Особливості формування та використання місцевих бюджетів в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступ

Місцеві бюджети це основний фінансовий план розвитку територіальних громад, районів і областей України. Прибуткова частина кожного місцевого бюджету відображає результати роботи підприємств, організацій та інших суб'єктів господарювання, що діють на визначеній території, масштаби їхньої діяльності й обсяги прибутків, частина з яких мобілізується в прибутки місцевих бюджетів за допомогою податків, зборів та інших обов'язкових платежів. На формування місцевих бюджетів впливає рівень прибутків населення, що також є платником податків. Вагомість цього джерела прибутків зростає в умовах розвитку підприємницької діяльності громадян.

Видаткова частина місцевих бюджетів відображає стан житло-комунального господарства, визначає напрямок витрат мобілізованих у бюджет коштів. Місцевий бюджет це план формування фінансових ресурсів визначеної території, необхідних для забезпечення функцій і повноважень місцевого самоврядування та їхнє використання з метою задоволення різних економічних і соціальних потреб.

Саме місцевим бюджетам, як основній фінансовій базі органів місцевого самоврядування, належать особливе місце в бюджетній системі нашої держави. Важлива роль відводиться місцевим бюджетам і у соціально-економічному розвитку території, адже саме з місцевих бюджетів здійснюється фінансування закладів освіти, культури, охорони здоров'я населення, засобів масової інформації; також фінансуються різноманітні молодіжні програми, видатки по упорядкуванню населених пунктів. Саме з місцевих бюджетів здійснюються видатки на соціальний захист та соціальне населення.

Актуальність теми полягає у важливості дослідження ефективної дії місцевих бюджетів для визначення джерел наповнення і можливості ефективнішого використання місцевих коштів. Тому що, сьогодні з особливою гостротою постає проблема вироблення дієвого механізму, який би визначав нові принципи формування місцевих бюджетів, чітке розмежування функцій і повноважень усіх рівнів влади, а звідси - видатків кожного виду бюджету, і що саме головне - доходів між різними ланками бюджетної системи. При цьому питання бюджетної політики, оподаткування і міжбюджетних відносин повинні розглядатись і вирішуватись комплексно, оскільки вони тісно взаємопов'язані, і ні один із цих елементів не може бути реформованим без врахування двох інших.

Об'єктом дослідження є місцеві бюджети України, а предметом - формування та використання їх фінансових ресурсів.

Мета цієї роботи - визначити особливості формування та використання місцевих бюджетів, зробити висновки, наскільки важливе значення вони мають для економіки України.

Для досягнення цієї мети автор необхідно виконати наступні завдання:

- дослідження економічного змісту місцевих бюджетів та їх ролі у соціально-економічних процесах;

- розгляд процесу складання, затвердження та виконання місцевих бюджетів;

- критичне вивчення зарубіжного досвіду у вирішенні проблем місцевих бюджетів;

- дослідження проблем формування і використання місцевих бюджетів;

- розробка пропозицій щодо вдосконалення існуючого механізму функціонування місцевих бюджетів.

Інформаційною базою дослідження є законодавчі та нормативно-правові документи, які регулюють фінансові механізми формування і використання бюджетних коштів в Україні, звітні дані Міністерства фінансів України, Держкомстату України, Верховної Ради України, дані науково-дослідних центрів та установ.

місцевий бюджет

1. Сутність та структура місцевих бюджетів

Місцеві бюджети - визначальна ланка місцевих фінансів. У них зосереджено понад 80% від усіх фінансових ресурсів, що перебувають у розпорядженні місцевого самоврядування. Водночас місцеві бюджети - важливий і складний елемент бюджетної системи кожної держави. Питання їх побудови, ефективного використання у фінансовому механізмі держави завжди привертають увагу науковців і фінансистів.

Система місцевих бюджетів існує у всіх країнах світу. Проте її розвиток і функції зумовлені низкою національних, політичних, економічних та інших факторів. Найбільший вплив мають економічні та політичні фактори. У промислово розвинених країнах їм належить значна роль в економічному й соціальному розвитку. Так, у США, Японії, Німеччині з місцевих бюджетів фінансується майже 40% від усіх бюджетних витрат держав. Найбільше видатків спрямовують на утримання закладів освіти, охорони здоров'я та соціального забезпечення, органів правопорядку, будівництво місцевих шляхів тощо.

Як організаційна форма мобілізації доходів і здійснення витрат місцевими органами самоврядування місцеві бюджети - це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання балансів, тобто вони мають дохідну й витратну частини, принципи збалансування тощо. Тому можна стверджувати, що місцеві бюджети - це балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються й витрачаються на відповідній території.

Водночас місцеві бюджети слід розглядати як важливу фінансову категорію, основу якої становить система фінансових відносин, а саме: відносини між місцевими бюджетами й господарськими структурами, що функціонують на даній території; відносини між бюджетами й населенням даної території, що складаються при мобілізації й витрачанні коштів місцевих бюджетів; відносини між місцевими бюджетами різних рівнів із перерозподілу фінансових ресурсів; відносини між місцевими бюджетами і державним.

До місцевих належать обласні, районні, міські, селищні та сільські бюджети. Це фонди фінансових ресурсів, що зосереджені в розпорядженні місцевих рад народних депутатів та органів місцевого й регіонального самоврядування. Компетенція кожного з них у галузі бюджету й фінансів розмежована, усього місцевих бюджетів в Україні понад 14 тисяч. Найчисельніша група - це сільські, селищні та міські бюджети.

У більшості країн місцеві бюджети не включаються до державних чи федеральних бюджетів. Місцеві органи самоврядування самостійно визначають напрямки використання коштів своїх бюджетів. Ці бюджети містять видатки на фінансування підприємств й організацій місцевого господарства, на фінансування здійснюваних місцевими органами заходів у сфері освіти, культури, охорони здоров'я, фізичної культури, соціального забезпечення, на утримання місцевих органів влади та управління.

Перехід до ринкової економіки потребує суттєвої реформації системи фінансового забезпечення соціальної сфери. Багато років розвиток соціальної сфери був тісно пов'язаний із суспільними фондами споживання. Такий зв'язок відповідав ідеї соціальних гарантій населення і мав дуже привабливий вигляд. Водночас при зростанні асигнувань на соціальні потреби значних зрушень щодо якості соціально-культурного обслуговування останніми роками не сталося.

Причини такого становища полягають у відсутності у споживача дієвих важелів контролю й оцінки якості послуг, монополізмі закладів соціальної сфери, їхній орієнтації на відомчі показники, зростаючому розриві між рівнями оплати праці працівників соціально-культурних закладів та інших галузей економіки, значній централізації в розподілі коштів, спрощеному, зрівняльному підході до забезпечення соціальними благами та послугами.

Зрівняльний розподіл фінансових ресурсів, які спрямовуються на розвиток соціальної сфери, призвів до нового виду соціальної нерівності, зумовленої неможливістю в багатьох регіонах збільшити фінансування соціальної сфери відповідно до зростання обсягу створюваних у регіоні фінансових ресурсів.

В умовах незалежності України та розширення самостійності територіально-адміністративних одиниць з'являються можливості для принципово нового підходу до питань фінансового забезпечення потреб соціальної сфери. Розв'язання проблеми має бути перенесено на рівень місцевих рад. Це забезпечить дієвіший контроль за розподілом ресурсів, раціональний відбір пріоритетів розвитку, поставить фінансування розвитку соціальної сфери у залежність від зростання ефективності виробництва в регіоні. З державного бюджету мають фінансуватися лише заходи загальнодержавного значення. Справедливий та економічно обґрунтований розподіл соціальних благ і послуг може бути забезпечений лише в межах міста або регіону. Звісно, що в окремих випадках підтримка

Гарантованого державним законодавством рівня соціального обслуговування може потребувати виділення субвенцій із загальнодержавного бюджету.

Важливим напрямком щодо поліпшення фінансового забезпечення соціальної сфери є удосконалення системи управління її розвитком. Насамперед потрібен перехід до децентралізації управління. Основним суб'єктом управління повинні стати постійні комісії місцевих рад, в їхнє розпорядження мають бути передані відповідні грошові фонди. Вони можуть використовуватися на розвиток загальної освіти, культури, охорони здоров'я.

Джерелами ресурсів для створення цих фондів мають бути кошти місцевих бюджетів, надходження від зацікавлених підприємств та організацій, власні кошти населення, пожертвування та добровільні внески, субвенції з державного бюджету. Демократизація управління соціальною сферою передбачає відповідальність перед населенням за її розвиток. Вона буде реальною, якщо постійні комісії матимуть право розпоряджатися фінансовими ресурсами і на цій основі напрацьовувати напрямки розвитку соціальної сфери, визначати відповідну політику, розробляти й фінансувати цільові програми. Це дасть змогу реальніше відображати суспільні інтереси та забезпечувати їхню реалізацію.

Соціальна сфера може успішно розвиватися на основі програм із будь-яких напрямків і видів послуг, які розробляють місцеві ради. На підставі розроблених і затверджених програм мають укладатися договори й складатися замовлення конкретними організаціями під відповідні асигнування. Виконавцями програм і замовлень можуть бути безпосередньо заклади соціально-культурної сфери. За цих умов органи місцевої державної адміністрації повинні виконувати лише функції контролю за додержанням стандартів та якістю виконання договірних зобов'язань. Економічною гарантією з боку місцевих рад стали б нормативи мінімальних розмірів фінансування цих закладів на розрахункову одиницю.

Безумовно, що методи вирішення питань фінансового забезпечення різних підгалузей соціальної сфери мають бути різними. Найважливішим у цьому питанні є розумне й виправдане залучення коштів населення на згадані цілі.

Вкладення коштів у розвиток освіти й охорони здоров'я є вигідною сферою з найвищим рівнем окупності.

Так, у галузі освіти за рахунок бюджетних коштів доцільно фінансувати лише мінімальні потреби для освоєння загальноосвітніх програм. Поглиблення й розширення знань у галузі професійної підготовки має здійснюватися за рахунок коштів підприємств, естетичного виховання й оздоровлення - за рахунок коштів батьків, в охороні здоров'я - за рахунок розвитку страхової медицини.

Звичайно, потребує свого вирішення питання зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок податкових надходжень. На мою думку, цього можна досягти, якщо основу дохідної частини бюджетів становитимуть платежі за ресурси. Такий підхід економічно обґрунтований, оскільки забезпечує реалізацію права власності місцевої ради на ресурси, надані в розпорядження й користування суб'єктам господарювання.

Прив'язка доходів місцевого бюджету до платежів за ресурси створює умови, за яких місцеві ради увійдуть до системи ринкових відносин як рівноправний партнер. Важливо, що платежі за ресурси запобігатимуть марнотратству при їхньому використанні, а місцеві ради будуть зацікавлені в розширенні відтворення ресурсів та посиленні контролю за їхнім використанням.

2. Доходи і видатки місцевих бюджетів

Обласні, міські, районні ради народних депутатів затверджують міський, районний бюджети - у загальній сумі доходів - з виділенням окремих доходних джерел, і в загальній сумі видатків з виділенням всіх асигнувань на фінансування підпорядкованого господарства соціально-культурних заходів, соціального захисту населення, на утримання органів державної влади та їх виконавчих органів, а також розмір оборотної касової готівки. Для бюджетів нижчого рівня затверджуються нормативи відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, розміри дотацій чи субвенцій.

Доходи бюджету класифікуються за такими розділами:

податкові надходження;

неподаткові надходження;

доходи від операцій з капіталом;

трансферти.

Податковими надходженнями визнаються передбачені податковими законами України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі. Неподатковими надходженнями визнаються: доходи від власності та підприємницької діяльності; адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу; надходження від штрафів та фінансових санкцій; інші неподаткові надходження. Трансферти - це кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі.

Склад доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів:

До доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів між бюджетних трансфертів, належать такі податки і збори (обов'язкові платежі) :

прибутковий податок з громадян у частині, визначеній Бюджетним Кодексом України;

державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;

плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад;

плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад;

плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності (за винятком плати за придбання торгових патентів пунктами продажу нафтопродуктів (автозаправними станціями, заправними пунктами), що справляється виконавчими органами відповідних рад;

надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями;

єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва у частині, що належить відповідним бюджетам.

Податки і збори (обов'язкові платежі) складають кошик доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів.

До доходів бюджетів міст Києва і Севастополя зараховується 100 відсотків загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст.

До доходів бюджетів міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного значення зараховується 75 відсотків від загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст.

До доходів бюджетів міст районного значення, сіл, селищ чи їх об'єднань зараховується 25 відсотків від загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на цій території.

Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, формуються за рахунок:

25 відсотків прибуткового податку з громадян, що справляється на відповідній території;

25 відсотків плати за землю, що справляється на території Автономної Республіки Крим та відповідної області;

плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим та обласними державними адміністраціями.

Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи районних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів між бюджетних трансфертів, формуються за рахунок:

50 відсотків прибуткового податку з громадян, що справляється на території сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань;

15 відсотків плати за землю, що сплачується на території сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань;

плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються районними державними адміністраціями;

плати за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється районними державними адміністраціями;

надходження адміністративних штрафів, що накладаються районними державними адміністраціями або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями.

Рівень самостійності органів місцевої влади значною мірою залежить від достатності доходної бази бюджетів місцевого самоврядування. Протягом останніх 15 років частка місцевих бюджетів у доходах зведеного бюджету України знизилася майже наполовину (від 47, 6% до 24, 6%), а у ВВП від 16% у 1996 р. до 6, 9% у 2008 р.

Відбулися також певні зміни і у формуванні структури доходів місцевих бюджетів - зменшилася частка податкових надходжень (від 85, 7% до 56, 7%), натомість збільшилася частка офіційних трансфертів (від 14, 3% до 43, 3%), що свідчить про зниження стійкості доходної бази місцевих бюджет тів в Україні та зниження рівня фінансової самостійності місцевих бюджетів.

Структура доходів місцевих бюджетів на прикладі міста Львова:

Розглянемо структурну динаміку доходів місцевих бюджетів на прикладі бюджету Львова.

Найвагомішою (64, 2%) для місцевого бюджету є частка податкових

надходжень. Саме від збільшення податкових надходжень залежить посилення самостійності органів місцевої влади. Структура доходів місцевих бюджетів свідчить про посилення централізації бюджетних ресурсів, що відображається через зростання частки міжбюджетних трансфертів.

Частка міжбюджетних трансфертів є значною (22, 43%), але оскільки збільшення міжбюджетних трансфертів не сприяє децентралізації повноважень на користь місцевих бюджетів, то їх розглядати не будемо. Проте найбільшу питому вагу в доходах бюджетів місцевого самоврядування мають надходження від загальнодержавних податків - податку з доходів фізичних осіб та земельного податку (у табл. 2 входить до складу зборів за спеціальне використання природних ресурсів), надходження яких не пов'язане з діяльністю та з зусиллями органів місцевого самоврядування.

Частка місцевих податків і зборів у податкових надходженнях бюджету Львова, як і в Україні загалом, не перевищує 2, 2%. У більшості розвинених країн місцеві податки становлять близько 30% усіх податкових надходжень до зведених бюджетів, зокрема в Японії - 35%, Великобританії - 37%, Німеччині - 46%, США - 66%. [5]

Встановлення місцевих податків і зборів регулюється, як відомо, Декретом КМУ «Про місцеві податки і збори», в якому закріплено вичерпний перелік та граничні розміри ставок місцевих податків і зборів та розкрито механізм їх обчислення. У прийнятих положеннях про справляння окремих видів місцевих податків і зборів неточно окреслюються коло платників таоб'єкти оподаткування, що створює низку проблем адміністрування місцевих податків та зборів. Дослідники відзначають цілу низку вад системи місцевого оподаткування в Україні, зокрема великі затрати місцевих бюджетів зі справляння місцевих податків і зборів, що ледве покриваються надходженнями цих платежів до бюджету.

Враховуючи незначну фіскальну роль місцевих податків і зборів та проблеми їх адміністрування, вдосконалення системи адміністрування місцевих податків не приведе до значного нарощування оходної бази місцевих бюджетів.

Введення нових місцевих податків не повністю відповідає вимогам податкового принципу платоспроможності. У Верховній Раді України зареєстровано законопроект «Про податок на нерухоме майно громадян» (проект №3066), згідно з яким ставка податку має становити 1% від вартості майна (крім майна, що коштує менше ніж 70 000 дол. США). Проблему становить відсутність методики оцінювання вартості податковуваного майна. Крім того, податок на нерухоме майно збільшує податковий тиск на громадян, рівень доходів яких є одним з найнижчих в Європі і платоспроможність яких щодо сплати цього податку можна ставити під сумнів. Мінімальна величина податку (1% від вартості майна) становитиме від 700 доларів США.

За даними Держкомстату України, середня заробітна плата в Україні в 2009 р. становила 1909 грн, що відповідає 242 дол. США. Найбільш високий рівень доходів зафіксовано у Києві (3161 грн / 400 дол. США) та у Донецькій області (2116 грн / 268 дол. США). Найнижчий рівень доходів - у Тернопільській області (1412 грн / 179 дол. США). [26]

У випадку введення екологічних податків податковий тягар переміщується на дедалі вужче коло платників податків. Я погоджуюсь з думкою, що Україні не потрібно такої великої кількості податків. Таким чином, реальне збільшення доходів місцевого бюджету залежить від зростання доходів від податку з фізичних осіб та земельного податку, частки яких є найбільшими у структурі податкових надходжень місцевих бюджетів.

Для забезпечення збільшення доходів бюджету від податку з доходів фізичних осіб потрібно збільшити рівень заробітної плати, ліквідувати заборгованості із заробітної плати, зменшити або ліквідувати тінізацію доходів, що потребує дій від центральних органів виконавчої влади.

Щодо доходів від земельного податку, то їх збільшення залежить від

діяльності органів місцевої влади з переоцінювання (індексації) грошової вартості земель. Індексацію грошової оцінки земель потрібно здійснювати регулярно. Брак наповнення місцевих бюджетів земельним податком зумовлений заниженою грошовою оцінкою вартості земель.

Ще у 1999 р. Львівська міська рада затвердила грошову оцінку земель

м. Львова, яка містить схему економіко-планувального зонування території міста Львова; обриси економіко-планувальних зон міста та адміністративних районів міста Львова; базову вартість земель різного функціонального використання в розрізі економіко-планувальних зон та коефіцієнти, які характеризують функціональне використання земельної ділянки; систему коефіцієнтів, що враховують локальні особливості місця розташування окремої земельної ділянки, для визначення грошової оцінки ділянки в межах економіко-планувальних зон м. Львова. Збільшення величини земельного податку у доходах бюджету залежить від індексації вартості земель.

У структурі плати за землю надходження від земельного податку з юридичних та фізичних осіб становлять 52, 1% та 47, 9% відповідно.

Висновки: Саме податок на доходи фізичних осіб та плата за землю є найбільш реалістичними джерелами збільшення доходної бази місцевих бюджетів в Україні. Податок з доходів фізичних осіб зараховують до бюджету за місцем проживання особи, а плату за землю - за місцем розташування земельної ділянки, що дає змогу рівномірно наповнювати місцеві бюджети в регіональному аспекті. Саме податок з доходів фізичних осіб та плата за землю (деколи входить до податку на нерухомість) є основними джерелами наповнення місцевих бюджетів у розвинених країнах.

Основними напрямами збільшення доходів місцевих бюджетів є індексація грошової вартості земель, яку востаннє виконували ще у 1999 р., збільшення величини заробітної плати, ліквідація заборгованостей із заробітної плати, ліквідація тінізації доходів.

Видатки місцевих бюджетів - це економічні відносини, які виникають у зв'язку з фінансуванням власних і делегованих повноважень місцевих органів влади.

Видатки на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок місцевих бюджетів, у тому числі трансфертів з Державного бюджету поділяються на:

- видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути делеговані Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності;

- видатки на реалізацію прав та обов'язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України.

Розмежування видів видатків між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її безпосередньо до споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяються на такі групи (Рис. 2. 3):

До І групи належать - видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів.

До видатків І групи (Рис. 2. 3), які здійснюються з бюджетів сіл, селиш, міст районного значення та їх обґєднань і враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на:

1) органи місцевого самоврядування сіл, селищ, міст районного значення;

2) освіту: дошкільну освіту; загальну середню освіту (школи-дитячі садки) ;

3) первинної медико-санітарної, амбулаторно-поліклінічної та стаціонарної допомоги (дільничних лікарень, медичних амбулаторій, фельдшерсько-акушерських та фельдшерських пунктів) ;

4) сільських, селищних та міських палаців культури, клубів та бібліотек.

До II групи - належать видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України і здійснюються з бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим, міст обласного значення та районних бюджетів (Рис. 2. 3).

Ця група містить видатки на:

1) державне управління:

а) фінансування органів місцевого самоврядування міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення;

б) органів місцевого самоврядування районного значення;

2) освіту:

а) дошкільну освіту (у містах республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) ;

б) загальну середню освіту: загальноосвітні навчальні заклади, у тому числі: школи, дитячі садки (для міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення), спеціалізовані школи, ліцеї, гімназії, вечірні (змінні) школи;

в) заклади освіти для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації: загальноосвітні школи-інтернати, загальноосвітні шко-ли-інтернати для дітей-сиріт і дітей, які позбавлені піклування батьків, дитячі будинки (у разі, якщо не менше 70 відсотків кількості учнів цих установ формується на території відповідного міста чи району), дитячі будинки сімейного типу та прийомні сім'ї, допомога на дітей, які перебувають під опікою і піклуванням;

г) інші державні освітні програми;

3) охорону здоров'я:

а) первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (лікарні широкого профілю, пологові будинки, станції швидкої та невідкладної медичної допомоги, поліклініки і амбулаторії, загальні стоматологічні поліклініки) ;

б) програми медико-санітарної освіти (міські та районні центри здоров'я і заходи по санітарній освіті) ;

4) соціальний захист та соціальне забезпечення:

а) державні програми соціального забезпечення: притулки для неповнолітніх (у разі, якщо не менше 70 відсотків кількості дітей, які перебувають у цих закладах, формуються на території відповідного міста чи району), територіальні центри і відділення соціальної допомоги на дому;

б) державні програми соціального захисту: пільги ветеранам війни і праці, допомога сім'ям з дітьми, додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово-комунальних послуг, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян;

в) державні програми підтримки будівництва (реконструкції) житла для окремих категорій громадян;

г) районні та міські програми і заходи щодо реалізації державної політики стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї;

5) державні культурно-освітні та театрально-видовищні програми (театри, бібліотеки, музеї, виставки, палаци і будинки культури, школи естетичного виховання дітей) ;

6) державні програми розвитку фізичної культури і спорту: утримання та навчально-тренувальна робота дитячо-юнацьких спортивних шкіл усіх типів (крім шкіл республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення), заходи з фізичної культури і спорту та фінансова підтримка організацій фізкультурно-спортивної спрямованості і спортивних споруд місцевого значення.

До III групи належать видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України і здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів (Рис. 2. 3).

До цієї групи належать видатки на:

а) фінансування представницької і виконавчої влади Автономної Республіки Крим;

б) фінансування обласних рад;

2) освіту:

а) загальну середню освіту для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації: спеціальні загальноосвітні навчальні заклади для дітей, які потребують корекції фізичного та (або) розумового розвитку, санаторні школи-інтернати;

б) заклади професійно-технічної освіти, що перебувають у власності Автономної Республіки Крим і виконують державне замовлення;

в) вищу освіту (вищі заклади освіти І, II, III та IV рівнів акредитації, що перебувають у власності Автономної Республіки Крим та спільній власності територіальних громад) ;

г) післядипломну освіту (інститути підвищення кваліфікації працівників соціально-культурної сфери та агропромислового комплексу, що знаходяться у комунальній власності) ;

ґ) інші державні освітні програми;

3) охорону здоров'я:

а) первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (лікарні республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) ;

б) спеціалізовану амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (спеціалізовані лікарні, поліклініки, госпіталі для інвалідів Великої Вітчизняної війни, будинки дитини, станції переливання крові та інше) ;

в) санаторно-курортну допомогу (санаторії для хворих на туберкульоз, санаторії для дітей та підлітків, санаторії медичної реабілітації) ;

г) інші державні програми медичної та санітарної допомоги (медико-соціальні експертні комісії, бюро судмедекспертизи, центри здоров'я і заходи санітарної освіти, інші програми і заходи) ;

4) соціальний захист та соціальне забезпечення:

а) державні програми соціального захисту та соціального забезпечення: допомога по догляду за інвалідами І чи II груп внаслідок психічного розладу; адресна соціальна допомога малозабезпеченим сім'ям; виплати компенсації реабілітованим; дитячі будинки-інтернати; навчання та трудове влаштування інвалідів; будинки-інтернати для престарілих і інвалідів та інше;

б) республіканські Автономної Республіки Крим і обласні програми і заходи з реалізації державної політики стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї;

в) інші державні соціальні програми;

5) культуру і мистецтво:

а) державні культурно-освітні програми (республіканські Автономної Республіки Крим та обласні бібліотеки, музеї та виставки) ;

6) державні театрально-видовищні програми (філармонії, музичні колективи і ансамблі, театри, палаци і будинки культури республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення, інші заклади та заходи у галузі мистецтва) ;

в) інші державні культурно-мистецькі програми;

б) фізичну культуру і спорт:

а) державні програми з розвитку фізичної культури і спорту (навчально-тренувальна робота дитячо-юнацьких спортивних шкіл усіх типів, заходи з фізичної культури і спорту республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) ;

б) державні програми з інвалідного спорту і реабілітації.

З бюджетів міст Києва і Севастополя здійснюються видатки всіх трьох груп.

Перелічені групи видатків враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

До видатків місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на:

1) місцеву пожежну охорону;

2) позашкільну освіту;

3) соціальний захист та соціальне забезпечення:

а) програми місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї;

б) місцеві програми соціального захисту окремих категорій населення;

4) місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів;

5) культурно-мистецькі програми місцевого значення;

6) програми підтримки кінематографії та засобів масової інформації місцевого значення;

7) місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту;

8) типове проектування, реставрацію та охорону пам'яток архітектури місцевого значення;

9) транспорт, дорожнє господарство:

а) регулювання цін на послуги метрополітену за рішенням органів місцевого самоврядування;

б) експлуатацію дорожньої системи місцевого значення;

в) будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг місцевого значення;

10) заходи з організації рятування на водах;

11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;

12) програми природоохоронних заходів місцевого значення;

13) управління комунальним майном;

14) регулювання земельних відносин;

15) інші програми, затверджені відповідною радою згідно із законом.

3. Проблеми формування і виконання місцевих бюджетів

Місцеві бюджети - це не просто балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються і витрачаються на відповідній території, а й важлива фінансова категорія, основу якої становить система фінансових відносин, що складається між місцевими та державним бюджетом, а також усередині сукупності місцевих бюджетів. Місцеві бюджети є головним каналом доведення до населення кінцевих результатів суспільного виробництва, спрямованих на суспільне споживання. Саме через них суспільні фонди споживання розподіляються в територіальному розрізах, тобто між окремими адміністративно-територіальними одиницями і соціальними групами населення. Крім того, саме з місцевих бюджетів фінансується розвиток галузей виробничої сфери, в першу чергу місцевої промисловості і комунального господарства.

Водночас, саме в цій, найчисельнішій ланці бюджетної системи, існує чи не найбільше проблем, пов'язаних із їх формуванням та виконанням, що потребують свого негайного вирішення.

Принципи побудови і механізм функціонування нинішньої бюджетної системи склались ще в 30-ті роки і повністю відповідали характеру і методам адміністративно-командної системи управління народним господарством країни. Принципи єдності і так званого “демократичного”, а в дійсності жорстокого централізму обумовили наступні характерні риси бюджетної системи України:

- стягування значної частки фінансових ресурсів до державного бюджету;

- поділ усіх доходних джерел на власні та закріплені, що передаються у відання середнього та низового рівнів державної влади, і регулюючі, обсягом яких розпоряджався вищестоящий орган влади;

- широкі масштаби перерозподілу фінансових ресурсів між ланками бюджетної системи, що призвело до постійного зростання частки регулюючих доходів у місцевих бюджетах - в середньому 70-75 відс. ;

- суб'єктивізм при вирішенні питання про обсяг коштів, що передаються до конкретного нижчестоящого бюджету;

- орієнтована на видатки методологія формування місцевих бюджетів, що виховала у нижчестоящих управлінських структур утриманство і тверду впевненість в тому, що за все в кінцевому рахунку відповідає держава, центральні органи влади;

- щорічний перегляд нормативів відрахувань від регулюючих доходів, що давало необмежені можливості тримати в залежності нижчестоящі органи влади, впливаючи таким чином на формування дохідної частини відповідних бюджетів;

- численність форм міжбюджетного перерозподілу фінансових ресурсів, що дозволяла у всіх випадках застосовувати суб'єктивний “індивідуальний” підхід при вирішенні питання про надання фінансової допомоги нижчестоящого бюджету.

Використання в регіонах України індивідуальних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків призводить до того, що в кожному з них залишається різна частина зібраних податків, а динаміка доходів у розрахунку на одиницю податкових надходжень по місцевих бюджетах у цілому є досить суперечливою і важко передбачуваною. Так, зокрема досліджено, що збільшення (або зменшення) питомої ваги доходів відповідних сільських Рад у загальній сумі доходів району не спричиняє відповідного збільшення (або зменшення) доходів їх місцевих бюджетів. Відсутність чіткого взаємозв'язку між обсягами податків, які збираються, і доходами місцевих бюджетів позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення державних доходів, що, в свою чергу загострює проблему нестачі коштів не тільки на місцевому, але й на загальнодержавному рівні.

Міжрегіональний перерозподіл державних доходів досі не має ні чітко сформульованого змістовного обгрунтування, ні чітких правил і формул. Необ'єктивність такого перерозподілу призвели до того, що сільські Ради, де рівень податкових надходжень у розрахунку на душу населення є вищим, ніж у середньому по району, опиняються у гіршому становищі з точки зору доходів місцевих бюджетів порівняно з сільськими Радами, де він, відповідно, є нижчим.

Таким чином, аналіз проблем функціонування місцевих бюджетів базового рівня бюджетної системи, а також теорії та практики існування бюджетних систем в країнах з ринковою економікою дає змогу зробити висновки щодо здійснення заходів, спрямованих на покращання умов формування місцевих бюджетів.

По-перше, необхідно чітко розподілити компетенції щодо розв'язання конкретних завдань між центральними органами влади і органами регіонального та місцевого самоврядування, і поступово здійснювати перехід до децентралізації державних фінансів. Так, на державному рівні (за рахунок коштів державного бюджету) повинні фінансуватися лише ті видатки, котрі пов'язані з забезпеченням загальнодержавних потреб: оборона країни, утримання законодавчої і виконавчої влади, розвиток фундаментальної науки, структурна перебудова економіки. Фінансові ж проблеми місцевого рівня раціонально вирішувати за рахунок коштів відповідних бюджетів.

У зв'язку з цим необхідно розподілити джерела податкових надходжень між центральними і місцевими владами в жорсткій ув'язці з виконуваними ними функціями, що повинно знайти своє відображення у законодавстві про місцеве самоврядування. До місцевих, зокрема, можна було б віднести помайнові податки, податок на землю, податок на промисел, збір за забруднення навколишнього середовища, а можливо - і прибутковий податок з громадян. У всякому випадку за рахунок власних податкових джерел місцеві органи влади повинні фінансувати до 60-80% своїх потреб.

По-друге, необхідно вдосконалити механізм міжтериторіального фінансового вирівнювання. Практика показала, що такий метод регулювання місцевих бюджетів як вилучення надлишків бюджетних коштів до бюджету вищого рівня та застосування індивідуальних підходів до встановлення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів має багато недоліків: він не тільки негативно виливає на дохідну базу місцевих бюджетів, а й позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення своїх доходів. Спираючись на зарубіжний досвід, необхідно створити спеціальні бюджетні фонди фінансового вирівнювання територій. А перерозподіл доходів між бюджетами одного рівня доцільно було б здійснювати з урахуванням податкової сили територій та мінімального рівня, до якого повинні вирівнюватись фінансові можливості цих територій. Тому вже сьогодні назріла необхідність визначення обгрунтованого нормативу бюджетної забезпеченості кожної області, району, міста з урахуванням економічного, соціального, природного й екологічного стану відповідних територій. Існування таких показників дасть змогу визначити реальний розмір фінансових ресурсів для задоволення необхідних потреб регіонів, а також значно вдосконалити процедуру бюджетного планування.

Таким чином, вирішення цих та інших проблем стосовно формування і використання місцевих бюджетів в значній мірі визначило б розширення економічної самостійності регіонів країни. Адже те, наскільки вони політично незалежні і фінансово забезпечені, справляє істотний вплив на формування демократичних, ринково орієнтованих систем і підвищує шанси на успіх реформ.

Місцева влада часто постає перед необхідністю робити непростий вибір місцевих податків, цілей, на які будуть спрямовані її видатки, та методів управління і стимулювання процесів економічного розвитку. З цієї причини фінансування і формування бюджету місцевої влади є однією з найважливіших сфер державних фінансів, і тому потребує свого подальшого дослідження та пошуку нових підходів до реформування.

Висновки

Ситуація, яка склалася нині в економічному розвитку нашої держави, свідчить про те, що централізація в управлінні країною та її економікою безперспективна. Без децентралізації функцій у розвитку економіки регіон не може забезпечити налагодження взаємозв'язків територіальних інтересів із загальнодержавними. Кожний регіон, враховуючи власні економічні та соціальні потреби, визначає свою участь у спільному з іншими регіонами розв'язанні міжрегіональних проблем. Інакше неможливий міжрегіональний обмін фінансовими й матеріально-технічними ресурсами.

Аналогічне становище складається у межах регіону, коли органи самоврядування акумулюють виробничі й економічні можливості низки підприємств для розв'язання загальнорегіональних проблем, виступаючи при цьому не лише як адміністративні органи, а й як економічний партнер. Проте чітко не визначена компетенція кожного адміністративно-територіального утворення не забезпечує реального самоврядування на всіх рівнях ієрархічної системи управління господарством держави.

Основою економічної самостійності регіону є його власність. Власність, не закріплена юридично, не забезпечує регіонам економічної основи. Питання про право на власність, краще розуміння якого сприятиме ефективності державних економічних реформ, сьогодні інтенсивно обговорюється у зв'язку із проблемою розмежування компетенцій держави й органів самоврядування в економічній та господарській діяльності. Ключ до розумного розв'язання цієї проблеми лежить у визнанні того факту, що власність - це перелік прав:

- право на прибуток від засобів виробництва,

- право на їх використання;

- право на продаж власності;

- право на передачу її у спадок тощо.

Втім, остання ще не склалася у систему самоврядування. Не відбулося конституційного закріплення самоврядування, не встановлено автономії територіальних громад, які можуть самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах, визначених законом, бути повноправними господарями на своїй території і розпоряджатися результатами праці даного регіону. З іншого боку, держава виступає гарантом захисту територіальних громад від дій представницьких органів влади, які можуть призвести до банкрутства громад.

Однак органи самоврядування не можуть виконувати покладених на них функцій без необхідної економічної основи (матеріальних і фінансових ресурсів). Отже, питання про необхідність формування власності органів самоврядування - це питання про створення відповідної економічної бази місцевих бюджетів.

Мобілізувати фінансові ресурси для розвитку економічної основи органів місцевого самоврядування та комунальної власності можна через систему місцевих бюджетів, а саме через бюджети розвитку. В подальшому комунальна власність може сприяти та брати участь у формуванні доходної частини місцевих бюджетів.

Практичне дослідження процесу формування місцевих бюджетів довело, що на сьогоднішній день місцеві органи влади не володіють достатніми фінансовими ресурсами для організації управління економікою і соціальною сферою на своєму рівні. Це обумовлено цілою низкою обставин:

високими рівнем концентрації фінансових ресурсів у державному бюджеті країни, що знижує значення регіональних і місцевих бюджетів у вирішенні життєво важливих для населення задач;

домінуючою роллю регулюючих доходів у структурі надходжень коштів до місцевого бюджету і низькою часткою закріплених за територіями податкових платежів;

діючою практикою формування місцевих бюджетів, при якій збережений поки що в своїй основі механізм централізованого встановлення нормативів відрахувань від регулюючих доходів, хоча вони й знаходяться у протиріччі з принципами бюджетної децентралізації;

тенденцією встановлення видатків униз по бюджетній системі без відповідного підкріплення дохідними джерелами, що призводить до дотаційності багатьох, раніше збалансованих місцевих бюджетів.

Міжрегіональний перерозподіл державних доходів досі не має ні чітко сформульованого змістовного обгрунтування, ні чітких правил і формул. Необ'єктивність такого перерозподілу призвели до того, що сільські Ради, де рівень податкових надходжень у розрахунку на душу населення є вищим, ніж у середньому по району, опиняються у гіршому становищі з точки зору доходів місцевих бюджетів порівняно з сільськими Радами, де він, відповідно, є нижчим.

Таким чином, аналіз проблем функціонування місцевих бюджетів базового рівня бюджетної системи дає змогу зробити висновки щодо здійснення заходів, спрямованих на покращання умов формування місцевих бюджетів.

По-перше, необхідно чітко розподілити компетенції щодо розв'язання конкретних завдань між центральними органами влади і органами регіонального та місцевого самоврядування, і поступово здійснювати перехід до децентралізації державних фінансів. Так, на державному рівні (за рахунок коштів державного бюджету) повинні фінансуватися лише ті видатки, котрі пов'язані з забезпеченням загальнодержавних потреб: оборона країни, утримання законодавчої і виконавчої влади, розвиток фундаментальної науки, структурна перебудова економіки. Фінансові ж проблеми місцевого рівня раціонально вирішувати за рахунок коштів відповідних бюджетів.

У зв'язку з цим необхідно розподілити джерела податкових надходжень між центральними і місцевими владами в жорсткій ув'язці з виконуваними ними функціями, що повинно знайти своє відображення у законодавстві про місцеве самоврядування. До місцевих, зокрема, можна було б віднести помайнові податки, податок на землю, податок на промисел, збір за забруднення навколишнього середовища, а можливо - і прибутковий податок з громадян. У всякому випадку за рахунок власних податкових джерел місцеві органи влади повинні фінансувати до 60-80 відс. своїх потреб.

По-друге, необхідно вдосконалити механізм міжтериторіального фінансового вирівнювання. Практика показала, що такий метод регулювання місцевих бюджетів як вилучення надлишків бюджетних коштів до бюджету вищого рівня та застосування індивідуальних підходів до встановлення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів має багато недоліків: він не тільки негативно виливає на дохідну базу місцевих бюджетів, а й позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення своїх доходів. Спираючись на зарубіжний досвід, необхідно створити спеціальні бюджетні фонди фінансового вирівнювання територій. А перерозподіл доходів між бюджетами одного рівня доцільно було б здійснювати з урахуванням податкової сили територій та мінімального рівня, до якого повинні вирівнюватись фінансові можливості цих територій.

Таким чином, вирішення цих та інших проблем стосовно формування і використання місцевих бюджетів в значній мірі визначило б розширення економічної самостійності регіонів країни. Адже те, наскільки вони політично незалежні і фінансово забезпечені, справляє істотний вплив на формування демократичних, ринково орієнтованих систем і підвищує шанси на успіх реформ.

Список використаної літератури

1. Закон України “Про бюджетну систему України” № 253/95-ВР від 29. 06. 95. // Відомості ВРУ. - 1995. - №26.

2. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні “ № 280/97-ВР від 21. 05. 97. // Відомості ВРУ. - 1997. - №24.

3. Закон України “Про Державний бюджет України на 2005 рік” № 2120-III від 7. 12. 2000. // УК. - 2004.

4. Декрет Кабінету Міністрів України № 56-93 від 5. 05. 1993. “Про місцеві податки і збори”

5. Бандида М. Роль місцевих податків і зборів у формуванні доходів бюджету міста // Ринок цінних паперів України. - 2007. - № 11-12. - С. 35-43.

6. Василенко Л. І., Василенко А. В. Фінанси: Навч. посібник для студентів вищих навч. Закладів / За ред. Л. І. Василенко. - К. : КНТЕУ, 2004. - 199 с.

7. Василик О. Д. Державні фінанси України: Навчальний посібник. - К. : Вища школа, 2000.

8. Гладких Д. Бюджетний дефіцит як фактор інфляції // Економіка України. - 1998. - № 11.

9. Деркач Н. И., Гордеева Л. П. Бюджет и бюджетный процесс в Украине. - Днепропетровск: Пороги, 1995.

10. Єпіфанов А. О., Сало В. І., Д'яконова І. І. Бюджет і фінансова політика України. - К. : Наукова думка. - 1997.

11. Карлін М. І. Фінанси зарубіжних країн: Навч. посібник для студентів вищих навч. закладів. - К. : Кондор, 2004. - 382 с.

12. Кравченко В. І. Фінанси місцевих органів влади України. - Основи теорії і практики. - К. : НДФІ. - 1997.

13. Лісовська А. П., Ганевич Д. М. Формування місцевих бюджетів. // Фінанси України. - 1996. -№ 7. - С. 11-15.

14. Луніна І. Місцеві бюджети України: пошук нових підходів до проведення реформ // Економіка України. - 1998. - №3.

15. Павлюк К. В. Місцеві бюджети та міжбюджетні відносини //Фінанси України. - 1996. - 6. - с. 25-32.

16. Парижак Н. В. Формування ефективної бюджетної системи України//Фінанси України. - 1998. - №1.

17. Пасічник Ю. В. Бюджетна система: Навчальний посібник. - Черкаси: Відлуння. - 1999.

18. Радіонова І. Макроекономічні чинники дефіциту бюджету в Україні // Економіка України. - 1998. - № 9.

19. Романенко О. Р. Фінанси: Підручник для студ. вищ. навч. закл. -К. : Центр Навчальної Літератури, 2003. - 310 с.

20. Руденко В. Перспективи вдосконалення системи місцевого оподаткування в Україні // Регіональна економіка. - 2008. - № 9. - С. 145-147.

21. Чирка Д. М. Напрямки збалансування місцевих бюджетів//Фінанси України. - 1998. - № 1.

22. Юрій С. І., Бескид Й. М. Бюджетна система України. Навчальний посібник. - К. : НІОС, 2000.

23. Бандида М. Роль місцевих податків і зборів у формуванні доходів бюджету міста // Ринок цінних паперів України. - 2007. - № 11-12. - С. 35-43.

Размещено на Allbest.ru