Размещено на http://www.allbest.ru/

27

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тема

Система государственной власти и система государственного управления. Общее и специфическое

Содержание

• Введение
• 1.Системный характер государственной власти и государственного управления
• 2. Общее в системе государственной власти и государственного управления
• 3. Специфическое в системе государственной власти и государственного управления
• Заключение
• Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Все государства в современном мире, независимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно только лишь за счет правильной и рациональной организации управления этим обществом. Государственное управление играет ключевую роль в упорядочении и регулировании социальной, экономической, политической, духовной и других основополагающих сфер общественной жизни. В организационном и структурном плане, а также с точки зрения решаемых им задач и выполняемых функций - это сложный и многоплановый институт, изучение которого позволяет понять характер взаимоотношений отдельно взятого человека, общества и государства.

Государственное управление охватывает не только структурные, организационно-функциональные и сугубо практические вопросы управления общественными процессами и явлениями, но также проблемы, касающиеся общественных отношений, принципов, ценностей, мировоззренческих установок, идей политической самоорганизации человеческих сообществ, путей сохранения жизнеспособности и обеспечения их эффективного функционирования.

Объектом исследования является система государственной власти и государственного управления. Предмет исследования - общее и отличительное в системе государственной власти и государственного управления.

Цель исследования - системный анализ система государственной власти и государственного управления. Данной цели в соответствие поставлены следующие задачи:

1. Характеристика системы государственной власти и государственного управления как общественных категорий;

2. Сопоставление государственной власти и государственного управления.

1.Системный характер государственной власти и государственного управления

Ключевыми понятиями в исследовании государственного управления являются: «система», «система управления», «система государственного управления», «управляющая система» и «управляемая система». Без анализа категории «система» становятся невозможными анализ, оценка состояния объекта управления и принятие решений.

Деятельность органов государственного управления связана с решением сложных социально-экономических задач. Результаты того или иного решения органов управления могут оптимизировать или подрывать функционирование общества в целом, оказывать влияние на будущее целых поколений. В этой связи очень важен комплексный, системный подход к управленческим процессам, позволяющий предвидеть результаты принятых решений и снижать риск и последствия неудач.

В процессе решения любой конкретной проблемы возникает множество вопросов, среди которых есть и такие:

- какие проблемы характерны для объекта?

- в чем суть проблем объекта?

- чем обусловлена постановка задачи?

- почему используются те или иные приемы и методы государственного управления?

- существует ли другая логика решения управленческой задачи?

- все ли средства использованы для решения задачи?

- являются ли решения отдельных частей решением целостной задачи?

Ответы на эти вопросы дает системный подход к государственному управлению.

Система - это целостное образование, комплекс взаимосвязанных элементов, обладающих благодаря своему единству качественно новыми характеристиками, причем каждая система выступает элементом системы более высокого порядка, а любой элемент системы - системой более низкого порядка Андреев С.С. Теория социального управления. Субъект и объект социального управления // Социально-гуманитарные знания. 2001. №.1. С. 83..

В наиболее широком смысле термин «система» используется для описания самых различных явлений и трактуется как правильность в расположении частей, конкретный порядок, форма устройства, организация деятельности и т.д. Основоположником теории систем считается Людвиг фон Берталанфи. Система, по Берталанфи, это комплекс взаимодействующих элементов, которые в своем единстве образуют некоторую целостность. Наиболее важными признаками системы являются: сложность объекта, его целостность, способность делиться на части, быть элементом системы более высокого порядка (иерархия), образовывать особое единство со средой. Элементы системы в той или иной мере направлены на достижения единой цели, стоящей перед системой в целом. К системным связям относят: связи взаимодействия (кооперативные, корпоративные, конфликтные и др.); генетические связи (объясняющие происхождение системы); структурные связи (строение, «скелет» системы); связи функционирования (обеспечивающие жизнедеятельность объекта); связи развития (модификация, модернизация функциональных связей); связи управления (строятся на основе программы и представляют собой способ ее реализации). Совокупность всех связей внутри системы называется внутренней структурой. Сумму всех связей как внутри системы, так и системы с внешней средой в теории систем называют полной структурой.

Системы различаются по степени сложности. Самая сложная из известных науке систем - социальная, обладающая максимальной способностью к саморазвитию. Специфика социальных систем заключается в том, что они складываются на основе социальных общностей, а элементами этих общностей являются люди с конкретными потребностями, интересами, статусами, мотивами, целями. Поэтому границы управляемости социальных систем часто неопределенны, целостность системы обеспечивается процессами саморегулирования, самоуправления и собственно управления. Тем не менее, в любой социальной системе можно выделить управляющую и управляемую подсистемы, которые при известном абстрагировании можно рассматривать как самостоятельные системы. Функционирование управляющей подсистемы направлено на сохранение параметров управляемой системы, развитие управляющей подсистемы - на изменение управляемой подсистемы. Так или иначе, достигается общая цель системы.

Э.М. Коротков определяет систему управления как «совокупность звеньев, осуществляющих управление, и связей между ними». Ю.В. Фененко включает в систему управления также концепцию управления, методы анализа, принятия решений и управленческого воздействия. Управление с позиции системного подхода представляет совокупность действий всех звеньев системы управления, которые субординированы и скоординированы в системе таким образом, чтобы на основе концепции управления выбрать из множества возможных оптимальный вариант воздействия на объект. При этом управляющая система ведет мониторинг состояния управляемой системы, сравнивает результаты изменения с нормами функционирования системы в целом Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Kvpc лекций - М.: Юрид. лит., 2007. - С.156.

К управляющим социальным системам относятся:

--системы государственного управления;

--системы самоуправления (например, органы местного самоуправления организуют в рамках предоставленных полномочий социально-экономические и культурные процессы на конкретной территории);

--системы управления организациями, институтами, группами, ассоциациями;

--системы управления бизнес-организациями, т.е. хозяйствующими субъектами, реализующими собственные интересы посредством производства и реализации товаров (услуг).

Управление обществом предполагает наличие у управляющей системы возможности, средств тем или иным способом воздействовать на объект, осуществляя при этом целенаправленный выбор воздействий. Все системы управления имеют сходную структуру, характеризующуюся наличием двух каналов связей между субъектом управления и объектом управления: канал прямой связи для передачи управляющего воздействия и канал обратной связи для передачи информации о состоянии и функционировании объекта. Обратная связь необходима для контроля над изменениями в системе. Процесс управления осуществляется на основе использования и переработки поступающей информации о поведении (состоянии) объекта и воздействия на него окружающей среды. При этом система может накапливать энтропию. Н.А. Куртиков справедливо отмечает, что энтропийности - накоплению неопределенности, неупорядоченности, несимметричности обмена информацией - в практике управления уделяют мало внимания. Как правило, энтропия - следствие некомпетентного, несистемного подхода к решению задач управления. Мильнер Б.З., Евенко Л.И., Рапопорт B.C. Системный подход к организации управления. М.: Экономика, 2003. С. 54-61.

К типу концептуальных системных задач управления относятся задачи построения, функционирования и развития органов государственной власти, управления народным хозяйством, отраслью, предприятием. Практическая реализация системного подхода в государственном и муниципальном управлении означает:

-- системообразующим фактором в государственном управлении в целом выступает политическая стратегия федеральных органов власти, а по отношению к подсистемам управления -- отдельные виды политики (экономическая, социальная и т.д.);

-- признание первенства общегосударственных интересов и целей, подчинение им всех других целей и интересов, а также согласование целей управляющих субъектов федерального, регионального и муниципального уровней как условие действенности функциональных взаимосвязей соподчинения и координации;

-- создание систем управления отдельными ветвями государственной власти и управления (подсистем);

-- достижение общности (компромисса) целей управляющего субъекта и управляемого объекта (общества, его групп и слоев).

В зависимости от сложности исторически складывающегося общества формируются и все более сложная структура социальной системы, выявляются границы субъекта и объекта управления, управляющей и управляемой подсистем.

В любой группе, в любом сообществе людей существует потребность в координации действий на пути к поставленной цели. До какого-то момента эти функции могут выполняться выбранным неформальным лидером или по очереди, не требуя специальных знаний и формального статуса, институциализированного принуждения. Авторитета лидера, главы рода может быть вполне достаточно, чтобы решать все возникающие вопросы. Ведь вне этого примитивного сообщества отдельный человек выжить не мог. Такие сообщества выполняют одновременно функции субъекта и объекта управления. Но приходит время, когда общественное разделение труда становится достаточно глубоким и устойчивым, и управление выделяется в самостоятельный вид деятельности. Племенная знать захватывает функции управления. Из сообщества происходит вычленение субъекта управления, он персонифицируется группой профессиональных управленцев, а те, кто должен подчиняться распоряжениям субъекта управления, оказываются объектами управляющего воздействия. Выступая единством противоположностей, управляющие и управляемые образуют динамическую и противоречивую систему управления. Чем глубже общественное разделение труда, чем сложнее общество, тем более сложны управляемые объекты, приобретающие системный и самоуправляемый характер (управляемая подсистема), тем более сложной, системной должна быть и организация субъекта управления (управляющей подсистемы). Чиркин В.Е. Теория государственного и муниципального управления: Учебник. М.:Юрист, 2004. С. 55.

Таким образом, в основе системы управления всегда лежит противоречие субъекта и объекта, которые обладают относительным единством, будучи элементами одной системы, и в то же время занимают разные социальные позиции, следовательно, должны бороться за свои интересы, ценности и цели. Диалектическое противоречие между субъектом и объектом управления является источником изменения и развития общества. Неадекватные решения и действия субъекта управления вызывают блокирование, протест управляемых, активизируют процесс количественной и качественной перестройки субъекта управления, его усложнение, или разрушение. Каждый раз динамическое равновесие восстанавливается уже на другом уровне, система управления изменяется в соответствии с условиями среды.

Субъект наделен формальным правом принимать решения, и обеспечивать его претворение в жизнь, используя власть и принуждение. Однако право использовать власть социально детерминировано закономерностями социального развития, соотношением сил в обществе, потребностями и интересами. Субъект управления в своих действиях ограничен способностями и готовностью объекта подчиняться, его выбор задан возможностями эффективной реакции объекта на стимулы и средства управления. Власть предполагает готовность объекта подчиняться, поскольку представляет совокупность волевых отношений субъекта и объекта управления.

Субъект государственного управления - особые группы людей, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями, и действующие от имени государственных институтов, общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления -- общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность. Процесс государственного управления представляет собой сознательное воздействие институтов публичной власти на деятельность общества, его отдельных групп, в котором происходят борьба и согласование разнородных социальных интересов в соответствии с общегосударственными целями и нормами.

Управленческая деятельность государственных органов направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими (государственными) и частными интересами. Конфликтное взаимодействие элементов управляющей и управляемой систем, субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения, единоначалия и коллегиальности, различных подразделений и департаментов, носителей инноваций и традиций, тенденций и т.д. свойственно государственно-общественным системам. Поэтому конфликтологический подход в теории государственного управления является таким же объективно обусловленным, как и другие, вышеназванные. «Независимо от степени подчиненности, - пишет С.С. Андреев, - объект формирует содержание и устанавливает пределы проявления активности субъекта. Содержание его деятельности не может быть не чем иным, как содержанием, которое несет собой объект: материальное или духовное производство, сфера обслуживания или сфера социализации человека, сфера внутренней или внешней политики. В то время как пределы ограничены уровнем развитости материальных и духовных возможностей объекта. В результате объект, так или иначе, воспроизводится в субъекте; воспроизводится не в смысле зеркального отражения, а в смысле структурного и функционального соответствия. Чем выше степень соответствия субъекта и объекта, тем эффективнее социальное управление. Таким образом, субъективизм и волюнтаризм субъекта, так же как и «недоуправление», неадекватное управление ведут управляющую систему к энтропии, кризису и замене Мильнер Б.З. Теория организации: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2003. С. 96-97..

В теории государственного управления субъект управления приобретает различный статус в зависимости от концепции (идеологии) государственного управления. Демократические концепции опираются на принципы политического плюрализма, идеи социального правового государства, предполагают в рамках верховенства и суверенности государственной власти множественность субъектов управления, которые связаны «сдержками» и «противовесами». Теократические (Саудовская Аравия) и клерикальные (Иран) теории государственного управления характерны для многих мусульманских стран. Согласно концепциям исламского фундаментализма лучшей формой государственного управления является халифат, а субъектом признается лишь монарх и назначенный им совещательный совет - аш-шура. Вместо участия граждан в управлении используется практика меджлиса (прием в установленные дни любого «правоверного» главой государства, который одновременно является имамом - религиозным главой, и членами его семьи). В арабских странах, испытавших влияние либеральных идей (Алжир, Египет) в качестве субъекта государственного управления выступает институт президентства, а аш-шура превратилась в частично избираемый консультативный совет при президенте.

Одной из важнейших характеристик системы управления является энтропия, представляющая собой количественную меру беспорядка в системе, создаваемую использованием неправильных методов, неадекватными действиями субъекта и объекта. Энтропия характеризует соотношение дезорганизованности и организованности управляемой системы, предопределяет поведение людей в экономике, политике, межнациональных отношениях. При научно обоснованном управлении в социальной системе энтропия уменьшается. И наоборот. Увеличение энтропии означает, что в управляемой системе преобладают процессы разрушения, деструкции, движение в сторону неупорядоченности, неопределенности и хаоса, что в конечном итоге может привести к разрушению данной системы.

Таким образом, государственное управление, рассматриваемое как определенный тип системного взаимодействия между субъектом и объектом, представляет собой воспроизводимое каждый раз на новом уровне диалектическое противоречие, которое не может быть разрешено окончательно. Это означало бы исчезновение, разрушение государственной системы. При этом объект и среда управления изменяются, создавая новую совокупность обстоятельств и предпосылки для мобилизации субъекта управления. Актуальность исследования противоречий и конфликтов государственного управления в современном российском обществе особенно возрастает и условиях неустойчивого состояния государственной системы, когда любое незначительное на первый взгляд внешнее воздействие на нее может иметь далеко идущие последствия Курашвили Б.П. Очерки теории государственного управления. М.: Изд -во Наука, 2007, С.7..

государственный управление власть

2. Общее в системе государственной власти и государственного управления

Ключевой вопрос - содержание государственного управления. В широком смысле оно производно от функций государства, которые выражают его деятельность в разных сферах. Каждая из них включает в себя комплекс подфункций, выполняемых разными ветвями власти, органами и организациями. Например, в осуществлении экологической функции участвуют и законодательные, и исполнительные, и муниципальные органы, и предприятия. У каждого участника - своя «доля» выполнения общих функций. Поэтому в более узком смысле государственное управление выполняет такие функции, как легализующие, распорядительные, нормирующие, контрольные и др.

Это позволяет использовать в различных отраслях и ситуациях гибкие методы воздействия на социально-экономические процессы, на деятельность органов и организаций, на поведение людей. От правильного выбора регуляторов и меры их соотношения зависит уровень развития экономики и социальной сферы. Пока это не удается на практике, и выбор регуляторов бывает произвольным: то жестким, то мягким, то нейтральным.

Среди регуляторов административного права следует более четко различать нормы материальные и процессуальные. Компетенционные нормы с их широким спектром административного усмотрения требуют четких процедур деятельности и принятия решений, взаимоотношений всех субъектов права. Пока процедурных и процессуальных норм явно не хватает, и этот дефицит надо преодолевать.

Административно-правовые регуляторы можно условно разделить на две группы. Первая группа включает в себя собственно административные акты и нормы, с помощью которых административная власть самоорганизуется и функционирует: это статутные законы, положения об органах, правовые акты о госслужбе и др. Во вторую группу следует включать тематические административно-правовые регуляторы, «рассыпанные» по всем отраслям права и содержащиеся в тематических законах и подзаконных актах.

Все более настоятельной является необходимость формирования новых административных режимов: подвижные комбинации регуляторов - норм, статусов органов и организаций, процедур для решения устойчивых или временных задач. К ним можно отнести легализующие режимы (регистрации, аккредитации, аттестации и др.), функциональные режимы (в сфере бюджетных отношений, услуг связи и др.), контрольно-надзорные режимы, административно-международные режимы.

Следующий круг - распределение функций по видам органов исполнительной власти и отдельным органам. Это сложная задача, и поэтому в ходе административной реформы проводилась большая работа по выявлению избыточных функций, от которых можно отказаться или сократить объем и масштаб выполнения. Причем произошедшая специализация функций федеральных органов выявила ряд проблем. До настоящего времени не существует общепринятого классификатора функций. Наряду с функциями выделяются государственные услуги как способы реагирования на запросы граждан и юридических лиц. Грань пока проведена весьма условно. К тому же определение и распределение функций и услуг требует гибких процедур.

Во-первых, необходимо четко определять составы государственных функций и услуг по уровням и видам органов. Во-вторых, обоснованно решать вопрос об условиях и основаниях перераспределения полномочий и ресурсов. В-третьих, тщательно урегулировать и соблюдать процедуры передачи, наделения и делегирования полномочий. В-четвертых, обеспечивать строгую адекватность структур управления возлагаемой на них компетенции.

Обострились проблемы централизации и децентрализации, поскольку часты изменения в объеме полномочий органов исполнительной власти разных уровней. Не всегда оправдано возникают противоречия.

Курс на централизацию выражается в последние годы в разных формах. Во-первых, в концентрации законодательной деятельности на федеральном уровне, в чрезмерной детализации регламентирования вопросов в законах по предметам совместного ведения и слабой процедуре учета интересов субъектов РФ. Во-вторых, в передаче ряда полномочий органов государственной власти субъектов РФ на федеральный уровень. В-третьих, в сохранении чрезмерного ведомственного регулирования по линии федеральных органов исполнительной власти. В-четвертых, в замене прямых выборов губернаторов и президентов субъектов РФ избранием их по представлению Президента РФ.

Параллельно или с некоторым временным разрывом происходят некоторые процессы децентрализации: сверху вниз передаются некоторые полномочия, особенно в социальной сфере, бюджетные средства, подведомственные организации и учреждения. Расширяется сфера самостоятельных действий местных органов. В субъектах РФ интенсивно развивается социальное законодательство, им передается ряд полномочий путем изменения федеральных законов. Передаются финансовые ресурсы для выполнения этих полномочий, расширяются рамки самостоятельного принятия решений. Но проблема в том, что и централистские, и децентралистские тенденции то быстро проявляются, то гаснут.

Процессы централизации и децентрализации нельзя сводить к традиционным административным аспектам. В них явственно обнаруживаются экономические аспекты, влияющие на публичную деятельность. Надо полагать, концентрация собственности в руках государства путем национализации и создания крупных государственных корпораций (путем скупки акций, слияния и т.п.) отражает экономическую централизацию. С другой стороны, приватизация и уменьшение удельного веса государственного сектора сопровождается курсом на дерегулирование. Происходит передача некоторых функций от государственных органов саморегулируемым и иным организациям. Но это не означает полного отказа от государственного регулирования, которое должно видоизменяться и более гибко сочетаться с саморегулированием.

Вопрос в том, как должны меняться в этих процессах методы государственного управления. Особое внимание должно быть уделено обновлению отношений органов публичной власти с учреждениями, организациями и предприятиями. Режимы зависят от статуса и его обновления, от организационно-правовой формы, от качества деятельности по оказанию услуг, от локальных актов.

Сравнивая основные свойства политической власти и свойства государственного управления как системы, следует отметить их генетическое родство. Все основные свойства политической власти, которые мы сформулировали, характерны и для системы государственного управления. В этом проявляется вторичность, производность государственного управления (государственной администрации) как системы от системы политической власти, в первую очередь - государственной. Наглядно это обстоятельство обнаруживает себя в учреждении государственных административных институтов политическими органами (институтами) государства. Содержательная общность политики и администрации в государственной сфере обнаруживает себя через родство функций. Большинство специалистов, рассматривая состав и содержание функций политической власти, государства, государственной власти в их ряду называют общие функции управления в том или ином «классическом» составе: анализ, оценка, планирование, организация, координация, надзор, контроль и пр.

Помимо функций обеспечения суверенитета государственной власти, воспроизводства политической системы и политической организации общества обязательно называют основные административные функции (в терминологии Анри Файоля), так как:

1) политика, администрация, как и другие виды человеческой деятельности имеют единую макроструктуру как процессы решения проблем (мониторинг, целеполагание, анализ ситуации, оценка, формулирование проблемы, анализ проблемы, поиск, анализ и оценка альтернатив, выбор решения, организация исполнения, координация, контроль исполнения);

2) объективные и субъективные затруднения определения границы политической и административной власти, истолкования функций и задач власти и управления. Часто функции государственного управления формулируются в терминах задач (проблем, подлежащих решению) - социальное обеспечение и защита, оборона, охрана правопорядка, здравоохранение и т.п. Но каждый гражданин и специалист знает: социальная защита - функция профсоюзов, социальная помощь - функция государственных и общественных учреждений, медицинская помощь - функция лечебных учреждений и пр. А органы государственной власти принимают решения по целям, функциям, задачам, составу исполнителей, срокам, организационно-финансовому, материально-техническому обеспечению и т.д.

Наиболее важные, масштабные, долгосрочные, ответственные, дорогие решения принимаются наиболее высокими по иерархии государственными органами - главой государства, законодательными органами, высшими судебными инстанциями, высшим органом исполнительной власти - правительством. Основной результат, который производит система государственной власти и управления для общества -- нормативная среда деятельности общественных институтов, неорганизованных граждан и их взаимодействия с государственными органами и учреждениями. Основной продукт здесь - услуги по организации и координации деятельности граждан и их объединений, введение и поддержание правил, обеспечивающих социальную справедливость как меру равенства и неравенства людей и общественных групп. Это - наиболее существенная часть административных услуг. Наиболее значимые и крупные нормы становятся предметом политической борьбы и принимают, в конечном счете, статус законов и подзаконных нормативных актов. Это -- политические нормы, которые императивно требуют своего принятия именно государственными субъектами политической власти и посредством политических процедур. Совокупность таких норм выражает наиболее стабильную составляющую государственной политики. Они содержат указание на цели (предназначение), функции (направления достижения целей, виды деятельности), задачи (состав проблем, подлежащих разрешению в рамках реализации функций и достижения целей), источники, структуру и объем ресурсного обеспечения. Например, государственный бюджет, имея все эти элементы, принимается как закон, а государственная программа - постановлением правительства или указом президента.

Общность, родство политического процесса и административного (управленческого) в функциональном аспекте состоит в частичном совпадении содержания некоторых функций. Но именно частичного, а не полного. Поэтому устанавливать тождество функций политической власти, государства, государственной власти, государственного управления нельзя. Политическую власть порождает не государство, а общество, общественные и государственные формы политической власти сосуществуют и дополняют (или конфликтуют) друг друга. Объем и состав функций политической власти шире и разнообразнее, чем функций государственной власти. Политическая власть осуществляется далеко за пределами государственных форм. Обычно государство и государственная власть, в отличие от общества и его политических институтов, обладают монополией на применение материального (в т.ч. вооруженного) насилия, это порождает различия не только в объеме и ассортименте ресурсов власти, но и в технологии ее реализации. Государство (органы государственной власти) создает и таких своих агентов, которые властных ресурсов не имеют, но состав и содержание их функций не требуют властных полномочий (школы, лечебные учреждения и пр.). Функции таких публичных учреждений -- государственные, но не функции государственной власти. Их реализация своим содержанием имеет организацию производства и производство публичных услуг, услуг для населения, индивидуального потребителя Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление как специальность и система научных знаний. - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2010. - С.96.

3. Специфическое в системе государственной власти и государственного управления

Разграничение функций политики и администрации встречает и объективные затруднения, которые обусловлены часто встречающимся в государственной практике наделением государственного органа и политическими и административными функциями и полномочиями по соображениям целесообразности. В государственной практике существует стремление представить все функции государственного органа как, безусловно политические, либо как исключительно административные Л.В. Сморгунов, А.П. Альгин, И.Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л.В. Сморгунова.-Ч.1: Концепции и проблемы государственной политики и управления.-М.: РОССПЭН, 2006.- С.65.

Серьезным основанием для «политизации» всех государственных функций, или, по крайней мере, функций государственного управления, является то, что граница политики и администрации в практике действительно подвижна. Основной вопрос, который решают все организации -- дефицит ресурсов разного рода. Поэтому значительное внимание уделяется источникам, объему и структуре ресурсов, их распределению. Основные ресурсы легальной и формальной власти -- полномочия, которые могут быть связаны предметами ведения. В отношениях власти, как и в отношениях собственности, действует стихийный закон -- закон самовозрастания власти (аналог самовозрастания капитала), т.е. концентрации полномочий. Поэтому конфликты в системе государственной власти и управления и по горизонтали, и по вертикали преимущественно имеют своим предметом перераспределение полномочий власти.

Для политического государственного органа, органа политической власти устанавливается политическая ответственность, адекватная природе его функций и полномочий, а для органа государственного управления, административного по природе, - другие формы и виды ответственности. Помимо полномочий и ответственности, политику и администрацию в системе государственной власти отличает, конечно, и порядок формирования органов власти.

О необходимости институционального и функционального разграничения политики и администрации специалисты писали еще в XIX в. Основы представлений о разграничении политического и административного уровней организации государственной власти, политики и управления (администрации) были заложены несколько раньше, чем это принято считать в отечественной специальной литературе. Чаще всего упоминают в связи с этим имя американского правоведа, политолога (и в последующем -- президента США) Вудро Вильсона. На самом деле во французской административной науке требования разграничения администрации и политики прозвучали значительно раньше, по крайней мере, на рубеже XVIII - XIX вв. Во Франции эту концепцию связывают с именами родоначальников французской науки административного права Макареля и А. Вивьена. Макарель, как цитировал М. Шпилевский, в первом учебнике административного права писал: «Администрацию должно отличать от власти правительственной или политической. Правительственной власти или просто правительству принадлежит инициатива, направление общих дел нации, высшее руководство... Администрации же принадлежит действие, т.е. исполнение законов, материальное и практическое осуществление власти, доверенной правительству, простое отправление публичных услуг. Политическая власть есть голова, администрация - руки». Еще в 1800 г. член Государственного совета Франции Редерер огласил как принцип организации государственной власти во Франции требование «управлять - дело одного, судить - дело многих». В этом же ключе решал проблему политико-административной дихотомии А. Вивьен в «Административных очерках». Так, он писал: «Исполнительная власть разделяется на две сферы: политику... и администрацию... Политическая власть является наиболее активным инструментом прогресса цивилизации, просвещения и всеобщего блага... Тесно связанная с администрацией, она все же не смешивается с ней. Ее функция инициатива, оценка, руководство, совет; именно она дает администрации ее общий дух, ее мысль, и, если так можно выразиться, ее знамя; администрации же принадлежит действие, т.е. исполнение законов, практическая и материальная реализация власти, доверенной правительству. Политическая власть - голова, администрация - руки... Единоличный чиновник -- для исполнения. Совет при нем - для того, чтобы его просвещать. Всеобщее и непрерывное наблюдение, контроль административных судов - для того, чтобы обеспечить уважение закона и частных прав. Таковы фундаментальные основы административной организации». В. Вильсон лишь подчеркнул, что государственная администрация как предмет исследования не входит в сферу политики. Усложнение, увеличение многообразия функций государственного управления делают необходимым существование особой административной науки, которая призвана «усилить и очистить организацию системы управления», сделать ее деятельность более эффективной (to make its business less unbusinesslike). Вильсон особенно подчеркнул, что государственная администрация как предмет исследования принадлежит к «области делового управления» (field of business) и не входит в сферу политики. «Она является частью политической жизни настолько, насколько метод бухгалтерского учета есть часть жизни общества, а машинное оборудование -- часть произведенного продукта».

Политический орган государственной исполнительной власти, по нашему мнению, обладает, в отличие от органа государственного управления, следующими особенными признаками:

· формируется по политической процедуре, а не в административном порядке;

· формируется по политическим критериям, а не по критериям профессионализма, квалификации, компетентности и опыта;

· является носителем государственного суверенитета, данного конституцией, а не организационной автономией, как орган государственного управления;

· формируется по нормам, установленным конституцией или конституционными законами (в демократическом государстве), а не текущим законодательством;

· не имеет вышестоящего уровня организации и подчинения, а орган государственного управления всегда имеет вышестоящий уровень организации, которым в предельном случае является орган государственной власти;

· самостоятельно определяет все элементы внутренней структуры, за исключением полномочий (по правилу, но не всегда), а орган государственного управления все элементы внутренней структуры получает заданными в безусловном порядке;

· обладает более низким уровнем регламентации всех элементов внутренней структуры (напр., часто не имеет установленных целей и функций, что замещается полномочиями, трактуемыми в произвольном порядке как функции, задачи, права, обязанности или «сфера ответственности», редко имеет однозначно заданный состав внутренних подразделений);

· замещение должностей производится, как правило, на срок, ограниченный сроком действия полномочий выборного органа, а не на условиях контракта и карьерного замещения должностей, т.е. не по принципу стабильности;

· политический характер должностей означает, в частности, их выделение в составе государственных должностей или должностей государственной службы (служение подчинено не интересам государства, а интересам избирателей, народа или интересам политического деятеля -- для должностей в личном аппарате);

· несет обычно только политическую ответственность за исполнение полномочий власти и выход за их пределы, а орган государственного управления несет и другие виды и формы ответственности Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2008. - С.166.

Соответственно различию функций и полномочий политические и административные государственные органы отличаются технологией деятельности. Занимаясь материализацией политических решений, органы государственной администрации широко применяют, средства материального воздействия на объекты своей власти, в то время как политические органы предпочитают непосредственно использовать идеологические ресурсы и принимать решения по применению материального воздействия, устраняясь от его реализации. Редкое исключение представляют собой военно-политические институты, руководство которых иногда непосредственно участвует в операциях.

Заключение

Обобщим выводы по итогам исследования.

Государственная администрация (управление) является функцией политики, выступающей по отношению к ней в качестве «учредителя», аналогично субъектам хозяйственной деятельности. И в первую очередь, в этом смысле можно говорить о политической природе и характере деятельности государственного управления. Политика является также наиболее существенной частью среды государственной администрации, совокупностью как внешних, так и внутренних факторов воздействия на реализацию функций управления. Конечно, не административный, а вполне политический характер принимают проблемы участия административного аппарата в подготовке и определении политических решений, их реализации. Следует учесть, что значительная часть политической элиты имеет опыт административно-государственной деятельности, и часто политическая карьера заканчивается в государственной администрации. Следовательно, существует генетическая в социальном смысле связь между административным аппаратом и политической элитой. Корпус профессиональных администраторов (бюрократия) - это группа, которая поставляет информацию для политического анализа. Это группа, которая готовит проекты значительной части политических решений, например, проекты законов и поправок к ним. Это группа, которая организует и координирует реализацию политических решений (следовательно, лучше, чем кто бы то ни было знает, как их блокировать и умеет это делать). М. Вебер, анализируя возможности эффективного политического контроля чиновничества, указывал на два обстоятельства, являющиеся основой политического влияния чиновничества: «техническое» профессиональное знание, «приобретенное путем специального обучения» и «доступное лишь чиновнику, приобретенное с помощью ведомственного аппарата знание конкретных фактов». Административная работа требует расчета и расчетливости, поэтому бюрократия обладает одним из самых высоких в обществе уровней самосознания, по которому может конкурировать с научным сообществом и политической элитой. Но в науке труд часто индивидуальный и не формирует такой корпоративной сплоченности и волевых качеств, а политическая элита обычно обновляется с более высокой скоростью, чем административный аппарат. Поэтому следует согласиться с тем, что не только политика влияет на администрацию, формируя ее, заказывая ей цели, функции, задачи, наделяя полномочиями, контролируя, но и администрация влияет на политику идеологически, в кадровом отношении, материализуя и, часто, корректируя политические решения.

Помимо указанных, существуют параллельные официальным государственным субъекты и каналы взаимовлияния политической сферы и системы государственного управления. В качестве таковых следует в первую очередь назвать лобби, группы интересов и корпорации. Но нельзя игнорировать также и микроуровень: взаимодействия государственной администрации с индивидуальными гражданами.

По общему правилу, служебных органов государства всегда больше, чем органов принятия решений, поэтому государственная администрация обладает большей размерностью, нежели политические органы государственной власти. Организационная среда, в которой живет государственная администрация, более стабильна. В первую очередь, это касается нормативной среды. Как следствие, административная система обладает большей инерционностью, для нее медленнее течет время, она не способна меняться с такой же скоростью, как политическая часть государственной власти.

Список использованной литературы

1. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М.: Экономика, 2008. - 386 с.

2. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление как специальность и система научных знаний. - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2010. - 432 с.

3. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и его реформирования. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2010. - 430 с.

4. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2008. - 419 с.

5. Четвериков В.С. Административное право. - М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 2007.

6. Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. - М.: Изд-во Экономика, 2008.

7. Сморгунов Л.В., Альгин А.П., Барыгин И.Н. [и др.]; под ред. Л.В. Сморгунова. - Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. - М.: РОССПЭН, 2006. - 381 с.

Размещено на Allbest.ru