Размещено на http://www.allbest.ru/

29

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

національна академія державного управління
при президентові україни

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Розвиток територіальної організації місцевого самоврядування В УкраїнІ

25.00.04 - місцеве самоврядування

жовнірчик Ярослав Федорович

КИЇВ - 2005

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Захист відбудеться 6 липня 2005 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.02 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 3 червня 2005 року.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради О.В.Жабенко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми визначається важливістю наукового завдання, вирішенню якого присвячена дисертація, що полягає у виявленні та науковому обґрунтуванні шляхів удосконалення територіальної організації місцевого самоврядування в соціально-економічній системі суспільства. Значущість цього наукового завдання пояснюється тим, що існуюча система територіальної організації влади є неефективною і може призвести до непередбачуваних соціально-економічних і політичних наслідків. Це зумовлюється ігноруванням необхідності формування дієздатних територіальних громад, дуалізмом виконавчої влади та місцевого самоврядування на обласному і районному рівнях, закладених у Конституції і законодавчих актах України, дублюванням повноважень органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, переважанням у законодавстві делегованих повноважень (яких 80) над власними (яких 67) щодо органів місцевого самоврядування, не визначеністю фінансово-економічних основ місцевого самоврядування через недосконалість Бюджетного кодексу. Економічна база більшості муніципальних утворень не відповідає їх потребам. Обмежена муніципальна власність, не врегульовані відносини між владними органами, територіальними громадами і підприємствами різних форм власності. Не здійснюється адміністративно-територіальна реформа, не реформується територіальна організація влади, що ускладнило проведення демократичних виборів Президента України у 2004 році. Разом з тим це призводить до занепаду і деградації територій, неповного використання потенціалу місцевого саморозвитку, не сприяє активізації муніципальних утворень та пошуку ними власних джерел та економічних механізмів сталого розвитку території.

Використання потенціалу саморозвитку муніципальних утворень сприятиме підвищенню економічної активності населення і органів місцевої влади щодо більш повного залучення в господарський обіг наявних ресурсів і раціоналізації виробничо-соціальної структури територій. Крім того, кожна людина, підприємство, установа діють не лише в галузевій сфері, а й у територіальному просторі - місті, селі, селищі, регіоні. Тому важливо створити ефективну територіальну організацію місцевого самоврядування в державі, яка б сприяла узгодженню територіальних, галузевих і народногосподарських інтересів, регіонально-цілісному розвитку.

Як показав аналіз стану наукової розробки проблеми територіальної організації місцевого самоврядування у вітчизняній літературі, українськими вченими створено підґрунтя для її подальшого вивчення. Вагомий внесок у дослідження цієї проблеми зробили О.В. Батанов, В.М. Вакуленко, Б.М. Данилишин, М.С. Дністрянський, М.І. Долішній, В.М. Князєв, А.А. Коваленко, В.В. Кравченко, В.С. Куйбіда, О.Ю.Лебединська, Н.Р.Нижник, М.Ф. Орзіх, М.О. Пухтинський, С.Є. Саханенко, Т.С. Смирнова, А.В. Степаненко, Ю.П. Шаров та ін.

Водночас вивчення наявних вітчизняних джерел показує, що більшість складових цієї сфери аналізу залишаються недостатньо дослідженими. Крім того, існує потреба в узагальненні і врахуванні нових факторів стосовно територіальної організації місцевого самоврядування, передусім за рахунок постіндустріальних елементів розвитку, інформатизації і комп'ютеризації суспільства, глобалізації світосистемних зв'язків, революційних змін в українському суспільстві.

Актуальність вибраної теми зумовлюється, з одного боку, ключовим значенням ефективної територіальної організації місцевого самоврядування у забезпеченні матеріальних і культурних потреб населення, створенні передумов для сталого економічного і соціального розвитку держави, а з другого - усе ще недостатньою розробленістю відповідної проблематики у вітчизняній науці. На усунення зазначеного недоліку і спрямовується дисертаційне дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконувалася на кафедрі управління містом Національної академії державного управління при Президентові України в межах комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” (номер державної реєстрації РК 0199U002827), тема дослідження - “Основні напрями вдосконалення територіальної організації влади та управління в контексті проведення адміністративної реформи в Україні”), з якої автор був співвиконавцем.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є виявлення та наукове обґрунтування шляхів удосконалення розвитку і функціонування територіальної організації місцевого самоврядування та розробка механізмів підвищення ефективності державного регулювання цих процесів на державному і регіональному рівнях. Для досягнення цієї мети були поставлені такі завдання:

розкрити теоретико-методологічні засади територіальної організації місцевого самоврядування;

дослідити сучасний стан розвитку і функціонування територіальної організації місцевого самоврядування в соціально-економічній системі суспільства та шляхи поліпшення взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування;

вивчити зарубіжний досвід державного регулювання територіальної організації місцевого самоврядування в контексті його творчого застосування в умовах України;

розробити шляхи підвищення ефективності державного регулювання розвитку територіальної організації місцевого самоврядування;

висвітлити основи територіальної організації місцевого самоврядування в умовах демократії і ринкової економіки;

обґрунтувати конкретні заходи та механізми підвищення ефективності державного регулювання територіальної організації місцевого самоврядування;

визначити можливості формування самодостатніх територіальних громад і стратегії їх економічного саморозвитку.

Об'єкт дослідження - територіальна організація місцевого самоврядування як складова суспільно-територіальної організації держави, що функціонує в умовах демократії і ринкових відносин.

Предмет дослідження - теоретико-методологічні і прикладні аспекти державного регулювання розвитку територіальної організації місцевого самоврядування в соціально-економічній системі суспільства.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що в політиці державного регулювання територіальної організації місцевого розвитку міститься значний потенціал щодо її вдосконалення на основі застосування комплексу науково обґрунтованих напрямів, механізмів, методів та інструментів державно-управлінської діяльності. У разі впровадження науково-практичних результатів дисертації стане можливим здійснення відповідних трансформацій, що суттєво сприятиме підвищенню ефективності територіальної організації місцевого самоврядування.

Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дисертаційного дослідження є фундаментальні положення теорії територіальної організації влади, державного управління та місцевого самоврядування, основоположні законодавчі й нормативні акти України, зокрема Конституція України, закони України, укази Президента України, нормативно-правові документи Кабінету Міністрів України, а також наукові праці вітчизняних і зарубіжних вчених з питань територіальної організації влади, місцевого самоврядування, формування державної регіональної політики в умовах трансформації економіки, місцевого і регіонального розвитку.

Для досягнення поставленої мети було використано сучасні методи дослідження, зокрема: на основі системно-аналітичного методу здійснене теоретичне узагальнення наукових концепцій, розробок і пропозицій провідних вітчизняних та зарубіжних вчених, присвячених територіальній організації влади, місцевому і регіональному самоврядуванню, територіальним громадам. Для вирішення окремих завдань використовувались також такі методи: статистичного аналізу - для дослідження динаміки, структури і ефективності розвитку територіальної організації місцевого самоврядування; проблемно-орієнтовний - для наукового обґрунтування стратегічних напрямів вирішення проблем територіальної організації влади і територіальних громад; SWOT-аналіз - для визначення слабких та сильних сторін, зовнішніх та внутрішніх факторів, що впливають на розвиток територіальної організації місцевого самоврядування і територіальних громад, розробки їх стратегії; компаративний - для порівняння розвитку місцевого самоврядування і територіальних громад у різних регіонах та країнах. Застосовувались також методи комплексного, системного аналізу економічних та управлінських явищ і процесів. Сукупність згаданих методів і прийомів становить методику дисертаційного дослідження.

Інформаційною базою дослідження стали аналітичні та статистичні матеріали центральних органів державної влади, органів місцевої влади і місцевого самоврядування, Національної академії державного управління при Президентові України, інші інструктивні та нормативні документи, особисті обстеження автора.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в дисертації

вперше:

сформульовано визначення територіальної організації місцевого самоврядування, що включає в себе: просторову характеристику організації державної влади з позицій її територіального поділу; сукупність систем і форм організації влади, їх взаємозв'язки і взаємодію; поєднання організаційно-управлінських форм досягнення оптимальної структури управління на певній території;

розкриті нові ідеї розвитку територіальних громад (самодостатність, саморозвиток, розподіл сфер компетенції і повноважень) виходячи з нової парадигми місцевого економічного розвитку і управлінської революції кінця ХХ ст.;

виявлені принципи вдосконалення територіальної організації місцевого самоврядування на основі формування оптимальної системи адміністративно-територіального устрою, конституційності і законності, гарантування прав і свобод людини і громадянина, територіальності, доступності органів місцевого самоврядування та ін.;

встановлено, що системоутворюючою основою і механізмом саморозвитку муніципальних утворень може бути формування на їх базі виробничо-соціальних комплексів, завданням яких є сприяння динамічному зростанню виробництва і підвищенню рівня життя населення;

дістали подальшого розвитку:

шляхи становлення самодостатніх територіальних громад і перехід їх на економічний саморозвиток;

питання перерозподілу повноважень між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;

обґрунтування ролі і значення місцевого самоврядування в реалізації державної регіональної політики, що передбачає необхідність перенесення пріоритетів розвитку з відомчо-галузевих підходів на цілісно-регіональні, оптимізацію відносин між центром і територіями;

аспекти переходу місцевого самоврядування на інноваційні технології управління, завдяки яким ресурси територіальної громади (людські, матеріальні, фінансові, інформаційні, організаційні) дістають додаткові можливості одержувати прибутки;

удосконалено:

наукову характеристику територіальної організації влади, яка охоплює всі аспекти просторового поділу влади, форми її організації, регіональні відмінності у системах організації, розселення людей, взаємовідносини суспільства і природи, а також проблеми регіональної соціально-економічної політики;

наукові положення категорії “територіальна громада”, зокрема визначені критерії її виділення, які базуються на тій чи іншій ознаці місцевої спільноти або їх сукупності як основоположних понятійно-формуючих категорій.

Відмінність одержаних результатів від відомих наукових розробок полягає в комплексному, системному охопленні сфери державного регулювання територіальної організації місцевого самоврядування як складової управління соціально-економічним розвитком суспільства та розробці механізмів підвищення ефективності цих процесів на державному і регіональному рівнях на основі стратегічного планування, програмно-цільових методів, ефективного менеджменту і маркетингу. Такий аспект розвитку територіальної організації місцевого самоврядування ще не досліджувався у вітчизняній науці.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть виступати науковим підґрунтям удосконалення територіальної організації місцевого самоврядування як всієї України, так і окремих її регіонів.

Основні положення і висновки дисертації можуть бути використані Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Секретаріатом Президента України, міністерствами та відомствами, органами місцевого управління і самоврядування для підвищення ефективності регулювання процесів розвитку територіальної організації місцевого самоврядування.

Отримані наукові результати щодо вдосконалення територіальної організації місцевого самоврядування використовувались при розробці нормативно-правових документів у Кабінеті Міністрів України, Фонді сприяння місцевому самоврядуванню України при Президентові України в процесі підготовки проекту Закону України “Про територіальну громаду” та розробки концептуальних документів з питань розвитку місцевого самоврядування (довідка № 474-1/01/5-04 від 17.12.2004 р.). Пропозиції і рекомендації стосовно підвищення ефективності місцевого самоврядування, місцевого і регіонального розвитку були враховані при підготовці “Прогнозу розвитку і розміщення продуктивних сил України та її регіонів на період до 2010 р.”, який переданий Міністерству економіки та з питань європейської інтеграції (довідка РВПС НАН України № 25/54-2-4 від 24.01.2005 р.).

Результати дисертаційного дослідження використовувалися в процесі підготовки магістрів державного управління, підвищення кваліфікації державних службовців у Національній академії державного управління при Президентові України (довідка НАДУ № 411 від 11.02.2005 р.), а також у навчальному процесі Хмельницького університету управління та права в процесі підготовки спеціалістів з управління (довідка № 204 від 18.02.2005 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею, в якій викладено авторський підхід до вирішення важливого соціально-економічного завдання - обґрунтування шляхів удосконалення територіальної організації місцевого самоврядування у соціальній системі суспільства. Наукові результати є внеском автора в розвиток науки про місцеве самоврядування, зокрема стосовно його територіальної організації.

Сукупність отриманих наукових результатів поглиблює теоретико-методологічні засади територіальної організації місцевого самоврядування.

У дисертаційній роботі сформульовані та обґрунтовані методологічні й методичні засади дослідження територіальної організації місцевого самоврядування; на основі новітніх методів дослідження здійснено оцінку територіальної організації місцевого самоврядування, обґрунтовані рекомендації та пропозиції щодо підвищення ефективності державного регулювання розвитку територіальної організації місцевого самоврядування. У дисертації не використовувалися ідеї та розробки, що належать співавторам М.Павлову і Л.Шремфу.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження обговорювалися на міжнародних науково-практичних конференціях і міжнародних науково-методичних семінарах, зокрема: “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (м. Київ, 2004 р.), “Розвиток місцевого самоврядування в Україні в контексті європейської інтеграції” (м. Київ, 2004 р.); семінарі Світового банку “Територіальні громади як основа відповідального та ефективного місцевого самоврядування в Україні” (смт Капітанівка Київської області, 2004 р.). Результати наукових досліджень доповідались на міжрегіональних слуханнях “Формування стратегії регіонального розвитку: практика роботи, проблеми організації, муніципальна специфіка” (м. Яремча Івано-Франківської області, 2001 р.) і на семінарі “Управлінсько-економічні механізми розвитку сучасного міста” (м. Комсомольськ Полтавської області, 2001 р.).

Публікації. Основні результати дисертації викладено автором у
дев'яти наукових працях, з яких 6 входять до затверджених ВАК України переліків наукових фахових видань, і трьох публікацій у матеріалах конференцій. Загальний обсяг публікацій - близько 4 друк. аркушів.

Структура дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 215 сторінок, у тому числі 8 додатків на 14 сторінках, таблиці й рисунки, список використаних джерел на 22 сторінках (284 найменувань).

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність дослідження, сформульовано загальну мету, деталізовану в конкретних завданнях щодо її досягнення, визначено наукову новизну й практичну значущість отриманих у процесі дослідження результатів, наведені дані щодо їх упровадження, апробації та опублікування.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні основи територіальної організації місцевого самоврядування” - на підставі аналізу і узагальнення теоретико-методологічних положень вітчизняних і зарубіжних вчених розкрито сутність місцевого самоврядування та його територіальної організації, висвітлені методологічні аспекти територіальної основи місцевого самоврядування і роль територіальної громади як суб'єкта місцевого самоврядування, а також теорії і моделі місцевого самоврядування.

У дисертації проаналізовано стан наукових досліджень з питань розвитку територіальної організації місцевого самоврядування, вивчені наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених, які присвячені дослідженню теоретико-методологічних основ організації місцевого самоврядування в просторовому вимірі і державного управління цими процесами.

Аналіз наукових праць (О.В. Батанова, В.М. Вакуленка, В.М. Князева, В.І. Лугового, В.В. Кравченка, В.І. Кравченка, В.С. Куйбіди М.О. Пухтинського, С.Є. Саханенка, Ю.П. Шарова та ін.) дав змогу визначити напрями дослідження щодо наукового обґрунтування шляхів удосконалення розвитку територіальної організації місцевого самоврядування та вироблення механізмів реалізації поставлених цілей і завдань.

Більшість із дослідників зосереджували увагу переважно на аналізі основ теорії територіальних громад, їх сутності, закономірностей її розвитку, але менш дослідженими є питання територіальної організації місцевого самоврядування, проблеми державного управління цими процесами. Аналіз літературних джерел показує, що територіальна організація влади є одним із важливих наукових понять у державному управлінні. У широкому розумінні воно охоплює всі аспекти територіального поділу влади, форми її організації, регіональні відмінності в системах організації влади, розселення людей, взаємовідносини суспільства й природи, а також проблеми регіональної соціально-економічної політики. У вужчому розумінні воно включає такі категорії, як адміністративно-територіальний устрій держави, регіональне управління державними справами, формування територіальних державних організаційно-управлінських структур, визначення територіальних об'єктів управління. Територіальна структура влади характеризує її просторову організацію і просторове поєднання (взаємна локалізація, співвідношення і взаємодія) територіальних центрів влади. Разом з тим територіальну структуру влади можна визначити як сукупність у певний спосіб взаєморозміщених і об'єднаних її територіальних елементів, що перебувають у складній взаємодії в процесі (і в результаті) розвитку і функціонування владної системи.

Категорія “територіальна організація місцевого самоврядування” включає в себе такі найважливіші аспекти проблем самоврядного управління: просторову характеристику організації державного управління з погляду територіального поділу влади; сукупність систем і форм організації влади і їх взаємозв'язки; поєднання організаційно-управлінських форм досягнення оптимальної структури управління на певній території. Ефективний розвиток суспільства можливий лише при узгодженому функціонуванні всіх ієрархічних рівнів управління, що забезпечувало б збалансованість місцевого, регіонального і національного розвитку. У зв'язку з цим трьом ієрархічним рівням управління мають відповідати три рівні економічного розвитку: місцевий на рівні територіальних громад, регіональний на рівні областей, районів і національний на рівні держави. Ці рівні розвитку мають певні особливості. Так, у кінці ХХ ст. змінилася парадигма місцевого економічного розвитку в глобальному вимірі. У багатьох країнах національна економічна політика вже не вважається єдиним інструментом розвитку економіки та територій. Усе більше громад не покладаються тільки на неї, оскільки часто національні економічні інтереси, зокрема стимулювання національних фірм, не збігаються з потребами та інтересами місцевих громад, їх працівників, особливо малозабезпечених членів громади. Громади мають будувати на своїй території незалежну економічну систему, використовуючи власні трудові, соціальні, фізичні та організаційні ресурси.

Нові ідеї місцевого розвитку орієнтують суспільство на повне використання місцевих ресурсів з метою створення адекватного середовища життєдіяльності і розширеного відтворення на самоврядній території. Тому не можна зводити діяльність територіальних громад тільки до управління комунальною власністю і місцевими фінансами. На територіальну громаду як первинну ланку економічного і соціального розвитку, демократичного і громадянського суспільства покладається основна відповідальність щодо такого розвитку на самоврядній території. Тому місцеве самоврядування в межах своєї компетенції і повноважень має вирішувати ключові проблеми соціально-економічного розвитку територій.

У процесі політичних і економічних змін не тільки у розвинутих країнах багато суспільних обов'язків перемістились на локальний рівень, але й у країнах, що розвиваються, уряди і неурядові організації проводять політику, яка все більше орієнтується на місцеві спільноти. Суть управлінської революції, яка здійснилася в цивілізованих країнах, полягає в тому, що стратегічне мислення перестало бути привілеєм центру, стало притаманним усім суб'єктам управління, громадським інститутам, соціальним організаціям, регіонам, містам, місцевим спільнотам і навіть окремим фірмам, промисловим підприємствам. З'явився численний прошарок професіональних управлінців-менеджерів, які використовують у своїй практиці методи стратегічного планування і концептуальне мислення, покладене в основу застосування та розробки інноваційних соціально-економічних технологій.

Визначено, що в системі місцевого самоврядування центральне місце належить територіальній громаді, для якої характерна сукупність історично сформованих видів спільної діяльності людини. Існують різні підходи до визначення поняття “територіальна громада”. Аналіз численних дефініцій цього поняття дає підстави виділити такі критерії визначення територіальної громади, що базуються на тій чи іншій ознаці місцевої спільноти або на сукупності ознак як основоположних понятійно-формуючих: територіальний, соціологічний, конституційно-правовий і комплексний, або системний. Територіальна громада, з одного боку, будучи органічною складовою, елементом більш складної системи - суспільства, детермінується ним, з другого - в рамках суспільства їй притаманна відносна відособленість, певна автономія, в результаті чого вона функціонує в ньому як самостійне територіальне утворення. Відособлюючись у суспільстві, поселенська спільнота тим самим набуває ознак специфічної цілісності. До основних ознак територіальних громад слід віднести: населення; місце (територію); соціальну взаємодію; відчуття спільноти; спільні інтереси; самодостатність. Територіальну громаду можна умовно назвати основною ланкою організації суспільства, оскільки вона об'єднує такі первинні структурні одиниці, як особистість, сім'я, трудові асоціації. Місцеві спільноти інтегруються через громадські об'єднання, корпоративні і владні структури, які забезпечують цілісність такої соціальної організації. Разом з тим вони являють собою не тільки територію єдиного проживання, але і єдність соціально-економічних відносин, культурного і політичного життя, підкріплену історичними традиціями, сформованою місцевою культурою. Тому без різнобічного використання всіх наявних ресурсів територіальної громади: економічних, соціальних, управлінських, життєвих сил людини, її духовно-творчих можливостей, а не тільки природних, неможливий стійкий розвиток території.

Проведені дослідження показують, що реформування системи місцевого самоврядування має починатися з територіальних громад, які є базовим рівнем місцевого самоврядування, зміцнення територіальних громад на основі політичної децентралізації і утвердження територіальної громади як низової ланки адміністративно-територіального устрою, територіальної основи місцевого самоврядування. Реалізація цих заходів підвищить життєздатність територіальних громад і сприятиме їх автономії в системі державного управління. В Україні, на нашу думку, також слід було б запровадити статут як обов'язковий атрибут територіальної громади. Але для цього доцільно прийняти типовий статут громади. Необхідність цього зумовлена тим, що оскільки статут є складним юридичним документом, то його не кожна територіальна громада може розробити власними силами. Беручи до уваги те, що територіальні громади дуже диференціюються, слід було б розробити кілька модельних статутів для різних типів територіальних громад, що дасть змогу враховувати місцеві особливості.

У другому розділі - “Аналіз і оцінка територіальної організації місцевого самоврядування в Україні” - розкриті особливості становлення системи місцевого самоврядування в державі та її територіально-функціональної структури, охарактеризовано місцеве самоврядування і адміністративно-територіальний устрій України, проаналізовано розвиток територіальних громад у містах, селищах і селах як основних форм просторової організації місцевого самоврядування. Значна увага приділена економічній і фінансовій основі діяльності органів місцевого самоврядування в просторовому вимірі, а також ефективності розвитку і територіальній організації місцевого самоврядування.

Результати дослідження свідчать, що в Україні створена необхідна нормативно-правова база для функціонування місцевого самоврядування, яка є невід'ємною складовою єдиної системи влади, що включає взаємопов'язані органи державної влади та місцевого самоврядування.

У розділі наголошується, що роль в аналізі функцій представницьких органів місцевого самоврядування відіграє метод типологічних класифікацій за різними ознаками, серед яких однією з найважливіших є класифікація за суб'єктами місцевого самоврядування. Вищим територіальним рівнем сучасної системи самоврядування в Україні є обласні ради, наділені згідно з чинним законодавством широкими повноваженнями щодо вирішення місцевих проблем. Районні ради належать до середнього територіального рівня системи місцевого самоврядування і мають менший обсяг повноважень. Безпосередньо інтереси територіальних громад представляють міські, районні у містах, селищні та сільські ради, які розглядаються як територіальний (базовий) рівень системи місцевого самоврядування в Україні, наділений широким колом повноважень. Від узгодженості та чіткості дій місцевих рад цих усіх рівнів залежить ефективність функціонування всієї системи місцевого самоврядування в Україні.

Між місцевим самоврядуванням і адміністративно-територіальним устроєм країни існують тісні взаємозв'язки та залежності. Ці два напрями державотворення розглядаються як складові компоненти внутрішньої територіальної організації держави. Відповідно до Конституції України вищою ланкою системи адміністративно-територіального устрою є області, в межах яких діють обласні ради як вища ланка системи місцевого самоврядування.

Області дуже відрізняються за територією, демографічним, економічним та соціальним потенціалами, що створює нерівнозначну матеріальну основу місцевого самоврядування. Існує значна поляризація областей, що негативно впливає на умови діяльності органів місцевої влади. Так, територія, демографічний та економічний потенціал Чернівецької області в 3-4 рази менші, ніж найбільшої Одеської області.

Так само важливим є середній територіальний рівень зв'язків, представлений сільськими адміністративно-територіальними районами та районними радами, що відповідають їм. Мережа районів в Україні у минулому неодноразово то збільшувалася, то зменшувалася, що значно впливало на територіальну організацію місцевої влади. Поляризація районів в Україні виражена більше, ніж областей, що створює нерівнозначну матеріальну основу діяльності районних рад.

Базовими одиницями адміністративно-територіального устрою України і формами територіальної організації розселення є населені пункти (поселення), в межах яких формуються територіальні громади як первинні суб'єкти місцевого самоврядування.

На сучасному етапі провідну роль відіграють територіальні громади міст - “мільйонерів” та великих міст, які належать до категорій міст державного та обласного значення. Внаслідок поляризації міського розселення сформувалася розгалужена мережа малих міст, в яких умови діяльності територіальних громад та їх представницьких органів значно гірші, ніж громад у великих та середніх містах. В Україні досить поширені територіальні громади селищ міського типу, мережа яких значно розширилася. Мережа сільських територіальних громад та сільрад є розгалуженою і в останнє десятиріччя має тенденцію до розширення. Проте кількісні параметри сільрад досить низькі, а економічна та фінансова бази самоврядування обмежені.

Як показує аналіз, головне місце в структурі матеріальної бази місцевого самоврядування посідають об'єкти комунальної власності, які забезпечують значні надходження до місцевого бюджету. Виконавчі органи місцевого самоврядування мають вживати різноманітних організаційно-правових та соціально-економічних заходів з метою підтримки діяльності підприємств комунальної власності. Місцеві ради великих та середніх міст, як правило, матеріально краще забезпечені, ніж ради малих міст та селищ міського типу, а сільські ради через матеріальну скруту не виконують свої повноваження в повному обсязі. Щодо цього потрібно розширити економічні повноваження місцевих рад та їх виконавчих органів.

Поряд із економічною не менш важливою є фінансова основа місцевого самоврядування, в якій провідну роль відіграють місцеві бюджети як невід'ємна складова бюджетної системи України. За останні роки роль місцевих бюджетів у зведеному Бюджеті України змінилася через те, що їх питома вага за доходами істотно знизилася, а за видатками - підвищилася. Спостерігаються деякі зрушення в структурі доходів місцевих бюджетів України за рахунок значного зменшення надходжень від прибуткового податку з громадян та акцизного збору, що зумовлює необхідність місцевих рад шукати інші джерела надходжень до бюджетів. Аналіз фінансової основи місцевого самоврядування у територіальному аспекті на прикладі доходів та видатків на душу населення в містах України обласного і районного значення показав, що “багатими” виявилися деякі великі міста - обласні центри із досить розвинутою промисловістю та певною спеціалізацією. До цієї групи увійшли також деякі малі міста-курорти, транспортні та промислові центри. Однак більш численною залишається група “бідних” міст, до якої віднесені середні та малі міста обласного і районного значення, що мають низький рівень промислового розвитку.

У процесі реформування передбачається підвищити ефективність сучасної системи місцевого самоврядування в Україні, тобто результативність рішень та дій місцевих органів влади, які сприяли б забезпеченню соціальних потреб та відтворенню населення, розвитку господарства та соціальної сфери, поліпшенню екологічної ситуації на підвідомчих територіях. В українській науці не розроблено методику комплексної оцінки ефективності діяльності органів місцевого самоврядування, тому в дисертації запропоновано якісно оцінити окремі аспекти ефективності місцевої влади: економічні, соціальні, суспільно-політичні, екологічні та технічні. Актуальним науково-практичним завданням є пошук комплексного критерію ефективності місцевого самоврядування, напрями якого висвітлені в роботі.

У третьому розділі - “Удосконалення територіальної організації місцевого самоврядування” - розроблені основні напрями підвищення ефективності територіальної організації місцевого самоврядування, обгрунтовані шляхи формування самодостатніх територіальних громад і стратегії їх економічного саморозвитку, а також шляхи поліпшення взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування як фактор удосконалення управління територіальною організацією суспільства.

Показано, що гарантування територіальності місцевого самоврядування передбачає його здійснення на територіях, відмежованих одна від одної. При цьому на одній території не може бути кількох територіальних громад, які б виступали самостійними суб'єктами права на місцеве самоврядування. Населені пункти, які перебувають під юрисдикцією органів місцевого самоврядування інших адміністративно-територіальних одиниць, мають втратити статус самостійних. У більшості країн Європи, на відміну від України, немає вільного простору між адміністративними територіальними одиницями первинного рівня - вони межують між собою. В Україні області межують з областями, райони - з громадами, а громади між собою не межують. Це вимагає запровадження повсюдності місцевого самоврядування - воно має здійснюватися на всій території України.

Серед концептуальних підходів до вирішення проблеми вдосконалення територіальної організації місцевого самоврядування можна виділити два підходи: переважно політичний, який передбачає встановлення території муніципального утворення як результат боротьби за право розпоряджатися місцевими ресурсами між суб'єктами, що представляють різні інтереси, а також прагнення кожної з груп інтересів отримати в своє розпорядження максимально можливу кількість ресурсів для досягнення власних цілей, і переважно функціональний, при якому території муніципалітетів формуються на основі ефективного виконання функцій, покладених на місцеве самоврядування.

Розроблені методологічні принципи вдосконалення територіальної організації місцевого самоврядування на основі формування оптимальної системи адміністративно-територіального устрою. Запропоновані принципи і пов'язані з цим критерії територіальної організації місцевого самоврядування можуть знайти застосування при вирішенні практичних завдань з удосконалення муніципального управління.

Реформу адміністративно-територіального устрою слід проводити поетапно. На першому етапі першочергову увагу слід приділити низовій адміністративно-територіальній одиниці - територіальній громаді. Необхідно створити економічно і фінансово самодостатні територіальні громади, здатні ефективно здійснювати місцеве самоврядування, надавати послуги населенню на рівні, не нижчому, ніж визначені державою мінімальні стандарти. Формування нової низової адміністративно-територіальної одиниці сприятиме створенню самодостатньої територіальної громади. Це буде супроводжуватися укрупненням сільських і селищних територіальних громад. При цьому доцільно, як показують розрахунки, встановити, що селище повинно мати не менше 5 тис. жителів, а село - не менше ніж 100 жителів.

Підвищенню ефективності місцевого самоврядування, в тому числі його територіальної організації, сприятиме створення Комітету з питань місцевого самоврядування і регіонального розвитку, який формуватиме державну політику у сфері місцевого самоврядування.

Ефективне муніципальне управління має привести до самодостатності території муніципалітету, тобто до такого способу господарювання, за якого на території постійно відновлюються ресурси для розширеного відтворення економічного і соціального потенціалу громади, що проявляється у самоокупності і самофінансуванні.

Для переходу на економічний саморозвиток потрібно вирішити низку проблем, до основних з яких належать: формування корпоративної економіки; створення фінансової системи і ефективної фінансової діяльності, впровадження інноваційних технологій. Модель економічного саморозвитку громад наведена на рисунку.

Системоутворюючою основою і механізмом саморозвитку муніципальних утворень може бути формування на базі територіальних громад виробничо-соціальних комплексів, завданням яких є сприяння динамічному зростанню виробництва і підвищенню рівня життя населення. Необхідно розвивати інноваційні форми економічної організації територіальних громад, оскільки муніципалітети за існуючих форм не можуть ефективно впливати на виробництво.

Це вимагає нових форм його територіальної організації і зумовлюється необхідністю інтеграції виробничих і соціальних процесів, концентрації ресурсів на основі створення корпорацій, асоціацій та інших об'єднань товаровиробників і споживачів за участю муніципалітетів.

Подальша трансформація системи територіальної організації влади та місцевого самоврядування має супроводжуватись не лише законодавчим урегулюванням проблем матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування та ресурсного забезпечення місцевого і регіонального розвитку. В процесі реформи системи територіального управління в Україні має відбутися суттєвий перерозподіл повноважень між центральними й місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на користь останніх з метою наближення надання державних і громадських послуг безпосередньо до їх споживачів, а також розвантаження центральних органів виконавчої влади від невластивих їм функцій.

У розділі розроблені принципи взаємовідносин між органами державної влади і місцевого самоврядування. При цьому необхідно розрізняти принципи організації і діяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування і ті принципи, на основі яких мають бути організовані їх відносини. Особливістю останніх є те, що вони виявляються в процесі взаємодії органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування.

Однією з актуальних проблем державного будівництва в Україні є формування сучасної державної регіональної політики, яка передбачає необхідність перенесення пріоритетів розвитку з відомчо-галузевих підходів на цілісно-територіальні, оптимізацію відносин між центром і територіями. Це забезпечить комплексний розвиток окремих територій, створить сприятливі умови для економічного зростання регіонів та їх успішної інтеграції у світову економіку. Така політика зумовлюється об'єктивною необхідністю збалансованого і оптимізованого використання наявних у країні ресурсів.

Слід сформулювати таку концепцію державної регіональної політики, втілення якої в життя дасть змогу запровадити в Україні дієві механізми збалансування централізаційних і децентралізаційних тенденцій, зміцнити територіальну єдність держави і створити умови для поступового розширення повноважень територій, їх самостійності (з одночасним підвищенням відповідальності), а також забезпечить належне “співіснування” вертикалі виконавчої влади і системи місцевого самоврядування.

Висновки

Одержані наукові результати в сукупності дали змогу вирішити наукове завдання, що має важливе значення для розвитку вітчизняної науки місцевого самоврядування, а саме: виявлено і обґрунтовано шляхи вдосконалення розвитку і функціонування територіальної організації місцевого самоврядування і запропоновано механізми підвищення ефективності державного регулювання цих процесів на державному, регіональному й місцевому рівнях.

На основі здійсненого дисертаційного дослідження сформульовано такі загальні висновки.

1. Проведений системний аналіз наукових праць за темою дослідження вказує на те, що питання територіальної організація місцевого самоврядування, так само як і територіальної організації влади, ще не були до цього часу предметом спеціального дослідження. Окремі праці стосуються лише певних конкретних складових цієї проблеми, мають фрагментарний характер. Незавершеність розробки окресленої тематики створює необхідні передумови для її ґрунтовного та всебічного дослідження.

2. Обгрунтовано, що територіальна організація влади є одним із важливих наукових понять у державному управлінні, яке охоплює всі аспекти територіального поділу влади, форми її організації, регіональні відмінності у системах організації влади, розселення людей, взаємовідносини суспільства й природи, а також проблеми регіональної та місцевої соціально-економічної політики. Територіальна структура влади характеризує її просторову організацію і просторове поєднання (взаємна локалізація, співвідношення і взаємодія) територіальних центрів влади. Разом з тим територіальну структуру влади можна визначити як сукупність у певний спосіб взаєморозміщених і об'єднаних її територіальних елементів, що перебувають у складній взаємодії в процесі (і в результаті) розвитку і функціонування владної системи.

3. Визначено, що категорія “територіальна організація місцевого самоврядування” включає в себе такі найважливіші аспекти з проблем самоврядного управління: просторову характеристику організації державного управління з погляду територіального поділу влади; сукупність систем і форм організації влади і їх взаємозв'язки; поєднання організаційно-управлінських форм досягнення оптимальної структури управління на певній території.

4. Здійснений аналіз свідчить, що в Україні сформувалася така система територіальної організації влади, яка неспроможна в умовах ринкової економіки результативно та ефективно впливати на процеси соціально-економічного і культурного розвитку територій, забезпечити якісний рівень надання громадських послуг населенню, що відповідав би європейським стандартам. Ця система виявилася нездатною до самовдосконалення і саморегуляції в умовах постійної трансформації економічної та політичної систем.

5. Доведено, що територіальна організація місцевого самоврядування зумовлюється дією сукупності різноманітних політико-економічних ситуацій; у сфері територіальної організації місцевого самоврядування також відбуваються перетворення: від еволюційних (наприклад країни Південної Європи) до досить принципових (країни Північної Європи); система територіальної організації місцевого самоврядування тісно пов'язана із системою адміністративно-територіального устрою країни; гарантування територіальності місцевого самоврядування передбачає його здійснення на територіях, відмежованих одна від одної. При цьому на одній території не може бути кількох територіальних громад, які б виступали самостійними суб'єктами права на місцеве самоврядування. Населені пункти, які перебувають під юрисдикцією органів місцевого самоврядування інших адміністративно-територіальних одиниць, мають втратити статус самостійних.

6. Розкриті принципи вдосконалення територіальної організації місцевого самоврядування (конституційності і законності, гарантування прав і свобод людини і громадянина, територіальності, доступності органів місцевого самоврядування та ін.) на основі формування оптимальної системи адміністративно-територіального устрою. Запропоновані принципи і пов'язані з цим критерії територіальної організації місцевого самоврядування можуть застосовуватися при вирішенні практичних завдань з удосконалення муніципального управління.

7. Установлено, що ефективне стратегічне муніципальне управління має привести до самодостатності території муніципалітету, тобто такого способу господарювання, за якого на території постійно відновлюються ресурси для розширеного відтворення економічного і соціального потенціалу громади, що проявляється в самоокупності і самофінансуванні. Самодостатні території не потребують фінансової допомоги з боку держави у вигляді субсидій, субвенцій і дотацій. Системоутворюючою основою і механізмом саморозвитку муніципальних утворень буде формування на базі територіальних громад виробничо-соціальних комплексів, завданням яких є сприяння динамічному зростанню виробництва і підвищення рівня життя населення. Вони слугуватимуть основою для визначення структури муніципальних і регіональних органів влади, розподілу повноважень між ними, виділення типів існуючих муніципальних утворень, удосконалення адміністративно-територіального поділу держави.

8. Виявлено, що реформа системи територіального управління в Україні вимагає серйозного перерозподілу повноважень між центральними та місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування на користь останніх з метою наближення надання державних та громадських послуг безпосередньо до їх споживачів, а також розвантаження центральних органів виконавчої влади від невластивих їм функцій оперативного господарського та соціального управління. Розроблені принципи взаємовідносин між органами державної влади і місцевого самоврядування. При цьому необхідно розрізняти принципи організації і діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування і принципи, на основі яких мають будуватися їх відносини.

9. З'ясовано, що однією з актуальних проблем державного будівництва в Україні є формування ефективної державної регіональної політики, яка передбачає необхідність перенесення пріоритетів розвитку з відомчо-галузевих підходів на цілісно-територіальні, оптимізацію відносин між центром і територіями. Це забезпечить комплексний розвиток окремих територій, створить сприятливі умови для економічного зростання територіальних громад та регіонів і їх успішної інтеграції у світову економіку. Об'єктивна необхідність такої політики пояснюється імперативом збалансованого і оптимізованого використання наявних у країні ресурсів.

10. Дослідження показали, що адміністративно-територіальна реформа має проводитись поетапно. На першому етапі першочергову увагу слід приділити низовій адміністративно-територіальній одиниці - територіальній громаді. Необхідно створити економічно і фінансово самодостатні територіальні громади, здатні ефективно здійснювати місцеве самоврядування, надавати послуги населенню на рівні, не нижчому ніж визначені державою мінімальні стандарти. Формування нової низової адміністративно-територіальної одиниці сприятиме створенню самодостатньої територіальної громади. Це супроводжуватиметься укрупненням сільських і селищних територіальних громад. При цьому доцільно, як показує аналіз, рекомендувати використовувати як кількісні критерії (чисельність мешканців), так і якісні (доступність та ефективність надання громадських послуг).

Ці питання передбачають належне правове регулювання, а саме прийняття законів України про територіальні громади і територіальний устрій, необхідність розробки відповідного організаційного та кадрового забезпечення здійснення адміністративної і територіальної реформ, особливо на базовому рівні місцевого самоврядування; удосконалення класифікації населених пунктів, критеріїв для утворення адміністративних районів, районів у містах, а також віднесення населених пунктів до категорії сіл, селищ, міст.

Подальші дослідження в предметній галузі мають здійснюватися за напрямами розвитку й застосування одержаних результатів і висновків до вдосконалення існуючої моделі територіальної організації влади в Україні та формування реальної системи місцевого самоврядування на регіональному рівні.

територіальна організація повноваження місцева самоврядність

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Жовнірчик Я., Павлов М., Шремф Л. Майстерня муніципального управління - нова організація форми підвищення кваліфікації // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - ДФ УАДУ, 2001. - Вип. 1(4). - С. 233-240. - Авторські - с. 235-240.2. Жовнірчик Я.Ф. Місцеве самоврядування та адміністративно-територіальний устрій України // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2004. - Вип. 4(18). - С. 254-273.

3. Жовнірчик Я.Ф. Міська політика і вдосконалення механізму розвитку міст // Упр. сучас. містом. - 2004. - №1/1-3(13). - С. 210-219.

4. Жовнірчик Я.Ф. Проблеми формування дієздатних і самодостатніх територіальних громад // Упр. сучас. містом. - 2004. - № 10-12(16).

5. Жовнірчик Я.Ф. Територіальні громади у системі місцевого самоврядування // Вісн. Хмельниц. ін-ту регіон. упр. та права. - 2004. - № 4(12). - С. 353-355.

6. Жовнірчик Я., Шремф Л. Майстерня муніципального управління - нова організаційна форма освіти // Командор. - 2001. - № 1. - С. 37-39. - Авторські - с. 38-39.

7. Жовнірчик Я.Ф. До самоврядування - через духовне відродження // Людина і влада. - 2001. - № 1-2(26). - С. 50-51.

8. Жовнірчик Я.Ф. Спільна діяльність різних рівнів та гілок влади щодо розвитку територій (аспекти регіонального досвіду Івано-Франківської області) // Український муніципальний рух: 10 років поступу: Зб. мате¬ріалів та док. VI Всеукр. муніцип. слухань. - К.: Логос, 2001. - С. 259-262.

9. Жовнірчик Я.Ф. Територіальна громада як суб'єкт місцевого самоврядування // Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-правові проблеми державного управління: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю НАДУ. - К., 2004. - Т. 2. - С. 85-86.