Государственное управление в современном обществе

Размещено на http://allbest.ru

Содержание

Введение

1. Понятие и характерные черты государственного управления

2.Соотношение государственного управления с другими видами государственной деятельности

3. Новые требования к государственному управлению на современном этапе развития нашего общества

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Современному обществу приходится постоянно совершенствовать управление. Без этого оно как высокоорганизованная система не может обойтись. Управление должно обеспечивать устойчивость и одновременно динамизм сфер государственной и общественной жизни, оперативное реагирование на происходящие социально-экономические, научно-технические и иные процессы.

Все это требует изменений концепций и практики управления в целом и особенно государственного управления. Насколько обоснованы цели и стратегии управления, эффективно ли действуют государственные органы, какова степень участия граждан, как влияет управление на деятельность организаций - эти вопросы никогда не теряют актуальность. Наш прошлый и современный опыт дают разные ответы.

Начало XX века сопровождалось появлением новых концепций управления в обществе, когда оно отождествлялось с государственным централизованным управлением. Это давало возможность концентрировать силы и ресурсы на главных направлениях развития страны, и не случайно некоторые иностранные эксперты называют наше пятилетки примером жесткого управления по результатам. Однако сдерживалась инициатива мест, и нараставший консерватизм лишал управление его опережающего назначения.

С распадом СССР и переходом к быстрому формированию рыночных отношений по существу резко ослаб весь механизм государственного управления. Иллюзии стихийного регулирования привели к отказу от двойного подчинения органов и вертикали власти, к явному преобладанию методов менеджмента над методами управления государственными делами. И это отрицательно отразилось на экономике и социальной сфере, приведя к разрыву устойчивых связей между регионами и предприятиями, организациями.

С конца 90-х годов пришлось воссоздавать новую практику государственного управления и укреплять иерархические связи его звеньев. Административная реформа, начало которой было положено Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 924 Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 30. - Ст. 3046. и Концепцией реформы, одобренной Правительством РФ 25 октября 2005 г. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р) (с изменениями от 9 февраля, 28 марта 2008 г.) // Российская Газета. - 2005. - 2 ноября., означает новый этап развития государственного управления. Речь идет об упорядочении функций исполнительных органов и повышении эффективности управления, об ограничении государственного вмешательства в деятельность субъектов предпринимательства и поддержании саморегулируемых организаций, о доступности и открытости управления для гражданского общества. Уже осуществляются меры по этим направлениям.

Предстоит системно совершенствовать все элементы государственного управления - составы функций по уровням, статусы субъектов и участников, процедуры и регламенты деятельности, институты государственной службы и др. Это должно быть сделано во взаимосвязи на федеральном и региональном уровне, с выделением «партнерской доли» законодательных и муниципальных органов, суда, который становится активным участником отношений с управленческим аппаратом. Надо глубже понять специфику управления в разных сферах и такую корреляцию, как меняющиеся потребности в разных методах управленческого воздействия с учетом динамики ситуаций («больше - меньше»). Сочетание с саморегулированием должно быть обоснованным.

Всем вышесказанным объясняется актуальность темы курсовой работы.

Цель курсовой работы состоит в исследовании сущности государственного управления. Для достижения поставленной цели определим следующие основные задачи работы:

1) определить понятие и рассмотреть характерные черты государственного управления;

2) выявить соотношение государственного управления с другими видами государственной деятельности;

3) проанализировать новые требования к государственному управлению на современном этапе развития нашего общества.

При написании курсовой работы мы опирались труды А.П. Алехина, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельского, Ю.М.Козлова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Юсупова.

1. Понятие и характерные черты государственного управления

Термин «государственное управление» достаточно широко используется не только в России, но и в зарубежных государствах, однако наполнен различным смысловым содержанием и зависит от многих политико-правовых критериев. В советский период данный термин, будучи признанным и установленным на государственном уровне, употреблялся в научно-теоретической, нормотворческой и правоприменительной сферах государственной деятельности. Сегодня большинство ученых-юристов справедливо понимают под государственным управлением деятельность государства и других субъектов государственной власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия, т.е. как специальный вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений, а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. Второе издание. - М., 2005. - С.41. Госуправление предстает властным упорядочивающим воздействием субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан).

Государственное управление есть целенаправленная, организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность органов государственной исполнительной власти на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства Акопов Л.В., Смоленский М.Б. Административное право: Учебник. - М., 2007. - С. 41-46.

Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления и характеризуется тремя обязательными свойствами: опирается на силу государственной власти; распространяется на все общество; обладает системностью.

Традиционно государственное управление рассматривается в широком и узком смыслах. Государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность всех государственных органов (представительных, исполнительных, судебных органов государственной власти, прокуратуры и иных органов), организующее воздействие со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.

Для него свойственны выполнение общезначимых функций, нормативно-распорядительное регулирование, подзаконный характер деятельности, использование властных полномочий. Государственное управление в узком смысле - это связанный с реализацией лишь исполнительной власти специфический вид административной деятельности федеральных и региональных исполнительных органов государственной власти. В таком смысле государственное управление является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 1997. - С. 29-30.

В этом понимании государственное управление обладает следующими признаками: выступает особым видом подзаконной деятельности (исполнительно-распорядительным) по реализации государственной исполнительной власти; предстает предметной, непрерывной, оперативной, постоянной, повседневной и планомерной деятельностью; наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество; характеризуется масштабностью, специализированностью, всеобщностью и законностью (правомерностью); воплощается специальными органами государственной исполнительной власти на основе единообразной технологии; строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений; основывается на принципе профессионализма, организационности; исполняет полномочия юрисдикционного характера; основано на усмотрении и обеспечивается мерами административного принуждения. Задачами государственного управления являются: создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов; обеспечение общественного порядка и безопасности; государственное регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни и в области государственной поддержки некоторых предприятий и организаций; создание и обеспечение эффективной работы механизма налогообложения; формирование кадрового потенциала управления.

Основные его функции состоят в информационном обеспечении деятельности государственных органов, прогнозировании и моделировании, планировании, организации, распорядительстве, руководстве; координации; контроле; регулировании; учете См., например: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М., 1996. - С. 7-12, 19; Тихомиров, Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. Второе издание [текст]. - М., 2005. - С. 39, 44-45; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. - М., 2002. Т. 1. - С. 144-215.

Конституция Российской Федерации термин «государственное управление» не использует, какого-либо указания на осуществление государственного управления любым властным субъектом из числа упомянутых в ней нет, но применяется термин «исполнительная власть».

В литературе таковая рассматривается в качестве абстрактной политико-правовой, а государственное управление - организационно-правовой категории. Исполнительная власть производна от государственного управления, она является ветвью государственной власти, функционирующей наряду с двумя другими ветвями государственной власти - законодательной и судебной.

Реализуется же исполнительная власть посредством и в форме осуществления государственного управления. Последнее представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого претворяется в жизнь исполнительная власть См., например: Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. - Саратов, 2006. - С. 12-15, 18-22, 26; Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. - С. 26; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М., 2004. - С. 19-44, 55 . Впрочем, в действующем законодательстве наряду с термином «органы исполнительной власти» встречаются понятия «государственные органы управления», «органы государственного управления», «органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление».

Существуют и иные точки зрения. Согласно одной из них, термином «государственное управление» должна охватываться лишь нормотворческая и индивидуально-распорядительная деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц, направленная на позитивное регулирование общественных отношений на основе соответствующих законов, а не все виды подзаконной исполнительной и распорядительной деятельности органов исполнительной власти и иных органов управления. То есть государственное управление должно отождествляться с государственным регулированием.

Следовательно, государственное управление представляется властной подзаконной деятельностью уполномоченных государственных органов управления, в том числе органов исполнительной власти, по нормативному и индивидуальному позитивному урегулированию общественных отношений на основе соответствующих законов, принимаемых органами законодательной власти Солдатов А.П., Мельников В.А. Административное право Российской Федерации. Учебник. - Волгоград, 2006. - С. 74-75.

Отсюда составными частями государственного управления как вида государственной деятельности являются: подзаконное нормативное регулирование общественных отношений, осуществляемое посредством издания органами управления на основе соответствующих законов подзаконных нормативных актов и направленное на установление общих правил поведения в отношении неопределенного круга лиц; индивидуальное регулирование общественных отношений на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных актов, осуществляемое посредством принятия органами управления распорядительных правовых актов и совершения властно-распорядительных действий в отношении индивидуально определенных субъектов (физических и юридических лиц), направленное на установление, изменение или прекращение их прав и обязанностей. Значит, по своей сути государственное управление - это государственно-регулятивная деятельность.

В содержание понятия госуправления должны включаться виды подзаконной государственно-властной деятельности, обеспечивающие позитивное регулирование общественных отношений.

В свою очередь подзаконная государственно-властная деятельность органов исполнительной власти и иных органов управления, направленная на выявление и пресечение правонарушений, на разрешение споров между участниками общественных отношений, на обеспечение безопасности государства и общества, не рассматривается в качестве государственного управления, так как, осуществляя эту деятельность, соответствующие государственные органы не управляют субъектами общественных отношений, не регулируют их поведение, а обеспечивают охрану и защиту их прав и законных интересов от противоправных посягательств, от нарушений со стороны других субъектов. Данная подзаконная государственно-властная деятельность является защитно-охранительной Россинский Б.В. Административное право: Учеб.-практич. пособие. - М., 2001. - С. 12-14.

Таким образом, согласно этой точке зрения, вся государственно-властная деятельность, обозначаемая в науке административного права единым термином «государственное управление», подразделяется на два взаимосвязанных, но отличающихся друг от друга вида деятельности, реализуемых органами исполнительной власти и иными государственными органами управления: регулятивную и защитно-охранительную. Условно они объединяются в понятие «административная деятельность», под которой понимается урегулированная нормами административного права подзаконная государственно-властная деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, не относящихся к законодательным и к судебным, а также исполнительных органов местного самоуправления, их должностных лиц по нормативному и индивидуальному регулированию, охране и защите общественных отношений в целях обеспечения надлежащего правопорядка и необходимого режима безопасности в обществе и государстве. государственный управление федеральный российский

Понятие «административная деятельность» объединяет в себе две категории: «государственное управление» и «исполнительную власть». Выделяемая здесь внутренняя административная деятельность соответствует пониманию государственного управления в изложенной ранее концепции Машаров И.М. Административная деятельность как объект административно-правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. - 2004. - № 1. - С. 33-35. Данная концепция весьма уязвима и небесспорна. Согласно ей, существенно сужается сфера государственного управления, которое искусственно расчленяется.

В соответствии с другой точкой зрения государственное управление - это вид государственно-властной деятельности, осуществляемой в рамках структуры субъекта этой деятельности в целях оптимизации функционирования такой структуры, обеспечения надлежащего функционирования государственного органа. Государственное управление не является содержанием всей государственно-властной деятельности государственных органов, а осуществляется лишь с целью организовать надлежащую работу аппарата государственного органа, позволяющую этому органу реализовать принадлежащие ему функции для достижения поставленных перед ним задач.

Следовательно, государственное управление представляет собой урегулированное административно-правовыми нормами непрерывное властное воздействие организационного, правоустановительного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, осуществляемое уполномоченным субъектом в рамках структуры государственного органа (или между соподчиненными органами), на лиц, находящихся с таким субъектом в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности, в целях обеспечения надлежащего функционирования структуры государственного органа.

Отсюда государственное управление как вид подзаконной организационной, исполнительно-распорядительной и правоприменительной деятельности присутствует в каждом государственном органе.

Исходя из этого, в частности, в органах исполнительной власти выявляются два основных направления государственно-властной деятельности. Они сходны по содержанию, формам и методам властного воздействия, но отличаются по объекту, целям воздействия и по содержанию полномочий, реализуемых в отношении различных объектов.

Первый вид государственно-властной деятельности органов исполнительной власти - непосредственная реализация исполнительной власти, осуществляемая в отношении лиц, с которыми субъект исполнительной власти не находится в отношениях организационной соподчиненности.

Эта деятельность носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правоприменительный характер, связана с организацией и осуществлением исполнения, соблюдения и применения законов, подзаконных нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов.

Данная деятельность - реализация исполнительной власти - осуществляется органами исполнительной власти в целях выработки государственной политики в установленной сфере деятельности, принятия нормативных правовых актов, применения контроля и надзора, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг в социально-культурной сфере. Объектом властного воздействия при реализации исполнительной власти выступает поведение лиц, не входящих в структуру органов исполнительной власти и не подчиненных этим органам.

Второй вид государственно-властной деятельности органов исполнительной власти - государственное управление, осуществляемое внутри структуры органа исполнительной власти в отношении лиц, с которыми руководитель органа исполнительной власти находится в отношениях организационной (структурной, иерархической) соподчиненности.

Эта деятельность также носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правоприменительный характер, но она связана с организацией и осуществлением исполнения, соблюдения и применения законов, подзаконных нормативных правовых актов и ненормативных актов сотрудниками аппарата органа исполнительной власти. Такая деятельность практикуется в структуре каждого органа исполнительной власти и между соподчиненными органами исполнительной власти в целях организации и обеспечения надлежащей реализации органом исполнительной власти полномочий, отнесенных к первому виду государственно-властной деятельности органов исполнительной власти. Объектом властного воздействия при осуществлении государственного управления в органе исполнительной власти является поведение лиц, входящих в структуру данного органа Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России: проблемы правового регулирования. - М., 2004. - С. 14, 17.

Аналогично подразделяются и полномочия Президента России. К первой группе относятся его функции, связанные, например, со статусом главы государства, с формированием структуры и системы федеральных органов исполнительной власти, назначением федеральных судей, роспуском Государственной Думы Федерального Собрания России, а также иные полномочия, указанные в Основном законе страны. Эта группа полномочий осуществляется непосредственно Президентом РФ, но обеспечивается Администрацией Президента России. Ко второй группе полномочий, осуществляемых в Администрации Президента, относятся государственно-управленческие функции по организации ее функционирования и управления в государственных органах.

Следовательно, помимо подзаконной деятельности, осуществляемой в каждом государственном органе в виде государственного управления, а также при осуществлении органами исполнительной власти функций и реализации полномочий этой ветви власти, подзаконную неуправленческую (адресованную неподчиненным лицам) деятельность организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера осуществляют Президент России, а также иные государственные органы.

Данные виды деятельности имеют сходные черты: являются подзаконными, организационными, распорядительными и правоприменитель-ными; носят государственно-властный характер; осуществляются с использованием аналогичных методов государственно-властного воздействия; преследуют единую цель - достижение государственно значимого результата.

Однако имеются и принципиальные отличия. Государственное управление осуществляется только в отношении организационно подчиненных лиц - в рамках структуры одного государственного органа или в отношении подчиненного этому органу лица, не входящего в его структуру. Его результат состоит в обеспечении надлежащего исполнения этим государственным органом неуправленческих полномочий, реализуемых вне структуры этого органа и не в отношении подчиненных этому органу лиц.

Властная деятельность государственных органов, не относящихся к ветвям государственной власти, осуществляемая ими в отношении лиц, не находящихся с ними в отношениях организационной соподчиненности и служебной зависимости, также не является управленческой, но носит подзаконный регулятивный, организационный, правоустановительный и правоприменительный, контрольно-надзорный характер.

Родовым понятием по отношению к подзаконной государственно-властной деятельности вообще и государственному управлению в частности выступает понятие «государственное администрирование», под которым понимается нормативно урегулированная подзаконная властная деятельность органов государственного управления и иных государственных органов по осуществлению установленных объемов полномочий организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера в целях осуществления государственных функций и достижения государственно значимого результата во всех сферах жизни и деятельности общества и государства.

На основании этого конкретизируется, что государственное управление представляет собой вид государственного администрирования, осуществляемого уполномоченным лицом в рамках структуры государствен-ного органа в отношении лиц, находящихся с ним в отношениях органи-зационной (структурной, служебной) подчиненности, в целях обеспечения надлежащего функционирования структуры государственного органа и орга-низационно подчиненных ему лиц Сухарев А.С. Реализация государственной власти. Особенности терминологии // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 3. - С. 13-16.

Отсюда вид государственного админи-стрирования, осуществляемого органом исполнительной власти в отношении лиц, не находящихся с ним в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности, в целях осуществления государственных функций организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменитель-ного характера в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни и деятельности общества, предстает как реализа-ция исполнительной власти.

В свою очередь вид государственного администрирования, осуществляемого государственным органом, не относящимся к ветвям государственной власти, в отношении лиц, не находящихся с субъектом воздействия в отношениях организационной подчиненности, в целях осуществления задач и функций, установленных законодательством России, выступает как подзаконное неуправленческое воздействие Сухарев А.С. Административные аспекты судебной реформы // Российский судья. - 2008. - № 5. - С. 14.

Целесообразно, с нашей точки зрения, установить понятие административной власти, объединив в нем урегулированную возможность и способность оказания субъектом государственного администрирования подзаконного властного воздействия на объект государственного администрирования, в результате которого поведение последнего определяется оказанным на него воздействием.

Итак, государственное управление - это деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплоще-нию выработанного на основе соответствующих процедур политического курса. Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется с одной стороны политической деятельности, а с другой стороны - деятельности по формулированию политического курса.

2. Соотношение государственного управления с другими видами государственной деятельности

В теории государственного управления существует три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. - М.: Бек, 2007. - С.91: правовой подход; политический подход; менеджеристский (управленческий) подход.

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления - является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в измеримой форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах.

Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государствен-ный менеджмент» в качестве синонима «государственное управления».

Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам Там же. - С.92:

- следования принципу верховенству права (правовой подход);

- следования воле народа (политический подход);

- следования цели получения нужного социально-экономического результат (менеджеристский подход).

Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.

Для того, чтобы всесторонне уяснить вопрос соотношения государственного управления с иными видами государственной деятельности, необходимо принять во внимание, что управлением далеко не исчерпывается вся деятельность государства.

Каждое государство не только управляет, но также издает законы и отправляет правосудие. Административная деятельность, стало быть, является лишь одним видом или формой государственной деятельности. От законодательной и судебной деятельности она заметно отличается как своим содержанием, так и теми формами, в которых проявляется, и теми органами, от которых исходит. Так, содержание и сущность законодательной деятельности государства состоит в установлении таких общих юридических правил, которым обязаны повиноваться не только граждане, но и все должностные лица и учреждения, не исключая самих законодательных органов. Правда, эти органы могут заменить все старые законы новыми, но, пока старые законы действуют их требованиям должны подчиняться и законодательные органы.

Иной характер носит судебная деятельность государства. Отправляя правосудие, государство стремится лишь к тому, чтобы существующие законы всеми соблюдались и чтобы лица, виновные в преступном нарушении их, подвергались установленным наказаниям.

Отправляя правосудие, государство но создает новых законов, а применяет только уже изданные законы в случае правонарушений. И в том случае, когда совершено преступление, и тогда, когда возник гражданский спор, суд стремится подвести данный случай под надлежащие статьи уголовного или гражданского уложения и постановить на их основании соответствующий приговор. Таким образом, назначением и содержанием правосудия является охрана правового порядка от разного рода нарушений.

Гораздо шире и сложнее содержание административной деятельности государства. В отличие от правосудия задачей государственного управления является удовлетворение всех тех нужд народа и составляющих его общественных классов, какие только признаются в данный момент задачами государства. В этом отношении административная деятельность тесно примыкает к законодательной, которая также стремится к удовлетворению нужд государства.

Но административная деятельность идет в этом направлении дальше и ближе соприкасается с действительной жизнью, чем деятельность законодательных органов. Эти последние лишь намечают, какие нужды государства должны быть удовлетворены, ассигнуют необходимые для этого средства, издают соответствующие законы, поручают удовлетворение намеченных нужд административным органам, определяя их взаимные отношения, права и обязанности. Но всего этого недостаточно для удовлетворения нужд государства.

Как бы обстоятельны и совершенны законы ни были, удовлетворить непосредственно какую-либо нужду государства, например, потребность в медицинской помощи или в народном образовании, они не в состоянии.

Для этого необходимо провести законы в жизнь и не только наметить, но и осуществить желаемую реформу. А для этого, в свою очередь, необходимо, чтобы были назначены или выбраны соответствующие органы, которые позаботились бы о создании необходимых учреждений (напр., больниц, школ), пригласили бы нужных специалистов (врачей, учителей) и следили бы за тем, чтобы созданные учреждения и приглашенные служащие отвечали бы своему назначению.

Вот эта-то деятельность, осуществляющая предначертания законодательных органов и направленная к непосредственному удовлетворению нужд и потребностей государства, и составляет содержание государственного управления Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. Второе издание. - М.: Юнити, 2005.- С.86.

Помимо своего содержания административная деятельность отличается от законодательной и судебной еще тем, что осуществляется особыми органами в особых формах. Законодательная деятельность осуществляется особыми специальными органами - в конституционных государствах, например, парламентом совместно с монархом или президентом республики. Проявляется названная деятельность в издаваемых законах. Отправление правосудия также осуществляется особыми органами - гражданскими и уголовными судами и проявляется в судебных приговорах.

Наоборот, административная деятельность осуществляется самыми разнообразными органами и проявляется в не менее разнообразных формах. Так, среди административных органов имеются и единоличные и состоящие из многих лиц коллегиальные органы.

Среди этих последних некоторые органы носят бюрократический характер, т.е. состоят из назначаемых правительством. лиц и организованы так, что вся полнота власти предоставлена одному лицу, остальные же члены являются чисто совещательными или исполнительными органами. Но, наряду с бюрократическими органами значительная доля административной деятельности осуществляется в современных государствах органами самоуправления - земскими, городскими и общинными учреждениями Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. Второе издание. - М.: Юнити, 2005.- С.87.

Столь же многочисленны и разнообразны формы административной деятельности. Прежде всего, администрация для выполнения возложенных на нее задач прибегает к тем же приемам и средствам, какими пользуются и частные лица при ведении своих дел.

При эксплуатации, например, казенных лесов, земель, горных богатств и т. п. администрация ведет хозяйство так же, как и частные предприниматели, нанимая рабочих, заключая с купцами и подрядчиками разного рода договоры и сделки. К таким же частноправовым действиям прибегает администрация и при постройке школ, больниц, сооружений путей сообщения и т.п. Но некоторые задачи государства столь велики и сложны, что разрешить их путем частных соглашений с отдельными лицами немыслимо.

Взять хотя бы такую необходимую задачу, как обеспечение трудовому люду надлежащей помощи во время болезней, инвалидности, старости, в случае увечий и несчастных случаев. Для осуществления этой задачи необходимы, прежде всего, громадные средства, получить которые можно путем лишь обязательных, а не добровольных взносов. Обеспечить, далее, надлежащую помощь всем нуждающимся в ней можно опять-таки лишь в том случае, если сделать ее обязательной, т.е. если возложить на некоторые органы или учреждения обязанность оказывать ее всем нуждающимся. Необходимо, наконец, для осуществления рассматриваемой задачи управления, обязательное привлечение к ней всех заинтересованных слоев населения, т.е. предпринимателей и рабочих.

Столь же неизбежно применение принуждения в той или другой форме и степени и при осуществлении всякой сколько-нибудь сложной задачи управления. Вот почему государство и прибегает при осуществлении своих нужд к действиям, носящим принудительный, публично-правовой характер.

Некоторые из этих действий по своему юридическому характеру походят на законы и судебные приговоры. Указы или административные распоряжения, например, отличаются от законов лишь тем, что обязательная сила их распространяется на меньший круг лиц, или не на всю страну, а лишь на известную местность. Кроме того, административные распоряжения не должны противоречить законам и могут быть издаваемы лишь в том случае, если закон уполномочит к тому те или другие административные органы.

Иногда административным органам предоставляется также право налагать наказания на совершение мелких проступков или за нарушение административных распоряжений. В подобных случаях деятельность администрации принимает в большей или меньшей степени судебный характер.

Но гораздо чаще администрация совершает такие действия, которые ничего общего с законами и судебными приговорами не имеют. К такого рода действиям относятся издаваемые администрацией всевозможного рода приказы, которыми что-либо запрещается или требуется, выдача удостоверений и разрешений на производство какого-либо промысла или на отправление профессии.

Наконец администрация уполномочивается на применение в известных случаях силы, что имеет место при производстве арестов, обысков, при высылке, при употреблении оружия Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. Второе издание. - М.: Юнити, 2005.- С.87.

Отмеченные нами различия между законодательной, судебной и административной деятельностью в действительной жизни несколько затемняются тем, что на одни и те же органы возлагается нередко осуществление самых разнородных обязанностей.

Так, в конституционных государствах с целью предотвратить произвол администрации, в руках народных представителей сосредоточено не только издание законов, но и утверждение государственной росписи государственных доходов и расходов, надзор за управлением, проверка выборов и некоторые судебные функции. На судебные органы также возлагается нередко производство административных функций, в роде удостоверения заключаемых между частными лицами сделок и т. п.

Наконец административным органам, как уже упоминалось, предоставляются некоторые полномочия, носящие законодательный и судебный характер. В виду этого в юридической литературе законодательству, правосудию и управлению придается обыкновенно чисто формальное определение. Под законодательством подразумевают всякую деятельность законодательных органов, под судебной деятельностью всякую деятельность судебных органов, и под государственным управлением всякую деятельность административных органов.

Итак, во-первых, необходимо четко определять составы государственных функций и услуг по уровням и видам органов.

Во-вторых, обоснованно решать вопрос об условиях и основаниях перераспределения полномочий и ресурсов.

В-третьих, тщательно урегулировать и соблюдать процедуры передачи, наделения и делегирования полномочий.

В-четвертых, обеспечивать строгую адекватность структур управления возлагаемой на них компетенции.

3. Новые требования к государственному управлению на современном этапе развития нашего общества

Современная административная реформа выступает важнейшим средством достижения стратегических целей: увеличение валового внутреннего продукта в два раза; преодоление бедности; модернизация Вооруженных Сил. В этой связи необходимы глубокий анализ и уточнение существующих подходов, методов и средств реализации поставленных целей. Не менее важно последовательно и активно наращивать усилия по достижению стратегических задач, не подменять их текущими делами, не заводить в бюрократические тупики. То, что опасность такой подмены существует, показывает первый опыт реализации административной реформы.

Рационализация системы органов или отдельного органа может идти двумя путями: либо упорядочиваются сами функции системы органов или органа (путем их слияния, устранения дублирования, ликвидации, уточнения); либо упрощается работа по их выполнению (сокращается, в частности, отчетность, документооборот и т.д.) - в том случае, когда функции органа объективно необходимы Козлова О.В., Кузнецов И.Н. Научные основы государственного управления. - М.: Юнити, 2006. - С.169.

В настоящее время рационализация идет по первому пути. В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации Институт законодательства и сравнительного правоведения провел анализ законодательных актов, регулирующих функции федеральных органов исполнительной власти. Анализу было подвергнуто более 500 федеральных законов, а также положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти.

Методика изучения была согласована с Аппаратом Правительства РФ и включала рассмотрение следующих функций федеральных органов исполнительной власти: выработка и реализация политики (в сфере, отрасли), регулирующая, аналитическая, координационная, разрешительная, надзорно-контрольная.

Их оценка проводилась с учетом положений Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями от 22 июля 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 51. - Ст.5712. и других федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных актов. Анализ выявил более 5035 функций, из которых 2682 - регулятивные, 496 - надзорно-контрольные, 572 - разрешительные Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность [текст] / Под общ. ред. Л.В. Сморгунова. - СПб.: Питер, 2004. - С.263.

В значительной части проанализированного массива нормативных правовых актов функции федеральных органов исполнительной власти определены в основном правильно. Их анализ показал, что Правительство РФ осуществляет преимущественно аналитические, регулятивные и координационные функции. В тематических федеральных законах реализация этих функций возлагается на федеральные органы исполнительной власти. Это в принципе соответствует положениям ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Вместе с тем, нечеткость и противоречивость нормативных терминов «функция», «компетенция», «право», «полномочия», «обязанности» затрудняли анализ. Выявлен ряд противоречий и пробелов в регулировании функций федеральных органов. Они касаются соотношения этих функций согласно Конституции РФ, федеральных законов и положений о министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти.

На практике запущено в оборот понятие «избыточные» функции. Необходимость раскрытия этого понятия имеет большое практическое значение, поскольку все министерства и ведомства, представившие предложения по избыточным функциям, смешали два понятия - «несвойственные функции» и «избыточные функции», и большинство функций, отнесенных ими к избыточным, попало в разряд несвойственных функций.

Министерство экономического развития и торговли РФ дало в этой связи разъяснение. Суть его состоит в том, что к несвойственным функциям относятся необходимые, но не соответствующие основному профилю деятельности конкретного министерства функции. В качестве примера называлась функция надзора за маломерными судами, которую Министерство природных ресурсов РФ предложило передать как избыточную в Министерство транспорта РФ.

На предмет избыточности функции должны были анализироваться по шести основным критериям:

1) закреплена ли функция в федеральном законе или ином законодательном акте;

2) содержит ли функция властные полномочия и (или) связана ли с совершением юридически значимых действий;

3) соответствует ли исполнение функции ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций, установленным антимонопольным законодательством;

4) обоснованно ли функция не передается на региональный или местный уровень власти;

5) обоснованно ли функция не передается саморегулируемым организациям;

6) может ли функция осуществляться участниками рынка.

Основные предложения, касающиеся изменения избыточных функций, сводятся: к упразднению функции, в том числе выведению ее за пределы исполнительной власти и последующей передаче специализированной государственной организации (учреждение, казенное предприятие); передаче функции на нижестоящий уровень власти (субъектам РФ или муниципалитетам); передаче функции саморегулируемой организации; проведению дополнительного изучения вопроса о целесообразности упразднения потенциально избыточных функций.

Предложенная классификация функций не выдерживает критики. Шесть основных критериев выделения «избыточных» функций внутренне противоречивы; к потенциально избыточным функциям относятся функции, которые признаются таковыми только после детального изучения; неясны различия между «несвойственными» и «избыточными» функциями. И самое главное: не анализируются взаимосвязи объективно необходимых функций управления и функций органов государственной власти.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» содержит иную технологию определения «необходимых» и «избыточных» функций министерств и ведомств. Цели, задачи и функции подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти определяет само Правительство, поскольку именно оно утверждает положения об этих органах и несет ответственность за наличие в них необходимых или избыточных функций. Но в условиях частых реорганизаций системы федеральных органов исполнительной власти возникает отставание в юридическом закреплении их постоянно меняющихся функций (министерства сливаются, разъединяются, выделяются одно из другого и т.д.). Процесс приведения положений в соответствие с этими изменениями нередко отстает, потому и возникает проблема излишних функций, практически утративших правовую основу, и решение этой проблемы возлагается на министерства и ведомства.

Более того, именно Президент РФ своими указами о системе (или структуре) федеральных органов исполнительной власти дает поручения Правительству с целью установить функции и полномочия вновь образуемых федеральных органов исполнительной власти, распределить функции упраздняемых органов, внести изменения в положениях о них.

Создание устойчивой и обоснованной правовой базы организации и функционирования Правительства, министерств и ведомств и одновременно своевременное и гибкое приспособление их деятельности к целям административной реформы делают актуальным вопрос о закреплении статуса министерств и ведомств не в конкретных положениях, а в федеральном законе.

Этим определяется возможность периодического и широкого обсуждения положений о федеральных органах исполнительной власти, что позволяет своевременно выявлять излишние функции органа либо находить наиболее эффективные средства осуществления объективно необходимых функций. Значение данной работы особенно возрастает в условиях постоянной реструктуризации отраслей и сфер государственного управления.

Установление того, какая функция органа является «излишней», а какая - объективно необходимой, вытекает из целей, поставленных перед органом. Здесь уже требуется всесторонний анализ. Множество субъективных факторов и условий, ускользающих от анализа из-за недостаточно развитой теоретической и прикладной базы, часто не позволяют формулировать ясные и четкие цели, систематизированный перечень задач и функций, необходимых для их реализации, определяемой с позиций эффективного развития подчиненных или подведомственных органу объектов управления. За основу берутся в таких случаях «передовой опыт», доказавшие свою эффективность конкретные системы и структуры управления Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право, 2001. - № 10 (16). С.17-19.

На практике господствует эмпирический анализ фактических действий служащих органа, после которого редко ставится главная цель - определить, что же должен делать орган, чтобы задачи, поставленные перед ним, решались наиболее рационально. При этом перечень необходимых для их реализации функций может не совпадать с тем, что зафиксировано в различных нормативных актах, регулирующих деятельность данного органа.

Таким образом, применительно к современной России в государственном управлении можно отметить причудливое переплетение двух противоречивых тенденций. Первая заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращении государства в одного из - хотя и наиболее влиятельного - субъектов регулирования общественных процессов.

Вторая тенденция реализуется в расширении и усложнении задач государства в силу создания рыночной инфраструктуры, формирования новых законодательных и иных нормативно- правовых процедур социальных, экономических и политических отношений, необходимости регулировать становление разных форм собственности и их взаимоотношений. Поэтому нельзя однозначно приветствовать призывы к сокращению объема государственного управления, особенно если он не замещается самоуправленческими механизмами гражданского общества. В таком случае может усилиться состояние неуправляемости, произвола и хаоса, элементы чего в той или иной степени всегда присутствуют в переходном обществе Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность / Под общ. ред. Л.В. Сморгунова. - СПб.: Питер, 2004. - С.108.

Для общества переходного типа, свойственного РФ на современном этапе, характерны социальное напряжение и конфликты, рост недоверия к социальным институтам и быстрое увеличение проявлений отклоняющегося от социальных норм поведения. В этот период нарушается баланс интересов различных социальных (профессиональных, региональных, национальных, демографических, имущественных и т.д.) групп, ломается усвоенная обществом модель социальной справедливости. Отсюда в ряду первоочередных, требующих государственного решения стоят проблемы нестабильности и кризисов, слабой управляемости, снижения эффективности социального управления.

Государственное управление на основе беспристрастной законодательно выверенной системы и современных технологий является для России желаемой целью. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс. Он имеет много различных аспектов. Один из них - развитие теории государственного управления, способной не только дать научно обоснованную методологию изучения этого важнейшего вида социальной деятельности, но и определить верные ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата и обеспечивающих его институтов и механизмов.

Заключение

Подведем основные итоги курсовой работы.

Государственное управление - это деятельность органов государст-венной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса.

Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется с одной стороны политической деятельности, а с другой стороны - деятельности по формулированию политического курса

Государственное управление или управление делами государства вообще осуществляют все ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная власть.

Все они реализуют единые цели государства, проводя определенную стратегическую линию внутренней и внешней политики.

Государственное управление представляет собой одну из форм этой деятельности. Государственное управление носит государственно-властный характер, является организующей, непосредственной деятельностью в межотраслевой, социально-политической, социально-культурной, хозяйственной деятельности и других областях и осуществляется специально на то уполномоченными субъектами управления.

Государственное управление имеет четко выраженный публичный характер: проводит в жизнь содержащиеся в законодательных актах юридически властные предписания, осуществляет функции текущего управления, представляет собой государственную деятельность по управлению делами общества.

В процессе осуществления этой деятельности субъекты управления используют предоставленные им распорядительные полномочия, права по принятию властных актов управления, которые являются обязательными и обеспечиваются мерами государственного принуждения.