Система российского законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева

Институт дополнительного образования

Факультет экономики и финансов

Курсовая работа

по программе: "Управление государственными и муниципальными заказами"

Система российского законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов

Выполнил слушатель ФЭФ:

Вакурова Тамара Алексеевна

Руководитель: Родионова О.М.

Саранск 2013

Содержание

Введение

1. Анализ системы российского законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов

1.1 Анализ системы федерального законодательства

1.2 Анализ системы регионального законодательства

2. Анализ практики применения законодательства, регулирующего размещение государственных и муниципальных заказов

Заключение

Список использованных источников

Введение

В России, к настоящему времени, сформирована достаточно полная нормативно - законодательная база по организации процессов закупок продукции (услуг) для государственных нужд, включая конкурсные торги различных видов. Состав указанных нормативно - правовых актов включает большое количество (более 300) документов, как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В некоторых из них, по предварительным оценкам, нормативная база в области регулирования государственных закупок является даже более проработанной, чем на федеральном уровне.

С 1 января 2006 года в России вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее по тексту - Закон О размещении заказов). Как следует из названия данного закона, он был принят с целью обеспечения нужд и потребностей органов государственной власти и органов местного самоуправления, урегулирования отношений в сфере государственного и муниципального заказа. Правила и процедуры, установленные Законом О размещении заказов существенно отличаются от действовавших ранее в этой сфере в России с 1997 по 2005 годы. В то же время в сам Закон О размещении заказов вносятся регулярные правки (с момента принятия изменения в него внесены более 20 раз, а также принят ряд дополняющих и разъясняющих нормативно-правовых актов). И по прошествии почти шести лет с начала действия основополагающего в сфере государственных закупок нормативного документа законодатель продолжает совершенствовать и уточнять механизм государственных закупок.

Актуальность выбранной темы подтверждается следующими положениями:

1. Деятельность государственных органов напрямую зависит от эффективности системы удовлетворения государственных нужд, как основного способа их материально - технического обеспечения;

2. Государственные закупки обеспечивают потребности не только федеральных, но и региональных органов государственной власти, всего государственного аппарата и при грамотной организации позволяют эффективно и оперативно обеспечивать государственные органы и учреждения необходимыми ресурсами;

3. В существующем законодательстве, регулирующем размещение государственных и муниципальных заказов, имеются неточности и правовые пробелы, выявление которых позволит избежать ошибок применения законодательства и, как следствие, неэффективного использования денежных средств государства;

4. Устранение ошибок в законодательстве о государственном заказе позволит не только избежать финансовых потерь, но и устранить поле для злоупотреблений своими полномочиями чиновников, уполномоченных должностных лиц.

Целью данной курсовой работы является анализ системы российского законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов и выработка возможных путей её дальнейшего развития.

Исходя из целей работы, ее задачами является:

1) Исследование российского законодательства, регулирующего размещение заказов для государственных и муниципальных нужд;

2) Выявление в законодательстве о государственном заказе правовых коллизий;

3) Анализ применения такого законодательства;

4) Обзор наиболее распространенных правонарушений при размещении заказов для государственных нужд;

5) Сравнение норм законодательства с результатами их применения, а также правовых коллизий и правонарушений;

6) На основании данного анализа выведение возможных путей решения выявленных в законодательстве проблем.

Исходя из приведенных задач, данная работа делится на 3 части:

Во-первых, анализ системы законодательства, регулирующего размещение государственных и муниципальных заказов.

Во-вторых, обзор практики применения законодательства, регулирующего размещение заказов для государственных и муниципальных нужд. государство муниципалитет закупка законодательство

И в-третьих, сравнение и обобщение данных анализа, и на их основе разработка выводов и предложений.

Подобная структура позволяет провести полный, логически завершенный, анализ системы российского законодательства о размещении государственного и муниципального заказа, обнаружить существующие в ней проблемы и сделать определенные выводы по путям их решения.

1. Анализ системы российского законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов

На протяжении всей истории развития России законодатель пытался создать такую систему государственных закупок, которая позволила бы решить ряд важных вопросов: одновременно экономно и при этом с максимальной отдачей расходовать государственные средства, избежать коррупции и ограничить деятельность недобросовестных поставщиков.

Уже в начале XVIII века императорскими указами 1717 и 1731 годов была введена должность гофмаклера - лица, без которого запрещалось проведение торгов для государственных нужд. Система государственных закупок развивалась до начала ХХ века, однако с переходом к командно-плановой экономической модели утратила свою актуальность.

Переход к рыночной экономике вновь сделал проблему обеспечения потребностей государства на конкурентной основе важной, ее решение не требовало отлагательств. Основным нормативным актом в данной сфере стал Федеральный закон № 60 - ФЗ от 13.12.1994г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", заложивший основу для регулирования поставки товаров для государственных нужд. В дальнейшем, в целях реализации положений Федерального закона №60 - ФЗ, был принят указ Президента Российской Федерации №305 от 08.04.1997г. "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", которым было утверждено "Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд".

Принятие Федерального закона №94 - ФЗ от 21.07.2005г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" стало одним из ключевых моментов проводимой в России реформы законодательства о государственных и муниципальных закупках.

Закон О размещении заказов принят для решения ряда задач:

1) систематизация законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных закупках; создание кодифицированного нормативного правового акта, регламентирующего гражданско-правовые, процедурные вопросы закупок;

2) обеспечение прозрачности механизма осуществления закупок продукции для государственных и муниципальных нужд; стимулирование добросовестной конкуренции и увеличение экономии бюджетных средств;

3) устранение возможностей злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок;

4) приведение Российского законодательства о государственных и муниципальных закупках в соответствие с международным законодательством, учет положительных примеров правового регулирования государственных и муниципальных закупок в законодательстве иностранных государств и нормативных правовых актах международных организаций.

Проект Закона О размещении заказов был внесен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации, в пояснительной записке к закону особо отмечено, что законодательство о закупках для государственных и муниципальных нужд не имеет единой системы. Отношения по закупкам регламентированы целым рядом федеральных законов и подзаконных нормативных актов, содержащих значительное количество противоречивых норм. На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований сформировалась отдельная система законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов.

После принятия Закона О размещении заказов, в него неоднократно вносились и продолжают вноситься изменения. В частности первые изменения в Закон О размещении заказов были внесены еще до вступления его в силу - Федеральным законом №207 - ФЗ от 31.12.2005г., вступившим в силу того же 31 декабря 2005 года, был устранен ряд юридических неточностей, содержащихся в Законе О размещении заказов, согласованы положения Закона О размещении заказов с другими нормативными актами, урегулированы отношения в сфере размещения государственного заказа, возникшие до вступления Закона О размещении заказов в силу.

С учетом первой практики применения Закона О размещении заказов в него были внесены изменения Федеральным законом №53 - ФЗ от 20.04.2007г., направленные на совершенствование процедуры размещения заказа, а также устранение противоречий в самом нормативном акте, позволявших двояко толковать некоторые нормы Закона О размещении заказов на практике.

С этой же целью довольно обширные изменения внесены Федеральным законом №218 - ФЗ от 24.07.2007г. Данным законом в Закон О размещении заказов была введена целая глава (Глава 2.1 Закона О размещении заказов).

Существенные правки были внесены Федеральным законом №93 - ФЗ от 08.05.2009г. признана утратившей силу глава Закона О размещении заказов, регулирующая размещение заказов на поставки биржевых товаров на товарных биржах (Глава 7), уточнена процедура проведения открытого аукциона в электронной форме. Этим же Федеральным законом вводится в действие с 01 июля 2010 г. отдельная глава Закона О размещении заказов, посвященная открытому аукциону в электронной форме (Глава 3.1).

Стоит отметить, что последние изменения вводятся в рамках реализации Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010.1 В Концепции формирования электронного правительства отдельно отмечена необходимость внесения изменений в законодательные акты о закупках товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд.

Таким образом можно сделать вывод о сложившейся к 2005 году необходимости принятия Федерального закона, урегулировавшего бы отношения, возникающие при размещении государственных и муниципальных заказов. Принятие Закона О размещении заказов позволило установить единую для всех государственных органов и учреждений систему организации и проведения государственных закупок, а также наметить дальнейшие пути развития государственного заказа. В то же время стоит отметить, что Закон О размещении заказов на момент принятия был недостаточно проработан.

1.1 Анализ системы федерального законодательства

Основой для системы российского законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов служат положения Гражданского кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации - основных законодательных актов в соответствующих сферах регулирования.

Гражданский кодекс Российской Федерации (далее по тексту - Гражданский кодекс, ГК РФ) определяет основные начала гражданских правоотношений: юридическое равенство участников данных отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, принцип недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, а также необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав и их судебной защиты (ч.1 ст.1 ГК РФ). Гражданский кодекс, регулируя поставку товаров для государственных и муниципальных нужд, прямо указывает на государственный заказ как необходимое основание для заключения государственного контракта на поставку товаров (ч.1 ст.527 ГК РФ), на проведение подрядных строительных работ, проектных и изыскательских работ, предназначенных для удовлетворения государственных нужд (ч.1 ст.763, ст.768 ГК РФ).

Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее по тексту - Бюджетный кодекс) устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства России (ч.2 ст.1 Бюджетного кодекса). Бюджетный кодекс также прямо указывает в статье 72, регулирующей размещение заказов для государственных нужд, на существование специального законодательства о размещении таких заказов.

Часть 1 статьи 2 Федерального закона № 94 - ФЗ от 21.07.2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" определяет, что в систему российского законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов входит сам Закона О размещении заказов и иные федеральные законы, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов.

Прежде всего, стоит отметить, что в законодательство о государственном заказе входят по большей части федеральные акты. Обусловлено это тем, что Закон О размещении заказов принят практически полностью по вопросам, отнесенным Конституцией России к исключительному ведению Российской Федерации, а именно: установление порядка организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, установление правовых основ единого рынка, гражданское законодательство (п. "г", "ж", "о" ст. 71 Конституции России). Следовательно, с принятием Закона О размещении заказов субъекты Российской Федерации лишились возможности принимать региональные нормативные акты по данному вопросу, за исключением случаев делегирования им полномочий по отдельным предметам, а также случаев, предусмотренных в переходных положениях Закона О размещении заказов до момента урегулирования таких вопросов законодателем на федеральном уровне.

Перечень иных, помимо Закона О размещении заказов, законов, регулирующих размещение государственных и муниципальных заказов, очень велик, он включает более 20 иных федеральных законов (хотя многие содержат лишь отсылочные нормы к Закону О размещении заказов): В частности, Федеральный закон "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" № 60-ФЗ от 13.12.1994г. в части 4 статьи 1 указывает на то, что отношения, возникающие в связи с закупками и поставками сельскохозяйственной продукции и продовольствия для федеральных государственных нужд, регулируются специальным законом, а именно Федеральным законом "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" № 53-ФЗ от 02.12.1994г.

А также иные Федеральные законы "О коммерческой тайне" № 98-ФЗ от 29.07.2004г., Об аудиторской деятельности" № 307-ФЗ от 30.12.2008г., "О защите конкуренции" № 135-ФЗ от 26.07.2006г. - содержат антимонопольные требования к размещению государственных и муниципальных заказов.

Также немаловажно, что в ч.1 ст.2 Закона О размещении заказов устанавливается его приоритет над другими федеральными законами, принимаемыми по вопросам размещения государственных заказов. Они должны соответствовать Закону О размещении заказов, а в случае их противоречия друг - другу применяться должны положения последнего. Из данного правила имеется одно изъятие, предусмотренное ч.3 ст. 1 Закона О размещении заказов: особенности размещения государственного оборонного заказа, заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв могут устанавливаться иными федеральными законами. Речь идет о Федеральном законе "О государственном оборонном заказе" № 275-ФЗ от 29.07.2008г. Исключение сделано в связи с большой важностью данных вопросов не только для текущей деятельности государства, но и сохранения его целостности, обеспечения безопасности страны.

Следует также отметить Федеральный закон "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты" № 261-ФЗ от 23.11.2009г., которым в гражданский оборот вводятся энергосервисные контракты, по которым исполнители будут повышать энергоэффективность использования энергоресурсов заказчиком.

Сам Закон О размещении заказов по своему содержанию делится на две части - Общую и Специальную. В Общую часть входит глава 1, регулирующая общие положения, а также дающая понятие терминологического аппарата, Глава 8, регулирующая обеспечение защиты прав и законных интересов участников размещения заказа. К Специальной части относятся Главы 2 и 3, регулирующие соответственно размещение заказа путем проведения конкурса и путем проведения аукциона, Главы 4 и 5 - путем запроса котировок, Глава 6 - регулирующая размещение заказа у единственного поставщика. Отдельно стоит глава 9, содержащая порядок вступления в силу Закона О размещении заказов и переходные положения.

Устанавливая главенство Закона О размещении заказов над другими Федеральными законами, затрагивающими вопросы размещения государственных и муниципальных заказов, законодатель также установил в нем исчерпывающий список требований к участникам торгов (Согласно ч.4 ст.11 Закона О размещении заказов заказчик или уполномоченный орган не вправе устанавливать требования к участникам размещения заказа, которые не предусмотрены указанной статьей; согласно ч.2 ст.12 Закона О размещении заказов отказ в допуске к участию в торгах по иным основаниям, кроме предусмотренных вышеуказанной статьей также не допускается). Преследуя цель сделать торги максимально защищенными от корыстных интересов недобросовестных участников отношений в сфере государственных закупок, законодатель в то же время упустил из вида то обстоятельство, что устранение правовых пробелов в нормах, устанавливающих требования к участникам торгов и условия отказа в допуске к торгам будет весьма трудоемкой и длительной процедурой (потребуется принятие Федерального закона, вносящего изменения в Закон О размещении заказов, в частности в вышеупомянутую ст.11 изменения были внесены уже тремя Федеральными законами, в ст.12 - четырьмя).

Также Закон О размещении заказов содержит запрет на размещение в документации к аукциону требований, ставящих участников аукциона в неравное положение, например требования к производителю товара, к участнику размещения заказа (в том числе требования к квалификации участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а также требования к его деловой репутации (термин, очень популярный до введения в действие Закона О размещении заказов, позволяющий отказать в заключении контракта практически любому участнику размещения заказа), требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта (за исключением случаев размещения государственного заказа для нужд обороны страны и безопасности государства, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации №813 от 28.12.2006г. "О дополнительных требованиях к участникам размещения заказов для нужд обороны страны и безопасности государства"). Запрещено указывать в документации об аукционе требования, влекущие ограничение числа участников размещения заказа (ч.3.1 ст.34 Закона О размещении заказов). Также заказчиком, уполномоченным органом должна быть опубликована иная необходимая для участия в торгах информация, полный перечень таких сведений раскрывается Законом О размещении заказов.

Закон О размещении заказов в статье 62 также предусматривает, что лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, хотя сам закон подобных санкций не содержит.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту - КоАП РФ) содержит 9 составов правонарушений, применяемых в сфере размещения государственного и муниципального заказа как к государственным заказчикам, так и к участникам размещения заказа, исполнителям государственного заказа, из них 4 состава являются специфическими:

- Несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (ст. 7.29 КоАП РФ);

- Нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.30 КоАП РФ);

- Предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление недостоверных сведений, внесение их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков (ст. 7.31 КоАП РФ);

- Нарушение условий государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.32 КоАП РФ);

- Нецелевое использование бюджетных средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14 КоАП РФ);

- Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.5 КоАП РФ);

- Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.6 КоАП РФ);

- Непредставление сведений (информации) (ст. 19.7 КоАП РФ);

- Непредставление сведений или представление заведомо недостоверных сведений в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 19.7.2 КоАП РФ).

Вышеперечисленные статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях являются весьма объемными, так же как и диспозиции статей, предусматривающие ответственность как должностных лиц, так и юридических лиц в виде штрафа.

Введение в КоАП РФ новых видов административных правонарушений в сфере государственных закупок, в том числе за непредставление информации контролирующим органам и невыполнение их предписаний, введение повышенного размера налагаемых сумм штрафов обусловлены прежде всего необходимостью повышения ответственности должностных лиц за экономию и целевое использование бюджетных средств, а также поставщиков (исполнителей) за надлежащее выполнение обязательств по взятым на себя обязательствам.

В свою очередь Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает более 10 составов преступлений, которые могут совершаться в сфере государственного и муниципального заказа.

Как говорилось выше, одной из основных целей создания Закона О размещении заказов являлась борьба с коррупцией. Декларируя ряд принципов и средств по борьбе с коррупцией, Закон О размещении заказов в то же время конкретных мер и средств не предусматривает. Например, слабо разработан запрет на переговоры между участниками аукциона и аукционной комиссией, заказчиком, уполномоченным органом.

Подводя итоги анализа системы федерального законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов стоит построить иерархическую лестницу применения законодательства, которая выглядит следующим образом:

1. Конституция РФ - документ, имеющий наивысшую юридическую силу на всей территории РФ.

2. Гражданский кодекс РФ.

3. Бюджетный кодекс РФ - в части норм гражданских.

4. Федеральные законы о государственных закупках.

5. Указы Президента РФ.

6. Постановления Правительства РФ.

7. Акты федеральных органов исполнительной власти

1.2 Анализ системы регионального законодательства

Как отмечалось выше, объем регионального законодательства, регулирующего размещение государственных и муниципальных заказов крайне мал и состоит из нормативных актов, регулирующих делегированные Федерацией полномочия, либо связанных с организацией проведения региональных государственных закупок, что определяется статьей 2 Закона О размещении заказов, в которой прямо указано на преимущественное отнесение регулирования государственных закупок в сферу ведения Российской Федерации.

Согласно статье 3 Закона О размещении заказов "орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов, в случаях и пределах, которые предусмотрены Законом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации". Лишь в этом случае уполномоченные органы вправе принимать по предусмотренному кругу вопросов нормативно - правовые акты.

Также, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, в Законе О размещении заказов просматривается тенденция к сокращению круга вопросов, регулируемых субъектами Российской Федерации и, тем более, органами местного самоуправления.

В частности высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может определять официальное печатное издание для опубликования информации о размещении заказов, а также официальный сайт субъекта Российской Федерации в сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов.

Также Законом О размещении заказов предусмотрено, что уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации ведет реестр государственных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов от имени данного субъекта (ч.1 ст.18 Закона О размещении заказов).

Большая же часть полномочий была делегирована субъектам Российской Федерации лишь на переходный период: когда старые нормативные акты уже признаны утратившими силу, а новая правовая база еще не создана, примером могут служить положения статьи 65 Закона О размещении заказов.

На основании данных статей можно сделать вывод, что законодатель стремится максимально сосредоточить регулирование государственных закупок на федеральном уровне. Объяснить подобную тенденцию, характерную кстати и для других сфер, можно тем, что при наличии соответствующих полномочий органы исполнительной власти субъекта смогут влиять на объективность региональных государственных закупок путем принятия актов нормативного регулирования, ставящих участников конкурсов и аукционов в заведомо неравные условия, либо иным образом нарушать условия проведения торгов в корыстных интересах. Еще одной причиной может послужить нежелание расширять круг полномочий субъектов Российской Федерации в ущерб мощному центральному государственному аппарату.

Главной же причиной стоит считать обеспечение единых условий и принципов поставки товаров для государственных нужд путем проведения торгов, что является реализацией конституционного принципа единства экономического пространства России. Подобное положение также является важным условием для успешного завершения торгов и заключения контракта с поставщиком на выгодных для государства условиях, так как участники хозяйственной деятельности обычно не ограничиваются участием в торгах одного субъекта, а наличие в каждом регионе собственных "правил игры" существенно затруднит их коммерческую деятельность.

Ведение реестра государственных контрактов, заключенных субъектом Российской Федерации логично отнесено к ведению самого субъекта, так как передача этой обязанности на федеральный уровень привела бы к созданию громоздкой и нерациональной системы учета заключенных "на местах" контрактов.

Иные полномочия, которые были делегированы субъектам Российской Федерации также перечислены в статье 65 Закона О размещении заказов:

- принятие решения о форме проведения торгов. "До установления Правительством Российской Федерации перечней товаров, работ, услуг размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона, решение о форме торгов принимается заказчиком самостоятельно с учетом положений настоящего Федерального закона, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, <…> в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону" (ч.3 ст.65). Положение утратило силу с момента принятия соответствующего перечня.

- установление порядка пользования официальными сайтами и требований к средствам обеспечения пользования такими сайтами (ч.4 ст.65). Стоит отметить, что данное положение привело к появлению децентрализованной и неупорядоченной совокупности официальных сайтов субъектов Российской Федерации, ориентирование в которых является весьма затруднительным.

На сегодняшний день принято распоряжение Правительства Российской Федерации. №229-р от 20.02.2006г. "Об официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд", установившее адрес официального сайта Российской Федерации в сети Интернет, на котором находится информация о размещении заказов для федеральных государственных нужд (www.zakupki.gov.ru), но в отношении региональных органов государственной власти единое решение не принято. Видится крайне затруднительным, но необходимым переход от 83 независимых сайтов, на которых размещается информация о государственных заказах субъектов России (их перечень приведен на том же официальном сайте Российской Федерации, - http://zakupki.gov.ru) к единому, информативному и работоспособному электронному источнику информации о государственных заказах всех уровней.

К временному ведению субъектов также был отнесено урегулирование порядка ведения реестров контрактов и требований к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальными сайтами, на которых размещаются указанные реестры (ч.5 ст.65 Закона О размещении заказов). Положение в вопросе ведения реестров контрактов, заключенных по итогам размещения заказов на сегодняшний день видится более завершенным: Постановление Правительства Российской Федерации №117 от 03.03.2006г. "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестра государственных контрактов, заключённых от имени российской федерации по итогам размещения заказов" отнесло с 1 января 2007 года к ведению Федерального казначейства ведение данного реестра, в том же, 2006 году, было утверждено Положение о ведении данных реестров, определены требования к средствам обеспечения пользования официальными сайтами, на которых размещаются реестры. Таким образом ведение региональных реестров заключенных контрактов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации, на них же возложена обязанность передавать собранную информацию в единый реестр государственных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов (http://reestrgk.roskazna.ru). Законодателем также установлена обязанность уполномоченных органов обеспечить к вышеуказанным реестрам бесплатный и свободный доступ в сети Интернет.

В качестве логического развития положения о ведении реестра заключенных контрактов в Закон О размещении заказов включено положение, предоставляющее органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации право вести реестр недобросовестных поставщиков (ч.6 ст.65 Закона О размещении заказов). С момента урегулирования данного вопроса постановлениями Правительства № 94 от 20.02.2006г. "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд" и № 292 от 15.05.2007г. "Об утверждении Положения о ведении реестра недобросовестных поставщиков и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков" данное право переросло в обязанность передать сведения, содержащиеся в реестре недобросовестных поставщиков, ведение которого осуществляет субъект Российской Федерации, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов - Федеральную антимонопольную службу. Как и реестр заключенных контрактов, Единый реестр недобросовестных поставщиков доступен в сети Интернет (http://rnp-gz.fas.gov.ru).

В качестве заключения стоит отметить, что законодатель, делегировал на региональный уровень лишь ту часть полномочий, исполнение которой федеральными же органами государственной власти породило бы дополнительные издержки и громоздкие механизмы учета информации "сверху вниз". В то же время переданные полномочия обеспечивают открытость и прозрачность государственных закупок на региональном уровне, сбор их в единый источник, доступ к которому может быть осуществлен из любой точки страны в любое время и без дополнительных финансовых затрат.

2. Анализ практики применения российского законодательства, регулирующего размещение государственных и муниципальных заказов

Переходя к рассмотрению отдельных особенностей применения законодательства о размещении заказов для государственных нужд, стоит отметить, что оно порой выражается в самых различных проявлениях и последствиях. В качестве неожиданного примера реализации целей Закона О размещении заказов в части обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, можно привести сообщество участников социальной сети Live Journal (с англ. - Живой Журнал) о государственных закупках -http://community.livejournal.com/goszakupki/. Особенность его состоит в том, что пользователи, просматривая размещенную на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет, информацию о размещении заказов для государственных нужд, обнаруживают такие заказы, которые откровенно свидетельствуют о нецелевом расходовании государственных средств или на сговор участников торгов. Например, видится крайне сомнительным необходимость объявления Государственным образовательным учреждением для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи открытого аукциона на право заключения государственного контракта на поставку автомобиля "Кадиллак" в комплектации "Люкс" со стартовой ценой контракта - 1309 тысяч рублей.

Таким образом, можно отметить рост роли открытых источников информации о размещении государственных и муниципальных заказов (в первую очередь в сети Интернет) в обеспечении прозрачности механизма государственных закупок, причем не только перед контролирующими органами, но и перед рядовыми гражданами.

Применение системы законодательства РФ о размещении государственных и муниципальных заказов, а также выявленные в этой сфере нарушения отслеживаются уполномоченным государственным органом - Федеральной антимонопольной службой, а также ее территориальными отделениями в субъектах Российской Федерации. Опубликование данных о правонарушениях также является одной из форм обеспечения прозрачности механизма государственных закупок.

Все случаи размещения заказа для государственных и муниципальных нужд можно разделить на две категории - размещение заказов в соответствии с законодательством РФ и с его нарушением. В качестве источника информации для совершенствования системы законодательства, регулирующей размещение заказов для государственных и муниципальных нужд, более важным видится именно информация о совершенных в области государственных закупок правонарушениях.

Таким образом, около четверти всех зафиксированных правонарушений связаны с нарушением заказчиком требований к документации о торгах (например, неоправданное завышение квалификационных требований или введение искусственных ограничений). В качестве примера подобных правонарушений можно привести Постановление Верховного суда Российской Федерации от 20.10.2009 г. №80-АД 09-3, согласно которому оставлено без изменения решение нижестоящего суда о привлечении должностного лица к административной ответственности в виде штрафа за включение в аукционной документации на участие в открытом аукционе требований не предусмотренных Законом О размещении заказов.

В качестве "подвида" данной группы правонарушений можно выделить включение в конкурсную документацию некорректных или ошибочных технических спецификаций. Проверки ФАС России показывают, что заказчики размещают информацию в электронной форме с использованием в предмете заказа латинских букв вместо аналогичных русских, что исключает данные закупки из автоматического поиска на официальном сайте. Фактически указанные действия заказчиков означают непроведение торгов, поскольку потенциальные участники размещения заказа не могут найти информацию о таком заказе по его предмету на официальном сайте 1.

Следующими по важности и частоте выявления идут правонарушения, связанные с необоснованным допуском или необоснованным отказом в допуске к участию в торгах. Порой заказчик ищет предлоги для устранения из участия в торгах участников (в этом случае речь обычно идет о рассмотренных ранее случаях корыстной заинтересованности уполномоченного должностного лица в исходе торгов)

Разновидностью этой группы нарушений законодательства также является неправомерный допуск уполномоченным лицом к участию в торгах лиц, не имеющих лицензии или иным образом ограниченных в осуществлении предусмотренной контрактом поставки товара, выполнения работы, оказания услуги.

Стоит отметить, что немалую долю правонарушений составляют нарушения, вызванные участием в торгах взаимозависимых лиц, в частности организаторы торгов могут устанавливать незаконные требования, ограничивать, или наоборот, незаконно предоставлять разрешение на участие в торгах с целью допустить до участия в торгах зависимых от организаторов торгов лиц. Так как в законодательстве о государственных закупках отсутствует определение взаимозависимых лиц и отсутствуют соответствующие санкции за их участие в торгах, то отследить подобные нарушения бывает затруднительно.

Подводя итоги анализа основных нарушений российского законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов стоит отметить, что большинство правонарушений связано, в первую очередь, не с недостатками законодательной базы, а с действиями должностных лиц, нарушающими установленные законом требования размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. Таким образом, можно считать в основном оконченной формирование правовой базы размещения заказов для государственных нужд в форме торгов, но недостаточно проработанным остается механизм деятельности контролирующих органов, видится необходимым расширение их полномочий, а также увеличение роли профилактических и превентивных мер по борьбе с нарушениями законодательства о государственных закупках, например усиление заинтересованности самих заказчиков торгов в их результатах.

Заключение

В качестве заключения стоит отметить, что с принятием Закона о размещении заказов ситуация, сложившаяся с государственным и муниципальным заказом, начала принципиально меняться в лучшую сторону: действовавшее до 1 января 2006 года законодательство в сфере государственного заказа предоставляло заказчикам практически неограниченные полномочия как при допуске лиц к участию в размещении заказа, так и при оценке участников, широкое поле для злоупотреблений путем размещения заказов у аффилированных хозяйствующих субъектов. Принятие нормативного акта, давшего четкую регламентацию всем формам государственных закупок, позволило существенно увеличить количество заказов, размещаемых в форме открытого аукциона, как наиболее прозрачной формы размещения государственного заказа.

Одним из основных направлений законотворческой деятельности стоит выделить дальнейшее устранение правовых коллизий и пробелов в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, в частности видится необходимым введение в статью 11 Закона О размещении заказов, устанавливающую требования к участникам размещения заказа при размещении заказа путем проведения торгов, понятия "взаимозависимых лиц" и установление запрета на участие в торгах таких лиц, в случае, если одно из них является заказчиком проведения торгов, а также необходимость признания торгов несостоявшимися, в случае, если участниками размещения заказа являются исключительно лица, взаимозависимые друг от друга. Таким образом законодатель сможет обеспечить дополнительный механизм, гарантирующий защиту конкуренции и объективность самой процедуры торгов. Чтобы новая норма не осталась декларативной, необходимо ввести в статью 17 Закона О размещении заказов, регламентирующую контроль за соблюдением законодательства, право уполномоченных контролирующих органов проводить внеплановые проверки при наличии оснований полагать, что в торгах принимают участие взаимозависимые лица. Таким образом норма будет обеспечена реальной возможностью ее применения.

Также необходимым шагом является создание у самих заказчиков мотивации к экономии бюджетных средств. В качестве возможных путей введения заинтересованности заказчика в наличии реальной конкуренции на торгах может стать определенная процедура, позволяющая государственному заказчику распоряжаться по своему усмотрению средствами, вырученными в результате полученной от проведения торгов экономии, а также возможное поощрение сотрудников, участвующих в обеспечении и проведении торгов, в которых такой экономии удалось добиться. Подобная процедура должна четко регламентироваться законодательством, так как она может привести к завышению цен на государственные контракты, с другой стороны:

- определение начальных (максимальных) цен и на сегодняшний день носит произвольный характер;

- при наличии действительной конкуренции на аукционе цена на предмет торгов снизится до рыночной при любом исходе торгов;

- экономия от настоящей конкуренции должна существенно превышать затраты на поощрение сотрудников;

- и, наконец, денежные средства на поощрение сотрудников целесообразно формировать в общий премиальный фонд государственного заказчика, исходя из которого руководителем государственного органа будет уже самостоятельно приниматься решение о поощрении тех или иных сотрудников.

Подобная двухступенчатая система позволит создать необходимый стимул для развития торгов, без которого вся работа во многих случаях строится исключительно на страхе применения санкций или энтузиазме отдельных заказчиков.

Подводя итог, можно утверждать, что несмотря на имеющиеся отдельные проблемы, Закон О размещении заказов за шесть лет с момента принятия продемонстрировал свою жизнеспособность, устранил основные правовые пробелы, позволил добиться ощутимых результатов в вопросах обеспечения прозрачности закупочных процедур, экономного расходования бюджетных средств, равенства и справедливости в обеспечении доступа всех поставщиков, исполнителей и подрядчиков к государственным и муниципальным заказам, государственного контроля в сфере размещения заказов, строгой ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов о размещении заказов.

Таким образом, первый этап реформы системы государственных и муниципальных закупок находится в завершающей стадии.1 Получили широкое распространение аукционы, информация о государственном заказе стала в обязательном порядке размещаться в электронной форме, у участников размещения заказа появилась возможность обжаловать действия заказчиков. Вторым же этапом реформы должны стать повышение качества заключаемых контрактов и создание мотивации у заказчиков к экономии средств государства, а также дальнейшее расширение роли электронных аукционов.

Список использованных источников

Примечание: Все нормативные акты, если не указано иное, приведены по состоянию на 31 декабря 2012 года, с использованием Справочно-правовой системы "Консультант Плюс"

1. Конституция Российской Федерации, М.: Омега-Л - 2011.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

5. Уголовный кодекс Российской Федерации.

6. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. №60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"

7. Федеральный закон от 02 декабря 1994 г. №53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"

8. Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ "О коммерческой тайне"

9. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"

10. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ "О защите конкуренции"

11. Федеральный закон от 20 апреля 2007 года №53-ФЗ "О внесении изменений в федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

12. Федеральный закон от 29 июля 2008 г. № 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе"

13. Федеральный закон от 30 декабря 2008 года № 308-ФЗ "О внесении изменений в федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

14. Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты"

15. Постановление Правительства России от 20 февраля 2006 года №94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд"

16. Распоряжение Правительства России от 20 февраля 2006 года №229-р "Об официальном сайте Российской Федерации, осуществляющем размещение информации о размещении заказов для федеральных государственных нужд"

17. Постановление Правительства России от 03 марта 2006 года №117 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов"

18. Постановление Правительства России от 10 марта 2007 года №147 "Об утверждении Положения о пользовании официальными сайтами в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами"

19. Постановление Правительства России от 15 мая 2007 года №292 "Об утверждении Положения о ведении реестра недобросовестных поставщиков и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков"

20. Концепция формирования в Российской Федерации Электронного правительства до 2010 года, http://www.inforegion.ru/ru/main/goverment/federal_program_erussia

21. Разъяснительное письмо ФАС России от 21 апреля 2005 г. №77-16-580/5

22. Указание Центрального банка России от 20 июня 2007 года №1843-У "О предельном размере расчетов наличными деньгами и расходовании наличных денег, поступивших в кассу юридического лица или кассу индивидуального предпринимателя"

23) 23. Веденеев Г.М., Кобзев Г.Н., Гончаров Е.Ю., Конкурсные торги в России: исторический опыт. 2-е изд., доп. М.: Издательство МЭИ, 2005.

24. Смирнов В.И., Комментарий к Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государсвтенных или муниципальных нужд" от 21 июля 2005 г. №94 - ФЗ. М.: ГУ ИМЭИ, 2006 г., - 182 с.

25. Мадьярова А.В., "О порядке размещения муниципальных заказов" // СПС "Консультант Плюс", 2006.

26. Кузнецов К.В., "Проблемы государственных закупок" // http://procurement.emanagement.ru/state-problems.htm

Иные использованные источники:

1.) Материалы Справочно-правовой системы "Консультант Плюс", раздел "Судебная практика",

2. Материалы официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд - www.zakupki.gov.ru

Размещено на Allbest.ru