Досрочное прекращение полномочий Президента Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Понятие и виды оснований досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации

2. Конституционно-правовая процедура отставки Президента Российской Федерации

3. Конституционно-правовая процедура досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия

4. Конституционно-правовая процедура отрешения Президента Российской Федерации от должности

Заключение

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

Даная курсовая работа содержит совокупный анализ оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ, основанный на использовании современной практики президентского властвования в России. Рассматриваются основания и процедура отрешения от должности главы государства как в России, так и в зарубежных странах. Выявляются пробелы в действующем законодательстве, предлагаются формы их преодоления.

В Российской Федерации пост Президента, избираемого всенародным голосованием, введен Законами от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР» и «О выборах Президента РСФСР», оформившими результаты первого референдума, проведенного в России 17 марта 1991г. Ведомости РСФСР. 1991. № 17. Ст. 510, 512; № 21. Ст. 708.

Согласно Конституции РФ Президент является главой государства. Он выступает гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости, государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, осуществляя полномочия, взаимодействует с высшими органами государственной власти Конституция РФ, ч. 2 ст. 80..

В настоящий момент не существует единого закона, в котором бы освещался механизм реализации норм о Президенте РФ. Именно в нем можно было бы отразить особенности выборов президента, прекращения его полномочий, досрочное прекращение полномочий и т.д.

Глава государства осуществляет свои функции и полномочия в определенном временном пространстве, протяженность которого сказывается на вырабатываемой государственной политике, интенсивности и динамике его деятельности. Увеличение срока полномочий Президента Российской Федерации до шести лет в ежегодном Послании главы государства Федеральному Собранию Российской Федерации 2008 г, например, обосновывалось тем, что оно позволит не только определить направление дальнейшего развития страны и начать осуществление намеченных целей, но и во многом реализовать задуманное в течение одного срока полномочий. Тем самым повышается ответственность главы государства перед гражданами и обществом в целом за результаты своей деятельности Комментарий к Конституции Российской Федерации // под общ. ред. Л.В. Лазарева. 3-е изд., доп. и перераб. - М.: Новая правовая культура, Проспект, 2009.; стр. 49..

Продолжительность деятельности главы государства, включающая основания досрочного прекращения исполнения полномочий, непосредственно характеризует его статус, отражает существующий в государстве конституционно-правовой режим, влияет на уровень развития государственной демократии.

Досрочное прекращение исполнения полномочий Президента РФ представляет собой отдельный и особый институт конституционного права, характеризующий природу президентуры в России.

Основания прекращения исполнения полномочий главы государства до истечения конституционного срока вызываются обстоятельствами, требующими отлаженного и надежного механизма обеспечения непрерывности президентского властвования.

Вопросы досрочного прекращения исполнения полномочий главы государства непосредственно вытекают из конституционно-правового статуса Президента РФ, который получил последовательный анализ в трудах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, О.В. Брежнева, Г.В., Зорькина, Н.С. Зыковой, Е.И. Козловой, С.Г. Колбая и др.

1. Понятие и виды оснований досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации

Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно по трем основаниям, предусмотренным в ч. 2 ст. 92 Конституции РФ:

1) в случае его отставки;

2) стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;

3) отрешения от должности.

В соответствии с Конституцией РФ Президент наделен чрезвычайно широкими полномочиями. Влияние Президента на процессы, происходящие как в государственной, так и в общественной жизни страны очень велико. В то же время прямым основанием для отрешения Президента от должности согласно ныне действующей Конституции РФ выступает лишь обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления Конституция РФ, ч. 1 ст. 93..

Сравнивая Конституцию РФ 1993 г. с предыдущим Основным Законом Российской Федерации, следует отметить закрепление большего числа оснований для импичмента Президента в документе 1978 года. В их число входило нарушение Конституции, законов и присяги Статья 121-10 Конституция (Основной Закон) РФ 1978 г.. В присяге Президента РФ Конституции 1993 г. также предусмотрена клятва «соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации». Однако это обязательство имеет чисто декларативный характер, так как никакой ответственности Президента за нарушение Конституции не предусмотрено Якубов А.Е. Еще раз об отрешении Президента РФ от должности и уголовном праве // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 7. стр. 21.. Кроме того, в рамках предыдущего Основного Закона предусматривалась и такая мера конституционной ответственности, как «автоматическая» утрата Президентом полномочий в случае роспуска или даже приостановления им деятельности законно избранных органов.

Рассмотрим опыт урегулирования данного вопроса в зарубежных странах.

В настоящее время существует группа стран, где глава государства обладает неприкосновенностью и вследствие этого вообще не несет никакой юридической ответственности. Такая юридическая формула типична для монархий. «Личность Короля неприкосновенна, и он не подлежит ответственности» (ст. 56 Конституция Испании).

В некоторых странах предусмотрен институт контрасигнатуры. Задача этого правового института состоит в том, чтобы перенести ответственность с главы государства на нижестоящее должностное лицо за совместно подписываемый ими нормативный акт. Так, в соответствии со ст. 58 Основного Закона Федеративной Республики Германии для «действенности предписаний и распоряжений Федерального президента необходима их контрасигнатура Федеральным канцлером или компетентным федеральным министром» Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: учеб. пособие // - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2009. Стр. 173.

Переходя непосредственно к наиболее распространенному методу воздействия на Президента - отрешению от должности, - видно, что одним из наиболее типичных оснований, закрепленных во многих конституциях, как и в Конституции РФ, выступает государственная измена (ст. 90 Конституция Итальянской Республики).

Достаточным основанием для привлечения к ответственности главы государства в ряде стран является умышленное нарушение конституции страны. В отношении Президента ФРГ это основание расширено - ему может быть предъявлено обвинение в «умышленном нарушении им Основного или другого федерального закона», причем вменяться в вину может как действие, так и бездействие Президента.

Наименее распространенным основанием для предъявления обвинения Президенту является совершение им иных тяжких преступлений. Так, в соответствии с Конституцией США Президент и высшие гражданские должностные лица могут быть отстранены от должности по импичменту за государственную измену, взяточничество или другие тяжкие преступления и проступки (раздел 4 Статья II Конституция США) Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: учеб. пособие //. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2009 Стр.324)..

Отдельные конституции закрепляют оригинальную формулировку условий отрешения от должности. Так, Президент Мальты может быть отрешен от должности за недостойное поведение. В результате обвинения в совершении установленного правонарушения лишиться поста может глава Ирландии. За преступления, совершенные в связи с исполнением своих обязанностей, может быть привлечено к ответственности высшее должностное лицо Португалии.

В ряде зарубежных государств основные законы вообще не ограничивают перечень оснований для отрешения главы государства отдельными составами преступлений. Так, Президент Эстонии может быть привлечен к уголовной ответственности только по представлению канцлера юстиции с согласия большинства членов Государственного Собрания или если на то соглашается Сейм Латвии большинством не менее 2/3 голосов.

Таким образом, зарубежная конституционная практика придерживается весьма расширенного толкования оснований импичмента.

При анализе конституционных оснований отрешения Президента РФ от должности видна их несогласованность с действующим уголовным законодательством Российской Федерации. Верховенство Конституции требует приведение в соответствие с ней уголовного законодательства в части характеристики уголовных преступлений. Сами конституционные основания отрешения Президента РФ от должности представляются неадекватными с позиций статуса и предназначения президента демократического государства.

Понятие государственной измены Президента нельзя отождествлять с тем понятием государственной измены, которое содержится в Уголовном Кодексе Российской Федерации Уголовный кодекс Российской Федерации 13.06.1996 N 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996, N 25, ст. 2954.. Согласно ст. 275 Кодекса государственная измена представляет собой совершение гражданином РФ действий по оказанию помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителям, направленных в ущерб внешней безопасности государства. Президент - не рядовой гражданин, а глава государства, наделенный широкими полномочиями. Круг деяний, образующих состав преступления «государственная измена Президента» - может и должен быть специально оговорен в уголовном законе и не может сводиться к указанным в ст. 275 УК формам (шпионаж, выдача государственной тайны, иное оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителям в проведении враждебной деятельности против России). В данном контексте существенную роль в субъектной персонификации государственной измены Президента могла бы иметь присяга главы государства.

Что же касается обвинения в совершении иного тяжкого преступления их виды определяются УК и не подлежат расширительному толкованию. При этом, однако, необходимо учитывать, что УК впервые законодательно классифицировал преступления в зависимости от характера и степени общественной опасности деяния, выделив тяжкие преступления и особо тяжкие преступления Комментарий к Конституции Российской Федерации // Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. - М.: Эксмо, 2009. Стр. 743. .

Таким образом, Президент РФ вправе безнаказанно совершать умышленные преступления, предусматривающие наказание в виде лишения свободы на срок не свыше пяти лет, и неосторожные преступления, за совершение которых предусмотрено более строгое наказание, в том числе преступления, повлекшие гибель двух или более лиц, и оставаться Президентом Якубов А.Е. Еще раз об отрешении Президента РФ от должности и уголовном праве // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 7. стр. 21.. Уголовным кодексом РФ предусмотрены давностные сроки привлечения к уголовной ответственности. При совершении тяжкого преступления 10 лет, а при совершении особо тяжкого преступления - 15 лет (ст. 78 УК РФ). Но это в отношении простых смертных. Президент же, если процедура отрешения его от должности «проволокитилась» в течение трех месяцев, не только не может быть привлечен к уголовной ответственности, но, более того, несмотря на заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков государственной измены или тяжкого преступления, продолжает оставаться главой Российской Федерации.

Привлечь Президента к уголовной ответственности невозможно даже после отрешения его от должности. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнения своих полномочий, и членам его семьи» бывший Президент тоже обладает неприкосновенностью и не может быть привлечен к уголовной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента. На основании ч. 2 ст. 92 Конституции РФ Президент может в любое время прекратить свои полномочия, подав в отставку, сделав себя тем самым неподсудным. Получается, что здесь налицо явный пробел в законодательстве. Совершенно очевидно, что Президент, совершивший любое уголовное преступление должен подлежать процедуре отрешения от должности.

Недостаточность предусмотренных ст. 93 Конституции РФ оснований отрешения Президента РФ от должности получила глубокую разработку в трудах многих ученых. Так, С.А. Авакьян отмечает отсутствие ответственности Президента за нарушение Конституции, законов, присяги. О.В. Брежнев предлагает предусмотреть в качестве основания отрешения Президента от должности «нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, повлекшее тяжкие последствия». Н.С. Зыкова считает необходимым введение полноценного института конституционной ответственности Президента в форме отрешения от должности за действия и решения, противоречащие Конституции РФ.

При этом едва ли возможно указанные основания для отрешения Президента от должности считать исчерпывающими, поскольку Конституция имеет ввиду прекращение исполнения полномочий не «абстрактным» Президентом, а лицом, состоящим в должности. Следовательно, к указанным в ч. 2 ст. 92 Конституции основаниям следует отнести смерть Президента, утрату им гражданства РФ или приобретение гражданства иностранного государства, переезд на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации, т.е. утрату права на избрание, как оно определено в ч. 2 ст. 81 Конституции Комментарий к Конституции Российской Федерации // Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. - М.: Эксмо, 2009.; стр. 740..

Конституция РФ не оговаривает естественной причины досрочного прекращения полномочий Президента. Вместе с тем, в конституциях многих стран в качестве одного из оснований называется и кончина (смерть) Президента (ч. 1 ст. 96 Конституция Румынии). В российском законодательстве подобное основание указывается применительно к досрочным основаниям прекращения полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.

Отсутствие такого основания применительно к Президенту может вызвать тупиковые правовые ситуации. Неясно, каким правовым актом объявляется о временном исполнении обязанностей Президента. Хотя Конституция и является актом прямого действия, однако определенная процессуальная процедура в данном случае необходима. Кроме того, в Федеральном законе "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" прямо оговаривается, что закон устанавливает гарантии Президенту, прекратившему исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности, либо досрочно: в случае его отставки или стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия (ст. 1).

Из этого следует, что юридически не урегулирована и процедура о социальных гарантиях членам семьи умершего Президента и их материальном обеспечении. Такая норма в указанном Законе есть, но ведь она адресована семье того Президента, который умер после предоставления ему и членам его семьи гарантий.

Так же в Конституции РФ не до конца решен вопрос на кого возлагается временное исполнение полномочий Президента РФ. Председатель Правительства РФ является единственным должностным лицом, полномочным замещать главу государства (ч. 3 ст. 92 Конституция РФ), что с позиций надежности института исполняющего обязанности главы государства представляется явно недостаточным.

В основном Законе РСФСР 1978 г. в Статье 121-11 этот вопрос был представлен шире. «В случае отрешения Президента РФ от должности, отставки Президента РФ осуществления им своих полномочий, а также в случае смерти Президента РФ полномочия Президента РФ исполняет вице-президент РФ. В случае невозможности исполнения полномочий Президента РФ вице-президентом РФ они переходят последовательно к Председателю Совета Министров РФ, Председателю Верховного Совета РФ».

В США для того чтобы ни при каких обстоятельствах страна не оказалась без главы исполнительной власти, в 1947 г. был принят Закон о преемственности президентской власти (он дополнялся в 1965 и 1966 гг.). В нём была установлена последовательность лиц, замещающих пост Президента, если этот пост окажется вакантным: Вице-президент, Спикер Палаты представителей, временный Председатель Сената, государственный секретарь и далее все руководители департаментов по хронологии создания этих департаментов. Однако любое из этих лиц может занять пост Президента только в случае, если оно отвечает всем конституционным требованиям, предъявляемым к Президенту Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия / М.В. Баглай. - М. : Норма. 2008. Стр. 117 - 118..

В Конституции РФ указано только одно лицо, уполномоченное замещать главу государства, что создает тем самым реальную опасность безвластия, если на момент президентской вакансии Председатель Правительства РФ будет отсутствовать.

Хочется отметить коллизии замещения Президента Председателем Правительства, при котором не срабатывает ряд весьма важных конституционных механизмов. Заблокированной оказывается возможность реализации Правительства РФ предоставленного статьей 134 Конституции РФ права внесения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции, поскольку сам Председатель Правительства, как и.о. Президента, этого права Конституцией лишен, а Правительство не может пользоваться своими полномочиями отдельно от своего главы. Проблематичным в этой ситуации становится право думского запроса Председателю Правительства, поскольку он одновременно исполняет обязанности главы государства, которому запрос не может быть адресован.

Трудно представить и политическую ответственность Правительства, возглавляемого исполняющим обязанности главы государства: естественно, что замещающий Президента не может отправить в отставку федеральное правительство, которое он же и возглавляет. В этих условиях думский вотум недоверия, как и запрос этого доверия самим Правительством, лишается смысла. Заблокированным при рассматриваемой модели исполнения обязанностей главы государства оказывается и право Президента отменять акты Правительства, поскольку он это Правительство одновременно возглавляет.

Таким образом, вероятно, что при невозможности в силу разных причин осуществления Президентом РФ своих обязанностей они, помимо Председателя Правительства, должны осуществляться Председателем Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Причем в первую очередь Председателем Совета Федерации учитывается выборное происхождение председателя верхней палаты российского парламента, а во вторую - главой федерального Правительства Регламент Совета Федерации ФС РФ от 30 января 2002 г. № 33-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635..

2. Конституционно-правовая процедура отставки Президента Российской Федерации

Отставка главы государства может быть только добровольной, учитывая его высокий конституционный статус и занимаемое место в государственной иерархии, исключающее подчинение кому-либо. Под отставкой Президента Конституция РФ понимает добровольное прекращение главой государства своих полномочий, то есть самоотставку.

В основе отставки могут лежать различные причины: состояние здоровья, усталость, осознание своей неспособности справляться с грузом проблем, лежащих на плечах Президента, конфликтные ситуации с парламентом, семейные и иные личные обстоятельства Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2009.; Стр. 403..

Добровольная отставка не исключает существование причин, побуждающих главу государства сложить полномочия. Наличие побудительных причин отставки, в том числе неблагоприятных обстоятельств, затрудняющих исполнение президентских полномочий, не исключает, однако, добровольности отставки. Отставка считается добровольной, если решение о прекращении исполнения своих полномочий глава государства принимает вполне самостоятельно, обладая свободой юридической воли, и независимо от других.

Подобная процедура позволяет президенту «красиво уйти со сцены» во многих случаях: по причинам личного характера, не подлежащих разглашению, в случае, когда сложная процедура отрешения не доведена до конца, а отношения с высшими органами государственной власти создают «нерабочую» обстановку и т.д. Отставка может рассматриваться как почетная, но для этого необходимо обозначить ее причины, как это предусмотрено в отношении судей.

Конституции других государств, напротив, предусматривают ее косвенно, достаточно широко формулируя положения статей, посвященных досрочному прекращению полномочий президента. Например, в ст. 57 Основного Закона ФРГ подчеркивается, что «полномочия Федерального Президента в случае каких-либо препятствий или досрочного освобождения от должности осуществляются президентом Бундестага». В Конституции Франции в ст. 7 говорится о том, что если пост Президента по какой бы то ни было причине окажется вакантным или Конституционный Совет по запросу Правительства абсолютным большинством голосов констатирует обстоятельства, препятствующие Президенту осуществлять свои функции, то они временно возлагаются на председателя Сената».

Конституция РФ не предусматривает процедуры «принятия» или «непринятия» отставки Президента и не регулирует процедуру отставки - перед кем Президент должен заявить о своей отставке, получает ли эта акция какое-либо правовое оформление, с какого момента вступает в силу отставка, каким образом оформляется исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства, как быть, если и последний по каким-либо причинам не сможет взять на себя исполнение полномочий Президента Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2009.; Стр. 403..

Недостаточность конституционного регулирования отставки препятствует реализации этого института. Учитывая возможность насильственного принуждения к отставке, последняя должна иметь юридические удостоверения ее добровольности. Очевидно, что Президент должен сделать заявление об отставке органу, достаточно властному и авторитетному, который бы констатировал добровольность отставки. Только в этом смысле конституция может устанавливать принятие отставки главы государства. Но принятие отставки логически допускает ее отклонение. В отношении главы государства отказ в принятии отставки может последовать лишь в случае убеждения в недобровольности его отставки.

В этой связи интересен опыт законодательного регулирования отставки Президента в Азербайджанской Республики. В соответствии с ст. 117 Конституции этого государства при уходе в отставку Президента соответствующее заявление представляется им в Конституционный суд Азербайджанской Республики, который, удостоверившись, что Президент подал заявление об отставке лично и добровольно, принимает решение о принятии отставки Новые конституции стран СНГ и Балтии. Сборник документов.Вып.2 -М.: Манускрипт, Юрайт,1998.; стр. 81.. В этом случае именно с момента провозглашения решения Конституционного суда полномочия Президента считаются прекращенными в связи с его отставкой.

В Кыргызстане полномочия Президента могут быть прекращены по заявлению об отставке, сделанному им на совместном заседании палат (ст. 50 Конституции Кыргызстана). Отставка Президента Беларусии принимается нижней палатой Парламента - Палатой Представителей Национального Собрания (ст. 87 Конституции Беларуси).

Поскольку в Российской Федерации ни в Конституции, ни в федеральном законодательстве не урегулированы вопросы такого рода, рассмотрим, как на практике была оформлена отставка Президента Б.Н. Ельцина.

Президент обратился по телевидению и радио с обращением к жителям России 31 декабря 1999 г., в котором сообщил о своём уходе в отставку. В тот же день он подписал Указ № 1761 «Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации». В этом Указе он объявил, что в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ прекращает с 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г. исполнение полномочий Президента РФ. Одновременно этим же Указом Президентом было определено, что полномочия Президента временно исполняет Председатель Правительства РФ с 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г. В этот же день был издан Указ Президента РФ № 1762 «О временном исполнении полномочий Президента Российской Федерации», подписанный исполняющим обязанности Президента В. Путиным, в котором указывалось, что последний приступил к временному исполнению обязанностей Президента в 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г.

Анализ правовых актов и действий, совершенных Президентом 31 декабря 1999 г. в связи с отставкой, лишний раз убеждает в необходимости законодательного регулирования соответствующих процедур. Скажем, в, казалось бы, имеющем ключевое значение для досрочного прекращения полномочий Президента по рассматриваемому основанию Указе № 1761 содержится лишь общая ссылка на ч. 2 ст. 92 Конституции, в которой, как уже упоминалось выше, предусмотрены все три основания досрочного прекращения полномочий Президента, а сам термин «отставка» не упоминается ни в названии Указа, ни в его тексте. Таким образом, из содержания Указа Президента Российской Федерации № 1761 от 31 декабря 1999 г. даже не вполне понятно, по какому основанию досрочно прекращены полномочия главы государства.

Следует также заметить, что Указ об отставке Президента и другие соответствующие указы были опубликованы официально только 5 января 2000г. (в связи с праздниками «Российская газета» не выходила). Думается, что такого рода акты, как акт об отставке Президента и вступлении в должность временно исполняющего обязанности Президента, не могут вступать в силу без их незамедлительного опубликования. Обнародование их через телерадиоканалы не достаточно.

Возникает и такой вопрос: должен ли какой-либо орган государственной власти юридически констатировать факт состоявшейся отставки Президента Российской Федерации, ибо Конституция связывает с этим фактом очень серьезные правовые последствия - переход исполнения полномочий Президента к Председателю Правительства Российской Федерации и назначение досрочных выборов главы государства.

Как считает С.Г. Колбая: «При вступлении в должность Президент РФ приносит народу присягу в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации. Думается, что вполне уместным было бы закрепление аналогичных положений и в отношении ухода главы государства с поста» Колбая С.Г. Отставка президента // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 5. Стр. 30..

По мнению О.В. Брежнева «соответствующее полномочие мог бы осуществлять Совет Федерации, ибо Конституция (п. «д» ч. 1 ст. 102) относит назначение выборов Президента, в том числе досрочных, к его ведению» Брежнев О.В. Судебный конституционной контроль при досрочном прекращении полномочий Президента РФ: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2009 № 19 стр. 27.

Сказанное выше показывает необходимость нормативно-правового урегулирования процедуры отставки Президента в федеральном законе. Уход Президента в отставку не может оформляться единолично принятым актом, не должен объявляться в указе самого Президента. Отставка всенародно избранного Президента должна быть заявлена органу, который устанавливается законом. Она должна оформляться письменным заявлением, собственноручно написанным и подписанным Президентом Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2009.; Стр. 404..

Представляется, что Президент РФ заявление об отставке должен сделать в Конституционном Суде РФ, как органе сугубо юрисдикционном. Отставка главы государства является, прежде всего, конституционным действием, правомерность которого с позиций добровольности отставки требует юридического удостоверения Конституционным Судом как органом, решающим исключительно вопросы права. Аргументом в пользу этого предложения может служить тот факт, что именно Председатель Конституционного Суда приводит Президента РФ к присяге. Очевидно, что принятие отставки Президента Российской Федерации Конституционный Суд РФ должен осуществлять в порядке специального судебного производства путем принятия Постановления в пленарном заседании с незамедлительным опубликованием решения в официальных изданиях. Отставка Президента РФ, будучи конституционным основанием досрочного прекращения его полномочий, не должна служить целям политической конъюнктуры и манипулирования президентской должностью.

3. Конституционно-правовая процедура досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия

В качестве второго основания досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации ч. 2 ст. 92 Конституции является «стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия». Как и в случае с отставкой, порядок досрочного прекращения президентских полномочий по этому основанию не урегулирован федеральным законодательством.

Конституционный Суд в постановлении от 11 июля 2000 г. № 12-П СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3118 по делу о толковании ст. 91 и 92 (ч. 2) Конституции отметил, что решение этого вопроса может проходить при наличии урегулированной особой процедуры, что не входит в полномочия Конституционного Суда. Однако Суд определил те конституционные начала, которые должны обусловливать основы порядка (процедуру) его решения. Они заключаются в следующем:

1) для досрочного освобождения главы государства от должности по состоянию здоровья необходимо выработать особый порядок (процедуру) такого решения;

2) положения о порядке установления степени утраты трудоспособности, определенные в основах законодательства об охране здоровья граждан, не связаны с применением ст. 92 (ч. 2) Конституции;

3) для установления стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия требуется особая процедура с целью объективного подхода к определению фактической невозможности для Президента в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер;

4) для досрочного прекращения полномочий Президента в таком случае может не являться обязательной предпосылкой волеизъявление Президента;

5) приведение в действие досрочного прекращения полномочий Президента по состоянию здоровья допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом своих полномочий или добровольной его отставкой;

6) порядок установления стойкой неспособности Президента осуществлять свои полномочия не может быть облегченным, упрощенным. При этом должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента, а тем более - в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента.

Конституционный Суд РФ постановил, что досрочное освобождение Президента от должности при отсутствии его волеизъявления не нарушает установленную ст. 91 Конституции неприкосновенность Президента.

Реализация данного основания досрочного прекращения исполнения полномочий главы государства является необратимой и вызывает президентскую вакансию.

Это основание следует отличать от временного по состоянию здоровья неисполнения Президентом своих полномочий, которое имело место, например, 5-6 ноября 1996 г. Так, 19 сентября 1996 г. был издан Указ № 1378 «О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации» Президентом РФ Б.Н. Ельциным в связи с предстоящей ему хирургической операцией и действовал до подписания Президентом Указа о прекращении временного исполнения Председателем Правительства обязанностей Президента РФ. Президентские обязанности передавались главе Правительства в полном объеме, включая полномочия по контролю за оружием, для чего были переданы соответствующие технические средства («ядерная кнопка»). Моменты временной передачи полномочий и их прекращения были определены отдельными указами Указ Президента Российской Федерации от 5 ноября 1996 г. № 1534 «О возложении на Председателя Правительства Российской Федерации Черномырдина В.С. временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации».

Установление юридического факта невозможности Президентом по состоянию здоровья исполнять свои полномочия, как и в случае его отставки, требует решение юрисдикционного органа, которое принимается, как правило, на основании заключения государственной медицинской комиссии. По этой причине в ряде зарубежных стран, в том числе входящих в состав СНГ, соответствующее полномочие возложено на судебные органы конституционного контроля (Азербайджан, Армения, Молдова, Литовская Республика). В Казахстане Конституционный Совет республики дает заключение о соблюдении конституционных процедур при досрочном освобождении от должности Президента вследствие «устойчивой неспособности осуществлять свои обязанности по болезни» (ч. 1 ст. 47 Конституции Республики Казахстан) Новые конституции стран СНГ и Балтии. Сборник документов.Вып.2 -М.: Манускрипт, Юрайт,1998.; стр. 241..

При реализации данного полномочия органы конституционного контроля, не подвергая сомнению медицинский диагноз, сформулированный специальной комиссией, основываясь на нем, констатируют необходимые юридические факты, с наличием которых Конституция соответствующего государства связывает возможность досрочного прекращения полномочий Президента.

В Российской Федерации оптимальное решение видится в том, что стойкая неспособность главы государства по состоянию здоровья исполнять полномочия должна быть установлена заключением Государственной медицинской комиссией, образуемой обеими палатами Федерального Собрания, члены которой назначаются Государственной Думой Федерального Собрания из числа кандидатур, предлагаемых депутатскими объединениями в Государственной Думе, а также Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К требованиям, предъявляемым к членам медицинской комиссии, следует отнести: высшее медицинское образование либо ученую степень в области медицины, а также стаж работы по специальности, например, не менее 10 лет.

Инициатором проведения медицинского обследования главы государства может быть Государственная Дума либо Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Основанием к этому может являться факт длительной болезни, неисполнение полномочий Президента полностью или частично в течение длительного периода времени.

Достаточным основанием являлось бы неисполнение обязанностей президентом в течение определенного, указанного в Конституции, срока. Например, Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" определяет длительный срок неисполнения судьей своих обязанностей, в том числе по состоянию здоровья, влекущего прекращение полномочий судьи, как временной отрезок в десять месяцев подряд (ст. 18).

Таким образом, порядок досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия пока не определен, и, по-видимому, возможны различные законодательные модели его регламентации. При этом нельзя исключить возможность участия в данной процедуре и Конституционного Суда Российской Федерации в случае, если этот орган будет наделен соответствующим полномочием. Косвенно это признается и в уже упоминавшемся Постановлении Конституционного Суда от 11 июля 2000 г., в п. 5 мотивировочной части которого сформулирована правовая позиция о том, что федеральному законодателю при регламентации порядка досрочного прекращения полномочий Президента в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия «надлежит соблюдать принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти».

Представляется, что заключение Государственной медицинской комиссии должно направляется в Конституционный Суд Российской Федерации, который выносит окончательное решение по вопросу досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, с учетом соблюдения всех конституционных требований, установленных законом для данного основания досрочной президентской вакансии. Участие Конституционного Суда в рассматриваемой процедуре будет обеспечивать соблюдение установленного порядка признания Президента РФ недееспособным, гарантировать объективность и законность процесса.

В 1996-1998 гг. депутатами Государственной думы было разработано несколько проектов федеральных законов о порядке досрочного прекращения полномочий Президента в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Некоторые из них предлагали, что устанавливать «стойкую неспособность» должен Верховный Суд Российской Федерации, предусматривалось в том числе право этого органа назначать медицинскую экспертизу по рассматриваемому вопросу.

Такой подход, как представляется, не соответствует правовой природе данного полномочия, которое должно осуществляться посредством конституционного, а не гражданского судопроизводства, ибо юридически значимые последствия соответствующего судебного решения лежат в плоскости именно конституционных правоотношений. В конечном итоге ни один из упомянутых законопроектов так и не был принят.

отставка президент отрешение срок

4. Конституционно-правовая процедура отрешения Президента Российской Федерации от должности

Третьим конституционным основанием досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации является отрешение его от должности, т.е. применение к нему специфической конституционной санкции на основании обвинения в совершении уголовно наказуемых деяний государственной измене или иного тяжкого преступления. Порядок отрешения от должности Президента регламентирован ст. 93 Конституции Российской Федерации, главой XV (ст. 107 - 110) Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», положениями регламентов палат Федерального Собрания.

Отрешение Президента от должности - высшая форма ответственности Президента. Правовой институт отрешения Президента РФ от должности в конституционном праве России имеет важное значение, т.к. он призван синтезировать содержащиеся в нем два противостоящих друг другу начала: с одной стороны, большие властные полномочия, которыми по Конституции наделен Президент РФ, обладающий к тому же правом на неприкосновенность, с другой стороны, закрепленный в ст. 19 Конституции РФ принцип «все равны перед законом и судом». Решить эту задачу очень важно потому, что закрепление в Конституции РФ правил, регулирующих ответственность Президента РФ за допущение им нарушения, - залог соблюдения законности во всех других эшелонах государственной власти Коровникова Е.А. Отрешение Президента от должности как форма парламентского контроля // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 17. стр. 18..

Согласно Конституции РФ (ст. 93) Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или в совершении иного тяжкого преступления. Решение Государственной Думы о выдвижении такого обвинения должно быть принято двумя третями голосов от их общего числа в палате при наличии заключения образованной Государственной Думой Специальной комиссии. В соответствии со ст. 176 Регламента Государственной Думы такое предложение может быть внесено по инициативе не менее 1/3 депутатов Государственной думы и содержать конкретные указания на признаки преступления, предусмотренного ст. 93 Конституции РФ, которое вменяется в вину Президенту РФ. Выдвижение обвинения затем должно быть подтверждено заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности принимается тайным голосованием и считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации. При этом оно должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента.

Анализ правовых норм, регламентирующих порядок отрешения от должности Президента Российской Федерации, показывает, что ряд элементов этой сложной процедуры остаются неурегулированными, а между положениями, содержащимися в различных правовых актах, касающихся данной процедуры, встречаются отдельные противоречия.

Например, ч. 10 ст. 180 Регламента Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации предусматривает, что постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в пятидневный срок направляется определенным субъектам, в том числе для дачи заключения в Конституционный Суд. Однако, как уже отмечалось, заявителем по делу о даче вышеуказанного заключения выступает не Государственная Дума, а Совет Федерации. В соответствии с ч.1 ст. 109 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» официально текст решения Государственной думы о выдвижении обвинения должен направляться в Конституционный Суд Советом Федерации в качестве приложения к запросу о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации.

Получается, что статья 180 Регламента Государственной Думы, содержащая положение о даче заключения Конституционного Суда по постановлению Государственной Думы, не повлечет рассмотрение им дела о даче заключения, поскольку соответствующий запрос может направить только Совет Федерации. В то же время она является частью порядка выдвижения обвинения и может быть использована Конституционным судом в качестве основания для признания его несоблюдения, поскольку установление Государственной Думой обязанности Конституционного Суда дать указанное заключение не предусмотрено определенным Конституцией и Законом порядком выдвижения обвинения.

Фактически несоблюдение порядка выдвижения обвинения Президента установлено самой же Государственной Думой, может быть оспорено в Конституционном Суде и истолковано как не соответствующее статье 93 Конституции. Без изменения положений статьи 180 Регламента Государственной Думы попытка отрешения Президента от должности будет «неконституционной» А.В. Мазуров Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» - М.: Частное право, 2006.; Стр. 362..

Вернемся к анализу правовых норм, регламентирующих порядок отрешения от должности Президента Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 177 и ч. 1 ст. 178 Регламента Государственной Думы к полномочиям специальной комиссии, образуемой этой палатой в соответствии с ч. 2 ст. 93 Конституции, относится не только проверка обоснованности самого обвинения Президента, но и оценка соблюдения процедурных правил, связанных с его выдвижением (соблюдением кворума, правильность подсчета голосов и др.), до принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. Иными словами, Специальная комиссия осуществляет проверку в том числе и тех обстоятельств, которые в дальнейшем подлежат установлению и оценке в порядке конституционного судопроизводства. Это требует дополнительной регламентации юридического значения заключения специальной комиссии по этим вопросам, ибо Конституционный Суд, разумеется, не связан выводами, содержащимися в данном заключении, при реализации своего полномочия по проверке соблюдения установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации Брежнев О.В. Судебный конституционной контроль при досрочном прекращении полномочий Президента РФ: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2009 № 19 стр. 29-30..

Одним из недостатков Регламента Государственной Думы является то, что Государственная Дума принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента, не имея заключения Верховного суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления (ст. 180).

А.Е. Якубов считает целесообразным внести соответствующие изменения в Регламент Государственной Думы. По его мнению, последовательность должна быть следующая:

1. предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ направляется Государственной Думой на заключение Специальной комиссии (ст. 177 Регламента);

2. заключение Специальной комиссии направляется в Верховный Суд РФ на заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления;

3. заключение Верховного Суда РФ должно направляться в Государственную Думу РФ;

4. это заключение должно заслушиваться на заседании Государственной думы РФ при рассмотрении предложения об обвинении Президента РФ после доклада депутата Государственной Думы, уполномоченного депутатами палаты, внесшими предложение о выдвижении обвинения;

5. постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления вместе с заключением Специальной комиссии, заключением Верховного Суда РФ и стенограммой заседания Государственной Думы РФ, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ (ст. 168 Регламента Совета Федерации ФС РФ), направляется в Совет Федерации РФ Якубов А.Е. Еще раз об отрешении Президента РФ от должности и уголовном праве // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 7. стр. 23..

Отметим, что до сих пор законодательно не урегулировано полномочие Верховного Суда Российской Федерации, связанное с дачей заключения о наличии в действиях Президента признаков государственной измены или иного тяжкого преступления. Данное полномочие должно осуществляться в порядке уголовного судопроизводства, однако до сих пор не получило отражения в уголовно-процессуальном законодательстве. Неоправданно затянулось и принятие федеральных конституционных законов «О Верховном Суде Российской Федерации» и «О Федеральных судах общей юрисдикции в Российской Федерации», в которых также могли бы содержаться нормы, касающиеся рассматриваемого полномочия Верховного Суда. Исходя из этого, остаются неясными некоторые аспекты взаимодействия Конституционного Суда и Верховного Суда при реализации процедуры отрешения от должности Президента Российской Федерации, что, в свою очередь, существенно затрудняет возможность ее практического осуществления.

Кроме того, чтобы Верховный Суд мог дать заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, соответствующая процедура должна быть регламентирована Уголовным Процессуальным Кодексом. Но УПК такой регламентации не содержит. Следовательно, установленный порядок выдвижения обвинения Президента отсутствует и применительно к участию в нем Верховного Суда. Получив соответствующие материалы из Государственной думы, Верховный Суд не сможет их рассмотреть и дать заключение, если в УПК предварительно не будут введены положения о порядке дачи Верховным Судом заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления.

Недостатком правовых норм, закрепленных в ст. 93 Конституции, являются также предусмотренные ими требование считать выдвижение обвинения против Президента состоявшимся лишь при условии. Что за него будет подано не менее двух третей голосов от их общего числа в палате, и закрепленное в них предписание, ограничивающее срок рассмотрения обвинения, выдвинутого Государственной думой, в Верховном Суде, Конституционном Суде и в Совете Федерации всего тремя месяцами.

Первое требование не может быть признано обоснованным потому, что по действующей Конституции Государственная дума решает вопрос не об отрешении Президента от должности, а лишь о выдвижении против него обвинения. Если за выдвижение обвинения проголосовали более половины депутатов палаты, то есть большинство, то ни государство, ни общество не вправе его игнорировать.

Очевидной представляется необоснованность и предусмотренного в ст. 93 Конституции ограничения тремя месяцами срока рассмотрения выдвинутого Государственной Думой обвинения. Нельзя согласиться с тем, чтобы Президент, обвиненный, например, в государственной измене в форме шпионажа, имел возможность и дальше заниматься своей деятельностью, если рассмотрение обвинения вышло за пределы установленного законом срока Коровникова Е.А. Отрешение Президента от должности как форма парламентского контроля // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 17. стр. 20..

Конституция РФ не предоставляет Государственной Думе права осуществлять выемку необходимых документов, вызывать свидетелей, в том числе должностных лиц, проводить иные следственные действия, без чего невозможно сформулировать сколько-нибудь обоснованное обвинение Президента РФ в государственной измене или ином тяжком преступлении. Конституция РФ имеет пробелы и по вопросам, связанным с формулированием обвинения.

Таким образом, вопросы конституционной ответственности Президента РФ решаются неполно и противоречиво, что, в свою очередь, затрудняет перевод этой ответственности из формально-юридической сферы в сферу практическую.

Отметим и еще один вопрос: в процедуре отрешения от должности главы государства участвуют обе палаты парламента и два высших судебных органа, в формировании которых Президент принимает самое непосредственное участие. Так, согласно ст. 83 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации. Вряд ли такие суды, по мнению А.В. Мазурова, позволят отрешить Президента от должности. Возможно, доля истины в этом есть, но если принять такую позицию, то надо лишать Президента права представления кандидатур на должности судей высших федеральных органов судебной власти, с чем нельзя согласиться, если иметь в виду правовой статус главы государства, его функции по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а также полномочия в сфере кадровой политики.