Адміністративно-правовий статус посадової особи податкової міліції (організаційно-правові аспекти)

У другому підрозділі (2.2) “Правообмеження та заборони, пов'язані з реалізацією повноважень посадової особи податковій міліції” зазначається, що обмеження та заборони є невід'ємними елементами адміністративно-правового статусу посадової особи. Їх правове закріплення поряд із службовими обов'язками та правами визначає площину правомірної службової поведінки, спрямованої на виконання посадовою особою своїх функцій. Обмеження і заборони вимагають пасивної поведінки і утримання від реалізації посадовою особою певного права. При цьому різниця між першими й другими полягає у тому, що заборони не дозволяють реалізувати право взагалі, а обмеження передбачають можливість реалізації такого права з дотриманням певних умов.

Правообмеження і заборони для службовців податкової міліції зумовлені специфікою державних функцій і службових повноважень, що ними виконуються, та спрямовані на забезпечення належного виконання державно-службових обов'язків та недопущення зловживань службовим становищем.

Оскільки правообмеження стосуються лише службової діяльності, вони не можуть сприйматися як порушення конституційних прав та свобод особи. В окремих випадках необхідність їх встановлення передбачена навіть у Конституції України, зокрема, про це свідчать статті 42 і 44, якими закріплено обмеження підприємницької діяльності й заборона страйку для посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Прелік спеціальних обмежень антикорупційного храктеру наводить Закон України “Про боротьбу з корупцією” (ст.ст. 5, 6), у сферу дії якого потрапляють і службові та посадові особи податкової міліції.

Правообмеження та заборони діють на протязі усього часу перебування посадової особи податкової міліції на службі і ставлять останню у відповідні правові межі, вихід за які тягне той або інший вид юридичної відповідальності.

У третьому підрозділі “Гарантії реалізації повноважень посадової особи податкової міліції” зазначається, що посадова особа державної служби (включаючи й посадових осіб податкової міліції) виступає носієм трьох видів правових гарантій: правових гарантій статусу громадянина; правових гарантій статусу державного службовця; правових гарантій статусу спеціального суб'єкта управлінських правовідносин з владними повноваженнями. Оскільки посадова особа є носієм загально-правового статусу згідно Конституції і законодавства України, тому, як і решта громадян, вона має ті ж гарантії, що й інші громадяни. Поряд з цим, специфіка її службової діяльності зумовлює необхідність правового закріплення системи спеціальних правових гарантій, які б забезпечували належні умови здійснення управлінських функцій.

Аналіз відповідного законодавства дає підстави стверджувати про нявність таких видів гарантій діяльності посадових осіб державної, зокрема у податковій міліції, служби: організаційно-правові гарантії, тобто гарантії, які забезпечують належні умови здійснення службових повноважень; матеріальні гарантії; гарантії соціально-побутового забезпечення; гарантії пенсійного забезпечення; гарантії спеціального державного захисту; гарантії судового захисту.

Правові гарантії становлять комплексну систему нормативно визначених заходів із забезпечення діяльності посадових осіб податкової міліції. Будучи зумовленими посадою, вони безпосередньо залежать від змісту діяльності і ставлення особи до виконуваних нею службових і посадових завдань і, таким чином, свій зовнішній прояв мають в адміністративно-правовому статусі посадової особи. Однак, зазначає дисертант, чинне законодавство в системі соціально-правових гарантій здійснення повноважень посадових осіб податкової міліції є хаотичним і складається з великої кількості законів та підзаконних нормативно-правових актів, які не завжди узгоджені один з одним, що значною мірою ускладнює реалізацію зазначених гарантій, а відтак, - і реалізацію адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції. Таке положення потребує, на наш погляд, нормалізації шляхом систематизації розрізнених і розпорошених нормативних актів і зведення їх у єдиному законодавчому акті, що само по собі буде гарантією забезпечення ефективності професійного виконання своїх повноважень посадовими особами податкової міліції.

У четвертому підрозділі “Юридична відповідальність посадових осіб податкової міліції” зазначається, що крім правопорушень, які можуть бути вчинені посадовими особами податкової міліції в якості пересічних громадян і, відповідно, - відповідальності за них на рівні з усіма громадянами, існують правопорушення та проступки, які безпосередньо пов'язані зі службовою діяльністю, з невиконанням чи неналежним виконанням службових та посадових обов'язків, і юридична відповідальність саме за ці правопорушення є невід'ємним та необхідним елементом адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції. Цей статус посадова особа податкової міліції набуває з моменту зарахування в кадри податкової міліції і видання наказу про призначення на посаду, тобто з моменту юридичного встановлення можливості застосування до неї заходів відповідальності. Без встановлення юридичної відповідальності за порушення адміністративно-правових обов'язків посадової особи податкової міліції її статус був би юридично незабезпеченим та нестійким.Дисертантом зосереджено увагу на дослідженні адміністративної і дисциплінарної відповідальності посадової особи податкової міліції, яка реалізується у відповідності з адміністративно-правовими нормами.

Адміністративна відповідальність встановлена законодавством про адміністративні правопорушення за невиконання та неналежне виконання службовцем податкової міліції лише деяких обов'язків, що входять до його адміністративно-правового статусу. Такими є обов'язки щодо поведінки посадової особи податкової міліції - не вчиняти корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією. Дисциплінарна ж відповідальність встановлена законодавством за невиконання та неналежне виконання посадовою особою податкової міліції всіх її статусних обов'язків.

Дисертантом звертається увага на невідповідність вимогам Конституції (п.22 ст.92) того факту, що дисциплінарна відповідальність службовців податкової міліції встановлюється підзаконним нормативним актом. Крім цього, в дисертації висловлюється думка про неприпустимість сьогодні можливості заміни адміністративної відповідальності заходами дисциплінарної відповідальності щодо певної категорії осіб і за скоєння відповідних правопорушень, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення.

Висновки

За результатами проведеного дослідження адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції сформульовано наступні теоретичні і практичні висновки.

1. Проблема вивчення правового статусу посадової особи податкової міліції у рамках державного управління пов'язана в першу чергу з відсутністю в національному адміністративному законодавстві єдиного визначення поняття посадової особи державної служби.

У юридичній науці та законодавстві переважає галузевий підхід до розуміння цієї категорії службовців, результатом якого є той факт, що поняття посадової особи розглядається лише у взаємозв'язку з цілями й особливостями тієї чи іншої галузі права та законодавства, що веде до однобічності в розкритті змісту цього явища.

Виконане дослідження дозволило прийти до висновку про необхідність розробки та введення єдиного поняття та терміну “посадова особа державної служби”, зміст якого вміщував би та описував усю сукупність головних ознак, що характеризують службовців апарату державного управління в цілому і виконавчої влади зокрема.

2. У законодавстві України необхідно провести чітке статусне і понятійне розмежування термінів “посадова особа” і “службова особа”, що дало б змогу усунути колізію правових норм та підміну понять, які спостерігаються у чинному законодавстві.

На думку здобувача посадові особи державної служби - це державні службовці, які наділені державно-владними повноваженнями для здійснення організаційно-розпорядчих функцій з метою організації й забезпечення ефективної праці підпорядкованих їм організаційних структур, структурних підрозділів, службовців, а також представництва інтересів цих організаційних структур у правовідносинах з фізичними та юридичними особами.

Службовою особою є службовець, який займає посаду, пов'язану з виконанням наданих йому у встановленому законом порядку спеціальних повноважень щодо осіб, які не перебувають з ним у службовій підлеглості, і у випадках, передбачених законодавством, має право застосовувати заходи адміністративного примусу.

3. Особливості змісту правового статусу посадової особи податкової міліції випливають з умов виконуваних нею завдань, функцій, прав і обов'язків, а також специфіки діяльності органу (підрозділу), у якому посадова особа проходить службу.

Оскільки посадова особа податкової міліції є її службовцем, її адміністративно-правовий статус характеризується особливостями, які є загальними для всіх службовців податкової міліції: встановлення дисципліни на зразок військової; віднесення податкової міліції до числа воєнізованих державних формувань та деякі інші. Вони мають допоміжний організаційний характер, спрямовані на створення умов реалізації повноважень у зовнішній сфері, за допомогою яких і виконуються завдання та реалізуються функції податкової міліції.

Особливістю адміністративно-правового статусу службовця податкової міліції є наявність повноважень, пов'язаних із застосуванням адміністративного примусу. Більшість повноважень, які складають адміністративно-правовий статус службовця податкової міліції, мають владний характер, вони спрямовані на осіб, які організаційно йому не підпорядковані та які зобов'язані виконувати його законні вимоги.

4. Визначальними для розкриття змісту адміністративно-правового статусу посадової особи податкової міліції є її внутрішньоорганізаційні, владно-розпорядчі, власне посадові повноваження. Виходячи з цього, до посадових осіб податкової міліції ми відносимо тих службовців податкової міліції, які наділені такими повноваженнями, як: розподіл обов'язків між своїми заступниками (у разі, якщо це керівник); розпорядженя матеріально-фінансовими цінностями; керівництво та спрямування роботи органу та його апарату; вирішення кадрових питань; підписання правових актів органу; представництво органу у відносинах з громадянами, іншими державними органами, підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності тощо. Решта працівників податкової міліції є службовими особами, які забезпечують практичне здійснення службових завдань та окремих функцій управління.

5. Певна категорія посадових осіб податкової міліції, таких як начальник податкової міліції ДПА України, начальник Головного управління податкової міліції, начальники управлінь податкової міліції відповідних податкових адміністрацій в областях, начальники відділів (міжрайонних, об'єднаних тощо) податкової міліції податкових інспекцій є посадовими особами відповідних органів органів державної податкової служби (податкових адміністрацій та інспекцій), оскільки будучи першими заступниками керівників зазначених органів відповідно до Закону “Про державну податкову службу в Україні” вони наділені відповідними владно-розпорядницькими повноваженнями щодо органу податкової служби в цілому.

Таким чином, для вказаної категорії посадових осіб податкової міліції адміністративно-правовий статус збігається, у певних межах, зі статусом керівників відповідних органів податкової служби. У такому разі ми можемо говорити про подвійний адміністративно-правовий статус цієї категорії посадових осіб податкової міліції.

6. Аналіз адміністративно-правових обов'язків та прав посадових осіб податкової міліції дозволив виявити певні недоліки в їх правовому регулюванні, неточності в правових формулюваннях. Для усунення зазначених недоліків доцільно:

1) вилучити частину 2 зі ст. 21 Закону “Про державну податкову службу в Україні” як таку, що визначає обов'язки податкової міліції, які не відповідють її завданням та функціям;

2) внести до Закону “Про державну податкову службу в Україні” такі зміни:

а) у ст. 22 Закона “Про державну податкову службу в Україні” слова “посадовим особам податкової міліції ...” замінити словами “службовим особам податкової міліції...”; терміном “посадова особа податкової міліції” позначати керівників органів та підрозділів податкової міліції усіх ієрархічних рівнів та їх заступників;

б) у ч. 1 ст. 23 після слів “Громадяни України, які вперше зараховуються...” слова “на службу до податкової міліції на посади начальницького складу” вилучити і замінити на “у кадри податкової міліції”; відповідно, ч. 3 ст. 23 Закону має бути змінена і прийняти такий вигляд: “Особа, яка зарахована у кадри податкової міліції, підписує текст присяги, який зберігається в її особовій справі”;

в) назву ст. 13 Закону варто замінити на “Обов'язки і відповідальність службових та посадових осіб органів державної податкової служби” і скорегувати, відповідно, зміст статті; у Розділі IV також необхідно змінити термінологію і назвати його “СЛУЖБОВІ ТА ПОСАДОВІ ОСОБИ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ ТА ЇХ ПРАВОВИЙ І СОЦІАЛЬНИЙ ЗАХИСТ”;

г) викладення змісту ст. 15 доцільно розпочати з визначення понять службової та посадової осіб податкової служби: “Службовими особами органів державної податкової служби є особи, що займають у цих органах посади, заміщення яких передбачає присвоєння таким працівникам спеціальних звань. Службові особи, які входять до керівного складу цих органів, є посадовими особами органів державної податкової служби.”

3) вилучити із застосування в підзаконній нормотворчості ДПА України термін “працівник” щодо податкової міліції, замінивши його терміном “службовець”;

4) ч. 1 ст. 255 КУпАП викласти у наступній редакції:

У справах про адміністративні правопорушення, що розглядаються органами, зазначеними в статтях 218-221 цього Кодексу, протоколи про правопорушення мають право складати:

1) службові особи:

оганів внутрішніх справ (перелік відповідних статей);

органів Служби безпеки України (відповідні статті);

органів державної податкової служби (відповідні статті);

підрозділів податкової міліції (відповідні статті);

2) уповноважені на те посадові особи:

далі - за текстом пункту 1 цієї статті з урахуванням того, що його абзаци 1, 23 і 24 стали абзацами 1, 2 і 3, відповідно, пункту 1 нової редакції статті.

Пункти 2 - 10 ч. 1 обговорюваної статті стають, відповідно, пунктами 3 - 11.

7. Встановлені законодавством правові заборони та обмеження, які особа, що вступає на державну службу в органи і підрозділи податкової міліції приймає свідомо і добровільно, є різновидом обов'язків, для реалізації яких необхідно утримуватись від вчинення певних дій. Така система обмежень і заборон службової діяльності спрямована на забезпечення професійного виконання службових повноважень і є складовою адміністративно-правового статусу службовців, включаючи й посадових осіб, податкової міліції.

Правообмеження стосуються лише службової діяльності і не можуть вважатися порушенням конституційних прав та свобод особи.

8. Як елемент адміністративно-правового статусу посадової особи поняття правових гарантій охоплює заходи, які сприяють реалізації службових повноважень.

Посадова особа державної служби, зокрема податкової міліції, виступає носієм трьох видів правових гарантій: правових гарантій статусу громадянина; правових гарантій статусу державного службовця; правових гарантій статусу спеціального суб'єкта управлінських правовідносин з владними повноваженнями.

Аналіз змісту Законів України “Про державну службу” “Про державну податкову службу в Україні”, “Про міліцію”, “Про службу безпеки України”, “Про прокуратуру” та деяких інших в частині, що стосується обговорюваного питання, дає підстави здійснити наступну класифікацію гарантій діяльності посадових осіб державної служби:

- організаційно-правові гарантії, тобто гарантії, які забезпечують належні умови здійснення службових повноважень;

- матеріальні гарантії;

- гарантії соціально-побутового забезпечення;

- гарантії пенсійного забезпечення;

- гарантії спеціального державного захисту;

- гарантії судового захисту.

Останні п'ять видів гарантій встановлюються на весь час проходження служби і не є привілеями для даної категорії службовців, а виступають у якійсь мірі компенсацією за певні обмеження та заборони у їх діяльності.

9. Соціально-правові гарантії становлять комплексну систему нормативно визначених заходів по забезпеченню діяльності посадових осіб податкової міліції. Будучи зумовленими посадою, вони безпосередньо залежать від змісту діяльності і ставлення особи до виконуваних нею службових і посадових завдань і, таким чином, свій зовнішній прояв мають в адміністративно-правовому статусі посадової особи. Однак, нормативна основа щодо гарантій здійснення повноважень посадових осіб податкової міліції потребує систематизації, оскільки на сьогодняшній день вона представлена великою кількістю нормативно-правових актів різної юридичної сили, які не завжди узгоджуються між собою. На думку дисертанта було б доцільним зведення розпорошених по різних нормативних актах відповідних норм у єдиному законодавчому акті.

10. Відповідальність посадової особи настає за порушення законності і службової дисципліни, невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків. Нормами адміністративного права закріплено і врегульовано два види юридичної відповідальності посадових осіб податкової міліції - дисциплінарну та адміністративну, при цьому в межах адміністративно-правового регулювання за порушення переважної більшості своїх службових обов'язків посадова особа податкової міліції підлягає дисциплінарній відповідальності, яка реалізується в дисциплінарних стягненнях, передбачених Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ Української РСР. Це суперечить положенням ст. 92 Конституції України, згідно з якими діяння, що є дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них визначаються виключно законами України. Враховуючи, що така сама проблема постає не тільки перед податковою міліцією, а й багатьма іншими структурами, співробітники яких притягаються до дисциплінарної та адміністративної відповідальності згідно дисциплінарних статутів, вважаємо за доцільне прийняття уніфікованого Закону “Про дисциплінарну відповідальність осіб, що перебувають на державній службі” (назва умовна), який би враховував особливості та специфіку усіх видів державної служби і та всі нюанси дисциплінарної відповідальності їх службовців.

11. На час відсутності керівників податкових органів (ДПА, ДПІ) відповідні начальники управлінь або відділів податкової міліції можуть виконувати їх обов'язки, вчиняти дії від імені органу податкової служби. Але у разі вчинення дисциплінарного проступку в якості керівника (хай і тимчасового) органу державної податкової служби (скажімо, незабезпечення дотримання належного рівня службової дисципліни працівниками податкової інспекції) лишається відкритим питання, чи буде ця “двічи” посадова особа (і податкової служби, і податкової міліції водночас) притягатись до дисциплінарної відповідальності згідно зі ст. 14 Закону “Про державну службу”, або за Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ Української РСР. Це питання має бути вирішене шляхом введення відповідної норми у чинний Закон “Про державну податкову службу в Україні”.

12. Законодавчо припустима можливість заміни заходів адміністративної відповідальності на заходи дисциплінарної відповідальності щодо певної категорії осіб (ст. 15 КУпАП) не відповідає вимогам сьогодення, призводить до виведення порушника з-під впливу адекватних заходів юридичної відповідальності і повинна бути скасована як така, що не відповідає вимогам справедливості, рівності перед законом.

Притягнення до адміністративної відповідальності осіб, на яких розповсюджується дія дисциплінарних статутів, має, на нашу думку, здійснюватись судами (суддями).

Список опублікованих праць

1. Мозоль В.В. Особливості дисциплінарної відповідальності посадових осіб податкової міліції // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. - 2004. - № 3. - С. 134-140.

2. Мозоль В.В. Посадові та службові особи податкової міліції // Науковий вісник Львівського юридичного інституту МВС України. - 2004. -№ 3. - С. 110-116.

3. Мозоль В.В. Щодо розмежування понять “посадова” і “службова” особи податкової міліції // Право України. - 2004. - № 12. - С. 67-70.

4. Мозоль В.В. Особливості відповідальності посадових осіб податкової міліції // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: Збірник наукових праць Донецького інституту внутрішніх справ. - 2005. - № 1. - С. 174-183.

Размещено на Allbest.ru