Принципи адміністративного права: становлення та розвиток

Размещено на http://www.allbest.ru/

Принципи адміністративного права: становлення та розвиток

Розвиток національної науки адміністративного права базується на ідеї ґрунтовного реформування сучасного адміністративного права, основним завданням якого має стати створення умов для утвердження і забезпечення прав і свобод людини, що відповідно до ч. 2 ст. З Конституції України [1] є головним обов'язком держави. Це пов'язано з тим, що адміністративне право є основним правовим регулятором діяльності публічної адміністрації, яка у переважній більшості випадків якраз і займається втіленням у практичну площину наведеного конституційного положення.

Наявне в Україні адміністративне право, як цілком справедливо відмічається в літературі [2, с. 236-237], поки що нездатне відповісти на цей «виклик часу», передусім через те, що справжня роль цієї галузі права залишається істотно деформованою. Адже й досі не тільки у суспільній свідомості, а й серед фахівців-юристів зберігається властива радянському періоду певна абсолютизація лише двох аспектів суспільного призначення адміністративного права. А саме адміністративне право тлумачиться, з одного боку, як засіб управлінського впливу держави на суспільні процеси, тобто як право управління, а з іншого, - як «юрисдикційне» право, тобто таке, що регламентує застосування державою у відносинах з громадянами різних засобів адміністративного примусу, зокрема, заходів адміністративної відповідальності.

Для того, щоб упевнитись саме у такому розумінні сутності та призначення українського адміністративного права, достатньо ознайомитися із його визначеннями, сформульованими у сучасній навчальній літературі. Наприклад, В.К. Колпаков і О.В. Кузьменко під адміністративним правом пропонують розуміти галузь права, засобами якої (норми, відносини, законодавство, методи, форми, компетенція суб'єктів, способи реалізації норм) формуються публічно-управлінські відносини, а також організується і забезпечується публічно - управлінська діяльність [3, с. 33].

Отже, як бачимо, у даному випадку мова йде про правове регулювання управлінської діяльності, проте нічого у наведеному визначенні адміністративного права не нагадує про те, що ця галузь права має спрямовуватися та утвердження та забезпечення прав і свобод людини та громадянина у їх відносинах із суб'єктами публічної адміністрації.

Подібний підхід до розуміння сутності та призначення адміністративного права вимагає негайного коригування, яке, на нашу думку, може бути здійснено лише за умови суттєвого перегляду змісту базових адміністративно-правових категорій. Однією з таких категорій є принципи адміністративного права.

Аналіз наукової літератури з адміністративного права свідчить, що нині лише деякі науковці цікавляться названою проблематикою, досліджуючи її окремі аспекти у межах своїх наукових доробок. Наприклад, А. Кравцов досліджував стан і перспективи нормативного закріплення принципів адміністративного права; А. Пухтецька аналізувала європейські принципи адміністративного права; Н. Пелих з'ясовував особливості запровадження принципу верховенства права у діяльність працівників міліції тощо. Що ж стосується системних досліджень принципів адміністративного права та закономірностей їх становлення і розвитку, а також значення для нормотворчої та правозастосовчої діяльності національної публічної адміністрації, то вони в українській науці адміністративного права ще не проводилися, що свідчить про актуальність названого напрямку наукового пошуку.

З огляду на викладене, завданням даної статті є розширення уявлення наукової громадськості про принципи адміністративного права, особливості їх становлення та розвитку у вітчизняній науці адміністративного права.

Розмова про принципи адміністративного права має бути розпочата із з'ясування сутності терміна «принцип права», який є, відповідно, базовою категорією для принципів адміністративного права.

Отже, під «принципом права» необхідно розуміти вихідні, визначальні ідеї, положення, настанови, які складають моральну та організаційну основу виникнення, розвитку і функціонування права. З одного боку, принципи права відображають його об'єктивні властивості, зумовлені закономірностями розвитку певного суспільства та історично властивих йому інтересів і потреб, протиріч і компромісів різних класів або верств населення. З другого боку, у принципах права відображене суб'єктивне сприйняття права членами суспільства, їх моральні та правові погляди, почуття, потреби, що висловлені у різних ученнях, теоріях, напрямах праворозуміння [4, с. 44-45].

Виходячи з викладеного, можна стверджувати, що принципами адміністративного права є засновані на закономірностях розвитку українського суспільства та держави, а також уявленнях про зміст і призначення адміністративного права основні ідеї, що характеризують зміст названої сфери права, формують уяву про напрямки його розвитку та закладають підґрунтя для правотворчої і правозастосовчої діяльності суб'єктів адміністративно-правових відносин.

Інакше кажучи, принципи адміністративного права становлять певне поєднання норм, ідей та теорій, які закладено у підґрунтя існування адміністративного права. Принципи адміністративного права, як випливає з викладеного, не є застиглою категорією, вони розвиваються паралельно та одночасно з розвитком адміністративного права. Тому, якщо врахувати той факт, що національне адміністративне право розвивалося у межах певних історичних періодів, неважко зробити висновок, що у межах кожного з них існували або принаймні могли існувати принципи адміністративного права, характерні саме для цього періоду.

Проте, незважаючи на той факт, що вітчизняне адміністративне право має більше ніж сторічну історію, відмітимо, що нині питання принципів адміністративного права перебуває фактично на першій стадії свого розвитку, оскільки у минулі часи воно практично не досліджувалося та не вивчалося. Це було пов'язано, зокрема, з тим, що принципи адміністративного права були замінені принципами державного управління. Головне завдання радянського адміністративного права полягало у регулюванні управлінської діяльності відповідних органів держави, а раз так, то і принципи управління відігравали тут провідну роль. До таких принципів було віднесено: участь громадськості в державному управлінні; демократичний централізм; рівноправність національностей; соціалістичну законність; соціалістичне планування і облік тощо [5, с. 14].

Однак з такою взаємозаміною принципів погоджувалися не усі радянські автори. Наприклад, А.П. Коренєв свого часу писав, що наука адміністративного права перш за все має вивчати принципи адміністративного права як сфери радянського права, юридичне вираження та закріплення принципів державного управління у нормах адміністративного законодавства. З огляду на те, що державне управління та адміністративне право - явища різнопорядкові, продовжував учений, не можна ототожнювати принципи управління та адміністративного права. На відміну від принципів державного управління принципи адміністративного права, на думку науковця, були категорією юридичною, у зв'язку з чим їх не можна підміняти одного іншим. Разом з тим було б неправильно зводити принципи адміністративного права тільки до юридичного вираження основних принципів управління [6].

Проте, незважаючи на такі «наукові відхилення», принципи адміністративного права у радянській науці адміністративного права залишилися практично недослідженими. Показовим у цьому плані є також і той факт, що навіть сьогодні принципи адміністративного права не завжди аналізуються на сторінках навчальної літератури, що, відповідно, знову і знову викликає у студентів, а подекуди і юристів відчуття того, що принципи права є нічим іншим як непотрібною теоретичною конструкцією, хоча насправді вони відіграють визначальну роль як у правотворчій, так і у правозастосовчій діяльності.

Національне право становить досить досконалу та цілісну систему, а відтак вона у цілому, а також її складові - сфери національного права розвиваються та функціонують на підставі єдиних законів, у тому числі і на підставі єдиних принципів. З огляду на це необхідно розуміти, що певні принципи права є, так би мовити, універсальними або загальними, тобто такими, що мають відношення до будь-якої галузі національного права. Цей факт власне і пояснює, що саме ця група принципів знаходить нормативне закріплення в Конституції України, в якій йдеться про принцип верховенства права, принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина, принцип рівності громадян перед законом, принцип верховенства закону, принцип презумпції невинуватості тощо.

Проте треба пам'ятати також і про той факт, що кожна окрема галузь права, будучи частиною системи національного права, одночасно є самостійною системою, яка має відповідні особливості, а раз так, то і власні принципи.

Разом з тим необхідно наголосити на тому, що система адміністративного права складається з певних структурних елементів - підгалузей та інститутів, що також є відносно самостійними системами, які, знову-таки, розвиваються та функціонують на підставі власних принципів. Співвідношення принципів галузі права з принципами окремих її інститутів подібно співвідношенню принципів права у цілому з принципами окремої його сфери. Принципи сфери права не можуть відобразити усієї специфіки кожного правого інституту. Однак єдність галузі права обумовлює однорідність принципів різних інститутів, визначає їх похідний характер від принципів сфери права [6].

З огляду на викладене ми можемо вести мову про існування трьох рівнів принципів адміністративного права:

• загальні принципи адміністративного права;

• принципи адміністративного права як самостійної галузі (галузеві принципи);

• спеціальні принципи адміністративного права (принципи окремих підгалузей та інститутів адміністративного права).

Загальні принципи адміністративного права, як випливає з викладеного вище, є в однаковій мірі важливими як для адміністративного права, так і для будь-якої іншої галузі національного права, оскільки саме на цих принципах будується уся національна правова система. Разом із тим ця група принципів відіграє вирішальне значення під час формування галузевих та спеціальних принципів адміністративного права, наповнює їх певною ідеологією та змістом. Зупинимося на аналізі сутності цих принципів, до переліку яких можна віднести: принцип верховенства права, принцип верховенства закону, принцип законності, принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина, принцип рівності громадян перед законом, принцип взаємної відповідальності держави і людини.

Нині принцип верховенства права знайшов закріплення у ст. 8 Конституції України, де зазначено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. З практичної точки зору цей принцип означає підпорядкування діяльності усіх державних інститутів потребам реалізації та захисту прав людини, утвердження їх пріоритету перед усіма іншими цінностями демократичної, соціальної, правової держави. Разом із тим він дозволяє відійти також і від суто позитивістського тлумачення права - як продукту вольових рішень вищих суб'єктів державної влади, наповнюючи це тлумачення більш гуманістичними елементами теорії природного права.

Професор Козюбра М.І. стверджує, що цей принцип може бути розкрито тільки за умови дотримання гносеологічних позицій щодо права: по-перше, потрібно розрізняти право і закон; по-друге, право слід розглядати не як акт державної влади, а як соціальний феномен, пов'язаний з такими категоріями як справедливість, свобода, рівність, гуманізм; по-третє, право має розглядатися у нерозривному зв'язку з правами людини [2, с. 121].

Що ж стосується названого принципу та його значення для адміністративного права, то для потреб адміністративно-правового регулювання його слід доктринальне тлумачити як поєднання вимог, що забезпечують: по-перше, підпорядкування діяльності усіх без винятку державних інститутів потребам реалізації та захисту прав людини; по-друге, пріоритетність цих прав перед усіма іншими цінностями демократичної, соціальної і правової держави [7, с. 128].

Принцип верховенства права не можна ототожнювати з принципом верховенства закону, котрий за традицією юридичного позитивізму означає пріоритетність законів перед іншими формами нормативно-правового регулювання суспільних відносин. Розвиток та утвердження цього принципу є необхідним кроком у напрямку становлення сучасного адміністративного права, яке дуже часто протягом свого існування стикалося з проблемою, коли закон не відігравав вирішального значення у регулюванні суспільних відносин. Інакше кажучи, відсутність чіткої ієрархії нормативних актів призводила до виникнення численних порушень прав приватних осіб у сфері функціонування публічної адміністрації. Верховенство закону прямо не зафіксоване в Конституції України у вигляді спеціальної норми або принципу, що, однак, не позбавляє підстав твердити про існування відповідного правового принципу.

Для реального втілення цього принципу у життя необхідно відмовитися від, так би мовити, розмитого розуміння терміна «законодавство», оскільки він знову і знову несе у собі загрозу нівелювання різниці між законом та підзаконним нормативним актом, а це, у свою чергу, може негативно позначитися на гарантованості та непорушності прав, свобод та законних інтересів приватних осіб [8].

Важливе значення для розвитку національного адміністративного права має також і принцип законності. Цей принцип означає, що всі органи виконавчої влади, як й інші державні органи, утворюються відповідно до закону, який також наділяє їх відповідними повноваженнями. Не може бути повноважень поза законом. Крім цього, надані повноваження мають здійснюватися у межах і в спосіб, визначені законом. Тобто рішення і дії мають бути пронизані ідеологією панування законності при неухильному дотриманні прав і свобод громадян, законних інтересів усіх учасників адміністративних правовідносин.

Нормативним закріпленням зазначеного принципу можна вважати ч. 2 ст. 19 Конституції України, у якій зазначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина випливає з положень ст. З Конституції України: людина, її життя і здоров'я, честь і гідність є найвищою соціальною цінністю. Цей важливий принцип зумовлює такий характер взаємовідносин людини і держави, за якого остання має спрямовувати свою діяльність на втілення в життя конституційних прав і свобод громадян. Тобто принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина полягає у створенні таких умов, за яких кожна особа могла б самоутверджуватись як гідний член суспільства.

Принцип рівності громадян перед законом виявляється в тому, що не може бути жодних привілеїв чи обмежень за ознаками раси, політичних, релігійних переконань, соціального походження та іншими ознаками. Всі громадяни мають рівні права й обов'язки у сфері адміністративно-правових відносин: право на державну службу; на освіту, обов'язок відповідати за адміністративні правопорушень. Цей принцип має забезпечувати однакові «стартові» умови кожному громадянину для само - реалізації в суспільстві.

У Конституції України цей принцип виражений у кількох нормах. Наприклад, у ст. 21 Основного Закону зазначено, що «усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах», а у ч. 1 та ч. 2 ст. 24 йдеться про те, що «громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками».

Разом з тим необхідно зазначити, що вітчизняне адміністративне законодавство ще далеко не повною мірою «пронизане» дією цього принципу. На жаль, доводиться констатувати, що у ряді чинних нормативних актів цей принцип не дотримується. Найбільш яскравим прикладом тут може бути ст. 15 Кодексу України про адміністративні правопорушення [9], яка, суперечить одночасно двом принципам - принципу рівності усіх перед законом та принципу невідворотності відповідальності, оскільки фактично регулює порядок звільнення від адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень військовослужбовців, призваних на збори військовозобов'язаних і працівників органів внутрішніх справ.

Принцип взаємної відповідальності держави і людини означає, що держава і особа пов'язані взаємно кореспондуючими правами і обов'язками. Порушення однією із сторін своїх адміністративно - правових обов'язків тягне за собою юридичну відповідальність. Зокрема, держава зобов'язана відшкодувати людині завдану їй матеріальну і моральну шкоду (ст. 56 Конституції України).

Зазначений принцип нині ще не знайшов всебічного визнання та закріплення в адміністративному праві, проте саме в цій сфері він відіграє визначальну роль. Це пов'язано, зокрема, з тим, що досить часто у сфері діяльності публічної адміністрації виникають ситуації (незаконні рішення, незаконні дії), пов'язані із завданням шкоди (моральної чи матеріальної) приватним особам. У разі, якщо такі ситуації мають місце, у приватної особи відповідно до ст. 56 Конституції України виникає право на відшкодування завданої шкоди.

Проте названий принцип ще, на жаль, не перетворився на відповідний інститут адміністративного права, який до сьогодні залишається майже недослідженим. У дореволюційній науці адміністративного права він виносився на обговорення [10, с. 322], проте за радянських часів був повністю знищений. Разом з тим, наприклад, у німецькому адміністративному праві такий інститут зосереджено у межах загальної частини [11, с. 648], а його головне завдання полягає у регламентації порядку відшкодування публічною адміністрацією завданої приватним особам шкоди.

Зазначений інститут відіграє важливу роль, оскільки він здійснює виховний вплив на представників публічної адміністрації, постійно нагадуючи їм про необхідність нести відповідальність за помилкові або незаконні дії чи рішення. Підсумовуючи викладене, ще раз наголосимо на вирішальному значенні принципів адміністративного права для формування сучасної доктрини національного адміністративного права. Саме з розвитку принципів адміністративного права має бути розпочато формування нових підходів до адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Проте нині принципи адміністративного права ще на зайняли належного їм місця у науці адміністративного права, а як наслідок - і у вітчизняному адміністративному законодавстві, що вимагає проведення подальших теоретичних досліджень цієї надзвичайно важливої проблематики.

адміністративний правозастосовчий науковий право

Размещено на Allbest.ru