муніципальною міліцією або добровільними об'єднаннями громадян щодо захисту громадського порядку.

Оскільки жодна система не здатна реформувати себе зсередини, для проведення адміністративно-територіальної реформи необхідно створити тимчасовий спеціальний орган. Його буде виведено з прямого підпорядкування будь-якій посадовій особі в державі і сформовано з висококваліфікованих фахівців у сферах законодавчої, виконавчої, судової влади, місцевого самоврядування, громадських організацій, права та економіки. Цей орган має діяти за проектним принципом та фінансуватися окремим рядком у бюджеті.

В результаті реформи різні групи населення отримають свої переваги:

· молодь - нові можливості для самореалізації,

· люди середнього віку - забезпечення умов та стабільність зростання та ділової активності,

· люди похилого віку - збереження стабільності та підвищення рівня соціальної захищеності.

В цілому Україна як країна стане зручнішою для життя людини, вона буде гармонійно розвиватися і позбудеться надмірного тиску з боку держави та місцевих "царьків". Долішній М. І. Регіональна політика на рубежі ХХ-ХХІ століть: нові пріоритети. - К.: Наукова думка, 2006

2. Модель адміністративно-територіальної реформи в Україні.

Модель адміністративно-територіальної реформи в Україні (далі - Модель), розроблена Інститутом трансформації суспільства (ІТС), вперше була апробована під час круглого столу «Формування міст-районів у контексті реформи територіального устрою України». Цей захід ініціював і провів ІТС (директор - Олег Соскін) 14 вересня 2005 року в Києві за участю 30 українських міських голів, експертів, представників Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, координатора проектів ОБСЄ в Україні. Обговорення Моделі було продовжено під час інтерактивного семінару „Адміністративно-територіальна реформа: кроки до реалізації (на прикладі Полтавської області)”, організованого ІТС у Полтаві 14 грудня 2005 р. за участю міських голів Полтавщини, а також під час круглого столу „Європейський вибір України. Адміністративно-територіальна реформа: проблеми та шляхи її впровадження”, проведеного Інститутом трансформації суспільства у Черкасах 19 травня 2006 р. за участю міських голов Черкащини. У ході дискусій були висловлені практичні пропозиції, зауваження, уточнення до Моделі. Деякі важливі висновки експертів (зокрема, Петра Масляка, Вадима Прошка, Ігоря Бистрякова) та міських голів взяті до уваги. У результаті Модель було скореговано та вироблено консолідовану позицію з ряду ключових принципів і положень, які пропонується покласти в основу адміністративно-територіальної реформи в Україні:

1. Проведення в Україні системної адміністративно-територіальної реформи є об'єктивною необхідністю. Вона повинна закласти основи для розвитку нашої країни за моделлю народного капіталізму, на засадах демократії та самодостатності територій.

2. Мета адміністративно-територіальної реформи має полягати в демонополізації та децентралізації системи державного управління шляхом розширення повноважень місцевих самоврядних органів влади. До повноважень центральної влади повинно належати передусім вироблення та реалізація загальнодержавної стратегії розвитку.

3. Створена у ході реформи модель місцевого самоврядування має бути підкріплена відповідною фінансовою базою, що убезпечить від хабарництва та штучного перерозподілу грошей.

4. В основу вибору стратегії адміністративно-територіальної реформи потрібно покласти передусім інтереси громади, а не державної машини, основною функцією якої має стати надання громадянам щонайбільшої кількості публічних послуг.

5. Законопроект „Про територіальний устрій України”, запропонований екс-віце-прем'єр-міністром України Романом Безсмертним, не відповідає національним інтересам України, не має наукової основи, а тому не може бути базовим документом для проведення адміністративно-територіальної реформи в нашій країні.

6. Саме українські міські голови, завдяки професіоналізмові яких держава безболісно пережила скрутні політичні часи, повинні стати рушійною силою адміністративно-територіальної реформи та ініціювати розробку нового закону, який би відповідав інтересам громад.

7. Потрібно забезпечити комплексність проведення реформи місцевого самоврядування. Це означає, що зміна адміністративно-територіального устрою має відбуватися одночасно з податковою та бюджетною реформами.

8. У новому Законі „Про адміністративно-територіальний устрій України” повинні міститися такі основні положення:

o двоступенева система адміністративного управління;

o громада - основна ланка місцевого самоврядування;

o ліквідація делегованих повноважень органів місцевого самоврядування;

o ліквідація райрад та районних державних адміністрацій;

o створення замість областей паланок-департаментів (орієнтовна назва);

o ліквідація системи держказначейств на рівні громад;

o ліквідація силових структур на районному рівні.

Успішному впровадженню реформи в Україні мусить передувати вироблення оптимальної, економічно та історично обумовленої концепції нового територіального устрою та здійснення самоврядування в державі.

Система територіального самоврядування в Україні повинна мати цілісну вертикально-горизонтальну структуру місцевого самоврядування і складатися з двох елементів (рівнів):

міські та сільські громади,

паланки (департаменти).

Дворівневу систему самоврядування варто доповнити його особливою формою - містом-агломерацією.

Перший рівень. Базовим рівнем та основною одиницею місцевого самоврядування для України має стати громада. Це певна кількість людей, що проживає на спільній території і шляхом місцевого референдуму приймає рішення про об'єднання в самодостатню самоврядну одиницю. Необхідно відкинути критерій чисельності як умову створення громади. Будь-який населений пункт може бути громадою незалежно від кількості осіб, яка в ньому проживає.

Існування районів є недоцільним, оскільки громадою може бути будь-яке поселення, незалежно від його чисельності, якщо особи, які в ньому мешкають, вважають, що вони в змозі забезпечити належні умови соціально-економічного та гуманітарного розвитку цього поселення. Фрицький О.Ф. Конституційне право України.. - К.: Юрінком Інтер, 2006, ст. 311

Громади можуть утворювати міста, села і селища міського типу. Селища і села в праві на добровільних засадах об'єднуватися та утворювати єдину громаду. Вони також можуть приєднуватися до міста, якщо їх громади і громада міста прийняли про це рішення на місцевому референдумі.

Громада обирає прямим голосуванням міського (сільського) голову і Раду громади. Остання обирає свого спікера та затверджує Виконком громади (міської, сільської), який, автоматично очолює голова.

До сфери діяльності громади повинні належати всі громадські справи місцевого значення, а саме: упорядкування земельного господарства, організація функціонування комунальної системи й інфраструктури, залучення інвестицій, утримання об'єктів загального користування, організація роботи комунального транспорту, житлове будівництво, облаштування торговельних площ, охорона навколишнього середовища, організація освітнього й культурного життя, охорона здоров'я, підтримання громадського порядку, організація роботи пожежних служб та ін.

На рівні громад доцільно ліквідувати структури СБУ, МВС, прокуратури, податкові адміністрації, УБОП.

Другий рівень місцевого самоврядування - паланки (департаменти, округи, регіони). Ідея їх запровадження базується на французькому досвіді здійснення територіальної реформи Шарлем де Голлем, що визнана найуспішнішою адміністративно-територіальною реформою 20 століття. Коли у Франції виникли серйозні тенденції сепаратизму на рівні традиційних регіонів, де Голль запровадив у державі систему департаментів (94).

Реалізація подібного підходу в Україні дасть змогу ліквідувати бюрократичні утворення у формі адміністративних районів та областей, створивши натомість систему рівних між собою самодостатніх структур. Такий адміністративно-територіальний поділ дозволить наблизити владу до людей, активізувати залучення громад до процесу управління державою, уникнути зайвої бюрократії та сепаратизму.

Пропонується замість 25 областей та 490 районів створити 99 паланок. Втілення запропонованої моделі неминуче „опустить” 25 центрів і „підніме” 74, а владна вертикаль позбудеться додаткової ланки - районів. Паланка - суто українська назва організованої та керованої території (козацька паланка).

У межах кожної паланки повинна діяти державна урядова адміністрація і місцевий самоврядний виборний орган - Рада паланки, що обиратиме свого спікера, формуватиме Виконком та призначатиме керівника Виконкому з числа депутатів.

Функції урядової держадміністрації та органів місцевої влади в паланці мають бути чітко виписаними та забезпеченими відповідним фінансуванням з бюджету паланки або державного бюджету. Слід скасувати систему делегування повноважень, аби запобігти взаємним звинуваченням державних і місцевих органів влади в невиконанні своїх зобов'язань.

Головне завдання самоврядних органів паланок - формування стратегії розвитку території, реалізація загальних програм (стосовно будівництва і підтримання шляхів, інфраструктури, забезпечення екологічного балансу тощо). Утримання військових частин, структур СБУ та МВС, прокуратур, судів здійснюється за рахунок коштів урядових державних адміністрацій. Органи силових структур створюються винятково на рівні паланок, а не громад. Павлюк А.П. Реформування адміністративно-територіального устрою: проблеми та перспективи реалізації// Стратегічні пріоритети, №1(2), 2007 p

Паланкою реалізуються громадські завдання, які виходять за рамки сфер діяльності громади, зокрема: соціальна допомога, транспорт і шляхи паланкового призначення, забудова територій, водне господарство, охорона громадського спокою, подолання надзвичайних ситуацій, утримання об'єктів загального користування. Сфера культури й освіти, медичного забезпечення має фінансуватися як з бюджету паланки, так і з державного бюджету - залежно від призначення закладів, які входять до їх інфраструктури. Наприклад, великі медичні й наукові центри, клінічні лікарні повинні фінансувати держава, натомість невеликі поліклініки, лікарні швидкої допомоги, дитсадки мають утримуватися місцевими бюджетами. Коледжі, інститути, університети повинні переходити до приватної форми власності. Кілька паланок можуть об'єднувати свої зусилля для виконання проектів, що становлять взаємний інтерес.

Особливою формою територіального самоврядування мають стати міста-агломерації, які за статусом дорівнюють паланкам. Йдеться про великі міста-мегаполіси з прилеглими до них громадами. Останні не вливаються до міста - центру агломерації, але тісно пов'язані з ним численними функціями. Агломерація характеризується складним функціонально-територіальним устроєм, зв'язком з єдиним містом-центром (у випадку моноцентричної агломерації), великою питомою вагою не аграрного населення, високим рівнем щільності населення, урбанізації та індустріалізації, добре розгалуженими транспортними міськими й міжміськими мережами та ін. Територіальні утворення, що входять до міста-агломерації, обирають Раду агломерації. В Україні може бути сформовано близько 30 міст-агломерацій, серед яких 25 - нинішні обласні центри. Пирожков С. І., ПавлюкА. П. Адміністративно-територіальна реформа в Україні: актуальні питання методології та практики // Економіка України. - 2005.-№ 6.-С. 5-16

Таким чином, за нового територіального устрою України не існуватиме поділу міст на міста районного, обласного, центрального значення. Всі міста рівні.

Для належного фінансування системи нових самоврядних одиниць в Україні необхідно змінити модель оподаткування. В основу податкової системи має бути покладена справедлива, раціональна та прозора методологія розщеплення зібраних податків: 40% усіх податкових надходжень повинно залишатися на рівні громади, 20% перераховуватися в бюджет паланки, решта - у державний бюджет.

Процедура справляння податків повинна бути простою і зрозумілою, а їх кількість - обмеженою. Оптимальним для будь-якої країни можна вважати запровадження таких податків та їх рівнів: податок на доходи фізичних осіб - 10%, податок з продажу - 5%, податок на землю (залежно від площі земельної ділянки, яка знаходиться у власності фізичної чи юридичної особи) - від 5 до 10%; місцеві збори, якщо громадою прийнято рішення про їх впровадження. Замість чинних відрахувань у різні соціальні фонди повинен діяти єдиний соціальний податок - 10%, який потрібно перераховувати на індивідуальні соціальні депозитні рахунки громадян. Податок на додану вартість, податок на прибуток, відрахування до Пенсійного фонду та в інші соціальні фонди потрібно скасувати, а ці фонди - ліквідувати.

Рада громади та Рада паланки формують контрольну палату, яка слідкує за правильним виконанням видаткової частини бюджету. Казначейство на рівні громади має бути ліквідовано, а залишитися тільки на рівні паланок. Казначейство повинно контролювати лише ті фінансові ресурси, які виділяються громадам, містам-агломераціям, паланкам з державного бюджету.

Затверджувати межі новостворених громад повинен Кабінет Міністрів України, а межі міст-агломерацій та паланок - Верховна Рада України.

Здійснення адміністративно-територіальної реформи в Україні має базуватися на таких принципах:

Унітарність як пріоритетний державний інтерес. Створення потужних самодостатніх паланок не загрожуватиме єдності країни, а навпаки, посилюватиме її. Це гарантуватимуть державні урядові адміністрації на рівні паланок та прирівняних до них міст-агломерацій.

Надання органам місцевого самоуправління широких повноважень для реалізації цілей з розвитку громад. Таким чином буде забезпечено ефективний регіональний розвиток держави, залучення значної частини українських громадян до прийняття рішень у країні.

Пріоритетна допомога чи субсидування громад для вирішення проблем у соціальній сфері. Йдеться про те, що в разі неспроможності громади самостійно вирішити поставлені перед нею соціальні завдання, їй має допомогти в цьому держава. Водночас заохочується співпраця місцевої влади з бізнес-структурами з метою залучення необхідних громаді ресурсів.

Народний добробут. Цей принцип передбачає скорочення розриву в доходах і рівнях життя між багатими та бідними, створення могутнього середнього класу та побудову в країні економічної моделі народного капіталізму, основою якого стане національна буржуазія.

Одночасне впровадження всіх рівнів територіального самоврядування - громад, паланок та міст-агломерацій, що обумовлено необхідністю функціонального перерозподілу завдань і повноважень між різними органами державної та місцевої влади. Такий підхід дозволить: мінімізувати обсяг коштів, потрібних на реалізацію реформи; скоротити строки її проведення; забезпечити нормальний процес адаптації суспільства до змін; налагодити систему взаємного партнерства між державною машиною, паланками та громадами; закласти можливість створення спільних міжрегіональних програм розвитку. Погорілко В. Ф. Конституційне право України. - К.: Наукова думка, 2003, ст. 176

Належна підготовка до реформи. Упровадженню в життя нової моделі адміністративно-територіального устрою України має передувати створення органів територіального самоуправління, проведення відповідної роз'яснювальної роботи з громадами, узгодження основних нормативно-правових актів держави із законодавством про новий адміністративно-територіальний устрій країни. Важливо правильно визначити механізми врегулювання майнових і фінансових питань: розподілу майна між органами самоврядування громади, паланок, міст-агломерацій, вироблення процедури звітності за надані державні субсидії, перерахування та розподілу коштів і боргів адміністративних одиниць, що ліквідуються у ході реформи.

Належна підготовка до реформи убезпечить країну від дезорганізації та адміністративної плутанини в період адаптації до нововведень, дасть змогу уникнути обмежень (чи недотримання) прав і свобод громадян.