Адміністративно-правове регулювання забезпечення пожежної безпеки в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління;

адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Адміністративно-правове регулювання забезпечення

пожежної безпеки в Україні

Удод Микола Васильович

Ірпінь-2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права та адміністративної й кримінально-процесуальної діяльності Національної академії державної податкової служби України.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент

Коваль Микола Васильович,

заступник начальника кафедри адміністративного права та адміністративної й кримінально-процесуальної діяльності Національної академії державної податкової служби України (м. Ірпінь).

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент

БЕРЛАЧ АНАТОЛІЙ ІВАНОВИЧ,

завідувач кафедри адміністративного та фінансового права Відкритого міжнародного університету розвитку людини “Україна” (м. Київ).

кандидат юридичних наук, доцент

ЛУК'ЯНЕЦЬ ДМИТРО МИКОЛАЙОВИЧ,

завідувач кафедри кримінально-правових дисциплін Української академії банківської справи (м. Суми).

Провідна установа: Національний університет внутрішніх справ,

кафедра адміністративного права й адміністративної діяльності ОВС (м. Харків).

Захист відбудеться 19.05.2004 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02 при Національній академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. Садова, 53.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. К. Маркса, 31.

Автореферат розісланий 16.04.2004 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Г.Г. Забарний

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Становлення в Україні нової правової системи з більш чіткими соціальними орієнтирами підвищує вимоги до державного механізму, від узгодженої взаємодії елементів якого прямо й безпосередньо залежить успішне здійснення намічених суспільних перетворень.

Характер перетворень, що відбуваються в нашій країні, потребує удосконалення діяльності усіх державних служб, у тому числі тих, які забезпечують безпеку життєдіяльності особи і суспільства при досягнутому Україною рівні науково-технічного розвитку.

Важливим аспектом діяльності держави у цьому напрямку є забезпечення пожежної безпеки: охорона життя й здоров'я людей, національного багатства й оточуючого середовища від впливу небезпечних факторів, пов'язаних із пожежами. Державна політика у даній сфері суспільних відносин реалізується через загальнодержавну систему забезпечення пожежної безпеки. Сьогодні її функціонування не може задовольняти суспільство. За статистикою, пожежі в нашій країні спричиняють усе більшу шкоду. Кількість загиблих від пожеж у розрахунку на 100 тис. чоловік населення, в Україні у декілька разів більша ніж у розвинутих країнах Європи. Крім людських жертв ми несемо великі матеріальні втрати.

Існуючий стан пожежної безпеки в Україні викликав необхідність прискореного реформування системи забезпечення пожежної безпеки, а разом з нею й усієї системи захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру. Реформи здійснюються на основі законів України “Про правовий режим надзвичайного стану”, “Про захист населення й територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру”, “Про основи національної безпеки України”.

В Указі Президента України “Про заходи щодо вдосконалення державного управління у сфері пожежної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій” і в Постанові Кабінету Міністрів “Про затвердження Програми забезпечення пожежної безпеки на період до 2010 року” перед МНС України було поставлене завдання підготувати пакет необхідних нормативно-правових документів.

Удосконалення чинного законодавства про забезпечення пожежної безпеки в сучасних умовах повинне проводитися з урахуванням факту входження системи забезпечення пожежної безпеки до системи захисту населення й територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру і, у складі останньої до системи забезпечення національної безпеки. Варто також по новому визначити роль і місце органів пожежного нагляду у системі органів виконавчої влади. Існує потреба у перевірці відповідності підстав і порядку притягнення до адміністративної відповідальності за порушення правил та вимог пожежної безпеки загальним положенням Кодексу України про адміністративні правопорушення. Оновлення протипожежного законодавства вимагає застосування більш якісної юридичної техніки, подальшого удосконалення понятійного апарату.

Опрацьовуючи названі вище питання автор спирався на загальнотеоретичні наукові розробки в галузі адміністративного права В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, С.В. Ківалова, В.К. Колпакова та інших дослідників.

Осягнути особливості діяльності органів МВС щодо порядку накладення адміністративних стягнень допомогли роботи Є.В. Додіна, Л.В. Коваля, В.К. Шкарупи. Основою для вивчення питань ефективності застосування адміністративного стягнення у вигляді штрафу стали роботи Л.Л. Попова, М.Я. Саввіна, А.П. Шергіна.

Безпосередньо проблеми адміністративно-правового забезпечення функціонування системи забезпечення пожежної безпеки розглядалися у роботах В.А. Доманського, С.С. Засунька, М.М. Козяра, І.Г. Куца, В.Д. Любліна, В.В. Нехаєва, А.Г. Томіленка, О.О. Труша. Разом з тим, комплексне дослідження особливостей адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, що складаються у сфері забезпечення пожежної безпеки до даного часу спеціально не проводилось. Недостатня теоретична розробленість зазначених питань і необхідність у науковому забезпеченні діяльності суб'єктів правотворчості у сфері забезпечення пожежної безпеки вказують на актуальність обраної теми, зумовлюючи потребу у проведенні поглибленого наукового дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до плану науково-дослідницьких робіт Донецького національного університету Міністерства освіти і науки України за темою “Порівняльно-правове дослідження державної організації і правової системи суспільства” (Г-02/46, номер держреєстрації 0103U003371), в якій дисертант брав участь як співвиконавець. Обраний напрям дослідження зумовлюється Програмою забезпечення пожежної безпеки на період до 2010 року, положеннями Концепції адміністративної реформи в Україні та Концепції Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі розгляду теоретичних питань правового регулювання забезпечення пожежної безпеки, вивчення історичного досвіду становлення пожежної охорони в Україні, всебічного аналізу практичної діяльності пожежної охорони і органів державного пожежного нагляду розробити пропозиції щодо удосконалення правових та організаційних основ діяльності пожежно-рятувальних формувань, органів державного пожежного нагляду щодо створення ефективної системи забезпечення пожежної безпеки в Україні.

Для досягнення визначеної мети в процесі дослідження вирішувалися наступні завдання:

проаналізувати і співставити з більш загальними правовими поняттями поняття, що закріплені у протипожежному законодавстві;

з'ясувати місце і роль системи забезпечення пожежної безпеки у системі захисту населення й територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру;

розкрити зміст діяльності щодо забезпечення пожежної безпеки, дати характеристику форм і методів цієї діяльності;

дати характеристику заходам попередження й адміністративного припинення адміністративних правопорушень, як засобам підтримання відповідного протипожежного режиму, а також адміністративній відповідальності за посягання на суспільні відносини у сфері забезпечення пожежної безпеки;

співставити історичний досвід становлення пожежної охорони із сучасними реаліями розбудови пожежно-рятувальної служби;

дослідити практику реалізації законодавства, що регулює суспільні відносини з участю пожежної охорони й органів державного пожежного нагляду з метою перевірки його норм на відповідність вимогам часу й змісту адміністративної реформи;

з'ясувати роль і місце органів державного пожежного нагляду в системі органів виконавчої влади, а також визначити доцільність їх подальшого перебування у складі МНС України;

розробити концептуальні підходи до удосконалення організаційного й правового забезпечення реформування пожежної охорони та органів державного пожежного нагляду в Україні;

підготувати проекти законів про внесення змін і доповнень до законодавства України, що регулює відносини у сфері забезпечення пожежної безпеки. пожежна безпека адміністративне правове

Об'єктом даного дослідження є суспільні відносини, що складаються при функціонуванні системи забезпечення пожежної безпеки.

Предметом дослідження є чинне адміністративне законодавство, яке регулює суспільні відносини у сфері забезпечення пожежної безпеки, протипожежне законодавство зарубіжних країн, система наукових поглядів і розробок за обраною темою.

Методи дослідження. Для вирішення завдань дослідження використовувалася раціональна сукупність сучасних загальнонаукових і спеціальних методів пізнання: з позицій системного підходу розглянуті досліджувані явища, їх зміст і структура у взаємозв'язках з іншими суспільно-правовими явищами та процесами; за допомогою логіко-семантичного методу поглиблено вивчався і удосконалювався понятійний апарат протипожежного законодавства [п.п.1.1., 1.2.]; структурно-логічний метод застосовувався для аналізу елементів правового статусу суб'єктів системи забезпечення пожежної безпеки [п.п.1.2., 2.2.]; для дослідження заходів попередження й адміністративного припинення адміністративних правопорушень був використаний логіко-юридичний метод [п.1.3.]; історичний процес становлення пожежної охорони вивчався за допомогою історико-правового методу [п.2.1.]; застосування сукупності конкретно-соціологічних методів (статистичного, документального, опитування та ін.) забезпечило можливість об'єктивної оцінки практичної діяльності суб'єктів системи забезпечення пожежної безпеки і визначення ступеня залежності ефективності цієї діяльності від якісного рівня її правового регулювання [п.2.2.]; проведення структурно-функціонального і нормативно-порівняльного аналізу правового регулювання діяльності державної пожежної охорони та органів державного пожежного нагляду дало можливість виробити пропозиції щодо удосконалення організації і правового регулювання діяльності даних суб'єктів системи забезпечення пожежної безпеки [п.п.2.2., 2.3.].

Наукова новизна дисертації полягає у тому, що вона є першим у сучасній українській адміністративно-правовій науці спеціальним комплексним монографічним дослідженням проблем правового регулювання діяльності із забезпечення пожежної безпеки.

Результати проведеного дослідження, основні з яких:

уперше:

визначені тенденції розвитку суспільних відносин у сфері забезпечення пожежної безпеки, а саме: інтегрування системи забезпечення пожежної безпеки у систему захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, оптимізація діяльності і розширення функцій пожежно-рятувальних формувань, виділення органів державного пожежного нагляду у самостійну структуру;

узгоджені між собою і співставлені з більш загальними правовими поняттями поняття “загоряння”, “пожежа”, “пожежна безпека”, “забезпечення пожежної безпеки”, “система забезпечення пожежної безпеки”. Створений правильний понятійний ряд пропонується закріпити у Законі України “Про пожежну безпеку”, що сприятиме підвищенню ефективності діяльності суб'єктів правотворчого процесу при оновленні законодавства про пожежну безпеку;

виявлено об'єктивний взаємозв'язок між системою забезпечення пожежної безпеки, системою захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та системою забезпечення національної безпеки. Запропоновано доповнити закони України “Про пожежну безпеку”, “Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру”, “Про основи національної безпеки України” відповідними положеннями, які б відображали ієрархію й взаємодію різнопорядкових систем забезпечення безпеки;

виконано порівняльний аналіз історії становлення і сучасного стану пожежної охорони в Україні, визначені перспективи розвитку пожежної охорони у вигляді невоєнної служби зі спеціальними функціями;

запропоновано передбачити у законі про кримінальну відповідальність осіб, які не виконують приписів органів державного пожежного нагляду або створюють перешкоди для їх діяльності;

виконано науково-практичне обґрунтування пропозиції щодо необхідності створення центрального органу виконавчої влади для здійснення контролю у сфері забезпечення безпеки праці й життєдіяльності;

обгрунтовано необхідність внесення змін до чинного протипожежного законодавства, що стосуються назви Закону України “Про пожежну безпеку”, термінології, організації державного пожежного нагляду, кадрового, фінасового та матеріального забезпечення пожежної охорони;

удосконалено:

основні правові поняття протипожежного законодавства “загоряння”, “пожежа”, “наслідки пожежі”, “пожежна безпека”, “забезпечення пожежної безпеки”.

поняття адміністративного проступку у сфері забезпечення пожежної безпеки і адміністративної відповідальності за порушення правил та вимог пожежної безпеки. Обґрунтовані пропозиції щодо уточнення підстав й удосконалення порядку притягнення до такої відповідальності;

набули подальшого розвитку:

теоретичні положення щодо вирішення проблем удосконалення правових і організаційних форм забезпечення пожежної безпеки;

концептуальний підхід до вирішення проблем оптимізації діяльності пожежної охорони, який передбачає зміни в порядку формування, фінансування та правового регулювання діяльності пожежно-рятувальних підрозділів;

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що висновки і пропозиції, що містяться в дисертації можуть бути використані:

у науково-дослідницькій сфері - для подальшої наукової розробки проблем удосконалення правового регулювання діяльності суб'єктів системи забезпечення пожежної безпеки;

у правотворчій діяльності - за результатами дослідження сформульовано низку пропозицій щодо видання нових законів, внесення змін і доповнень до діючого законодавства, зокрема підготовлено проект Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про пожежну безпеку” (довідка з Верховної Ради України за № 06-1/21-811 від 15.04.2004року);

у правозастосовчій діяльності - положення, що містяться в дисертації та виносяться автором на захист, були використані для удосконалення практичної діяльності органів державного пожежного нагляду щодо винесення постанов про накладення адміністративних стягнень в Управлінні пожежної безпеки аварійно-рятувальних робіт МНС України в Донецькій області (довідка № 12/2/3347 від 10.10.2003 р.);

у навчальному процесі - результати дослідження були використані при розробці навчальних курсів “Адміністративне право” та “Адміністративна відповідальність” у Донецькому національному університеті (акт впровадження від 20.04.2004 року ).

Особистий внесок здобувача полягає в тому, що основні результати наукової роботи, викладені у тексті дисертації, статтях і тезах доповідей, отримані здобувачем самостійно на базі особистих досліджень.

Апробація результатів дослідження. Результати й висновки дисертації обговорювалися на міжкафедральному семінарі та на засіданнях кафедри державно-правових дисциплін Донецького національного університету. Основні положення дисертаційного дослідження оприлюднювалися на Міжнародній науковій конференції “Актуальні проблеми правознавства очима молодих учених” (15-16 березня 2002 р., м. Хмельницький) та на IX регіональній науково-практичній конференції “Проблеми державотворення й захисту прав людини в Україні” (13-14 лютого 2003 р., м. Львів).

Публікації. Одержані в дисертації наукові результати повно та в установлений термін викладені в семи наукових працях, у тому числі у підручнику, чотирьох статтях у наукових виданнях, визначених ВАК України як фахові для спеціальності “Правознавство” і у двох збірниках матеріалів наукових конференцій.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, двох розділів, які об'єднують шість підрозділів, висновків, списку використаних джерел та літератури (289 найменувань), додатків на 3 сторінках. Загальний обсяг дослідження - 212 сторінок, з яких 179 - основний текст.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі вказано на актуальність обраної теми, визначено ступінь її наукової розробленості й обґрунтована необхідність у проведенні поглибленого наукового дослідження. При цьому визначені об'єкт і предмет, мета й завдання дослідження, розкрито зв'язок роботи з відповідними науковими темами і програмами, названі основні методи дослідження за допомогою яких були одержані наукові результати, сказано про наукову новизну результатів дослідження та про їх практичне значення, подані відомості про апробацію сформульованих автором теоретичних положень і публікації в наукових виданнях, наводяться дані про структуру дисертації.

Перший розділ “Пожежна безпека та її забезпечення” складається з трьох підрозділів в яких досліджуються основні правові поняття, що застосовуються у нормативно-правових актах про забезпечення пожежної безпеки, суспільне призначення системи забезпечення пожежної безпеки та сутність діяльності у сфері забезпечення пожежної безпеки, правові та організаційні форми забезпечення пожежної безпеки в Україні, мета, методи й завдання правового регулювання суспільних відносин за участю суб'єктів системи забезпечення пожежної безпеки, заходи адміністративного примусу, як один із методів забезпечення пожежної безпеки, адміністративна відповідальність за порушення правил і вимог пожежної безпеки.

У підрозділі 1.1. “Поняття пожежної безпеки в адміністративно-правовому аспекті” звертається увага на те, що запровадження нових технологій, сприяючи зростанню національного багатства, добробуту громадян, одночасно підвищує ризик виникнення пожеж. Одним із засобів покращення пожежної ситуації в країні є удосконалення правового регулювання суспільних відносин, які виникають у сфері забезпечення пожежної безпеки. Створення нових і внесення змін до чинних нормативно-правових актів потребує використання точних, чітко визначених термінів і понять, що є запорукою правильного розуміння й виконання вимог протипожежного законодавства.

Специфічною особливістю законодавства про забезпечення пожежної безпеки є те, що в ньому у значній мірі використовуються терміни й поняття, розроблені наукою про боротьбу з пожежами, яка знаходиться у стадії становлення і, понятійний апарат якої ще не сформувався. Серед понять, що потребують уточнення, першим розглянуте базове поняття “пожежна безпека” і його складові “безпека” та “пожежа”.

Дослідження наведених у науковій літературі варіантів визначення поняття “безпека” дало змогу одержати уточнене універсальне поняття, яке може бути використане при розробці понять, що характеризують пожежну безпеку, техногенну безпеку чи будь-який інший вид безпечного стану. На думку автора, безпеку, безпечний стан слід розглядати як стан, за якого ризик завдання шкоди внаслідок матеріалізації відомих загроз об'єкту безпеки утримується на прийнятному рівні за рахунок того, що частина загроз є об'єктивно відсутня, а від іншої частини створений адекватний захист.

Визначення правового поняття “пожежа” у різних нормативно-правових актах включає різні ознаки, що беззаперечно вказує на те, що дане поняття не є усталеним і потребує уточнення. З тих самих причин потребує уточнення і поняття “загоряння”, яке входить до складу поняття ”пожежа”. Шляхом аналізу закріплених у законодавстві різних варіантів визначення поняття “загоряння”, були виявлені суттєві ознаки даного явища і сформульоване більш точне поняття, яке визначається як неконтрольоване горіння, що розповсюджується у часі і просторі. Оскільки “пожежа” відрізняється від “загоряння” лише тим, що неконтрольоване горіння через дію певних факторів набуло поширення і призвело до шкідливих наслідків, її можна визначити як неконтрольоване горіння, що отримало розповсюдження у часі і просторі і завдало шкоду інтересам суспільства, державі або окремій особі.

Для того, щоб уникнути громіздкості визначення пожежі та полегшити його сприйняття довелося спростити ті його ознаки, що характеризують шкідливі наслідки пожежі. Розгорнуте ж визначення наслідків пожежі побудоване окремо. Шкідливі наслідки пожежі - це пряма і непряма шкода заподіяна небезпечними факторами пожежі, їх вторинними проявами та засобами боротьби з ними, інтересам людини, суспільства, держави.

З'ясовано, що поняття “пожежна безпека” не може бути арифметичною сумою ознак вихідних понять. Слово “пожежна” надало одержуваному поняттю необхідне смислове забарвлення, а ознаки поняття “пожежа” були використані у тій мірі, в якій це необхідно для характеристики виду безпеки. Таким чином, поняття “пожежна безпека” - це стан із заданим рівнем ризику виникнення пожеж і спричинення ними шкідливих наслідків, який характеризується тим, що частина відомих загроз об'єкту безпеки відсутня, а від наявних загроз створено відповідний захист. Звідси можна вивести, що забезпеченням пожежної безпеки слід вважати діяльність з усунення загроз пожежі та створення від них захисту.

Видається, що з огляду на останнє твердження, Закон України “Про пожежну безпеку” слід було б назвати законом “Про забезпечення пожежної безпеки” оскільки він не характеризує стан пожежної безпеки, а регулює основні засади діяльності щодо її забезпечення. У преамбулі Закону варто навести визначення основних правових понять, що застосовуються при регулюванні діяльності із забезпечення пожежної безпеки.

У підрозділі 1.2. “Правові форми й засоби забезпечення пожежної безпеки” розглянуто форми і засоби здійснення правового впливу на суспільні відносини у сфері забезпечення пожежної безпеки.

Дослідження системи забезпечення пожежної безпеки, напрямків її розвитку та інтегрування у систему захисту населення й територій, у поєднанні з виконаними у першому підрозділі даного розділу науковими розробками дали змогу визначити поняття “забезпечення безпеки” як організовану діяльність системи спеціальних суб'єктів, спрямовану на виявлення й усунення загроз об'єктам, що охороняються, а також на запобігання чи зменшення можливої шкоди інтересам особи, суспільству, державі у випадку матеріалізації тих загроз, що не були усунуті.

Пожежна безпека забезпечується за такими самими правилами, як і усі інші види безпеки, тому забезпеченням пожежної безпеки слід вважати організовану діяльність системи спеціальних суб'єктів, спрямовану на виявлення загроз об'єктам пожежної безпеки, розробку й здійснення комплексу протипожежних заходів, розрахованих на ефективне запобігання загорянням і зменшення шкоди від пожеж.

Суб'єкти забезпечення пожежної безпеки утворюють собою систему, яка є часткою системи захисту населення й територій і визначається як організована державою сукупність суб'єктів: державних органів, громадських організацій, інших юридичних і фізичних осіб, об'єднаних цілями та завданнями, щодо забезпечення пожежної безпеки у країні.

Форми й методи діяльності державних органів у сфері забезпечення пожежної безпеки визначаються їх компетенцією. У числі адміністративно-правових форм у роботі названі: а) створення та видання нормативно-правових актів, що складають систему протипожежного законодавства; б) створення та видання нормативних й індивідуальних актів управління; в) установлення відповідного протипожежного режиму для окремих об'єктів, місцевостей або в цілому по країні; г) законодавче визначення компетенції органів державного пожежного нагляду; д) передбачення у законі необхідності обов'язкового ліцензування послуг і сертифікації виробів протипожежного призначення; е) передбачення застосування заходів примусу у випадку порушення правил і вимог пожежної безпеки.

Неправовими формами автор вважає:

а) здійснення організаційних заходів, спрямованих на забезпечення пожежної безпеки у тому числі на переконання суб'єктів системи забезпечення пожежної безпеки у необхідності додержання правил і вимог пожежної безпеки;

б) здійснення матеріально-технічних дій, спрямованих на забезпечення діяльності суб'єктів системи забезпечення пожежної безпеки.

У своїй діяльності державні органи використовують широкий спектр адміністративно-правових методів, які при їх правильному поєднанні з іншими соціальними, та технічними методами забезпечення пожежної безпеки дають змогу утримувати стан пожежної безпеки на прийнятному рівні.

Сформульовані у даному підрозділі визначення включені до проекту Закону України “Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про пожежну безпеку”, що сприятиме більш чіткому розумінню учасниками правовідносин у сфері пожежної безпеки як своєї ролі, так і місця й ролі інших суб'єктів у системі забезпечення пожежної безпеки.

У підрозділі 1.3.“Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері забезпечення пожежної безпеки” досліджені терміни й поняття адміністративного права, що характеризують державний примус, як засіб забезпечення належної поведінки учасників суспільних відносин у сфері забезпечення пожежної безпеки, а також зроблена спроба вирішити проблемні питання адміністративної відповідальності за порушення правил і вимог пожежної безпеки.

При цьому автором визначено, що адміністративний примус у сфері забезпечення пожежної безпеки - це різновид державного примусу, який застосовується уповноваженим державним органом до суб'єктів адміністративних правовідносин з метою дотримання встановленого протипожежного режиму.

Підкреслено, що заходи адміністративного примусу, які застосовуються уповноваженими державними органами у сфері забезпечення пожежної безпеки, як і усі інші заходи адміністративного примусу поділяються на адміністративно-попереджувальні заходи, заходи адміністративного припинення й заходи адміністративної відповідальності.

Зазначено, що у КУпАП законодавець не дає визначення адміністративної відповідальності. Пропонується адміністративну відповідальність розуміти як суб'єктивний юридичний обов'язок особи, що визнана винною у вчиненні адміністративного проступку, перетерпіти передбачені законом негативні правові наслідки, у вигляді адміністративних стягнень.

Виходячи з цього, адміністративна відповідальність за порушення вимог протипожежного законодавства визначається як суб'єктивний юридичний обов'язок особи, що визнана винною у порушенні правил і вимог пожежної безпеки, перетерпіти передбачені законом негативні правові наслідки, у вигляді адміністративних стягнень.

Вказано на необхідність передбачення адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних проступків виключно Кодексом України про адміністративні проступки.

Автор дійшов висновку, що адміністративний проступок у сфері забезпечення пожежної безпеки слід розглядати як вчинене винною фізичною особою антигромадське діяння, що посягає на врегульовані протипожежним законодавством суспільні відносини і за яке законом передбачене адміністративне стягнення.

Фізичних осіб, відповідальних за порушення правил і вимог пожежної безпеки чітко визначили Правила пожежної безпеки в Україні, затверджені наказом МВС України № 400 від 22.06.1995 р. Тому встановлення суб'єкта адміністративного проступку у правозастосовчій практиці не викликає утруднень. Для осіб, які не виконують приписи та постанови посадових осіб органів державного пожежного нагляду або створюють перешкоди для їх діяльності слід замість адміністративної (ст. 188-8 КУпАП) передбачити кримінальну відповідальність як за вчинення злочинів проти авторитету органів державної влади.

Далі в підрозділі автором обґрунтована необхідність скасування адміністративної відповідальності юридичних осіб за порушення вимог пожежної безпеки й невиконання приписів органів державного пожежного нагляду, встановленої Законом України “Про пожежну безпеку”, як такої, що не відповідає положенням КУпАП.

У “Висновках до розділу” викладено основні результати одержані автором у першому розділі.

Другий розділ “Роль і місце пожежної охорони в системі забезпечення пожежної безпеки” складається з трьох підрозділів. В них досліджені: історичний досвід становлення пожежної охорони в Україні, питання правового регулювання діяльності пожежно-рятувальних формувань, компетенція органів державного пожежного нагляду МНС України.

У підрозділі 2.1. “Становлення пожежної охорони в Україні” проаналізовані основні етапи розвитку пожежної справи на території нашої країни. Центральне місце в даній частині дисертації посіли питання створення й удосконалення нормативно-правової бази забезпечення пожежної безпеки, державного управління системою забезпечення пожежної безпеки, а також питання організації й розбудови пожежної охорони та органів державного пожежного нагляду на теренах нашої країни.

З'ясовано, що перші протипожежні правила були встановлені у XV столітті. Пізніше, держава починає визначати порядок пожежобезпечного планування й забудови населених пунктів.

Встановлено, що протипожежні норми містилися в царських указах, наказах, уложеніях і статутах. Гетьманська адміністрація також видавала відповідні накази та інструкції. Значні правовстановлюючі повноваження у сфері забезпечення пожежної безпеки мали ратуші й магістрати.

При розробці нових нормативно-правових актів враховувалися положення попередніх документів. Поширення накопиченого досвіду гасіння пожеж провадилося шляхом видання спеціальних настанов для протипожежних формувань.

Підкреслено, що протипожежні норми були розосереджені в різних нормативних актах, які видавалися з метою регулювання окремих сфер суспільного життя. Як правило, це були документи, що регламентували питання організації поліцейської служби. Однак, із витоком часу норми протипожежного законодавства стали об'єднуватися в спеціалізованих комплексних нормативно-правових актах. З- поміж таких актів до 1917 року найбільшу сферу правового регулювання охоплювали Пожежний і Будівельний статути.

Зроблено висновок про нерівномірний розвиток дореволюційного протипожежного законодавства. Правотворча активність зростала після великих пожеж. Однак, документи, що видавалися, не мали серйозного економічного обґрунтування.

У радянський період влада більш серйозно ставиться до питань забезпечення пожежної безпеки. Уже до Великої Вітчизняної війни була створена нормативно-правова база, яка в основному відповідала досягнутому країною рівню економічного розвитку. Важлива роль у правовому регулюванні забезпечення пожежної безпеки відводилася спеціальним нормативно-правовим актам, так званим “положенням”. На їх основі у 1993 році був розроблений і прийнятий Закон України “Про пожежну безпеку”. Після прийняття даного Закону почалися зміни в напрямку демократизації системи забезпечення пожежної безпеки. Сьогодні значний активізуючий вплив на цей процес справляють укази Президента України.

У підрозділі 2.2. “Правове регулювання діяльності державної пожежної охорони” дана загальна характеристика правової бази діяльності пожежної охорони, проаналізовані основні нормативно-правові акти, що регулюють суспільні відносини за участю пожежної охорони, вироблені рекомендації з удосконалення протипожежного законодавства.

Встановлено, що нормативно-правова база діяльності пожежної охорони застаріла. Нормативно-правові акти страждають окремими неузгодженостями. Зокрема, Закон України “Про пожежну безпеку” суперечить положенням КУпАП, КПК України, а також законам України “Про власність”, “Про систему оподаткування”, “Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001-2004 років”, “Про страхування”, “Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності” та ін. Тому подальше оновлення протипожежного законодавства, яке заплановане “Програмою забезпечення пожежної безпеки на період до 2010 року” повинне здійснюватися виключно на засадах, визначених в указах та розпорядженнях Президента України про вдосконалення нормотворчої діяльності.

Визначено, що правовою основою діяльності пожежної охорони є система нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини у сфері організації, діяльності й взаємодії пожежної охорони з органами управління, організаціями й громадянами з приводу забезпечення пожежної безпеки, а також із приводу управління пожежною справою на території України.

Запропоновано, з метою забезпечення однаково високого рівня боєготовності усіх пожежно-рятувальних формувань і захищеності об'єктів пожежної безпеки, а також із метою найбільш ефективного використання людських і матеріальних ресурсів об'єднати усі види пожежної охорони в єдину пожежно-рятувальну службу у складі МНС України. На тих об'єктах, де створення повноцінних підрозділів економічно невиправдане, пожежно-рятувальні формування МНС України можуть утворюватися із залученням працівників даного об'єкта на засадах сумісництва.

На думку автора, фінансування пожежно-рятувальної служби повинне здійснюватися виключно із загальнодержавного бюджету, надходження до якого можна збільшити за рахунок уведення податку на нерухоме майно. Таким чином витрати на охорону майна від пожеж будуть приведені у відповідність із вартістю майна, що належить конкретним фізичним та юридичним особам.

Аргументовано необхідність розробки й видання Закону України “Про забезпечення пожежної безпеки”, Загальна частина якого повинна забезпечувати його взаємозв'язок із законодавством про надзвичайні ситуації. Для цього слід внести відповідні зміни в закони України “Про основи національної безпеки України”, “Про захист населення й територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру”.

У підрозділі 2.3. “Компетенція державного пожежного нагляду” досліджуються проблеми правового регулювання і підвищення ефективності наглядової діяльності у сфері забезпечення пожежної безпеки.

Компетенцію органів державного пожежного нагляду визначають: Закон України “Про пожежну безпеку”, “Положення про Державну пожежну охорону” і „Настанова з організації роботи органів державного пожежного нагляду”. Автор вважає, що на відміну від існуючого становища, Закон повинен закріплювати тільки основні положення, а деталізацію повноважень слід навести в окремому “Положенні про державну службу запобігання втратам від пожеж”. В ньому слід закріпити визначення поняття діяльності із запобігання втратам від пожеж, яке б відобразило багатогранну сутність цієї діяльності, де нагляд за дотриманням вимог пожежної безпеки є однією з багатьох її функцій. Дисертант пропонує діяльність органів, які іменуються сьогодні державний пожежний нагляд, визначити як діяльність основного суб'єкта системи забезпечення пожежної безпеки, спрямовану на попередження порушень протипожежного законодавства іншими суб'єктами даної системи й спонукання цих суб'єктів до здійснення заходів, що забезпечують необхідний рівень пожежної безпеки. З урахуванням наведених положень пропонується надалі іменувати відповідні державні органи “службою запобігання втратам від пожеж (СЗВП)”.

На думку автора, функції органів державного пожежного нагляду слід передати Державному комітету з нагляду за охороною праці, реорганізованому у Державний комітет із забезпечення безпеки праці й життєдіяльності. Комітет також буде перевіряти готовність пожежно-рятувальних служб, правильність і своєчасність здійснення ними рятувальних дій, додержання вимог охорони праці в пожежно-рятувальних формуваннях.

У “Висновках до розділу” викладено основні результати одержані автором у другому розділі.

У “Висновках” дисертації викладені основні положення і результати проведеного наукового дослідження.

1. Виникнення нових джерел пожежної небезпеки безпосередньо пов'язане зі створенням нових матеріалів, приладів і технологій. Захист від невідомих раніше загроз вимагає додаткових витрат. Користування старими методами стримування пожежної небезпеки наближає до рубежу, коли витрати на забезпечення пожежної безпеки і втрати від вражаючих факторів пожеж стануть однаковими. Не бажаючи миритися з величезною шкодою, яку завдають пожежі, суспільство змушене шукати шляхи до оптимізації системи забезпечення пожежної безпеки. Одним із засобів, що сприяє підвищенню ефективності протипожежної діяльності й покращенню пожежної ситуації у країні, є удосконалення чинного законодавства про забезпечення пожежної безпеки.

2. Робота з підвищення якісного рівня правового регулювання суспільних відносин, що складаються у сфері забезпечення пожежної безпеки, повинна провадитися з обов'язковим урахуванням допущених раніше недоліків. Аналіз історії становлення пожежної охорони в нашій країні показує, що труднощі в розбудові сучасної пожежної охорони багато в чому обумовлюються тими самими обставинами, які не враховувалися законодавцем у минулому.

3. Оновлення протипожежного законодавства слід розпочати з удосконалення термінів і понять, якими оперують суб'єкти правотворчості при створенні нормативних актів. В роботі запропоновані для використання нові і уточнені правові поняття “загоряння”, “пожежа”, „пожежна безпека”. Зроблена пропозиція закріпити ці та інші поняття, такі як: „забезпечення пожежної безпеки”, „система забезпечення пожежної безпеки”, „протипожежний режим”, „вимоги пожежної безпеки” в новому Законі України “Про забезпечення пожежної безпеки” і тільки у такому значенні застосовувати в новостворюваних нормативно-правових актах.

4. Видається за доцільне сконцентрувати усе законодавство про адміністративну відповідальність, у тому числі і про відповідальність за порушення правил та вимог пожежної безпеки у Кодексі України про адміністративні проступки. Розпорошення норм про адміністративну відповідальність у багатьох нормативно-правових актах призводить до дублювання положень Кодексу, неузгодженості між ним та іншими законами, що регулюють питання адміністративної відповідальності.

5. При оновленні протипожежного законодавства слід більше уваги звертати на додержання вимог системності. Необхідно законодавчо закріпити логічний зв'язок між системою забезпечення національної безпеки, системою захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру і системою забезпечення пожежної безпеки, розглядаючи систему забезпечення пожежної безпеки не інакше як складову частину більш загальних систем забезпечення безпеки. Для цього треба внести відповідні зміни у діючі закони України “Про правовий режим надзвичайного стану”, “Про захист населення й територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру”, “Про основи національної безпеки України” та прийняти нові закони “Про рятувальну справу в Україні”, “Про забезпечення пожежної безпеки в Україні”. За цими законами забезпечення пожежної безпеки визначається як різновид діяльності, що забезпечує національну безпеку України.

6. Законом “Про рятувальну справу в Україні” встановити, що рятування людей і майна від пожеж здійснює єдина пожежно-рятувальна служба, утворена на базі військ цивільної оборони, державних воєнізованої, відомчої та професійної пожежної охорони, а також підрозділів місцевої пожежної охорони. При комплектуванні підрозділів особовим складом слід використати осіб, призваних для проходження альтернативної служби, а також сумісників (добровольців). Дана служба повинна фінансуватися централізовано, з державного бюджету. Джерелом надходження додаткових коштів до державного бюджету може стати податок на нерухоме майно фізичних і юридичних осіб. Уведення такого податку забезпечить більш справедливий розподіл витрат на утримання підрозділів пожежно-рятувальної служби. Підрозділи, які охороняють окремі промислові об'єкти, утримуються за рахунок їх власника.

7. Функції державного пожежного нагляду, облік пожеж і розслідування причин їх виникнення, нагляд за додержанням законодавства про охорону праці у підрозділах пожежно-рятувальної служби, а також перевірку їх боєготовності слід покласти на окрему службу запобігання втратам від пожеж (СЗВП). Для оптимального забезпечення діяльності така служба має перебувати у складі Державного комітету з нагляду за охороною праці, який необхідно реорганізувати у Державний комітет із забезпечення безпеки праці та життєдіяльності, підпорядкований безпосередньо Кабінету Міністрів України.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Практичне право. Навч. Посібник / Удод М.В., Бойко Г.В., Щебетун І.С. та ін.; За ред. Удода М.В. - Варшава: PSEP, 2003. - 245 с.

2. Удод М.В. Історичний досвід організації протипожежної служби в Україні та можливості його використання // Правничий часопис Донецького університету. - 2002. - № 1 (7). - С. 65-68.

3. Удод М.В. Суб'єкти адміністративної відповідальності за порушення правил пожежної безпеки // Актуальні проблеми вдосконалення чинного законодавства України. Збірник наукових статей. Випуск Х. - “Плай”. - Івано-Франківськ, 2002. - С. 50-55.

4. Удод М.В. Поняття пожежної безпеки в адміністративному праві // Науковий вісник. Збірник наукових праць Академії ДПС України. - 2003. - № 2 (20). - С. 226-231.

5. Удод М.В. .Щодо поняття пожежної безпеки // Правничий часопис Донецького університету. - 2003. - № 2 (10). - С. 56-61.

6. Удод М.В. Окремі питання адміністративної відповідальності за порушення правил пожежної безпеки. Матеріали міжнародної наукової конференції. - Хмельницький, 2002. - С. 201.

7. Удод М.В. Щодо компетенції державного пожежного нагляду. Матеріали ІХ регіональної науково-практичної конференції. - Львів, 2003. - С.

АНОТАЦІЇ

Удод М.В. Адміністративно-правове регулювання забезпечення пожежної безпеки в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук із спеціальності 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Національна академія державної податкової служби України, Ірпінь, 2004.

Дисертація є комплексним дослідженням механізму адміністративно-правового регулювання суспільних відносин у сфері забезпечення пожежної безпеки. У ній уточнюється значення основних правових понять протипожежного законодавства, розкривається сутність діяльності із забезпечення пожежної безпеки, дається характеристика правовим та організаційним формам такої діяльності, виявляються особливості становлення пожежної охорони в Україні, аналізується стан законодавства, що регулює діяльність оперативних пожежно-рятувальних формувань і органів державного пожежного нагляду.

Автор пропонує змінити порядок формування, фінансування та правового регулювання діяльності оперативних пожежно-рятувальних підрозділів, розширити компетенцію і змінити підпорядкування органів державного пожежного нагляду, уточнити підстави й удосконалити порядок притягнення до адміністративної відповідальності за порушення правил і вимог пожежної безпеки.

Ключові слова: пожежна безпека, забезпечення пожежної безпеки, адміністративна відповідальність, пожежний нагляд, оперативно-рятувальні формування.

Удод Н.В. Административно-правовое регулирование обеспечения пожарной безопасности в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. Национальная академия государственной налоговой службы Украины. - Ирпень, 2004.

Диссертация посвящена вопросам усовершенствования правовой базы функционирования системы обеспечения пожарной безопасности. Структура и логика изложения в диссертации обусловлена спецификой объекта исследования. Работа состоит из введения, двух разделов, объединяющих шесть подразделов, заключения, списка использованных источников и приложений. В первом разделе исследованы основные правовые понятия, используемые в законодательстве об обеспечении пожарной безопасности, раскрывается понятие деятельности по обеспечению пожарной безопасности, дается характеристика правовым и организационным формам такой деятельности, уделяется внимание вопросам административной ответственности за нарушение правил и требований пожарной безопасности. Во втором разделе проанализированы история становления и современное состояние пожарной охраны в Украине, рассмотрены перспективы развития пожарно-спасательных формирований в невоенную службу со специальными функциями, исследовано административное законодательство, регулирующее общественные отношения с участием пожарной охраны и органов государственного пожарного надзора.

В своей работе автор убеждает в экономической нецелесообразности использования старых методов сдерживания пожарной опасности и считает совершенствование действующего законодательства одной из действенных мер, способствующих повышению эффективности противопожарной деятельности. Начать такое совершенствование рекомендуется с уточнения и закрепления в новом Законе Украины “Об обеспечении пожарной безопасности” основных правовых понятий, чем будет обеспечено их единообразное применение во всех нормативно-правовых актах о пожарной безопасности. При этом, лично автором были уточнены, сформулированы и согласованы между собой понятия “загорание”, “пожар”, “пожарная безопасность” и некоторые другие основные понятия.

Для обеспечения системности законодательства предлагается законодательно закрепить логическую связь между системой национальной безопасности, системой защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и системой обеспечения пожарной безопасности, рассматривая последнюю не иначе как составную часть более общих систем обеспечения безопасности. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в действующие законы Украины “О правовом режиме чрезвычайного положения”, “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера”, “Об основах национальной безопасности Украины” и принять новые законы “О спасательном деле в Украине”, “Об обеспечении пожарной безопасности в Украине”. Согласно этим законам обеспечение пожарной безопасности должно определяться как разновидность деятельности по обеспечению национальной безопасности.

Анализ административной ответственности за нарушение правил и требований пожарной безопасности позволил сделать вывод о том, что окончательное определение нормативной основы ответственности станет возможным лишь после качественного разрешения вопросов кодификации законодательства об административной ответственности. Для этого все законодательство необходимо сконцентрировать в Кодексе Украины об административных проступках.

Изучение истории становления пожарной охраны в нашей стране показало, что трудности в развитии современной пожарной охраны, во многом обусловлены неразработанностью вопросов организации, комплектования и финансирования оперативных подразделений, то есть теми же обстоятельствами, которые недостаточно учитывались в прошлом. Предлагается специальным Законом Украины “О спасательном деле в Украине” установить следующий порядок: спасение людей и имущества осуществляет единая спасательная служба, образованная на базе войск гражданской обороны, государственных военизированной, ведомственной и профессиональной пожарной охраны, а также подразделений местной пожарной охраны; комплектование службы личным составом производится с использованием лиц, призваных для прохождения альтернативной службы и совместителей (добровольцев); служба финансируется централизовано, из государственного бюджета. Источником поступлений дополнительных средств в государственный бюджет станет налог на недвижимое имущество физических и юридических лиц. Таким образом затраты на содержание пожарно-спасательной службы будут распределены более равномерно. Собственники объектов повышенной опасности, кроме того должны за свой счет осуществлять дополнительные меры безопасности и страхование гражданской ответственности.

Функции государственного пожарного надзора, учет пожаров и их расследование, надзор за соблюдением законодательства об охране труда в подразделениях пожарно-спасательной службы, а также проверку боеготовности ее подразделений предлагается возложить на службу предотвращения потерь от пожаров (СППП). Для повышения эффективности надзорной деятельности названная служба должна быть создана не в системе МЧС Украины, а в структуре Государственного комитета по надзору за охраной труда, который необходимо реорганизовать в Государственный комитет по обеспечению безопасности труда и жизнедеятельности, подчиненный непосредственно Кабинету Министров Украины.

Ключевые слова: пожарная безопасность, обеспечение пожарной безопасности, административная ответственность, пожарный надзор, оперативно-спасательные формирования.

Mikola V. Udod. Administrative-legal regulation of the provision fireman to safety in Ukraine. - Manuscript.

The dissertation on competition of a scientific degree of the candidate of juridical sciences on a specialty 12.00.07 - the theory of management; administrative law and process; the financial law; the information law. National academy of State Tax Service of Ukraine. - Irpin, 2004.

The Thesis is a complex study of the mechanism administrative-legal regulation of the public relations in sphere of the provision fireman to safety. In she is elaborated importance main legal notion fire-prevention legislation, opens essence to activity on provision fireman to safety, is given feature legal and organizing forms to such activity, are revealled particularities of the formation fireman guard in Ukraine, is analysed condition legislation, adjusting activity operative fireman-resque shaping and organ state fireman control.

The Author offers to change the order of the shaping, financing and legal regulation to activity operative fireman-resque subdivisions, increase the competency state fireman control, elaborate the basis and improve the order of attraction to administrative responsibility for breach of the rules and requirements fireman to safety.

The keywords: fireman to safety, provision fireman to safety, administrative responsibility, fireman control, operative shaping.

Размещено на Allbest.ru