Административно-правовые нормы в сфере недропользования

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1. Административно-правовой статус органа исполнительной власти

Глава 2. Обзор нормативно-правовой базы регламентирующей порядок организации деятельности министерства природных ресурсов и экологии

Глава 3. Элементы правового статуса министерства природных ресурсов и экологии

3.1 Структура министерства природных ресурсов и экологии

3.2 Полномочия министерства природных ресурсов экологии

Глава 4. Анализ выявленных административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования

Заключение

Список используемой литературы

Приложение 1. Структура центрального аппарата министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации

Приложение 2. Судебная практика

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Управление в сфере экологии и природных ресурсов является одним из важных сфер государственного управления и функционирования органов исполнительной власти. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч.1 ст. 9 Конституции РФ).

Богатство недр являются достоянием не только настоящего, но и будущих поколений россиян. Это должно учитываться при проведении государственной политики, в функционировании органов исполнительной власти в сфере недропользования и совершенствования законодательства о недрах в качестве одной из основных целей, быть ориентиром в определении баланса текущего потребления минеральных ресурсов и создания ресурсов для обеспечения потребностей будущих поколений.

Государственная политика, управление и контроль в этой сфере должны строиться с учетом конечности и ограниченности минеральных ресурсов, и, как представляется, иметь два взаимодополняющих вектора развития. С одной стороны, они должны обеспечить максимально полную и комплексную отработку уже открытых месторождений полезных ископаемых. С другой - быть направленными на гарантированность прочих позиций России в данной сфере в будущем. Реализация этих стратегических целей должна выражаться во вложении государственных инвестиций в геологическое изучение недр континентального шельфа Российской Федерации, богатых минимально- сырьевыми ресурсами, активном участии в деятельности по изучению и освоению минеральных ресурсов Мирового океана, создании для этих целей технико-технологических средств, разработки полезных ископаемых. Вопросы рационального использования и охраны недр стали одними из главных не только с точки зрения внутренних функций государства, но и приобрели международный характер.

В этой связи перед наукой административного права встали проблемы поиска новых реформ и методов государственного воздействия и регулирования отношений в сфере недропользования. Значимость полезных ископаемых требуют установления особых правовых и организационных основ режима их геологического изучения, разведки и добычи, направленных на удовлетворение потребностей населения, укрепление экономики Российской Федерации в краткосрочной и среднесрочной перспективе, обеспечение стабильности социальных отношений в национальной безопасности.

Становление режима использования полезных ископаемых в России прошло несколько достаточно противоречивых исторических этапов и насчитывает на одно столетие. Анализ основных источников права в этой сфере показывает, что развитие этой отрасли во многом было зависимо от проводимой государственной государством политики. Уже во времена Петра I стало очевидно, - что обеспечения социально-экономического благополучия России большое значение имеют минерально-сырьевые ресурсы, и были выработаны государственно-правовые механизмы регулирования и контроля в сфере использования недр.

В настоящее время перед наукой административного права стоят проблемы поиска правовых и организационных мер, направленных на создание механизмов и правовых основ взаимоотношений между государством и инвесторами. Необходим поиск путей и средств, направленных на обеспечение долгосрочных публичных интересов в использовании недр, установления административно-правовых режимов геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых как основы жизни и деятельности народов России.

В числе проблем, требующих теоретического анализа и научного поиска путей их решения, такие как: допустимость и пределы применения диспозитивных методов правового регулирования в отношениях недропользования; определение круга и статуса субъективного состава пользователей недр; выявление критериев определения объемов и приобретенности бюджетных средств в геологическом изучении недр; выработка правовых основ и принципов построения внутрифедеративных отношений в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых; выявление правового режима участков недр, создание систем форм и методов государственного администрирования.

Отмеченные обстоятельства свидетельствуют об актуальности научной и практической значимости проблемы административно- правового регулирования отношений в сфере недропользования и экологии.

Научная разработанность темы. В научной литературе исследование этой темы получило должное развитие. Имеется множество работ, посвященных проблемам недропользования и экологии, среди которых можно выделить труды О.С.Колобасова, В.Н. Кокина, О.И. Крассова.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере экологии и государственного управления, контроля за геологическим изучением, разведкой и добычей полезных ископаемых на территории Российской Федерации.

Предметом выступают административно-правовые нормы в сфере недропользования, условия и порядок предоставления субъектам права на геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых на территории РФ и ее континентальном шлейфе, формы и методы обеспечения интересов государства и национально-сырьевой безопасности.

Целью данной работы является попытка проведения комплексного правового анализа нормативно - правовой базы, регламентирующих природу общественных отношений в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, выработка научной концепции административно-правового режима недропользования и экологии РФ, их понятия, сущности, системы административно-правовых механизмов обеспечения для выявления имеющихся пробелов и коллизий и выработки предложений по ее оптимизации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- дать определение административно-правового статуса органа власти, правового статуса и разобрать компетенцию исполнительных органов власти;

- рассмотреть обзор нормативно- правовой базы, регламентирующий порядок организации деятельности Министерства природных ресурсов и экологии РФ;

- рассмотреть элементы правового статуса Министерства природных ресурсов и экологии РФ;

- проанализировать структуру, принципы и полномочия Министерства природных ресурсов и экологии.

Методология исследования. В работе над настоящим исследованием автор использует научные методы познания общественных явлений и процессов: системно - функциональный, сравнительно - правовой, программно- целевой, формально - юридический и другие подходы.

Структуру работы. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих трех параграфов, библиографии и приложения.

ГЛАВА 1. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В научной литературе достаточно хорошо дано понятие органа исполнительной власти. По мнению, Алехиной А.П.: «Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать политические учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера». Макарейко Н.В. считает, что: «Орган исполнительной власти - государственное учреждение, обладающее самостоятельностью, структурной организацией, наделенное государственно-властными полномочиями исполнительно- распорядительного характера и действующего в пределах определенной территории». Конин Н.М. дает определение: «Органа исполнительной власти как часть государственного аппарата, представляющего собой государственную организацию, наделенную управленческой компетенцией и осуществляющей задачи и функции государства посредствам исполнительно-распорядительной деятельности».

Орган исполнительной власти является учреждением обособленным:

- организационно. Он не входит в состав, какой - либо иной организации, не является ее структурным подразделением;

- функционально. Его главное назначение - осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству в хозяйственной, социально-культурной, административно - политической сферах жизни общества в соответствие с установленным для него профилем функций;

- юридически. Данный орган имеет свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого - либо иного органа.

Необходимо уяснить, что орган исполнительной власти - всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления признается органом исполнительной власти. Сказанное косвенно подтверждается тем, что правовые акты не отождествляют понятия «орган государственной власти» и «государственный орган». Различие между ними отражено, например, в Федеральном законе « Об основах государственной службы в РФ», где говорится о должностях органов государственной власти и других государственных органов, в определении Конституционного суда РФ от 29 мая 1997 года, по смыслу которого указанные понятия являются нетождественными.

Правовое положение органов исполнительной власти во многом предопределяется тем, что они в своей основе (особенно федеральные) все в большей степени становятся органами политического руководства в установленных сферах, ибо их функции государственного управления в принципе отделены от функций непосредственного управления хозяйственной или иной деятельности предприятий, учреждений и организаций.

Положения Конституции РФ относительно органов исполнительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного представления об их сущности, основах правового статуса и системе. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассредоточенных по значительному числу нормативно-правовых актов и пока еще с ненадлежащей полнотой.

Основы современного правового статуса органов исполнительной власти в целом могут быть охарактеризованы числом общих позиций:

- органы исполнительной власти получили значительные возможности на правотворческую деятельность представительных органов (право законодательной инициативы Правительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение правовых актов, предоставление главам администраций и краев, областей и др. субъектов). Расширена подведомственность дел судам общей юрисдикции и арбитражных судов, возникающих в сфере государственного управления, например, расширены основания для отмены указанными судами неправомерных актов органов исполнительной власти;

- взаимодействие органов исполнительной и судебной власти с представительными (законодательными) и судебными органами является необходимым условием нормального функционирования государства. Оно осуществляется в различных организационных формах (согласительные комиссии, заслушивание информации должностных органов исполнительной власти на заседаниях представительных органов и т.д.);

- достаточно обширны и разнообразны отношения органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами, возникающие вне связи с выполнением ими конкретных функций, например, по вопросам материально - технического обеспечения и охраны деятельности представительных (законодательных) и судебных органов.

В соответствие с законодательством органы исполнительной власти обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию правовых актов и их реализации. В целом они наделены широкими полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения и правоохраны. Самостоятельны только в своей сфере деятельности.

Из правовых актов вытекает общее правило: каждый орган исполнительной власти действует в пределах установленной ему компетенции, в определенном порядке и в установленных правовых формах, хотя на этот счет не было специальной оговорки в правовых актах, закрепляющих его задачи, функции и полномочия.

При этом под компетенцией органа государственного управления понимается «система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти… она включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные задачи и функции… применительно к этим объектам».

Во всей деятельности они должны строго следовать требованиям Конституции, законов, выполнять и в пределах своей компетенции способствовать их выполнению другими. Компетенция любого органа исполнительной власти, как достаточно сложное организационно - юридическое понятие включает в себя четыре обязательных элемента:

- цели и задачи деятельности органа;

- обеспечивающие решение этих задач функций управления;

- полномочия или права и обязанности органа в осуществлении закрепленных за ними управленческих функций;

- организационные и правовые формы и методы деятельности.

ГЛАВА 2. ОБЗОР НОРМАТИВНО- ПРАВОВОЙ БАЗЫ РЕГЛАМЕНТИРУЮЩЕЙ ПОРЯДОК ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИНИСТЕРСТВА ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ЭКОЛОГИИ

Политика государственного регулирования России в области природопользования включает:

- введение в практику хозяйствования платежей за использование всех природных ресурсов (земли, воды, минерального сырья). Специфика северных территорий учитывается через ставки платежей, источники выплат, контингент, динамику введения различных видов платежей, учет использования ресурсов в предшествующий период хозяйствования;

- определение ренты по отдельным видам продукции и принципов ее распределения между уровнями бюджетной системы.

Целевые программы, разработанные по данному направлению, позволяют перейти от качественной формулировки целей к их количественному выражению, определению требуемых ресурсов.

Стержневую роль в реализации государственной политики на Севере играет созданный Правительством России Госкомитет по социально-экономическому развитию Севера, среди его основных задач выделяют осуществление мер по совершенствованию экологического самоуправления территорий (разработка программ по спасению и защите окружающей среды).

Одной из основных функций российских органов государственной власти субъектов Федерации по управлению в области использования и охраны природных объектов является разработка и принятие нормативных актов, регулирующих указанные отношения.

В отраслевом законодательстве Российской Федерации, устанавливающем режим использования и охраны отдельных природных объектов и окружающей среды, содержатся статьи, определяющие компетенцию органов государственной власти субъектов, а также положения о разграничении их полномочий.

В частности, ст. 6 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" (с изменен. от 20.04.2007) устанавливает разграничение полномочий органов государственной власти России и таких же органов субъекта в области охраны и использования животного мира и среды его обитания.

Статья 26 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ (с изменен. от 19.06.2007) в целях разграничения полномочий государственных органов власти предусматривает заключение в случае необходимости соответствующего договора между Российской Федерацией и ее субъектом.

Положения федеральных нормативных актов в одних случаях устанавливают, что управление использованием ресурсов, находящихся в собственности Федерации, осуществляется органами государственной власти Федерации, в других определяют, что оно осуществляется федеральными государственными органами в отношении объектов, имеющих федеральное значение.

В то же время практически все нормативные акты природоресурсового характера лишь указывают на наличие федеральной собственности и собственности субъекта Федерации на природные объекты, но фактически не определяют конкретные природные объекты, являющиеся собственностью Федерации или ее субъекта.

Федеральные нормативные правовые акты, регулирующие экологические отношения, достаточно часто определяют объемы законотворческой деятельности органов государственной власти субъекта Федерации. В целях эффективного регулирования этих отношений в них содержатся лишь общие нормы, определяющие особенности правового режима того или иного природного объекта. Органам же государственной власти субъекта предоставляется право принимать свои правовые акты, отражающие сложившуюся практику применения законодательства России и региональные особенности использования и охраны отдельных природных объектов.

Так, в Лесном кодексе Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ст. ст. 85 - 87) содержатся лишь общие положения, определяющие порядок использования участков лесного фонда. К примеру, планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) осуществляется на основании лесного плана субъекта Российской Федерации, состав и порядок подготовки которого устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Лесной кодекс РФ также содержит нормы, согласно которым органы государственной власти субъектов вправе утверждать Правила пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства. В частности, практика создания лесных кодексов имеется в Тамбовской и Саратовской областях.

В частности, на основании ст. ст. 6 - 14 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-I "О недрах" (с изменен. от 26.06.2007) в целях развития федеральных правовых норм о недропользовании администрация Саратовской области приняла постановление от 26.01.1994 N 385 "Об утверждении Положения о лицензировании недропользования". В нем содержатся нормы о порядке обращения в соответствующие органы с ходатайством о предоставлении лицензий, сроках и порядке их рассмотрения.

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (с изменен. от 10.05.2007), устанавливающий санкции за нарушение экологического законодательства, предполагает наступление ответственности по таким преступлениям, как: незаконная деятельность по занятию рыбными и другими воднодобывающими промыслами, незаконная охота, незаконная порубка леса, загрязнение водоемов и атмосферного воздуха, умышленная потрава посевов и т.д.

Общеизвестно, что существует также практика заключения Соглашений о передаче функций природопользования от федеральных органов органам субъекта Федерации. Так, руководствуясь ст. 78 Конституции РФ, Положением о Владимирском областном Комитете охраны окружающей среды и природных ресурсов, согласованного с администрацией Владимирской области и утвержденного 27.11.1993 Минприроды РФ, Владимирский областной Комитет и Департамент природопользования администрации Владимирской области приняли Соглашение:

- концептуально отделить функции экономики, управления и регулирования использования природных ресурсов от функций государственной экологической экспертизы и государственного экологического контроля;

- руководствоваться в своей работе согласованными в установленном порядке Положениями о Владоблкомприроды и Департаменте;

- делегировать Департаменту природопользования и администрации области функции лицензирования комплексного природопользования и лимитирования отдельных видов природных ресурсов, с обязательным согласованием принимаемых документов с Владоблкомприродой и специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды, осуществляющими эти функции в соответствующих сферах управления;

- производить взаимный обмен информацией, в том числе планами и отчетами о проделанной работе.

Департамент природопользования администрации Владимирской области принял на себя обязательства:

- формирование и составление сметы расходов внебюджетного экологического фонда области и контроль за его использованием;

- управление рациональным природопользованием в процессе хозяйственной деятельности;

- учет и оценка природной среды, состояния природных ресурсов;

- учет и оценка объемов образующихся промышленных отходов, организации их сбора и захоронения, организации особо охраняемых природных территорий;

- составление планов мероприятий, прогнозов, программ социально-экологического развития;

- проведение экологической паспортизации хозяйственных объектов;

- согласование планов мероприятий природоохранного строительства;

- приемка форм государственной статистической отчетности;

-составление ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей среды.

Эти функции Департамент выполняет в тесном сотрудничестве с Владоблкомприродой по его согласованию и обязательной информатизации.

В настоящее время в стране также совершенствуется законодательная база в сфере охраны и использования охотничьей фауны. Так, были приняты распоряжения администрации областей и административных округов (например, Тюменской области и Ямало-Ненецкого АО) о регламентации охоты по таким видам фауны, которые являются наиболее ценными для данной области. В целях сохранения и восстановления редких видов фауны соответствующие постановления губернатора утверждают перечень редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных.

Администрация учреждений по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов ведет государственные кадастры, то же касается и особо охраняемых территорий, находящихся в пределах ведения субъекта, но эта деятельность осуществляется на основании правил ведения государственного кадастра по определенному виду объекта.

Сотрудники указанных учреждений принимают участие в проведении дней защиты от экологической опасности, в работе Европейской комиссии международного сотрудничества (ИНКО), в конференции по охране окружающей среды и работе межрайонных совещаний по охране объектов животного мира и среды их обитания, однако указанные мероприятия проводятся с разрешения администрации области.

Особое место в защите природы страны занимают экологические резерваты. Это территории, обладающие таким набором признаков, которые позволяют использовать их в научных и широких просветительских целях. Здесь представлены в основном природные зоны Севера. Своеобразные университеты экологической культуры - резерваты, призваны помочь понять, как устроены и функционируют северные экосистемы. Их правовая охрана обеспечивается в соответствии с предписаниями по землепользованию. Однако федеральное правительство не торопится с предоставлением юридического статуса резерватам. При этом они ссылаются на слабую изученность выбранных участков и на возможное появление в будущем территорий, более уникальных в экологическом отношении.

ГЛАВА 3. ЭЛЕМЕНТЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА МИНИСТЕРСТВА ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ЭКОЛОГИИ

3.1 Структура министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации

В современной России все органы исполнительной власти на федеральном уровне коренным образом перестраиваются сейчас в ходе масштабной административной реформы. В эту перестройку вовлечены, разумеется, и органы управления природными ресурсами. В их реформировании можно выделить следующие основные направления:

- объединение органов управления несколькими основными природными ресурсами в составе одного специального министерства;

- встраивание органов управления тем или иным природным ресурсом в какое-нибудь отраслевое министерство;

- разделение различных функций управления одним и тем же природным ресурсом между несколькими органами.

Совершенно новым и значительным шагом на пути реформирования явилось образование Министерства природных ресурсов РФ. Первоначально в его ведение вошли ресурсы недр и водные ресурсы. Затем к ним были присоединены лесные ресурсы. Представляется очевидным, что никаких управленческих преимуществ объединение нескольких типов природных ресурсов в системе одного министерства не принесло и принести не могло. К негативным же последствиям подобного шага можно отнести как неизбежное увеличение штатов, так и замедление принятия управленческих решений из-за появления дополнительных звеньев в цепи их согласования.

Управление природными ресурсами, находившимися вне ведения Минприроды, было передано другим министерствам, которые по отношению к этим природным ресурсам трудно назвать профильными. Так, лесные ресурсы оказались в ведении Министерства сельского хозяйства РФ, а земельные - в ведении Министерства экономического развития РФ. Неочевидность и даже сомнительность этого выбора особенно хорошо видны на примере земельных ресурсов.

Главным органом управления земельными ресурсами на федеральном уровне до 2004 г. являлась Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр), которая в ходе административной реформы была преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). Данное Агентство до 2007 г. находилось в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ. Затем оно было передано в Министерство юстиции РФ. В 2008 г. Роснедвижимость перешла в ведение Министерства экономического развития РФ (Минэкономразвития), которому и принадлежат теперь функции по нормативно-правовому обеспечению управления земельными ресурсами. В настоящее время Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) упразднено, а его функции переданы вновь образованной в составе Минэкономразвития Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

В результате всего этого роль земельных ресурсов в сфере федеральных органов управления превратилась во второстепенную. Можно сказать, что она даже потерялась, поскольку в названии главного государственного органа управления земельными ресурсами, коим является Росреестр, слово "земля" вообще отсутствует. И это при том, что в ст. 9 Конституции РФ земля среди других природных ресурсов выделяется особо.

Наиболее глубокие изменения в федеральной структуре органов управления природными ресурсами связаны с реализацией идеи о разделении основных функциональных полномочий: 1) правоустанавливающих; 2) правоприменительных; 3) надзорных. Первые из них были закреплены за министерствами, вторые - за агентствами, третьи - за службами. В составе Минприроды, например, в 2009 г. действовали три федеральные службы (Росприроднадзор и др.) и два агентства (Роснедра, Росводресурсы). Причем нормативными документами продекларирована даже функциональная независимость этих органов между собой. Так, Минприроды согласно п. 7 Положения о нем, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404, "не вправе осуществлять функции по контролю и надзору".

К каким-то заметным преимуществам внедрение данной идеи не привело. Что же касается негативных его последствий, то они проявились вполне отчетливо. Это значительное увеличение количества самих управляющих органов с соответствующим ростом штатной численности, появление дополнительных ведомственных барьеров, невозможность оперативного получения служебной информации и т.п. Наиболее негативно последствия произошедшего административного реформирования сказались на геологической отрасли.

Следует заметить, что линия на реализацию идеи о функциональном разделении органов управления выдерживалась не строго. Так, агентство "Роснедвижимость", управлявшее земельными ресурсами, наряду с правоприменительными функциями было наделено и надзорными, а агентство "Росрыболовство" вообще обладает всеми тремя видами функциональных полномочий.

В целом существующую структуру органов государственного управления природными ресурсами России можно охарактеризовать как громоздкую, внутренне противоречивую и малоэффективную. В таком виде она совершенно не соответствует той первостепенной роли, которую природные ресурсы играют в экономике страны. Эту структуру нужно, безусловно, упростить, сделав ее значительно более четкой и дееспособной. Самым оптимальным решением данной проблемы явилось бы, по нашему убеждению, образование по примеру "Росрыболовства" нескольких независимых друг от друга органов управления в статусе федеральных агентств или служб, несущих полную ответственность за соответствующий тип природных ресурсов, наделенных всеми функциональными полномочиями и подчиненных непосредственно Правительству РФ.

Министерство природных ресурсов и экологии российской федерации возглавляет министр (с 9 марта 2004 года министром природных ресурсов РФ является Юрий Петрович Трутнев), назначаемый и освобождаемый от должности президентом российской федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство полномочий и реализацию государственной политики в сфере природопользования и экологии. Министру природных ресурсов разрешено иметь до пяти заместителей, назначенных на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ, в том числе статс-секретаря - заместителя министра, а так же в структуре центрального аппарата - до 9 департаментов по основным направлениям деятельности Министерства (в ред. Постановлений Правительства РФ от 27.01.2010 №31, от 01.03.2010 № 107).

Структурные элементы Министерства природных ресурсов и экологии:

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Стратегическая цель Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - обеспечение экологической и экономической безопасности РФ, соблюдение рационального, непрерывного, неистощительного, экологически безопасного природопользования, сохранение всех компонентов окружающей среды от деградации и уничтожения. Главными задачами государственного контроля и надзора в сфере природопользования и охраны окружающей среды являются выявление, пресечение и профилактика правонарушений, связанных с незаконным и нерациональным использованием природных ресурсов, с негативным воздействием на окружающую среду при осуществлении всех видов природопользования, в том числе экологически опасных;

- Федеральное агентство по недропользованию. Федеральное агентство по недропользованию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования;

- Федеральное агентство водных ресурсов. Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов;

- Федеральная служба по гидрометеологии и мониторингу окружающей среды. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей среды, ее загрязнения.

3.2 Полномочия министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации

Для осуществления своих функций министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации наделено широким кругом полномочий: в нормативно - правовом акте содержится порядка 90 пунктов и допунктов, определяющих права и обязанности органа.

Необходимо выделить такие полномочия как:

- осуществление и охрана находившимися в ведение министерства природных ресурсов и экологии РФ государственными природными ресурсами;

- издание правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции Министерства;

- проведение совещаний, а так же участие в научных конференциях по вопросам, входящим в компетенцию Министерства;

Исходя из перечня функций возложенных на орган, можно выделить полномочия в сфере природопользования и экологии. К первым, на мой взгляд, относятся полномочия:

- координировать деятельность исполнительных органов государственной власти России по вопросам государственного недропользования;

- запрашивать и получать отчет о деятельности иных нижестоящих органов власти в сфере недропользования;

Ко вторым следует отнести полномочия:

- давать письменные разъяснения по вопросам экологического контроля на местности;

- согласовывать действия о защите и охране окружающей среды.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов: законности управления; комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды; сочетания организации как бассейнового, так и административно-территориального управления; разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов; наиболее эффективного исполнения требований законодательства об охране окружающей среды в рамках реально существующих экономических возможностей. В учебной литературе государственное экологическое управление рассматривается как через систему (совокупность) органов, его осуществляющих, с учетом анализа функций, возложенных на эти органы, так и с помощью тех способов, методов и правовых инструментов, которые используются для реализации функций.

Функции управления определяются как закрепленное в законодательных и иных нормативных правовых актах направление деятельности субъекта либо группы субъектов экологического управления по организации охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. В целом же в эколого-правовой литературе по своему содержанию функции государственного экологического управления разделяются, как правило, на две группы. Первая включает в себя нормотворческую, разрешительную, координационную, контрольную функции, а также планирование, информационное обеспечение иных органов власти, всех заинтересованных субъектов, обеспечение соблюдения законодательства, в том числе в установленных законом случаях путем привлечения виновных к ответственности и применения санкций. Во вторую группу относят: установление и взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду ("законное загрязнение" окружающей среды и размещение отходов в пределах установленных лимитов и сверхлимитные), установление квот и лимитов использования природных ресурсов, предоставление и прекращение права природопользования.

К методам государственного экологического управления относятся как собственно управленческие в виде обязательных предписаний, запретов (например, приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), так и экономические (создание материальной заинтересованности в надлежащем экологическом поведении), идеологические (агитация, воспитание, образование и т.п.) в виде рекомендаций, санкционирования, разрешения, согласования. Принципы государственного экологического управления, соответственно, являются, с одной стороны, составной частью общих экологических принципов, с другой - подсистемой принципов управления в целом. Поэтому изменение структур, задач, функций и полномочий органов государственного экологического управления как результат организационно-правовой реформы наиболее противоречиво и труднее всего поддается объективной оценке. Роль государственного управления определяется статусом государственных органов, которые, в отличие от граждан и хозяйствующих субъектов, обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Ряд функций государственного экологического управления в соответствии с текущим законодательством отнесен к компетенции органов местного самоуправления. Такое деление применимо и к существующей в настоящее время в Российской Федерации системе органов государственного экологического управления. Например, ст. 18 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" к его полномочиям в сфере природопользования и охраны окружающей среды отнесено: обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы, а также координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404 утверждено Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, согласно которому: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, не обитающим на особо охраняемых природных территориях и (или) не занесенным в Красную книгу Российской Федерации) и среду их обитания, в сфере эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ, водохозяйственных систем комплексного назначения и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации организует и в пределах своей компетенции обеспечивает выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере деятельности Министерства. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.

Российская Федерация является федеративным государством, в состав которого входят субъекты РФ, неоднородные с точки зрения природно-географических особенностей, наличия на территориях природных ресурсов и объектов негативного воздействия на окружающую среду. Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов в соответствии со ст. 72 Конституции России. МПР и экологии РФ осуществляет надзор за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов осуществления переданных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среды их обитания с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений.

Исходя из сложности, многоплановости и недостатка финансирования, обеспечение взаимодействие Российской Федерации и ее субъектов по вопросам в области охраны окружающей среды и природопользования является одной из важнейших эколого-управленческих задач.

ГЛАВА 4. АНАЛИЗ ВЫЯВЛЕННЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

Под экологическим правонарушением или правонарушением в области окружающей среды и природопользования, понимается виновное противоправное деяние (действие или бездействие), нарушающее нормы экологического законодательства и причиняющее вред либо угрозу причинения вреда окружающей природной среде и здоровью человека. Действующим законодательством Российской Федерации предусмотрена административная ответственность за совершение административных правонарушений, в том числе экологических правонарушений. Этот вид юридической ответственности в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Административная ответственность выражается в применении компетентным органом государства мер взыскания за совершение экологического правонарушения.

Одной из наиболее распространенных мер административной ответственности за экологические правонарушения является штраф. Конкретный размер налагаемого штрафа не только зависит от характера и вида совершенного правонарушения, степени вины правонарушителя и причиненного вреда, но определяется также полномочиями, предоставленными соответствующему органу, налагающему штраф.

Административный штраф является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, не превышающем 5 000 рублей; для должностных лиц - 50 000 рублей; для юридических лиц - 1 000 000 рублей.

Основной перечень экологических правонарушений представлен в главе 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), он довольно широк. Часть из них регулируется статьями главы 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности», а также статьями главы 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности».

Кроме того, глава 19 КоАП РФ «Административные правонарушения против порядка управления» содержит статьи о невыполнении законных требований и воспрепятствовании осуществлению полномочий должностных лиц.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор) ежегодно представляет в Росстат отчет о выявленных административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и природопользования по форме государственной статистической отчетности № 1-АЭ «Сведения об административных правонарушениях в сфере экономики»¹. Форма № 1-АЭ содержит наименование статей КоАП РФ, а также информацию по каждой из статей о числе дел об административных правонарушениях, возбужденных в отчетном периоде должностными лицами Росприроднадзора, сумме административных штрафов, наложенных и взысканных в отчетном периоде, а также информацию о числе лиц, привлеченных к административной ответственности в отчетном периоде.

Для определения результативности деятельности Росприроднадзора установлен прогнозный показатель деятельности «Доля устраненных нарушений из числа выявленных нарушений в сфере природопользования и охраны окружающей среды». Прогнозное значение данного показателя на 2008 год составляло 61%.

Вместе с тем изменение, начиная с 2008 года, полномочий и функций Росприроднадзора повлекло за собой снижение значения целевого показателя деятельности Росприроднадзора «Доля устраненных нарушений из числа выявленных в сфере природопользования и охраны окружающей среды» до 57%.

Показатель отражает степень влияния Росприроднадзора на принятие мер природопользователями по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды. Росприроднадзор осуществляет правоприменительную деятельность при проведении государственного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды путем применения статей КоАП РФ преимущественно по главе 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» КоАП РФ.

То есть выявление Росприроднадзором нарушений законодательства Российской Федерации, правил, нормативов и требований в области охраны и использования природных объектов, совершенных природопользователями (хозяйствующими субъектами, являющимися юридическими или физическими лицами, или предпринимателями без образования юридического лица) в отношении какого-либо природного объекта, носит комплексный характер по каждому хозяйствующему субъекту.

Кроме того, достижение значения указанного показателя напрямую связано с совершенствованием законодательства Российской Федерации и развитием в Росприроднадзоре правоприменительной деятельности в установленной сфере.

В целях изучения вопроса правоприменения в сфере деятельности Росприроднадзора был проведен сопоставительный анализ данных государственной статистической отчетности Росприроднадзора по форме № 1-АЭ с момента создания службы в 2004 году по 2009 год включительно.

Количество статей КоАП РФ, которыми пользуются госинспекторы Росприроднадзора возрастает по годам. Это является следствием не только существенного увеличения полномочий службы за последние несколько лет, но и повышения квалификации и опыта работы госинспекторов Росприроднадзора.

Анализ показал, что в 2009 году Росприроднадзором осуществлялась правоприменительная деятельность по 55 статьям КоАП РФ, относящимся к компетенции службы.

В 2009 году госинспекторами Росприроднадзора возбуждено 27 150 дел об административных правонарушениях. В сравнении с 2008 годом число дел об административных правонарушениях, возбужденных госинспекторами Росприроднадзора, увеличилось на 49%, что является результатом активной методической работы сотрудников Росприроднадзора по порядку применения статей КоАП РФ. На диаграмме 1 также заметны и спады данного значения (в 2005 году в сравнении с 2004 на 4% и в 2007 году в сравнении с 2006 году на 33%), что вызвано прежде всего с передачей части полномочий службы органам государственной власти субъектов Российской Федерации и иным федеральным органам исполнительной власти и, соответственно, последующими процессами реорганизации системы.

Наиболее часто госинспекторами Росприроднадзора в 2009 году применялась ст. 7.3 КоАП РФ «Пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией)», ст. 8.2 «Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления и иными опасными веществами» и ст. 8.21 «Нарушение правил охраны атмосферного воздуха».

Несмотря на то, что полномочия по охране атмосферного воздуха и в области обращения с отходами переданы Росприроднадзору только в мае 2008 года, преобладание выявленных нарушений в данных областях, начиная с 2008 года, весьма существенно.

Подобная ситуация характерна для всех федеральных округов, за исключением Южного федерального округа (наибольшее число административных дел территориальными органами Росприроднадзора в данном федеральном округе возбуждено по ст. 8.1 «Несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов») и Уральского федерального округа (наибольшее число административных дел возбуждено по ст. 8.2 «Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления и иными опасными веществами»).

Анализ частоты применения статей КоАП РФ также показал увеличение количества фактов наложения штрафов по 17 статьям в 2006 году против 2004 года. Например, по ст. 7.3 («Пользование недрами без разрешения (лицензии, либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией)») в 2006 году в два раза больше наложено штрафов, чем в 2004-м. При этом количество статей КоАП РФ, применявшихся в 2006 году, превышает аналогичное количество 2004 года в 1,9 раза.

В 2009 году наибольшие значения по количеству дел об административных правонарушениях по федеральным округам были у следующих федеральных округов:

-Центральный федеральный округ;

-Южный федеральный округ;

-Приволжский федеральный округ.

Наименьшее количество возбужденных дел об административных правонарушениях зафиксировано в Уральском федеральном округе и Дальневосточном федеральном округе.

Аналогичная ситуация по количеству возбужденных дел об административных правонарушениях в целом характерна и для прошлых лет (2004-2008 годы).

Привлеченные к ответственности

В 2009 году к административной ответственности за нарушение экологического законодательства привлечено 16 544 должностных лица, 12 156 юридических лиц и 1 706 граждан.

Рост лиц привлеченных к административной ответственности увеличился в 2005 году по сравнению с 2004 годом на 54,6%.

В 2006 году по сравнению с 2005 годом рост лиц, привлеченных к административной ответственности, увеличился на 144,7%.

В связи с разграничением в 2007 году полномочий в области водных отношений, изменениями полномочий Росприроднадзора и частичной заменой собственного государственного лесного контроля на надзор за осуществлением регионального лесного контроля органами государственной власти субъектов Российской Федерации (согласно ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ) наблюдалось снижение на 34% в 2007 году по сравнению с 2006 годом числа лиц, привлеченных к административной ответственности.

Начиная с 2008 года, наблюдается рост числа лиц, привлеченных госинспекторами Росприроднадзора к административной ответственности за нарушения экологического законодательства, так как федеральный экологический контроль был в полном объеме передан службе:

- в 2008 году в сравнении с 2007-м на 13%;

- в 2009 году в сравнении с 2008-м на 54%.

В 2009 году наибольшее количество лиц привлечено к административной ответственности госинспекторами Росприроднадзора в Южном федеральном округе, Центральном федеральном округе и Приволжском федеральном округе. Наименьшие значения по количеству лиц, привлеченных к административной ответственности в Уральском федеральном округе и Дальневосточном федеральном округе. Значительно меньше сотрудниками Росприроднадзора привлечено к административной ответственности граждан, чем должностных или юридических лиц. Подобная тенденция характерна для всех федеральных округов Российской Федерации.