Система государственных социальных гарантий военнослужащих Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

В соответствии со статьёй 7 Конституции Российской Федерации, Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человекаСм.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.. В Российской Федерации гражданам, в том числе и имеющим статус военнослужащих, устанавливаются гарантии социальной защиты. В развитие указанной конституционной нормы Военная доктрина Российской Федерации (статья 14) в качестве одного из основных принципов развития военной организации государства рассматривает реализацию прав и свобод военнослужащих, обеспечение их социальной защищённости, достойного социального статуса и уровня жизниСм.: Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000г. №706 «Об утверждении военной доктрины Российской Федерации»// СЗ РФ.- 2000.- № 80.- Ст. 1852.. Важнейшей категорией публичного права является статус военнослужащих. Он неразрывно связан с уровнем социального развития общества, а также состоянием в нём таких фундаментальных основ, как демократия и законность. Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" определяет статус военнослужащих как совокупность прав и свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской ФедерацииСм.: Федеральный закон от 27 мая 1998г. №76-ФЗ «О статусе военнослужащих»// СЗ РФ.- 1998.- № 22.- Ст. 2331; 2000.- №1.- Ст. 12; №33.- Ст. 3348; 2001.- №31.- Ст. 3173; 2002.- №19.- Ст. 1794; №21.- Ст. 1919; №26.-Ст. 2521; №48.- Ст. 4740; 2003.- №46.- Ст. 4437; 2004.- №18.- Ст. 1687; №30.- Ст. 3089; №35.- Ст. 3607..

Одной из первых, попытка исследования социально-правовых особенностей статуса военнослужащих России была предпринята в начале XX века. Известный отечественный военный юрист профессор А. М. Добровольский ещё в 1913 году писал, что правовое положение военнослужащих в государстве является иным, чем у других лиц. Он считал, что в интересах эффективного обеспечения военной безопасности государства отдельные, например политические, права военнослужащих могут быть ограничены, в то же время в отношении применения отдельных норм общего права в силу особенностей служебного положения военнослужащие должны быть поставлены в привилегированное, по сравнению с другими гражданами, положение См: Добровольский А. М. Особенности положения военнослужащих в области публичного права - СПб., 1913. - С.143..

Традиционно в отечественном законодательстве ограничения политических прав и свобод военнослужащих, а также их прав на свободу передвижения, выбор занятий и некоторые другие эффективно компенсировались системой социальных льгот для них и членов их семей: по налогам, по проезду на транспорте, обеспечению жильём, медицинскому обеспечению, получению образования и др.

Базовыми характеристиками низкого уровня социальной защищенности военнослужащих в настоящее время являются: неурегулированность в законодательстве функций Вооруженных Сил и механизмов их использования; неполнота и фрагментарность правовой базы по урегулированию вопросов социально-экономического обеспечения военнослужащих; нерешенность жилищной проблемы; неадекватная современным социально-экономическим условиям оплата воинского труда; недостаточная престижность воинского труда и низкое морально-психологическое состояние военнослужащихСм: Материалы парламентских слушаний по концепции социальной защиты военнослужащих РФ на рубеже 2000 года. - М., 1999. - С.15..

Недостаточная социальная защищенность превращает армию в институт повышенного социального риска, что отражается на общем фоне психологического настроя военнослужащих. Исходя из этого, осуществление государственной защиты военнослужащих, членов их семей все более выдвигается сегодня на первый план в деятельности органов военного управления по поддержанию боевой готовности и боеспособности войск. Прежде чем требовать от людей добросовестного выполнения своих обязанностей, надо обеспечить их всем необходимым для жизни и службы, оградить от произвола и беззакония. Именно эта идея определяет суть и содержание военно-социальной работы. Речь идет, по существу, об обеспечении социальной безопасности личности военнослужащего. По определению Н. Белякова, социальная безопасность представляет собой такое состояние общественных отношений (экономических, политических, правовых и т.д.), при котором личность надежно защищена от всяких опасностей и находится в состоянии психологического комфортаСм.: Беляков Н. Социальная безопасность воина //Армия. - 1994. - №11. - 12. - С.19..

Как же в настоящее время обстоит дело с практической реализацией статуса военнослужащих и насколько влияют социально-правовые проблемы Вооружённых Сил Российской Федерации на обеспечение военной безопасности России? Ответ на эти вопросы автор попытается дать, проанализировав в рамках настоящего исследования нынешнее состояние социально-правового статуса российских военнослужащих.

Актуальность выбранной темы - проблема реализации прав и социальных гарантий военнослужащих Вооружённых Сил Российской Федерации, членов их семей, а также военных пенсионеров.

Целью данной дипломной работы является исследование состава и уровня социальных гарантий, предоставляемых военнослужащим в российском законодательстве, выявление динамики их изменения, проведение анализа правовой системы социальной защищенности военнослужащих и выработать предложения по ее совершенствованию.

Задачи дипломной работы:

- проанализировать состояние системы правового обеспечения социальной защиты военнослужащих;

- проанализировать состояние социальной защиты военнослужащих зарубежных стран на примере таких стран как США, Франции, Германии и выработать рекомендации по использованию их положительного опыта в российском военном законодательстве;

- показать динамику изменений социальных гарантий военнослужащих в законодательстве Российской Федерации;

- исследовать механизм реализации социальных гарантий по итогам социального опроса военнослужащих;

- изучить проблемы обеспечения социальной защиты военнослужащих и военных пенсионеров в области жилищного и пенсионного обеспечения;

- выработать рекомендации по совершенствованию системы государственных гарантий военнослужащих.

Объектом настоящего исследования является система государственных социальных гарантий военнослужащих Российской Федерации.

Предметом исследования являются принципы, формы, методы реализации социальных гарантий военнослужащих Российской Федерации.

Правовой базой исследования являются: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне», от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, Положение о порядке прохождения военной службы, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также нормативные источники СССР и зарубежных государств, которые регламентировали и регламентируют вопросы социальных гарантий военнослужащих и их защиты, обзоры правоприменительной судебной практики по вопросам предоставления им государственных гарантий, Мигачев Ю.И. "Конституционные права военнослужащих", Чернавин Ю.А. "Социальный статус военнослужащего" и др.

ГЛАВА 1. СОДЕРЖАНИЕ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ГАРАНТИЙ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ РОССИЙСКОЙ АРМИИ

1.1. Понятие сущности социальных прав и гарантий военнослужащих

Военная служба - сложное социальное и правовое явление, раскрытие содержания которого невозможно без комплексного подхода. Она составляет основу деятельности и функционирования Вооруженных Сил, воинских формирований и органов, входящих в военную организацию государства, охватывает миллионы граждан Российской Федерации.

Государственной военная служба становится тогда, когда она преследует только государственные цели и регламентирована публичными актами государства.

Поэтому ей присущи все основные свойства государственной службы:

- деятельность в составе государственных организаций и органов;

- военнослужащие, выполняя специфические задачи в соответствии с законодательно закрепленными за государственными органами функциями, действуют от имени и в интересах государства и общества в целом;

- взаимоотношения военнослужащих строятся на основе характерных для государственной службы отношений власти и подчинения;

- правовое положение военнослужащих, порядок исполнения и прохождения военной службы определяются государством.

Указанные обстоятельства позволили законодательно определить военную службу как вид федеральной государственной службы См: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58 -ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»// СЗ РФ.-2003.- № 22.- Ст. 2063; 2006.- № 29.- Ст. 3123.. В то же время, являясь видом федеральной государственной службы, военная служба имеет исключительно выраженную специфику, которая подчас исключает прямые параллели и аналогию с содержанием понятий «государственная служба» и «государственный служащий», закрепленных в Федеральном законе от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»См: Федеральный закон от 27 мая 2003г. №58 -ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»// СЗ РФ.-2003.- № 22.- Ст. 2063; 2006.- № 29.- Ст. 3123., что объясняется не столько несовершенством законодательства о военной службе и наличием в нем пробелов, сколько ее предназначением и вытекающим из этого особым порядком поступления на военную службу, ее исполнения и прекращения.

Под социальной защищенностью военнослужащих понимается система политических, социально-экономических и личных прав, льгот, а также и гарантий со стороны общества, которые обеспечивают военнослужащим благоприятные условия труда и быта. Социальная защищенность в условиях Вооруженных Сил и пребывания в запасе, характеризуется степенью реализации важнейших социальных прав различными категориями военнослужащих, лицами, уволенными с военной службы, и членами их семей, уровнем удовлетворения их материальных и духовных потребностей и интересов, соответствием социального положения воинов и военных пенсионеров той роли, которую они играют в обществе, с учетом ограничения их прав и свобод, с которыми связана военная служба.

Правовая защита военнослужащих - это система норм, содержащихся в законах государства, провозглашающих основные права и свободы военнослужащих, а также правовые средства их осуществления на практике или, иначе говоря, наличие в государстве законов, регламентирующих права, свободы, обязанности и ответственность военнослужащих, и эффективное их претворение в жизнь, а также это деятельность государства в лице его представительных, исполнительных и судебных органов, органов военного управления и должностных лиц по обеспечению процесса реализации военнослужащими своих прав на пользование политическими и личными, материальными и духовными благами или адекватную компенсацию их законного ограничения.

Важно отметить, что правовой статус военнослужащих имеет особенности, связанные с возложением на них обязанностей по вооруженной защите государства, с необходимостью беспрекословного выполнения поставленных задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни. Это обстоятельство ученые, исследовавшие военные проблемы, выявили давно. Вот что, например, писал в 1872 году ученый Л. Штейн: «Войско, жертвуя все время на преследование интересов государства, как совокупности всех граждан, лишается возможности преследовать свои личные интересы и потому, по справедливости, может требовать особенной заботливости государства о развитии благ жизни внутри войскового быта во всех тех случаях, когда не может использовать этого своими собственными средствами или когда не может устранить угрожающей опасности своею собственной силой»¹Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Германии: руководство перевод под ред. и с предисл: И.Е. Андреевский. - СПб, 1874.- С.25..

Именно эти обстоятельства и являются основанием для предоставления военнослужащим определенных льгот и преимуществ. Государство хотя бы частично компенсирует военнослужащим и членам их семей тот возможный вред, который они могут получить и частично получают, выполняя свои обязанности в интересах защиты государства и граждан России.

Система государственной защиты призвана создать благоприятные условия для службы и быта военнослужащих, реализации их прав, льгот, гарантий и компенсаций, охрану жизни и здоровья, стимулировать ратный труд, профессиональный и культурный рост, совершенствовать механизмы и институты социальной защиты.

Льготы прямо не зависят от результатов труда тех, кому они предоставляются, однако, являясь по природе своей преимуществами, в силу принципа личной материальной и духовной заинтересованности имеют значение стимулов.

С 1 января 2005 года законодатель ввел новое понятие «социальные гарантии». Тем самым была поставлена точка в дискуссии о соотношении институтов льгот, гарантий и компенсаций. Законодатель определил, что социальные гарантии являются более широким понятием, включающим в себя льготы и компенсации. Понятие «социальные гарантии» само по себе вовсе не означает отмену всех льгот и всех компенсаций. Оно лишь свидетельствует о том, что законодатель изменил форму прямого предоставления льгот военнослужащим, членам их семей, а так же военным ветеранам на денежные компенсации этих льгот.

Социальные гарантии - это совокупность социально-экономических и организационных предпосылок, условий, средств, способов, способствующих полной реализации прав и свобод гражданами Российской Федерации.

После закрепления в нормативных правовых актах социальные гарантии приобретают признаки юридических (правовых) гарантий, становясь практически юридическим механизмом защиты прав, свобод, льгот и компенсаций.

Права военнослужащих можно определить, как предоставленную законом возможность действовать в данной ситуации и добиваться защиты своих интересов. Речь здесь идет о возможности обладать правом, выбирать определенный вариант поведения. Права выражают интересы личности. Часть прав, предполагающих особенно высокую степень личной инициативы человека, называют свободами. Однако принципиальными различиями между правами и свободами нет, и им пользуются как синонимами, так как каждое право есть, в сущности, свобода, предоставленная государством личности для полной и беспрепятственной реализации своих личных интересов.

Каждому праву военнослужащего соответствует обязанность государства в виде лица его органов и должностных лиц по его обеспечению и предоставлению. Это означает, что государство, предоставляя права, обязуется всеми имеющимися в его распоряжении средствами обеспечить их практическое осуществление. Так ст.2 Конституции Российской Федерации: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства»См: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря..

Вывод: Государственная политика по правовой и социальной защите военнослужащих и членов их семей, по мнению автора, должна предусматривать:

- создание условий жизни и деятельности, соответствующих характеру военной службы и ее роли в обществе;

- обеспечение уровня материальных и духовных благ в соответствии со степенью риска для жизни и здоровья, ответственности и напряженности при выполнении должностных обязанностей и после увольнения с военной службы;

- меры, обеспечивающие обязательное личное государственное страхование военнослужащих и компенсации военнослужащим и членам их семей в случае получения ранений, травм, заболеваний, а так же в случае гибели военнослужащих в период прохождения ими военной службы.

- реализацию их прав, социальных гарантий и компенсаций органами государственной власти, органами военного управления и органами местного самоуправления;

- совершенствование механизмов и институтов социальной защиты военнослужащих.

законодательство военнослужащий гарантия семья

1.2 Виды основных нормативно-правовых актов регулирующих систему государственных социальных гарантий военнослужащих Российской армии

Источниками права о государственных гарантиях военнослужащих являются нормативно-правовые акты, всю совокупность которых по сфере действия можно разделить на две большие группы.

К первой группе следует отнести нормативно-правовые акты, входящие в систему международного права, ко второй - внутренние нормативные акты.

К основным международным нормативным актам относятся: прежде всего, Всеобщая декларация прав человека 1948 годаПринята резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948г.// Российская газета.- 1995.- 5 апр., а также пакты 1966 года: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правахСм: Действующее международное право: сборник.Т.2 /сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривченкова.-М., 1997. - С.15., Международный пакт о гражданских и политических правахСм: Там же-С.25., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свободРатифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998г. № 54-ФЗ//СЗ РФ.-1998.- № 14.-Ст.1514; 2001.-№2.- Ст. 163.. Декларация и пакты - это воспринятый человечеством идеал уважения абсолютной ценности всякой человеческой личности, идеал прав и свобод, которые в демократическом обществе должны предоставляться всем, включая военнослужащих, какими бы политическими соображениями не диктовалось иное.

Внутренние нормативные акты, о социальной защите военнослужащих, можно разделить по субъектам их издавшим:

- нормативно-правовые акты, принятые органами законодательной власти;

- нормативно-правовые акты, принятые органами исполнительной власти;

- ведомственные нормативно-правовые акты.

Характеризуя нормативные акты, изданные Правительством Российской Федерации, следует отметить, что их место в общей системе законодательства о социальной защите военнослужащих определяется тем, что они подзаконны, обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации, имеют межотраслевое содержание, разделяются на постановления, как решения, имеющие нормативный характер или наибольшее значение, и на распоряжения, как решения по оперативным и другим вопросам социальной политики. Именно с принятием актов Правительства начинается действие закона, рассчитанного на последующую совокупность подзаконных актов различного уровня.

Что касается ведомственных актов, то следует подчеркнуть, что их удельный вес в общем массиве нормативно-правовых актов о социальной защите военнослужащих остается достаточно большим. Типичными признаками ведомственных актов, в том числе приказов и директив Министерства обороны Российской Федерации по социальным вопросам, являются: подзаконность, специализированность, оперативная распорядительность. Ведомственные акты издаются во исполнение решений высших органов государственной власти и управления либо по их поручению или по собственной инициативе ведомств в пределах их полномочий и компетенции.

По категориям лиц, на социальную защиту которых они направлены, различают нормативные акты: о социальной защите военнослужащих, проходящих службу в Вооруженных Силах Российской Федерации; о социальной защите граждан, уволенных с военной службы; о социальной защите членов семей военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы; о социальной защите членов семей погибших (умерших) военнослужащих; о социальной защите ветеранов войн и военной службы; о социальной защите инвалидов войн и военной службы; о социальной защите военнослужащих, пострадавших при радиационно-опасных авариях, а также занятых испытаниями и эксплуатацией ядерных установок и химического оружия; о социальной защите женщин-военнослужащих и семей с детьми; о социальной защите военнослужащих, проходящих службу в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях; о социальной защите военнослужащих, выполняющих (выполнявших) задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах; о социальной защите гражданского персонала Вооруженных Сил.

По своему функциональному предназначению нормативно-правовые акты о социальной защите военнослужащих подразделяются на три большие группы. Первая группа - управомачивающие нормативные акты, т.е. те, в которых изложено содержание прав и льгот, предоставляемых государством своим гражданам в связи с исполнением ими воинской обязанности, а также их семьям. Ко второй группе относятся нормативно-правовые акты, в которых изложены структура, права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц, призванных осуществлять социальную защиту военнослужащих и их семей. И, наконец, третья группа - это нормативные акты, содержащие механизм и гарантии реализации правовых норм о социальной защите вооруженных защитников Отечества.

По своей юридической силе нормативные акты о социальной защите военнослужащих подразделяются на законы и подзаконные акты.

К группе законов относятся Конституция Российской Федерации, кодексы, федеральные конституционные законы, федеральные законы Российской Федерации.

К подзаконным актам относятся нормативные акты, принятые во исполнение законов: указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы и директивы министра обороны, акты других министерств и ведомств.

Следует оговориться, что приведенная классификация нормативно-правовых актов о социальной защите военнослужащих является во многом условной, поскольку большинство нормативных актов носят комплексный характер. В одном и том же акте очень часто идет речь о социальной защите нескольких категорий граждан; очень редко нормативный акт бывает посвящен какой-то одной льготе, предоставляемой военнослужащим, как правило, в законе, указе, постановлении идет речь о нескольких видах льгот, прав и свобод военнослужащих. Очень часто в одних и тех же нормативных актах наряду с перечнем предоставляемых прав и льгот излагаются пути и гарантии их реализации, а также полномочия органов и должностных лиц, которым вменяется в обязанность реализация этих льгот.

В Конституции России закреплено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Права и свободы человека в Российской Федерации являются непосредственно действующими. Конституция Российской Федерации закрепляет основные социально-экономические права граждан, в том числе - и военнослужащих: право на труд и право на отдых (статья 37); право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39); право на жилище (статья 40); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41); право на образование (статья 43)Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.)// Российская газета. - 1993. - 25 декабря..

Наличие множества нормативно-правовых актов, причем различной юридической силы, различных по источнику издания, многие из которых содержат нежизненные нормы, противоречат друг другу и иным нормативным установлениям, - все это существенно снижает их доступность для военнослужащих, затрудняет пользование ими в процессе решения задач военно-социальной работы, создает почву для злоупотреблений в правоприменительной практике. Действующее законодательство о социальной защите военнослужащих России не является в полной мере системным.

За непродолжительный период действия современного российского законодательства уже дважды принимались законы о статусе военнослужащих: Закон Российской Федерации от 22 января 1993 года № 4338-I «О статусе военнослужащих»См.: Закон Российской Федерации от 22 января 1993г. № 4338-I «О статусе военнослужащих»//Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993г.- №6.- Ст. 188.- Утратил силу. и одноимённый Федеральный закон от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»См.: Федеральный закон от 27 мая 1998г. №76-ФЗ «О статусе военнослужащих»// СЗ РФ.- 1998.- № 22.- Ст. 2331; 2007.- № 31.- Ст. 4011..

Закон Российской Федерации от 22 января 1993 года № 4338-I «О статусе военнослужащих» был введён в действие с 1 января 1993 года и применялся ровно пять лет, до 1 января 1998 года. Этот закон был достаточно стабильным, действие норм, закреплённых в нём за пятилетие (1993-1998 гг.) ни разу не приостанавливалось. Всего однажды указанный закон претерпел изменение Федеральным законом от 24 ноября 1995 года № 178-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в статьи 15 и 23 Закона Российской Федерации «О статусе военнослужащих»См. Федеральный закон от 24 ноября 1995г. №178-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в статьи 15 и 23 Закона Российской Федерации «О статусе военнослужащих» (Признан утратившим силу с 1 января 1998 года Федеральным законом от 27 мая 1998г. № 76-ФЗ)//СЗ РФ.- 1995.- №48.- Ст. 4560. была расширена норма, пункта 9 статьи 15 закона, предоставляющая военнослужащим, общая продолжительность военной службы которых составляла 20 лет и более, льготу на 50-процентную оплату жилья, коммунальных услуг, установку квартирных телефонов и абонентную плату за пользование ими.

Ныне действующий Федеральный закон от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» оказался менее стабильным, чем одноимённый первый закон и снискал славу одного из самых изменяемых федеральных законов. С момента принятия указанный закон уже 30 раз претерпевал существенные изменения: от 31 декабря 1999 г., 19 июня, 7 августа, 27 декабря 2000 г., 26 июля, 30 декабря 2001 г., 7, 21 мая, 28 июня, 27 ноября, 24 декабря 2002 г., 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 20 июля, 22 августа, 10 ноября 2004 г., 22 апреля 2005 г., 27 декабря 2005 г., 2 февраля, 4, 8, мая, 6, 27 июля, 17 октября, 4, 30 декабря 2006 г., 6 января, 2, 16 марта, 22 июня, 24 июля 2007 г.

Соответственно 30 раз претерпевал изменение и статус военнослужащих, причём нередко одновременно в Федеральный закон от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» вносились десятки изменений (например, в редакции от 30 декабря 2006 года в указанный закон было внесено более 70 изменений). В абсолютном большинстве случаев изменения были связаны с ограничением ранее действовавших прав и преимуществ военнослужащих и членов их семей.

Между тем социальное законодательство продолжает множиться. Дело в том, что лишь незначительная часть правовых норм, содержащихся в Федеральном законе РФ от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», носят характер норм прямого действия.

В связи с этим 28 июля 1998 года распоряжением Правительства Российской Федерации № 1017-р был утвержден План мероприятий Правительства Российской Федерации по реализации указанного Закона. Исходя из этого, было разработано в 1998 - 1999 гг. 28 постановлений Правительства Российской Федерации, в 2000-2001 гг. - 32, 2002-2003 гг. - 25, 2004-2005 -48, 2006-2008гг.- 28, которыми были определены порядок реализации прав и льгот военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 июля 1998г. №1017-р «Об утверждении Плана мероприятий Правительства Российской Федерации по реализации ФЗ «О статусе военнослужащих»// СЗ РФ.- 1998.- № 34.- Ст. 4232..

Вопрос о необходимости устранения этого существенного изъяна в отечественном социальном законодательстве неоднократно поднимался в печати. Так, журнал «Государство и право» отмечает, что «до настоящего времени в России нет единого основополагающего акта в сфере социального обеспечения. Причем нужен не только акт кодификационного характера, который бы собрал воедино многочисленные нормы о правах граждан в этой сфере. Несомненно, нужен правовой акт, который четко сформулировал бы обязанности органов, осуществляющих государственную власть, по выявлению социальных приоритетов и определил бы пути их реализации».См.: Миронова Т.К. Развитие законодательства о социальном обеспечении: новые подходы//Государство и право. - 2005. - №2. - С.46.

Вывод - Проведенное исследование свидетельствует о том, что нормотворческая деятельность в сфере социальной защиты военнослужащих активно продолжается. Исходя из этого, организаторы военно-социальной работы, да и сами законодатели рискуют просто захлебнуться в этом огромном море законов, указов, постановлений, приказов и т.д. С достаточной долей вероятности можно предположить, что мы можем оказаться в законотворческом тупике.

Поэтому необходимо изменить сам принцип подхода к социальному законотворчеству. Нужен единый кодифицированный нормативно-правовой акт о правах и льготах военнослужащих. На сегодняшний день в государстве, именуемом себя социальным, нет социального кодекса, зато есть воздушный, земельный, водный, лесной и многие другие. Налицо явное умаление всего того, что непосредственно связано с коренными интересами людей.

1.3 Сравнительный анализ системы социальной защиты военнослужащих США, Франции, Германии и России

В настоящее время системы и механизмы социальной защиты военнослужащих в различных странах мира все более явственно выступают в виде особого социально-политического института, который компенсирует ограничения и тяготы военной службы системой социально-экономических льгот и гарантий, закрепленных в соответствующих нормативно-правовых актах. Во многих развитых странах мира права военнослужащих закреплены в специальных законах. Система социальной работы с военнослужащими в любой стране является важнейшим фактором обеспечения высокой боевой готовности войск и, несомненно, помогает военному руководству эффективнее решать стоящие перед ним задачи Мигачев Ю.И. Конституционные права военнослужащих (Сравнительное исследование законодательства Российской Федерации, США, Франции и ФРГ)/  - М., 1993.-С.64.. Законодательством США предусматривается внесение через каждые четыре года корректив в эту систему. Специально назначенная президентом комиссия по вопросам выплаты компенсаций и пособий в видах вооруженных сил представляет размеры денежного содержания военнослужащих на ближайшее время, а также порядок и условия получения различных пособий.

Проблемам социальной защиты военнослужащих и ветеранов вооруженных сил США и членов их семей придается первостепенное значение и конгрессом, и администрацией. Предложения по соответствующим проектам новых законов готовятся министерством обороны США и проходят предварительную экспертизу в главном счетном управлении. Экспертную оценку по ним выносит также бюджетная служба Конгресса, в частности, ее секция национальной безопасности. Согласно законодательству, министерство обороны ежегодно до 1 июля должно представить президенту доклад о результатах сравнения уровня денежного довольствия военнослужащих со ставками заработной платы гражданских служащих и соответствующие рекомендации по пересмотру основных видов довольствия.

Предложения по вопросам материального обеспечения военнослужащих включаются в бюджетное послание президента на очередной финансовый год. Президент передает в конгресс и копию доклада министерства обороны с тем, чтобы после обсуждения здесь соответствующих предложений они приобрели форму законодательного акта и вступили в силу с началом финансового года, т.е. не позднее 1 октября.

Раз в четыре года министерство обороны США готовит специальный доклад о системе материального обеспечения военнослужащих, в котором формируются предложения и рекомендации по ее совершенствованию (варианты законодательных поправок, изменений в структуре и механизме социальной защиты военнослужащих и ветеранов и т.п.). По традиции этот доклад становится основой для дебатов в Конгрессе по реформе соответствующего законодательства.

Законодательство США предусматривает периодическую «ревизию» системы выплат военнослужащим с тем, чтобы увязать порядок и условия добровольного найма на военную службу с уровнем жизни в стране и конъюнктурой на рынке рабочей силы. С этой целью Конгресс США специальным решением ежегодно повышает им базовые оклады, надбавки на питание и жилье.

Размер специальных, наградных и различных компенсационных выплат рассматривается значительно реже - обычно раз в три-пять лет. В целом в бюджете министерства обороны США предусмотрено около 50 статей, касающихся материального обеспечения военнослужащих, начиная с расходов по денежному содержанию и кончая издержками на погребение и выплату пособий родителям, супругам и детям погибших (умерших).

Законодательство США вменяет в обязанность государственным органам осуществлять заботу о военнослужащих и после их увольнения с военной службы. Так, рядовые и сержанты, не получающие пенсий, имеют право на пособие по безработице, выплачиваемое из фонда, созданного за счет средств министерства обороны. Бывшие военнослужащие в США пользуются преимуществом при найме на государственную службу.

Преимущества при найме на государственную службу заключаются в предоставлении отдельным категориям ветеранов приоритетного права найма на работу в правительственные организации. В соответствии с законодательством США - закон «О приоритетном праве ветеранов» (1944 г.); закон «О помощи ветеранам в вопросах образования и трудоустройства» (1976 г.) и закон «О реформе гражданской службы» (1978 г.) - приоритетом при приеме на работу в правительственные организации пользуются участники боевых действий и имеющие правительственные награды или получившие во время службы инвалидность.

В Германии в основном законе более 20 статей посвящены военнослужащим. Правовое регулирование социальной защиты военнослужащих бундесвера осуществляется на основе федеральных законов «О воинской повинности» (1986 г.) и «О правовом положении военнослужащих бундесвера» (1975 г.), а также последующих дополнений к ним. В соответствии с этими актами забота о социальной защите военнослужащих, членов их семей и военных пенсионеров является обязанностью государстваСм: Мигачев Ю.И. Конституционные права военнослужащих (Сравнительное исследование законодательства Российской Федерации, США, Франции и ФРГ).  - М., 1993.-С.67..

Германским законодательством и, в частности, Законом «О правовом положении военнослужащих бундесвера», Законом «О материальной помощи военнослужащим, призванным на военную службу, и членам их семей» (1978 г.) и дополнениями к нему (1990 г.) закреплено право на получение государственной помощи за лицами, являющимися родственниками военнослужащих, призванных на военные сборы и учения. Причем жене выплачиваются пособия в размере 60% последней заработной платы мужа, детям по 12% этой зарплаты на каждого ребенка. Кроме того, Законом предусмотрены и единовременные пособия.

Законодательство Германии особенно тщательно регулирует разнообразную помощь детям военнослужащих. Суммы этих пособий определяются Законом «О денежных средствах на детей». Помощь многодетным семьям осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О помощи многодетным семьям». Этими же актами определены размеры компенсаций на медицинское обслуживание.

Пенсионное обеспечение военнослужащих бундесвера регулируется Федеральным законом «О пенсиях государственных служащих». Право на пенсию в размере 35% денежного содержания офицер бундесвера получает после 10 лет службы. Максимальный размер пенсии - 75% (при 35 годах выслуги). При этом профессионалы увольняются из армии лишь при достижении определенного возраста. Только тогда им положена пенсия за выслугу лет. Увольнение в запас по собственному желанию не дает права на пенсию, за исключением увольнения по болезни или по инвалидности.

Законом установлены пособия на случай смерти военнослужащего. Вдова офицера получает пожизненное пособие в размере 60% его пенсии, дети умершего - 12%, а в случае гибели при исполнении обязанностей военной службы - 30% пенсииСм: Мигачев Ю.И. Конституционные права военнослужащих (Сравнительное исследование законодательства Российской Федерации, США, Франции и ФРГ). - М., 1993.- С.85..

Правовое регулирование социальной защиты военнослужащих во Франции осуществляется на основе Конституции Французской республики, Закона «Об общем статусе военнослужащих» (1972 г.) и принятыми к нему в последующие годы дополнениями, а также «Кодексом о воинской повинности» (1971 г.).

Закон «Об общем статусе военнослужащих» устанавливает правило принципиальной важности: военнослужащий пользуется правами и свободами, признаваемыми Конституцией за всяким гражданином, но одновременно должен быть обеспечен и особый статус военнослужащего. Трактовать перечисленные акты, разъяснять правила их применения может только Высший военный советСм: Мигачев Ю.И. Конституционные права военнослужащих (Сравнительное исследование законодательства Российской Федерации, США, Франции и ФРГ) . - М., 1993.- С.85..

В Российской Федерации сложилась определенная законодательная база регулирующая социальные гарантии военнослужащих, однако наличие множества нормативно-правовых актов, причем различной юридической силы, различных по источнику издания, многие из которых содержат нежизненные нормы, противоречат друг другу и иным нормативным установлениям, - все это существенно снижает их доступность для военнослужащих, затрудняет пользование ими в процессе решения задач военно-социальной работы, создает почву для злоупотреблений в правоприменительной практике.

Поэтому, в целях более полного и качественного обеспечения социальных гарантий военнослужащих необходимо разработать и принять Кодекс социальной защиты военнослужащих Российской Федерации, в котором собрать и классифицировать с применением максимального числа критериев все действующие законодательные нормы о льготах.

Вывод: Анализ правового регулирования социальной защиты военнослужащих иностранных государств позволяет выделить следующие особенности, присущие нормам военного законодательства этих стран:

- во-первых, они регулируют статус военнослужащего не только как гражданина, но и как особого субъекта общественных отношений;

- во-вторых, в основу правового регулирования системы социальной защиты военнослужащих положен принцип компенсации за конкретные тяготы и лишения военной службы;

- в-третьих, «военное правотворчество» должно осуществляться на законодательном уровне. Как показывает опыт западных стран, основной гарантией, обеспечивающей успешное функционирование системы и механизмов социальной защиты военнослужащих, является конституционное закрепление особого статуса военнослужащих. Именно в конституции должен быть четко прописан комплекс прав и льгот военнослужащих. Это ключевой момент для построения эффективно действующей системы социальной защиты военнослужащих;

- в-четвертых, военное законодательство, чтобы быть эффективным, должно быть систематизировано.

1.4 Динамика изменения прав, льгот и социальных гарантий военнослужащих Российской армии и членов их семей

Наиболее ощутимо права военнослужащих и членов их семей были ограничены дважды: с 1 июля 2002 года и с 1 января 2005 года.

Первое существенное урезание права и льгот военнослужащих было осуществлено в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2002 года № 49-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот»См.: П.6 ст 12 Федерального закона от 7 мая 2002г. №49-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот»//СЗ РФ.- 2002.- № 19.- Ст. 1794; 2004.- № 35.- Ст. 3607..

Этим законом с 1 июля 2002 года были отменены выплаты военнослужащим, проходящим службу по контракту, денежной компенсации в размере удерживаемого с их денежного довольствия налога на доходы физических лиц (НДФЛ). Одновременно было отменено право военнослужащих, имеющих право на пенсию за выслугу лет, на выплату ежемесячной надбавки в размере от 25% до 50% от пенсии, которая могла быть им назначена См.: П.8 ст 12 Федерального закона от 7 мая 2002г. №49-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот»//СЗ РФ.- 2002.- № 19.- Ст. 1794; 2004.- № 35.- Ст. 3607..

Кроме того, из Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» См.: Федеральный закон от 27 мая 1998г. №76-ФЗ «О статусе военнослужащих»// СЗ РФ.- 1998.- № 22.- Ст. 2331; 2007.- № 31.- Ст. 4011 было исключено право военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, временно исполняющих помимо обязанностей военной службы по своим штатным воинским должностям ещё и обязанности военной службы по воинским должностям, неукомплектованным личным составом, на ежемесячную доплату к денежному довольствию в размере до 50% оклада по дополнительно исполняемой воинской должности.

Также с 1 июля 2002 года была отменена норма пункта 10 статьи 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», в соответствии с которой военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, и совместно проживающие с ними члены их семей, а также граждане, уволенные с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более, а при общей продолжительности военной службы 25 лет и более вне зависимости от основания увольнения, и совместно проживающие с ними члены их семей имели право на льготную оплату в размере 50%: общей площади занимаемых ими жилых помещений, коммунальных услуг, абонентской платы за пользование радиотрансляционными точками, коллективными телевизионными антеннами, пользование телефономСм: П.1 ст.6. Федеральный закон от 27 мая 1998г. №76-ФЗ «О статусе военнослужащих».// СЗ РФ.- 1998.- № 22.- Ст. 2331; 2007.- № 31.- Ст. 4011..

Указанная льгота сохранена только членам семей военнослужащих, погибших (умерших) в период прохождения военной службы, и членам семей граждан, проходящих военную службу по контракту и погибших (умерших) после увольнения с военной службы по достижению ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, имевших общую продолжительность военной службы 20 лет и более, а также для военных пенсионеров, которые в соответствии со статьёй 23 Федерального закона РФ от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах»См.: Федеральный закон от 12 января 1995 года №5-ФЗ «О ветеранах» (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 года №40-ФЗ)//СЗ РФ.- 1995.- №3.-Ст. 168; 2000.- №2.-Ст. 161; №19.-Ст. 2023; 200.- №33.-Ст. 3427; 2002.- №30.-Ст. 3033; 2003.-№19.-Ст. 1750; 2004.- №25.-Ст. 2480; №35.-Ст. 3607; 2007.- № 1 (Ч. I).- Ст. 25. являются ветеранами военной службы.

Теперь далеко не все военные пенсионеры имеют право на льготную оплату жилищно-коммунальных услуг, а только тех из них, которые достигли возраста, дающего им право на пенсию по старости (мужчины с 60 лет, женщины с 55 лет). Следует также обратить внимание, что с 1 июля 2002 года указанная льгота распространяется исключительно на самих пенсионеров по старости, но не применяется в отношении членов их семей, которые теперь лишены права на 50% оплату жилищно-коммунальных услуг.

Следует отметить, что в качестве компенсационных мер были введены некоторые изменения законодательства в пользу военнослужащих. Однако компенсационные меры вводились не одновременно с ограничением льгот военнослужащих, а поэтапно.

На первом этапе (с 1 января 2002 года) Указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 1509 «О дополнительных мерах по материальному стимулированию некоторых категорий военнослужащих»См.: Указ Президента Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. №1509 «О дополнительных мерах по материальному стимулированию некоторых категорий военнослужащих» // СЗ РФ.- 2001 (Ч. II).- № 53.-Ст. 5151. военнослужащим, замещающим воинские должности командиров воинских подразделений и воинских частей и имеющим в подчинении личный состав, установлена ежемесячная надбавка за командование (руководство) воинскими подразделениями и воинскими частями. Порядок выплаты указанной надбавки определен приказом Министра обороны Российской Федерации от 24 января 2002 года № 33, согласно которому размер этой надбавки составляет от 200 до 500 рублей в зависимости от занимаемой должностиСм.: Приказ МО РФ от 24 января 2002г. №33 «О мерах по улучшению материального положения некоторых категорий военнослужащих// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.-2002.- №9..

Указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 2001 года № 1510 «О дополнительных мерах по усилению социальной защиты военнослужащих» с 1 января 2002 года были увеличены предельные размеры надбавки военнослужащим за сложность, напряженность и специальный режим военной службы с 50 до 70% от оклада по воинской должностиСм.: Указ Президента Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. №1510 «О дополнительных мерах по усилению социальной защиты военнослужащих» // СЗ РФ.- 2001 (Ч. II).- № 53.- Ст. 5152..

На втором этапе (с 1 июля 2002 года) военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, были установлены оклады по воинским должностям в размерах не ниже должностных окладов соответствующих категорий федеральных государственных служащих;

Также с 1 июля 2002 года произошло увеличение размеров надбавки за выслугу лет, установленной пунктом 6 статьи 13 Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», исчисляемой в процентах от окладов по воинской должности и воинскому званию при выслуге лет.

Кроме того, с 1 июля 2002 года было законодательно декларировано, что при повышении денежного содержания федеральных государственных служащих одновременно в той же пропорции будет осуществляться и повышение размеров денежного довольствия военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.

На третьем этапе (с 1 января 2002 года) было произведено установление военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, окладов по воинским званиям в размерах не ниже надбавок за квалификационные разряды соответствующих категорий федеральных государственных служащих, а также с 1 января 2007 года в 1.1 раз увеличились оклады по воинским званиям и должностям.

Казалось бы, перечисленные изменения должны были существенно укрепить материальное положение военнослужащих. Приравнивание окладов военнослужащих к окладам государственных служащих по оценкам Главного финансово-экономического управления Минобороны России в 2002 году повлекло увеличение денежного довольствия военнослужащих в 2 - 2,5 раза. Однако реальные доходы военнослужащих увеличились гораздо меньше (с 1 июля 2002 года всего в 1,5 - 2 раза). Кроме того, указанное увеличение денежного довольствия военнослужащих в 2002 - 2003 годах было минимизировано ростом инфляции, а также увеличением оплаты жилищно-коммунальных услуг с одновременной отменой для военнослужащих льгот по оплате жилья.

Государственная Дума при рассмотрении проекта Федерального закона от 7 мая 2002 года № 49-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот»См.:Федеральный закон от 7 мая 2002г. №49-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот» // СЗ РФ.- 2002.- № 19.- Ст. 1794; 2004.- № 35.- Ст. 3607. в своём ПостановленииСм.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 15 марта 2002г. №2554-III ГД «О проекте федерального закона №98384-3 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот» // СЗ РФ.- 2002.- № 12.- Ст. 1128. высказала обеспокоенность и вынесла просьбу в адрес Президента Российской Федерации не допустить умаления должностного положения и материального благосостояния военнослужащих. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, при одобрении Федерального закона также выразил обеспокоенность по вопросу перспектив улучшения материального положения военнослужащих и членов их семей и счёл необходимым направить Президенту Российской Федерации специальное обращение, в котором было отмечено, что «предусмотренное указанным Федеральным законом повышение денежного довольствия военнослужащих с одновременной отменой ряда важных социальных льгот не улучшит коренным образом материальное положение военнослужащих и приравненных к ним лиц. В целях снятия социальной напряжённости в воинских коллективах, повышения привлекательности военной службы необходимо в ближайшее время разработать комплекс мер для существенного повышения денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц»Обращение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 24 апреля 2002г. № 210-СФ к Президенту Российской Федерации В.В. Путину в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот» // СЗ РФ.- 2002.- № 17.- Ст. 1620..

Одновременно с отменой ряда льгот и преимуществ военнослужащих и членов их семей исполнительная власть инициировала практику временного приостановления действия отдельных льгот.

В последние годы при хронической нехватке средств на финансирование национальной обороны Правительство Российской Федерации оказалось не в состоянии в полном объёме обеспечить военнослужащих всеми видами натурального обеспечения (вещевым, продовольственным и жилищным). На компенсацию военнослужащим положенных видов натурального довольствия денежными выплатами бюджетных средств также не хватает.