Управління державною власністю: законодавчі зміни і тенденції останніх років

Размещено на http://www.allbest.ru/

Управління державною власністю: законодавчі зміни і тенденції останніх років

Одним із найбільших за масштабами секторів української економіки на даний час є державний сектор економіки. Він об'єднує суб'єктів господарювання багатьох галузей економіки, орієнтиром тут можуть служити норми Законів України «Про приватизацію державного майна» від 4 березня 1992 р. (ч. 2 ст. 5), «Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації» від 7 липня 1999 р. Це об'єкти галузей енергетики, транспорту, освіти, науки і культури, сфери лісового господарства, картографії і геодезії, сортовипробування, оборони, соляної, лікеро-горілчаної промисловості тощо.

Суб'єкти господарювання державного сектору економіки функціонують у різних організаційно-правових формах. Наприклад, як державні комерційні підприємства діють Державне підприємство «Державна інвестиційна компанія», Державне підприємство з питань поводження з відходами як вторинною сировиною, державні підприємства «Ялтинський морський торговельний порт», «Адміністрація річкових портів». Казенними є підприємства у сфері пробірного контролю (Кримське, Дніпропетровське, Донецьке, Західне казенне підприємство пробірного контролю), «Запорізький титаномагнієвий комбінат», «Завод порошкової металургії», Центральне конструкторське бюро «Арсенал» та ряд інших підприємств у галузі хімічної, машинобудівної, металургійної промисловості. Як акціонерні товариства функціонують, наприклад, ДАК «Чорноморнафтогаз», дАк «Хліб України», НАК «Нафтогаз України», ВАТ «Українське Дунайське пароплавство». Постановою Уряду України від 3 листопада 2010 р. №999 до таких, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави, віднесено: підприємства паливно-енергетичного комплексу, які забезпечують цілісність об'єднаної енергетичної системи України, державне підприємство «Енергоринок»; підприємства, які забезпечують функціонування інфраструктури загальнодержавного значення (у сфері телекомунікацій, надання послуг поштового зв'язку, залізничного, автомобільного, авіаційного та морського транспорту, магістральних газо- та нафтопроводів, магістрального трубопровідного транспорту, підземних нафто - та газосховищ); підприємства авіаційної та ракетно-космічної промисловості тощо.

Дослідженнями правового режиму державного майна займаються як вчені-юристи, так і економісти. Правовідносини з управління державним майном у різний час аналізувались такими українськими та російськими дослідниками, як: Щербина В.С. [32, с. 125-132, 198 - 204], Вінник О.М. [4, с. 216 - 217; 5], Дзера О.В. [8; 9], Лаптєв В.В. [16], Карасс А.В. [14], Корнєєв С.М. [15], Спасибо-Фатєєва І.В. [26; 27], Мазаєв В.Д. [17], Мозолін В.П. [20], Бібіков А.І. [2], Дойніков І.В. [10], Пересунько С.І. [22], Порошенко П.О. [24], Пількевич В.Л. [23], Кошкін В.І., Шупиро В.П. [29], Медведєва О.А. [18] та інші. Фундаментальною для вітчизняної науки у цій сфері стала праця Венедиктова А.В. «Государственная социалистическая собственность» 1948 року [3]. Економічні аспекти відносин державної власності перебували у центрі наукових інтересів нобелівського лауреата Дж. Стігліца [28].

За офіційними даними Фонду Державного майна України [12], станом на 1 січня 2011 р. державний сектор економіки нараховує 4148 державних підприємств, дочірніх підприємств та їх об'єднань, а також 664 господарських товариства, в тому числі 290 - тих, в яких частка державної власності перевищує 50% статутного капіталу. Тому вважаємо актуальним дослідити питання, за якими основними напрямками протягом останніх років відбувається зміна законодавства у сфері управління суб'єктами господарювання державного сектору економіки та державним майном, яким чином трансформується правовий режим державного майна, що є метою цієї статті.

Базовими законами, які стали основою формування оновленої системи законодавства у сфері управління державним майном, є Господарський кодекс України (зокрема, ст. ст. 22, 73 - 77, 119, 122, 124, 136, 137, 141, 168 - 172 тощо) та Закон України «Про управління об'єктами державної власності» від 21 вересня 2006 р. Саме ці нормативно-правові акти визначили орієнтири трансформації правового режиму державного майна. Закон України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» від 1 липня 2010 р. (ст. 7) визначає однією із засад внутрішньої політики в економічній сфері забезпечення ефективного управління об'єктами державної власності, запровадження прозорого та ефективного механізму реалізації державою своїх прав власника.

У науці господарського права склалась традиція визначати правовий режим майна як встановлені правовими нормами структуру цього майна, порядок його придбання (формування), використання і вибуття, а також звернення на нього стягнення кредиторів [21, с. 222] або як встановлений правовими засобами порядок і умови придбання (привласнення) майна, здійснення суб'єктами господарювання повноважень володіння, користування і розпорядження ним, реалізації функцій управління майном, а також його правової охорони [31, с. 417 - 418] чи іншим аналогічним чином [32, с. 186; 19, с. 108]. Аналіз нормативно-правових актів у сфері управління державним майном свідчить про зміни протягом останніх років щодо всіх елементів правового режиму такого майна. Зокрема, можна виділити наступні напрямки змін у сфері управління державним сектором економіки: 2004 посилення диференціації у законодавстві правового статусу державних і недержавних суб'єктів господарювання. Прикладами можуть бути Закон України «Про холдингові компанії в Україні» від 15 березня 2006 р. та Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку погодження рішення про створення наукового парку» від 3 лютого 2010 р. №93, в яких окремими нормами визначені засади створення й діяльності державних холдингових компаній та порядок створення наукових парків за участю суб'єктів господарювання державного сектору економіки; 2004 введення процедури обліку державного майна у складі Єдиного реєстру об'єктів державної власності. Порядок формування й використання Реєстру визначено постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 2004 р. №467 (у редакції постанови від 23 лютого 2005 р. №142). З метою формування Реєстру постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2005 р. №1121 затверджено Методику проведення інвентаризації об'єктів державної власності;

1) встановлення додаткових правових запобіжників для максимального збереження у державній власності нерухомого та рухомого майна, закріпленого за державними підприємствами, а також важливих для соціально-економічного і культурного розвитку країни об'єктів.

Так, Законом України «Про внесення змін до Господарського кодексу України щодо порядку відчуження державного майна» від 9 січня 2007 р. доповнені наступними нормами частина 5 ст. 75, частина 4 ст. 77 ГК України: відчуження нерухомого майна, а також повітряних і морських суден, суден внутрішнього плавання та рухомого складу залізничного транспорту, що перебувають у господарському віданні (оперативному управлінні) державних комерційних (казенних) підприємств здійснюється за умови додаткового погодження в установленому порядку з Фондом державного майна України.

Законом України «Про мораторій на відчуження приміщень та майна редакцій державних і комунальних засобів масової інформації» від 15 січня 2009 р. встановлені заборони щодо відчуження різними способами (через договори купівлі-продажу, застави, іпотеки, внесення до статутних капіталів суб'єктів господарювання, інші правочини, які передбачають перехід права власності до інших юридичних та фізичних осіб) та передачу в оренду чи інше користування фізичним і юридичним особам приміщень та майна редакцій державних і комунальних засобів масової інформації. Закон України «Про посилення захисту майна редакцій засобів масової інформації, видавництв, книгарень, підприємств книгорозповсюдження, творчих спілок» від 20 травня 2010 р. заборонив відчужувати приміщення, в яких перебувають редакції засобів масової інформації, друкарні, видавництва, книгарні, підприємства книгорозповсюдження, засновниками яких є органи державної влади, місцевого самоврядування, об'єднання громадян, державні науково-дослідні установи, навчальні заклади, трудові колективи, а також творчі спілки. Закон України від 14 січня 2011 р. №2948-VI заборонив приватизацію, відчуження, передачу в заставу та внесення до статутних капіталів господарських товариств усіх форм власності пакета акцій, що належить державі у статутному капіталі ЗАТ «Одеська кіностудія». Постановою Уряду України «Деякі питання підприємств титанової підгалузі промисловості» від 1 березня 2010 р. №211 (скасована постановою від 29 грудня 2010 р. №1220) було заборонено відчуження, передачу в оренду, лізинг, концесію, заставу майна ПАТ «Державна холдингова компанія «Титан України» та підприємств, державні пакети акцій яких передані до статутного фонду вказаного товариства, а також укладення щодо них договорів доручення, комісії, про спільну та спільну інвестиційну діяльність;

2) введення правила про застосування підприємствами державного сектору економіки процедур, передбачених Законом України «Про здійснення державних закупівель» від 1 червня 2010 р., для закупівель ними матеріально-технічних ресурсів. За положеннями цього Закону (п. 21 ч. 1 ст. 1, ст. 4, чч. 2, 4 ст. 7, ч. 2 ст. 8) суб'єкти господарювання державного сектору економіки, уповноважені на отримання державних коштів, повинні здійснювати закупівлі відповідно до річного плану, що надсилається Державному казначейству України, а кошторис (тимчасовий кошторис), фінансовий план та зміни до них - також Міністерству економіки України. Банкам під час оплати за договорами про закупівлю разом із платіжним дорученням надаються документи щодо державних закупівель. Міністерство економіки України вправі вимагати від замовників подання звіту про результати проведення процедури закупівлі згідно із Законом;

16.03.2009 зобов'язання суб'єктів господарювання державного сектору економіки складати фінансові плани (річний та з поквартальною розбивкою). Порядок складання, затвердження та контролю виконання фінансового плану суб'єкта господарювання державного сектору економіки затверджений наказом Міністерства економіки України від 21.06.2005 №173 (у редакції наказу від №216). Наприклад, постановами Уряду України від 22 грудня 2010 р. №2359-р та від 15 грудня 2010 р. №2227-р затверджено фінансовий план Державного підприємства обслуговування повітряного руху України і НАК «Украгролізинг» на 2011 рік;

3) введення у законодавстві інституту державноприватного партнерства.

З метою більш ефективного використання державного майна, залучення інвестицій в економіку України, модернізацію промислової та соціальної інфраструктури, залучення приватного капіталу до вирішення державних проблем та погодження бізнесових інтересів в умовах ринкових відносин на договірній основі і на засадах партнерства [25] в Україні створюється нормативно-правова база державно-приватного партнерства. Так, на розвиток прийнятого 1 липня 2010 р. Закону «Про державно-приватне партнерство» постановами Кабінету Міністрів України від 9 лютого 2011 р. №81, 16 лютого 2011 р. №232, 17 березня 2011 р. №279, квітня 2011 р. №384 затверджені відповідно Порядок надання приватним партнером державному партнеру інформації про виконання договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства, Методика виявлення ризиків, пов'язаних з державно-приватним партнерством, їх оцінки та визначення форми управління ними, Порядок надання державної підтримки здійсненню державно-приватного партнерства, Порядок проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення державно-приватного партнерства щодо об'єктів державної, комунальної власності та об'єктів, які належать Автономній Республіці Крим. Слід зауважити, що в основних розвинутих країнах світу 30-40% інвестицій здійснюється самою державою [30, с. 14];

4) запровадження державної реєстрації права господарського відання й оперативного управління.

З 1 січня 2012 р. згідно з Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 р. в редакції Закону від лютого 2010 р. (ч. 1 ст. 4) державній реєстрації підлягатимуть право господарського відання і право оперативного управління, тобто ті обмежені речові права, які широко використовуються як спосіб закріплення майна за державними підприємствами і державними господарськими об'єднаннями. Як можна зробити висновок із норм Закону (ст. ст. 4, 10, 15, 28), реєстрація права господарського відання і права оперативного управління на нерухоме майно здійснюватиметься у розділі Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, що відкривається на кожний об'єкт нерухомого майна під час проведення державної реєстрації права власності на нього, після державної реєстрації права власності на таке майно. Спеціальний документ про таку державну реєстрацію не видається, можливим є надання інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно шляхом надання витягу, інформаційної довідки та виписки з Реєстру. Право господарського відання та право оперативного управління на нерухоме майно виникає з моменту державної реєстрації такого права (ч. 3 ст. 3 вказаного Закону);

5) укрупнення суб'єктів господарювання державного сектору економіки, зокрема, шляхом створення державних холдингових компаній (наприклад, ДХК «Титан України»), державних концернів.

Так, протягом 2007-2011 рр. були створені Державний концерн «Національне виробничо-аграрне об'єднання «Масандра», Державний авіабудівний концерн «Антонов», Державний концерн «Укроборонпром», Державний концерн «Укрветсанзавод». Тобто фактично на даний час відбувається централізація функцій з управління господарською діяльністю у найбільш важливих для державного сектора економіки галузях промисловості. Для порівняння слід зазначити, що у світовій економічній практиці широко застосовується така організаційно-господарська форма державного підприємництва, як корпорації, зокрема, в Російській Федерації держава активно бере участь в економіці через державні корпорації, що мають статус некомерційних організацій. Корпорації у багатьох країнах світу стали інструментом, який дозволив реалізувати потреби багатьох стратегічних галузей економіки в інвестиціях [13];

6) введення конкурсного відбору керівників державних суб'єктів господарювання, порядок проведення якого затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2008 р. №777 на підставі норм пп. «г» п. 18 ч. 2 ст. 5 Закону «Про управління об'єктами державної власності». Указом Президента України «Про деякі питання забезпечення здійснення повноважень місцевими державними адміністраціями» від 16 квітня 2010 р. №542/2010 передбачено погодження з головами місцевих державних адміністрацій призначення та звільнення керівників підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади;

7) основною загальною тенденцією зміни законодавства у розглядуваній сфері слід визнати посилення контролю з боку держави за використанням майна суб'єктами господарювання державного сектору економіки, вжиття заходів щодо збереження у державній власності об'єктів, які мають стратегічне значення для економіки країни. Базовою для даного напрямку роботи уповноважених органів державної влади є постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення контролю за виконанням функцій з управління об'єктами державної власності та критеріїв визначення ефективності управління об'єктами державної власності» від 19 червня 2007 р. №832.

Активною є нормотворча діяльність Уряду України у цьому напрямку протягом останніх років. Згідно з Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 р. (п. 1 ст. 20, ст. 24) Уряд здійснює відповідно до закону управління об'єктами державної власності, у т.ч. корпоративними правами, делегує окремі повноваження щодо управління зазначеними об'єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та відповідним суб'єктам господарювання; забезпечує розроблення і виконання державних програм приватизації; подає Верховній Раді України пропозиції стосовно визначення переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації. Детально викладені повноваження Кабінету Міністрів України у сфері управління об'єктами державної власності у статті 5 Закону «Про управління об'єктами державної власності». Зокрема, діяльність Уряду України в аналізованому напрямку протягом останніх років втілилась у таких нормативно-правових актах: розпорядженням Уряду України «Деякі питання збереження об'єктів державної власності» від 11 лютого р. №318-р запроваджено проведення щокварталу аналізу стану фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання державного сектору економіки на підставі їх фінансової звітності суб'єктами управління об'єктами державної власності.

Цікаво, що вказаною постановою (п. 3) Фонду державного майна разом з Міністерством фінансів, Міністерством економіки, Міністерством промислової політики, Міністерством транспорту та зв'язку, Міністерством аграрної політики та Міністерством юстиції доручалось опрацювати питання щодо внесення до Закону України «Про оренду державного та комунального майна» та інших законодавчих актів змін щодо заборони передачі в оренду цілісних майнових комплексів державних підприємств, установ та організацій; розпорядженням Уряду України «Питання укладення деяких договорів» від 7 травня 2008 р. №703-р встановлені підвищені вимоги (порівняно з нормами Закону «Про управління об'єктами державної власності» (пп. 20, 30 ст. 6)) щодо погодження договорів за участю суб'єктів господарювання державного сектору економіки: відповідні договори про спільну діяльність, договори комісії, доручення, управління майном повинні укладатись виключно на підставі відповідних рішень Уряду; постановою Уряду України «Деякі питання управління корпоративними правами держави» від 29 березня 2010 р. №297 закріплено, що завдання на голосування представникам держави на загальних зборах та засіданнях наглядової ради господарських товариств, у статутному капіталі яких державна частка становить понад 50%, погоджуються Прем'єр-міністром України або Першим віце-прем'єр-міністром за умови попереднього розгляду віце-прем'єр-міністром згідно з розподілом функціональних повноважень; розпорядженнями Уряду України останніх років щодо передачі об'єктів державної власності у комунальну власність встановлюється заборона відчужувати, або перепрофільовувати, або передавати в оренду, лізинг, концесію, заставу, а також укладати договори доручення, комісії, про спільну та спільну інвестиційну діяльність відносно переданого державного майна або загалом заборона приймати рішення, внаслідок яких передані об'єкти можуть бути відчужені у приватну власність. Таким чином створюються додаткові гарантії збереження об'єктів соціально-культурної сфери, майнових комплексів окремих підприємств, нерухомого майна у суспільній власності. Практично всі відповідні постанови Уряду України 2009-2011 рр. містять такі положення (наприклад, розпорядження Кабінету Міністрів України «Про передачу цілісного майнового комплексу державного акціонерного товариства «Будівельна компанія «Укрбуд» у спільну власність територіальних громад Черкаської області» від 24.02.2010 №312-р, «Про передачу цілісного майнового комплексу Конотопського державного підприємства по виробництву теплової енергії «Теплодар» у власність територіальної громади м. Конотопа» від №2001-р, «Про передачу цілісного майнового комплексу державного підприємства «Харківський метрополітен» у власність територіальної громади м. Харкова» від 6 травня 2009 р. №997-р).

На розвиток положень Закону України «Про управління об'єктами державної власності» (ст. ст. 10, 11 та ін.) сформовано досить потужний блок підзаконних нормативно-правових актів, які регламентують управління корпоративними правами. До постанови Уряду України від 15 травня 2000 р. №791 «Про управління корпоративними правами держави» додались постанови «Про затвердження Порядку формування та реалізації дивідендної політики держави» від 12 травня 2007 р. №702, «Про затвердження Порядку відрахування до державного бюджету частини чистого прибутку (доходу) державними унітарними підприємствами та їх об'єднаннями» від 23 лютого 2011 р. №138, накази Фонду державного майна України «Про затвердження Порядку встановлення наявності та розміру корпоративних прав держави в майні господарських організацій, заснованих на змішаній формі власності, та підготовки їх до приватизації» від 24 липня 2007 р. №1229, «Про затвердження Критеріїв ефективності управління корпоративними правами держави» від 7 травня 2009 р. №694.

У 2010 році Урядом України розробляються і починають втілюватись проекти щодо об'єднання деяких суб'єктів господарювання, які мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави, із суб'єктами господарювання Російської Федерації або щодо їх спільної діяльності. Наприклад, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25 жовтня 2010 р. №2040-р передбачено створення спільного українсько-російського підприємства за участю Державного авіабудівного концерну «Антонов» та ВАТ «Об'єднана авіабудівна корпорація» (Російська Федерація). Планується спільне будівництво Державним концерном «Ядерне паливо» та російською паливною компанією «ТВЕЛ» чотирьох майданчиків для розміщення заводу з фабрикації ядерного палива [1].

Помітним стало посилення співпраці між суб'єктами господарювання державного і недержавного сектору економіки з метою покращення якості робіт, послуг, що надаються цими суб'єктами. Так, розпорядженням Уряду України від 28 квітня 2010 р. №994-р погоджено укладення між державним підприємством «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» і ТОВ «БФ груп» договору про спільну діяльність з облаштування та забезпечення функціонування об'єктів громадського сервісу у терміналі «F» державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль». Розпорядженням Уряду України від 23 лютого р. №137-р погоджено укладення договору про спільну діяльність між Національною акціонерною компанією «Нафтогаз України» та ТОВ «Інтерпайп Україна» щодо створення та експлуатації виробничої бази із проведення сервісних операцій у процесі промислового виробництва високотехнологічних нафтогазопровідних, обсадних безшовних труб і муфт до них. Державна адміністрація залізничного транспорту України ініціює створення спільного парку з вагонів інвентарного парку Укрзалізниці і приватних власників і розробляє Концепцію єдиної системи управління і використання парку вантажних вагонів різних форм власності [6; 7].

Держава почала до певної міри поступатись своїми майновими інтересами з метою створення сприятливих умов підприємництва в країні. Зокрема, Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо спрощення умов ведення бізнесу в Україні» від 15 грудня 2009 р. були внесені зміни до Закону України «Про оренду державного і комунального майна», відповідно до яких термін договору оренди державного майна не може бути меншим, ніж п'ять років, якщо орендар не пропонує менший термін.

Таким чином, управління державним майном залишається одним із важливих напрямків державної політики у сфері економіки, хоча державний сектор економіки умовно відіграє функціональну роль у державному регулюванні економіки [11, с. 20]. Протягом останніх років Уряд України досить інтенсивно використовує надані Конституцією України та законом повноваження у галузі управління державним майном, зокрема, з метою посилення контролю за фінансово-господарською діяльністю суб'єктів господарювання державного сектору економіки, уникнення незаконного відчуження майна з державної власності. Кабінет Міністрів України займається доповненням чинного законодавства у цій сфері тими нормами, які запобігають вилученню з державної власності об'єктів такими способами, як застава, передача майна до статутних капіталів недержавних суб'єктів господарювання тощо. На нашу думку, ряд ініціатив Уряду в аналізованому напрямку (наприклад, щодо створення передумов збереження у публічній власності об'єктів, які передаються до комунальної власності, погодження договорів про спільну діяльність за участю державних підприємств) можна використати для створення відповідних захисних механізмів на рівні закону. Зокрема, доцільно внести такі зміни до Закону «Про управління об'єктами державної власності» з метою посилення гарантій збереження суспільно значимих об'єктів у державній власності. Важливо також, щоб трансформації у правовому режимі державного майна відбувались програмовано, відповідно до визначених на найвищому державному рівні концепцій, планів, програм, що базуються на економічних розрахунках та відповідають загальнодержавній стратегії розвитку економіки країни.

законодавство підприємництво управління власність

Размещено на Allbest.ru