Размещено на http://www.allbest.ru/

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

ТЕМА: «Проблемы российского федерализма»

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Исследование федерализма, его смысла и ценностей, роли и перспектив развития является сегодня одним из важнейших направлений изучения феномена власти в человеческом обществе. Научный поиск в этом направлении связан с нахождением ответов на глобальные вопросы. Как разделить власть, чтобы она в итоге позволяла государству и народам эффективно осуществлять управление в интересах конкретного человека и общества в целом? Какими должны быть основополагающие идеи и принципы государственного и межгосударственного устройства, обеспечивающие создание и функционирование гармоничного общества, его мирное существование в рамках конкретного государства, межгосударственных объединений и мирового сообщества в целом? Каковы пределы децентрализации государственной власти, не разрушающие само государство, и каковы границы ее централизации, сохраняющие эффективность власти и близость ее к народу?

Ведущим научным аспектом изучения федерализма является анализ его роли в качестве принципа и режима формирования государства-федерации. Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что хотя и нет в мире абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми федеративной формы устройства обеспечивает целостность и стабильность, мир и согласие внутри них. Федерализм содержит в себе принципы позитивной, т.е. компромиссной и демократичной системы организации публичной власти и оказывается наиболее гибким способом гармонизации отношений в странах с полиэтничной культурой и стабильными характеристиками территориальной фрагментарности В частности, одной из последних федераций такого типа стала Бельгия, где в результате постепенного преобразования унитарного государства в федера-тивное был найден компромисс в отношениях между фламандцами и валлонами, между центром и территориями. См.: Савицкий П.И. Становление Бельгийской Федерации: Изв. вузов. Правоведение. 1995. № 4--5. С. 57--66; Он же. Развитие Конституции Бельгии 1831 года // Государство и право. М., 1996. № 10. С. 108-116.; в рамках государств, для которых присущи стагнационные внутритерриториальные конфликты, создающие угрозу территориальной обособленности и сепаратизма отдельных регионов; а также служит средством объединения государств и государственных образований, тяготеющих к единому союзному образованию.

Другим важнейшим аспектом федералистских исследований является изучение потенциала федерализма как средства межгосударственной интеграции, объединения стран в конфедеративные и иные надгосударственные образования, содержащие ярко выраженные элементы федерализма. В данном случае речь идет о феномене надгосударственной федерализации, все более очевидно проявляющем себя в международных и межгосударственных отношениях См.: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. - СПб.: Питер, 2004..

Наконец, федеративный подход интенсивно используется при решении задач расширения местного самоуправления, децентрализации унитарных государств.

Отношение России к федерализму как средству внутригосударственного устройства формировалось в условиях многовекового доминирования унитаристского подхода к решению сложнейших проблем отечественной государственности. Первая модель российского федерализма, сформировавшаяся и развивающаяся в годы советской власти, оказалась недолговечной и в определенной мере причастной к разрушению СССР и дезинтеграции России. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Судьба государственности России в XX столетии была достаточно драматичной. Россия пережила две эпохи территориального раздела. В 1917 г. разрушилась Российская империя, из состава которой вышли Польша и Финляндия, заявили о государственной самостоятельности Литва, Латвия, Эстония Украина, Белоруссия, Грузия и Азербайджан и другие территории, часть из которых затем объединилась лишь на определенный период в Союз ССР. Распад Союза ССР в 1990-х годах заставил Россию и ее народ второй раз испытать территориальный раздел, следствием которого явились серьезные процессы дезинтеграции экономических, политических, социальных, гуманитарных и иных связей на постсоветском и внутри российском пространствах.

Два развода на территории евразийского государства свидетельствовали о необходимости выбора модели федеративного устройства, которая, образно говоря, стала бы "aurea mediocritas" (золотой серединой) между двумя крайними и несостоявшимися формами российской государственности: между унитарной российской империей и договорным союзным государством, конфедеративным по форме и унитарным по-существу.

Насколько же удачной оказалась в этом отношении новая модель государственного устройства России? Воплотила ли она в себе тот вариант федерализма, который позволил бы наконец обеспечить целостность и стабильность российского государства, его мирное и гармоничное развитие?

Д. ю. н. Конюхова И.А. считает, что Россия сегодня находится лишь на пути к такому уровню федерализации См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и

перспективы развития. - М.: ОАО «Издательский дом «Городец»», «Формула права», 2004.. С принятием новой российской Конституции 1993 г. и последующим развитием законодательства удалось лишь приблизиться, но не добиться в необходимой мере гармонизации формально-юридической модели федерализма и фактически действующих отношений, составляющих правовые основы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, снять существенные противоречия в теоретических и политических взглядах на проблемы стабильной, эффективной и демократичной государственности.

Объект исследования представленной работы - федерализм как система государственного устройства, философия и право, идея сочетания единства и многообразия в государственном устройстве, система, обеспечивающая разрешение противоречий между самобытностью и интегративными тенденциями внутри государства.

Роль федерализма в жизни Российского государства просматривается сегодня практически на всех уровнях функционирования публичной власти. Россия является федеративным суверенным государством, составной частью Союзного государства Беларуси и России, входит в Содружество Независимых Государств, другие межгосударственные объединения и международные организации. Элементы федерализма все активнее проникают и в российскую систему местного самоуправления.

Именно этому уровню федерализма, его роли в гармонизации внутригосударственных отношений уделяется наибольшее внимание в настоящей работе.

Цель работы - анализ сущности, содержания и назначения федерализма, его функции места и роли в жизни общества и государства, характера взаимоотношений центра и субъектов федерации.

По теории Т.Гоббса, разграничение полномочий по горизонтали и вертикали позволяет победить «беспрестанное желание иметь больше власти» Гоббс Т. Указ. Соч.. Федерализм помогает победить желание сконцентрировать власть в одних руках (по вертикали) и, таки образом, сохраняет самобытность многообразия и обустройство крупных территориально сложных и многонациональных стран. Федеративная система к современному этапу накопила богатый потенциал теории и практики демократического обустройства государств. Назрела необходимость обобщения и осмысления этого потенциала. См.: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. - СПб.: Питер, 2004.

Предмет настоящего исследования составляют вопросы состояния и тенденций развития современного российского федерализма, проблемы становления и совершенствования их конституционно-правовых основ сквозь призму отечественного и мирового опыта.

В работе комплексно освещены следующие аспекты:

- проблемы российского федерализма связанные с его особенностями возникновения, развития и настоящего состояния по сравнению с федерациями зарубежных стран;

- деятельность федерального центра, направленную на укрепление государственного суверенитета и обеспечение единого правового поля для федерального центра и субъектов федерации;

- усилия федеральных органов, направленные на укрепление вертикали власти, в том числе и с использованием федерального принуждения, для обеспечения жизнедеятельности и единства Федерации, прав и свобод человека и гражданина;

- дальнейшее развитие демократии в стране, профессиональных начал парламентской деятельности, направленной на совершенствование федеративных отношений;

- новые тенденции в развитии российской государственности, связанные с формированием надгосударственных органов в связи с образованием Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь.

Глава 1. ПРИНЦИПЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

1.1 Федерация как разновидность государственного устройства

Федеративное устройство - разновидность государственного устройства, являющегося необходимым институтом конституционного права страны.

Под государственным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношение с центральной властью. Различаются две основные формы государственного устройства: унитарная и федеративная.

Унитарное государство - это единое государство, внутри которого нет государственных образований, а административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью

Унитарное государство - централизованное государство, в котором законодательная, исполнительная и судебная власть имеют единые высшие органы, функции которых без всякого дробления распространяются на все части территории. Унитарное государство имеет одну конституцию и законодательство, в таком государстве не возникает вопрос о территориальной целостности, гражданство является единственным.

Существуют унитарные государства, имеющие территориальные образования с признаками федерализма. Например, в соответствии со статьей 133 Конституции Украины систему административно-территориального устройства Украины составляют Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки. Далее Конституция Украины указывает, что Автономная Республика Крым имеет свою Конституцию, Верховную Раду, являющуюся представительным органом Автономной Республики Крым, Правительство в виде Совета министров (ст.ст. 135, 136 Конституции). Однако Автономная Республика Крым не является государственным образованием, т.к. ст. 2 Конституции Украины определяет, что Украина является унитарным государством. В данном случае мы имеем дело с политической автономией.

Политическая автономия предполагает наличие особого юридического статуса территории, закрепленного в специальном законодательном акте (Конституции Автономной Республики Крым), а также право издания законов по вопросам местного значения.

В унитарных государствах могут быть образованы и административные автономии. Наибольшее число административных автономных образований имеется в Китае. Административная автономия не обладает правом принятия собственных законов, не имеет собственного парламента, хотя ее жители избирают местный представительный орган, обладающий правом принятия нормативных актов по несколько более широкому кругу вопросов, чем обычные административные единицы.

Федерация (от латинского- foederatio») означает «союз», «объединение» отдельных частей. В научной и учебной литературе можно встретить большое количество определений федеративного государства. Рассмотрим некоторые из них.

Под федерацией понимается единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся или созданных для решения общих для всех членов федерации задач (Д. Ковачев).

Не менее распространено определение, в соответствии с которым федерация рассматривается как союз государственных образований, каждое их которых обладает определенной самостоятельностью. Субъекты такого союзного государства имеют одинаковый статус и равные права (М. Баглай) Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов.- М., 2004..

Как отмечает Н. Михалева, федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени самостоятельности.

Таким образом, федерация - это соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом - государством, государственным или территориальным образованием - определенной самостоятельности в рамках единого целого.

Еще одно определение федерации. Федерация - это такая форма устройства государства, в котором территориальная организация власти осуществляется на нескольких уровнях, при этом составные части государства (субъекты федерации) обладают самостоятельностью и полномочиями в рамках разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами.

Основополагающими принципами образования и функционирования федеративной системы, на взгляд некоторых ученых-правоведов (М. Марченко), являются следующие: Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ). Уч. пособие. Под ред. М.Н. Марченко. М., 1999.

добровольность объединения государств или государственных образований в федерацию;

равноправие субъектов федерации независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала;

плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами;

широкая возможность последних активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах;

принцип законности и конституционности, означающий строгое и неуклонное соблюдение федерацией и ее субъектами конституции и федеральных законов.

В современном мире более 20 федеративных государств: в Европе (Австрия, Бельгия, Германия и др.), в Америке (США, Мексика, Бразилия и др.), в Азии (Индия, Малайзия и др.), в Африке (Нигерия, Эфиопия и др.), в Океании (Австралия, Соединенные штаты Микронезии и др.).

Многие западные юристы относят к федерациям своеобразную переходную форму, имеющуюся в Италии и Испании и сочетающую черты унитарного государства и федерации.

Любая федеративная система независимо от ее специфических черт и особенностей выступает как единое государство, состоящее из относительно самостоятельных государственных образований. Каждое из них, являясь субъектом федерации, имеет собственное административно-территориальное деление, высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные и иные органы, располагает своей конституцией (уставом) и текущим законодательством. См.: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. - СПб.: Питер, 2004.

Таким образом, к элементам государственности субъектов федерации можно отнести:

наличие конституций (уставов) субъектов;

наличие гражданства (в России у республик);

наличие своего государственного языка (в России у республик);

наличие своих законодательных (представительных) органов государственной власти;

наличие своего правительства и иной администрации субъектов;

наличие своих судов (в России конституционные (уставные суды), мировые судьи).

От федерации как формы территориально-политического устройства государства следует отличать конфедерацию как международно-правовое объединение суверенных государств. Такое объединение может преследовать различные цели: военные, политические, экономические. Государства - члены конфедерации сохраняют свой суверенитет и продолжают выступать как самостоятельные субъекты во внутренних и внешних делах. Конфедеративные надгосударственные органы обладают властью в отношении государств-членов лишь в пределах, которые определены конфедеративным (конституционным) соглашением. В настоящее время конфедеративные элементы имеются у ряда союзов, например Европейского Союза, Британского Содружества, СНГ. Наибольшее количество элементов конфедерации наблюдается у Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь, Договор, о создании которого был подписан 8 декабря 1999 г. Договор предусматривает формирование общих органов, решения которых будут иметь обязательную силу для обоих государств.

Со временем конфедерация может перерасти в федерацию, как это имело место в США, в Швейцарии, в Объединенных Арабских Эмиратах, или преобразоваться в унитарное государство.

Но вернемся к федерации и рассмотрим основные концепции о природе федерации.

1.2 Основные концепции о моделях федерации

Сторонники разных моделей федерализма выделяют следующую классификацию федеративных государств: симметричные и асимметричные, централизованные и децентрализованные, договорные и конституционные, территориальные и национально-этнические, гибкие и жесткие. При этом оговаривается, что в классификации наблюдаются переходные состояния, соединяющие черты той и другой классификационной единицы. Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М., 1998. С. 11.

В науке доминирует мнение, что федерация как демократическая форма государственного устройства создается на основе договора (соглашения) между заинтересованными государственными и подобными государственными образованиями.

В работах Д.Елазара и В.Острома природа федеративного государства - договор - рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа возникновения и функционирования которых - согласие сторон, а характер взаимодействия во властеотношениях основывается на самоуправлении.

Федерация, как правило, создается «снизу», т. е. на основе договора (соглашения) объединяющихся в единое государство субъектов. Но она может создаваться также «сверху, путем преобразования унитарного государства, конфедерации или содружества государств. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М.: Изд-во НОРМА, 2001.

Независимо от образования федерации "снизу" или "сверху", доминирующим принципом является добровольное согласие входящих в единое государство субъектов.

В связи с тем, что элементы федерализма закрепляются в учредительных актах государства - договорах (соглашениях) и конституции, принципиальным является вопрос о том, что следует считать основным правовым документом, учреждающим федеративное государство. Иначе говоря, требуется определить соотношение двух документов - договора и конституции - как актов, закрепляющих образование либо преобразование федерации.

Договор (соглашение) между учредителями федерации или субъектами, ее преобразующими, предшествует принятию конституции. Он заключается именно для того, чтобы его положения органично вошли затем в основной закон государства. После его подписания следует принятие конституции. В нее инкорпорируются частично или полностью нормы договора (соглашения), которые в дальнейшем могут подлежать изменению в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию. Договор (соглашение) лежит в основе создания федерации, а конституция - в основе организации и функционирования уже созданного федеративного государства Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.. Допустимо также создание и изменение федерации сразу и толь на основе конституции (как было в Бельгии).

Таким образом, в зависимости от видов правовых актов, учреждающих федерацию, выделяют два типа федераций: конституционные и конституционно-договорные. Если конституционные федерации создаются и преобразуются на основе принятия конституции, то конституционно-договорные федерации основываются как на конституции, так и на предшествующем ее принятию договоре между субъектами федеративных отношений. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М.: Изд-во НОРМА, 2001.

Федеративное государство базируется на его конституционной целостности и суверенитете, четкой регламентации политических порядков снизу вверх и обратно, гарантии суверенности субъектов федерации для самостоятельного решения своих компетенций, функционирует на основе совместно принятой федеральной конституции, в которой четко разграничены предметы ведения и полномочий органов государственной власти федерации и ее субъектов, механизм взаимного баланса, контроля и ответственности. Устройство и управление федеративного государства строятся на основе принципов интеграции и субсидиарности. Оно предполагает делегирование субъектами федерации федеральной власти тех политических, экономических функции, которые они не могут эффективно выполнять сами. Тем самым создаются «противовесы», которые контролируют опасность чрезмерной централизации или всеобщего безвластия. Аболин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм // Полис. 1994. № 4

Следовательно, федеративное государство предполагает равенство и независимость между федерацией и ее субъектами в осуществлении своих конституционно очерченных предметов ведения и компетенций. В тоже время, она строится на определенной подчиненности субъектов федерации, федеральной конституции и иерархии государственной власти.

В юридической литературе имеются разные мнения также по вопросу о симметричной и асимметричной моделях федерализма. Одни считают, что основным принципам федерализма соответствует симметричная федерация, предполагающая равный конституционный статус субъектов федерации. По мнению же других, их статус может быть асимметричным.

Существуют два похода к проблеме асимметричной федерации: одни считают, что в федеративном государстве асимметрия возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а другие рассматривают асимметрию как возможность объединения в федеративном государстве наряду с субъектами федеральных земель ассоциированных членов, примкнувших территорий и т. п. Более того, допускается предоставление отдельным, субъектам отличного от других конституционного статуса, вплоть до признания за ними статуса самостоятельного субъекта международного права.

«Симметричная федерация, - по мнению В.Е. Чиркина, - в известной мере идеал. Однако жесткое проведение этой идеи в жизнь может привести к игнорированию интересов этнических общностей, которые сильно разнятся по своей численности и уровню развития. Симметрия не может учесть экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов». Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М., 1998. С. 11. Такое утверждение не согласуется с международным опытом федерализма, который свидетельствует, что гармоничное сочетание интересов этнических общностей и регионов обеспечивается при симметричном конституционном статусе субъектов федерации. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М.: Изд-во НОРМА, 2001.

Таким образом, «симметрия» федерации выражает суть такой формы государственного устройства, при которой входящие в его состав субъекты имеют равноправный конституционный статус. А «асимметрия» - возможность разных полномочий этих субъектов в зависимости от географических, экономических и других условий. То есть, федерация предполагает наличие конституционно равностатусных составных частей при возможном предоставлении каждой из них дополнительного объема и характера полномочий для практической реализации своих функций. Необходимо видеть различие между "статусом" и "объемом и характером" полномочий субъектов федерации. Статус субъекта федерации состоит в его равноправном политико-правовом положении в федеративном государстве, а объем полномочий - в правовом механизме их деятельности по реализации своих функций, обусловленных их специфическими условиями.

По мнению Л.М. Карапетяна, в федеративном государстве "асимметрия" возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а в их представительстве в федеральных органах, объеме полномочий, которые определены федеральной конституцией и заключенными на ее основе договорами и федеральными законами. Соответственно этому речь должна идти не о безусловном "асимметричном" федерализме, а об асимметрии управления в федеративном государстве. Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма (Критический обзор публикций) - М., 2001.

Асимметричность государства может быть объективной и оправданной на конкретном историческом этапе, а может быть искусственной, создающей почву для конфликтности и борьбы субъектов федерации за уравнивание в их правах. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995.

Одной из причин асимметрии может стать различие в статусе в зависимости от того, какой критерий положен в основу образования субъекта федерации - территориальный и национально-этнический (лингвистический, религиозный, культурно-этнический).

Несмотря на то, что большинство федеративных государств построено на территориальной основе, в мировой практике имеет место сочетание территориального и национально-этнического факторов при построении федерации. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Мировой опыт считает территориальный принцип более предпочтительным для образования либо реструктурирования федерации, ибо при таком варианте федеративного устройства отсутствует национально-этнический фактор как источник дезинтеграции и возможных конфликтов между территориями.

Специфика российского федерализма допускает наличие субъектов, построенных как по территориальному, так и по национальному признаку, разумеется, при условии их равного конституционного статуса и равноправия. Российское государство многонационально, поэтому учет национального фактора - необходимое условие его демократического устройства. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Территориально-национальная организация федерации служит, с одной стороны, сохранению многообразия различных регионов при безусловном характере общефедерального единства, с другой - выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий по горизонтали и по вертикали. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М.: Изд-во НОРМА, 2001.

С точки зрения возможности изменения состава выделяют гибкие и жесткие федерации. По сути, все федерации должны быть гибкими и меняться структурно, в зависимости от обстоятельств.

Другой важный аспект анализа моделей федерализма с точки зрения распределения государственной власти по вертикали - количество уровней федеральных отношений. Современные государства базируются на двух системах организации публичной власти - двухуровневые и трехуровневые. Соответственно, выделяют модели двухуровневого и трехуровневого федерализма. Двухуровневый федерализм предполагает две стороны федеративных отношений - федерацию и ее субъектов. Трехуровневый федерализм помимо этих двух сторон к числу участников федеративных отношений относит также территории местного самоуправления.

Модель федерализма в значительной мере предопределяется спецификой системы разделения государственной власти по вертикали. Изначально особенности системы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами предопределяются способом образования федеративного государства. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С этой точки зрения можно выделить два типа федеративных государств: союзное и децентрализованное.

Союзное государство образуется на основе объединения независимых государств в результате договора (соглашения) (США, СССР, Объединенные Арабские Эмираты); децентрализованная федерация создается путем преобразования унитарного или квазифедеративного государства в федеративное с помощью правового акта, спускаемого сверху центральной властью либо договора с составными частями государства о децентрализации власти на принципах федерализма, положения которого инкорпорируются в федеральную Конституцию (Российская Федерация 1992 г.). Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Особенности федерализма определяет и способ разделения государственной власти по вертикали. По этому критерию можно выделить два типа федерализма: делегированный и децентрализованный. Делегированный федерализм отражает особенность образования союзной федерации, когда полномочия центральной власти определяются государствами, образующими союз. Второй тип федерализма присущ децентрализованной федерации, когда центр "спускает" или "дарит" определенный объем государственной власти территориям с учетом их интересов.

Основным идентификационным критерием, определяющим принадлежность к тому или иному типу федерализма, является способ учреждения элементов системы разделения государственной власти по вертикали. Для первого из них - это делегирование основных составляющих системы разделения государственной власти снизу вверх, когда объединяющиеся суверенные государства управомочивают создаваемую ими центральную власть на осуществление определенного объема власти. Характерный способ для второго типа - децентрализация, т.е. определение системы государственной власти сверху вниз на основе обращения либо с учетом мнения территорий, которым передается определенный объем государственной власти. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Способ образования федеративных государств и разделения власти по вертикали влияет на типы связей в системе разграничения предметов ведения и полномочий, а также на уровень централизации. С точки зрения характера отношений, определяемого наличием или отсутствием элементов соподчиненноети, а также уровня централизации в системе разделения государственной власти можно выделить три вида федерализма: централизованный, нецентрализованный и смешанный (сочетающий централизацию и нецентрализацию).

По мнению Д. Елазара, отличительная черта подлинной федерации - нецентрализованные отношения между центром и составными частями. При централизации центр может спустить вниз полномочия (децентрализовать), а может их забрать обратно (рецентрализовать). Нецентрализация этого не допускает. Она обеспечивается договором, а власть рассредоточивается между ее ячейками (федеральные органы, штаты, территории местного самоуправления). Договорная нецентрализация, структурная дисперсия полномочий среди многих ячеек (регионов), чей статус гарантируется федеральной конституцией и судебной защитой, являются главными характеристиками федеративной демократии. Елазар Д. Сравнительный федерализм // Политические исследования. М., 1995. № 5

Объем прав по вертикали распределяется в федеративном государстве на основе одного из двух принципов - субсидиарности или централизации (приоритет общенациональных интересов) либо на основе их сочетания. Отсюда в зависимости от выбора принципа распределения объема прав можно говорить о нецентрализованной или централизованной модели федерализма либо модели федерализма, сочетающей элементы централизации и нецентрализации .

Так, принцип централизации, подразумевающий приоритет общенационального интереса над интересом отдельных членов федерации, был положен в основу разделения государственной власти между Союзом и союзными республиками при создании СССР. Союз мог принять к своему рассмотрению любые вопросы, если того требовали общенациональные интересы. Статья 73 Конституции СССР 1977 г. устанавливала открытый перечень предметов ведения высших союзных органов государственной власти и управления. Наряду с закрепленными в Конституции СССР предметами ведения Союза к их ведению могли быть отнесены и другие вопросы общесоюзного значения. Конституция и законы Союза ССР. М., 1983.

В настоящее время принцип централизации как основа разделения государственной власти присущ немногим федеративным странам (Индия).

Основу распределения власти при нецентрализованном федерализме составляет принцип субсидиарности. В противоположность принципу централизации сущность принципа субсидиарности вытекает из признания идеи самоуправления составных частей федеративного государства. Компетенция делится таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне, на котором они возникают. Федеральная власть вмешивается только тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Зарубежные исследователи считают развитие нецентрализованного самоуправленческого федерализма в большей мере перспективой, чем реальностью. Такая модель применима лишь к государствам, которые уже состоялись как правовые и отличаются стабильностью.

На первых порах формирования государственности и правовой системы на основе федерализма неизбежно использование элементов централизации власти и в определенных случаях иерархических отношений (пирамида власти и властные отношения в виде центр-периферия). Однако при этом должна быть обеспечена возможность постепенного расширения нецентрализации как основы построения и развития федеративного государства. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Резюмируя изложенное, хотелось бы отметить многообразие моделей федерализма. Их изучение по разным параметрам, характеризующим степень демократичности и эффективности, свидетельствует о важности развития моделей федерализма более высокого уровня. Предпочтение должно отдаваться моделям нецентрализованного, симметричного федерализма, допускающего лишь объективно заданные элементы асимметрии; федерализма, основанного на территориальном принципе организации государственной власти по вертикали и использующего национально-этнический принцип лишь в случаях, обусловленных объективными причинами, если при этом не нарушаются принципы равноправия субъектов федерации и самоопределения народов.

1.3 Принципы российского федерализма

Государственная целостность - неотъемлемый признак суверенного государства. Государственная целостность федеративного государства гарантируется тем, что государственный суверенитет принадлежит только Федерации, но не ее субъектам (данное положение оспаривается некоторыми республиками в составе РФ, о чем мы более подробно говорится ниже). Абдулатипов Р.Г. Парадоксы суверенитета. М., 1995.

Суверенитет государства исходит из суверенитета народа. Народ является создателем и носителем суверенитета, волеизлияние народа порождает государственную власть. В то же время народ выступает как своеобразный гарант государственного суверенитета, так как любое ущемление независимости государства, умаление верховенства власти означает нарушение коренных интересов народа, создает источники внутренних и международных конфликтов.

Конституционный Суд в своем определении от 27 июля 2000 года охарактеризовал государственный суверенитет как верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти на территории государства и независимость в международном общении. Вестник Конституционного Суда РФ. 2000.

Принципами выражения суверенитета РФ являются:

- верховенство Конституции РФ и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории РФ;

- полнота законодательной, исполнительной и судебной власти государства;

- отсутствие двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти;

- неприкосновенность территории РФ;

- суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию.

Исходя из этого, субъекты Федерации не имеют права выхода (сецессии) из Российской Федерации.

Единство системы государственной власти. Конституционные термины «система государственной власти» и «система органов государственной власти» не совпадают полностью, поскольку они соотносятся как система и подсистема, целое и часть.

Под системой органов государственной власти Российской Федерации обычно понимается совокупность всех органов государственной власти, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти. Понятие же «система государственной власти» - более широкое. Помимо совокупности государственных органов оно охватывает признаки, свойства государственной власти, принципы и механизм ее осуществления, условия деятельности системы органов государственной власти, т. е. политику государства в целом. Можно утверждать, что система органов государственной власти олицетворяет материальную силу системы государственной власти. Нарутто С. Федерализм и единство государственной системы. Монография. ГГАЭиП, 2001.

Таким образом, в понятиях «государственная власть» и «система государственной власти» нет тождественности, как впрочем, и нет непреодолимых различий.

Термин «система государственной власти» помещен в статью, относящуюся к основам конституционного строя (ч.3 ст.5). Таким образом, можно сказать, что система государственной власти является составной частью государственно-правового института основ конституционного строя, обязывающего государственную власть обеспечивать Российской Федерации характер правового государства, более того, принцип единства системы государственной власти воспринимается как цементирующее начало федерации, исключающая изолированность одного звена системы от других и сдерживающая дезинтеграцию государственно-правовой системы. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник.- М., 2007.

Единство системы государственной власти рассматривается, как правило, в двух аспектах: социальном и организационно правовом. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

В социальном аспекте единство системы государственной власти понимается как цельность, обусловленная безраздельной принадлежностью государственной власти одному субъекту - народу. Согласно ст. 3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Все институты и должностные лица государства приобретают свои полномочия на осуществление государственной власти в результате свободно выражаемой воли народа, которая придает легитимность, правомерность власти государства.

Единство государственной власти в организационно-правовом смысле это структура государства, построенная на основе общих принципов, проводимая государственными органами единая политика, принципиально единые методы их деятельности. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник.- М., 2007.

Рассмотрим юридические принципы единства системы государственной власти.

Во-первых, единство системы государственной власти в вертикальном срезе проявляется в определенной структурной схожести систем органов государственной власти федерации и органов государственной власти субъектов федерации, в ограничении самостоятельности субъектов при установлении собственных систем органов государственной власти основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).

Принцип единства системы государственной власти предполагает, взаимное согласование их действий, наличие органически тесной взаимосвязи и координации между федеральными и региональными органами власти. Наиболее тесная связь усматривается, при осуществлении полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Во-вторых, деятельность органов государственной власти должна осуществляться в рамках Конституции РФ и федеральных законов в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения, а также законов субъектов федерации, определяющих деятельность их органов государственной власти, исходя из основ, заложенных федеральной Конституцией и иными федеральными актами.

В-третьих, единство принципиальных целей и направлений деятельности государственной власти. В Конституции Российской Федерации сформулированы конкретные цели, которым должна быть подчинена система государственной власти. В преамбуле содержится положение о «стремлении обеспечить благополучие и процветание России». Согласно статьям 13 и 55, к числу защищаемых ценностей относятся основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы граждан, обороноспособность страны и безопасность государства, которые можно рассматривать и как определенные критерии функционирования государственно-правовой системы. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник.- М., 2007.

В-четвертых, единство политики в социально-экономической сфере в масштабах всего федеративного государства требует соблюдения и федеральными, и региональными органами государственной власти, и органами местного самоуправления в организации их деятельности учета интересов территорий и всего государства в целом, такого управления, в котором бы федеральные, региональные и местные интересы гармонично сочетались. При этом общегосударственный интерес всегда имеет перевес над региональными интересами, интерес всех граждан - над интересами отдельных территориальных общностей и этнических групп. И защищать эти интересы должна единая государственная власть. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

В-пятых, одним из важных принципов единства системы государственной власти является основанное на принципе разделения властей единство формы правления на федеральном и региональном уровнях. Безусловно, трудно представить себе федеративное государство, в котором на уровне федерации существует президентская республика, а в субъектах федерации функционирует парламентская система. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник.- М., 2007.

В-шестых, единство системы государственной власти предопределяется целостностью и неприкосновенностью территории Российской Федерации, в рамках которой и реализуется суверенная государственная власть. Конституция Российской Федерации содержит предписания, определяющие территориальные границы государства. В соответствии с частью 1 ст. 67 территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, в пределах которых осуществляется единая государственная власть. Согласно части 3 ст. 4 Конституции Российской Федерации, целостность и неприкосновенность своей территории обязана обеспечивать Российская Федерация. К ведению Российской Федерации относится установление статуса, режима и осуществление защиты государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Данные конституционные установления вносят унитарное начало в федеративное государство.

В-седьмых, принципиально важным для единства системы государственной власти является установление единого государственного языка на территории всей России (ч. 1 ст. 68). Государственный язык Российской Федерации является юридически обязательным языком Российского государства. Он представляет собой важную коммуникационную основу единства системы государственной власти и государственной целостности. Государственный язык используется на всей территории России в деятельности (в том числе в официальном делопроизводстве) органов государственной власти и органов местного самоуправления, при проведении выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, референдумов, при опубликовании законов и других нормативных правовых актов ФЗ от 1 июня 2005 г. «О государственном языке Российской Федерации. См.: СЗ РФ. 2005. № 23 Ст. 2199.. Правила использования государственного языка в официальных сферах установлены Законом РСФСР от 25 октября 1991 года «О языках народов РСФСР. Конституция России предоставляет республикам в составе Российской Федерации право устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68). В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации и республиканские органы государственной власти обязаны обеспечить равноправие собственных государственных языков с общефедеральным государственным языком.

Трудности переживаемого Россией переходного периода объективно требуют осознания ценностного смысла единства и авторитета государственной власти.

Единство системы государственной власти органически перерастает в единство системы органов государственной власти в общегосударственном масштабе. В системе органов государственной власти связаны воедино разноуровневые и разнопрофильные органы, осуществляющие единые функции и задачи государства, но в разнообразных организационно-правовых формах деятельности в пределах их компетенции. Нарутто С. Федерализм и единство государственной системы. Монография. ГГАЭиП, 2001.

Систему федеральных органов государственной власти составляют Президент РФ, Федеральное Собрание - парламент России, Правительство РФ, другие федеральные органы исполнительной власти, федеральные суды, прокуратура.

В систему государственных органов субъектов Российской Федерации входят: законодательные (представительные) органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, возглавляемые президентами в республиках, главами администраций в иных субъектах, мировые судьи и конституционные, уставные суды (если их учреждение предусмотрено конституциями, уставами субъектов Российской Федерации). Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник.- М., 2007.

По предметному, функциональному признаку система органов государственной власти Российской Федерации объединяет систему органов законодательной власти, систему органов исполнительной власти, систему органов судебной власти и систему прокуратуры. Особое место в системе органов государственной власти Российской Федерации занимает Президент Российской Федерации т.к. в соответствии с Конституцией РФ он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч.4 ст.80).

Принцип единства системы государственной власти выражается, прежде всего, в единстве системы законодательной власти.

Несмотря на отсутствие отношений соподчинения, Федеральное Собрание и законодательные органы субъектов РФ образуют систему законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации. Необходимо обратить внимание, что систему образуют не законодательные органы, а законодательная власть, поэтому речь надо вести лишь о единстве власти, а не органов. Специфика здесь заключается в том, что Конституция говорит непосредственно лишь о единстве системы органов судебной и исполнительной власти. Вместе с тем необходимо отметить, что законодательная власть означает функционирование представительных и законодательных органов, строго регламентированный законодательный процесс, отношения депутатов и избирателей, систему выборов. Конечно, ядром ее выступают парламенты. Именно в таком понимании отражается системный характер законодательной власти. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Системообразующим признаком законодательной власти выступают тесные связи и взаимодействие между элементами этой системы:

- правом региональных законодательных органов на законодательную инициативу в Государственной Думе, на участие в федеральном законотворческом процессе по предметам совместного ведения, на одобрение поправок к Конституции Российской Федерации;

- законодательные органы не являются разрозненными элементами, их объединяет общее присущее всем представительным органам - их выборность народом, осуществление властных полномочий от его имени, коллегиальная форма работы и принятия государственно-властных решений;

- при формировании законодательных органов действуют единые стандарты избирательных прав граждан, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;

- палаты Федерального Собрания РФ и законодательные органы субъектов федерации могут опосредованно воздействовать друг на друга, например, через обращение в Конституционный Суд РФ;

- всем законодательным органам в Российской Федерации присущи однородные цели и задачи, что тоже рассматривается признаком их системности вне зависимости от субординационных отношений. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000.

Систему органов исполнительной власти Российской Федерации образуют Правительство РФ, правительства республик в ее составе, а также правительства, администрации иных субъектов федерации, министерства и иные центральные органы исполнительной власти, включая их подразделения в субъектах федерации, отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Единая система органов исполнительной власти является средством реализации полномочий федеральных органов государственной власти, что предполагает обязанность органов исполнительной власти субъектов федерации подчиняться федеральным органам и нести ответственность перед ними. Именно в рамках единой системы органов исполнительной власти вертикальные связи носят иерархический характер соподчинения региональных органов федеральному Правительству, министерствам и иным центральным органам федеральной исполнительной власти.

Вместе с тем необходимо отметить, что единство системы органов исполнительной власти в масштабах Российской Федерации не является абсолютным, поскольку единая система органов исполнительной власти Российской Федерации образуется лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, но нельзя н отметить, что на любую отрасль управления, отнесенную к ведению субъекта федерации, распространяется влияние федерации, оказываемое либо посредством правовых актов в данной области, либо в процессе координирующей и направляющей деятельности федеральных органов исполнительной власти. Нарутто С.В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. Хабаровск, 2001.

Судебная система Российской Федерации включает в себя подсистемы (ветви судебной власти), представленные конституционными судами, судами общей юрисдикции и арбитражными судами Судебная система не сводится только к совокупности всех судов. Они составляют ядро, основу судебной системы, которая характеризуется динамикой, процессом функционирования, осуществления правосудия и иных специфических направлений деятельности. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник.- М., 2007.