Основы земельного права в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Земельное право в системе российского законодательства

1.1 Понятие и определение земельного права

Земельное право - это совокупность правовых принципов и норм, регулирующих общественные отношения, связанные с определением правового статуса и режима использования земельных участков, направленного на обеспечение наиболее рационального использования и охрану земель, а также защиту разнообразного права и интересы собственников земли, землевладельцев и землепользователей.

Таким образом, общественные отношения, возникающие в связи с оборотом, использованием и охраной земель и регулируемые нормами земельного права, составляют предмет этой отрасли права.

1.2 Общественные земельные отношения - предмет земельного права

Земельные правоотношения - это общественные отношения, которые складываются между органами власти, организациями и частными лицами по поводу распределения, использования и охраны земель и которые регулируются нормами земельного права.

Статья 3 Земельного кодекса определяет земельные отношения как отношения по использованию и охране земель в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Как мы видим, законодатель отказался от материального определения земельных отношений.

Дело в том, что подавляющее большинство кодификационных актов не только не дает исчерпывающего определения предмета правового регулирования, но и в ряде даже не содержат соответствующих терминов. Даже ГК РФ оставляет круг открытым, устанавливая, что к регулируемым гражданским законодательством относятся не только те отношения, которые прямо поименованы в ст. 2, но «также другие имущественные отношения» (ст. 2).

Исключения есть, но они единичны. Примером может служить ст. 2 Семейного кодекса РФ 1995 г., в котором содержится исчерпывающий перечень предметной сферы регулирования семейного законодательства.

При определении предмета регулирования Земельный кодекс РФ употребляет термин «использование» земли, а не «пользование». В последнее время наметилась тенденция легального разграничения этих дефиниций в законодательных актах природоресурсовых отраслей законодательства.

Так, Водный кодекс РФ устанавливает, что под использованием водных объектов следует понимать получение различными способами пользы от водных объектов для удовлетворения материальных и иных потребностей граждан и юридических лиц, связанная с использованием водных объектов; осуществляется на основании лицензии на водопользование или распределительной лицензии.

Федеральный закон «О животном мире» определяет, что использование объектов животного мира - это изучение, добывание объектов животного мира или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового. Пользование животным миром - юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц по использованию объектов животного мира.

1.3 Земля как объект общественных земельных отношений: земля как природный объект; земля как природный ресурс - объект хозяйствования; земля как недвижимость, объект собственности и гражданского оборота; земля как территория

Конституция Российской Федерации (ст. 9) придает земле и другим природным ресурсам значение основы жизни и деятельности российского общества. Поэтому Земельный кодекс и иные нормативные акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и охраны земель, учитывая ее особенности как природного объекта, составной части природы, природного ресурса.

Предусматривая общие для всех обладателей земли (собственников, землепользователей, землевладельцев, землевладельцев, арендаторов) права и обязанности по использованию земельных участков, Земельный кодекс формулирует соответствующие статьи таким образом, чтобы в их содержании присутствовали нормы о соблюдении экологических, строительных, санитарно-гигиенические и иных специальных требований (подп. 3 п. 1 ст. 40), чтобы использование земель любой категории осуществлялось способами, которые не должны наносить вред окружающей среде (ч. 1 ст. 42), чтобы проводились целенаправленные мероприятия по охране земель как природного объекта (ч. 4 ст. 42). В статьях, посвященных тому или иному конкретному виду хозяйственной деятельности (промышленности, транспорту, сельскому, лесному, водному хозяйству, градостроительству и т.д.), Земельный кодекс устанавливает такой порядок использования земли, который предусматривал бы требования, диктуемые особенностью земли как объекта природы, нуждающегося в соблюдении экологических норм и стандартов. Так при использовании земель промышленности и других земель специального (несельскохозяйственного) назначения в их состав включаются охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями землепользования (ч. 1 п. 3 ст. 87). Земля в городе служит не просто территорией, а важным градообразующим фактором со многими требованиями экологического характера (зонирование с рациональной планировкой и застройкой при непременном соблюдении регламентов - п. 2-4 ст. 85). в отношении земель сельскохозяйственного назначения ст. 79 Кодекса устанавливает свои меры охраны с учетом ценности этих земель для решения проблемы продовольственной безопасности страны.

В имущественном отношении к земле, в качестве ее принадлежности, должны относиться почвенный покров и естественная растительность. Иногда в юридической литературе можно встретить предложения рассматривать в качестве принадлежности земли немигрирующие виды дикой фауны. В этом плане земельные правоотношения сближаются с гражданскими, среди которых давно известен институт «главная вещь и ее принадлежность». Принадлежностью земли являются также защитные и мелиоративные устройства и посадки - поскольку они не имеют особой от земли хозяйственной ценности или же их ценность значительно уступает ценности земли, которую они защищают и улучшают. Бесспорно, что принадлежностью земли являются результаты защитных и мелиоративных работ, полностью слившихся с землей (планировка поверхности земли, расселение засоленных угодий, химические мелиорации, террасирование склонов, уборка камня и др.).

Если статья 79 (абз. 1) устанавливает условие, чтобы при правовом регулировании земельных отношений земля рассматривалась как недвижимое имущество, то из этого не следует, что все правовые нормы российского законодательства о недвижимом имуществе обязательны и для регулирования земельных отношений. Так, не все нормы гражданского законодательства, и в частности Гражданского кодекса о недвижимом имуществе, могут применяться к регулированию земельных отношений, а только те, которые не противоречат Земельному кодексу. То же можно сказать и по вопросу объекта права собственности и иных прав на землю.

Так, ст. 27 Земельного кодекса РФ устанавливает ограничения оборотоспособности земельных участков. Как известно, согласно гражданскому законодательству виды объектов, нахождение которых в обороте не допускается или допускается по специальному разрешению, должны быть прямо указаны в законе. Данная статья как раз и выполняет роль такого закона.

Пунктом 3 ст. 129 ГК устанавливаются специальные правила оборотоспособности для таких объектов, как земля и иные природные ресурсы. Их оборот допускается в той мере, которая предусмотрена законами о земле и других природных ресурсах.

В соответствии с Законом о недрах участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждения в иной форме. Они могут передаваться в пользование только на основании лицензии для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, геологического изучения и других целей. Без лицензии разрешается добыча общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд собственникам, владельцам земельных участков в пределах этих участков.

Оборот объектов и леса регулируется соответственно Водным и Лесным кодексами. Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установление и пересмотр лимитов водопользования, выдача лицензии на водопользование и распорядительной лицензии, утвержденным постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. №383 (СЗ РФ. - 1997. - №14. - Ст. 1636), а также Лесным кодексом запрещается купля-продажа, залога и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь за собой отчуждение участков как входящих, так и не входящих в лесной фонд. Допускается передача участков леса в пользование на основание договора и лесорубочного билета (ордера или лесного билета), а водных объектов - на основании лицензии.

Оборот земель сельскохозяйственного назначения, кроме земель, предоставленных гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также застроенных участков, регулируется Федеральным Законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. №101_ФЗ.

Вышеперечисленным вопросам, в частности, посвящена глава 2 «Особенности оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения» указанного Закона. Так, в соответствии со ст. 8 при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. Продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления о намерении продать земельный участок с указанием цены и других существенных условий договора. В случае, если субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления откажется от покупки либо не уведомит продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок в течение месяца со дня поступления извещения, продавец вправе в течение года продать земельный участок третьему лицу по цене не ниже указанной в извещении цены. При продаже земельного участка с нарушением преимущественного права покупки субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления имеет право в течение года с момента государственной регистрации перехода права собственности требовать в судебном порядке перевода на него прав и обязанностей покупателя.

Как мы видим, в отличие от общего срока исковой давности по ГК (3 года) срок, в течение которого указанные органы имеют право в судебном порядке требовать перевода на них прав и обязанностей покупателя, установлен продолжительностью в один год с момента государственной регистрации перехода прав собственности к продавцу.

Эти требования осуществляются в исковом порядке через признание ранее совершенной сделки недействительной и принятия судебного решения о переводе на государственные или муниципальные органы прав и обязанностей покупателя.

Напомним, что особенностями оборота земель сельскохозяйственного назначения является установленный в п. 2 ст. 260 ГК запрет использовать их в иных целях, кроме сельскохозяйственных или ограничивает их использование, исходя из предназначения земель.

Статья 10 ФЗ 2002 г. устанавливает, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут передаваться религиозным организациям (объединениям), казачьим обществам, научно-исследовательским организациям, образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, гражданам для сенокошения и выпаса скота в аренду в порядке, установленном статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации (ранее участки для сенокошения и выпаса скота предоставлялись бесплатно либо на землях сельскохозяйственных предприятий, землях лесного, водного фонда, государственного запаса). При этом выкуп арендуемого земельного участка в собственность не допускается. Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными пастбищами и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы гражданам и юридическим лицам только на праве аренды (Практика безвозмездной передачи общинам и родовым семьям таких земель в начале 90_х годов отрицательно сказалась на промышленном освоении удаленных регионов, поскольку в собственность передавались тысячи гектаров отгонных пастбищ и других земель, перекрывавших доступ к побережью, местам рыбной ловли и охоты достаточно многочисленным жителям по сравнению с коренным населением, проживавшим на Крайнем Севере.).

Данная статья развивает и уточняет положения, содержащиеся в ст. 82 «Предоставление земель сельскохозяйственного назначения хозяйственным обществам и товариществам, производственным кооперативам, государственным и муниципальным унитарным предприятиям, иным коммерческим организациям, религиозным организациям, казачьим обществам, научно-исследовательским организациям, образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» Земельного кодекса РФ 2002 м г.

Наконец, в законодательстве, праве, правовой доктрине земля уже давно устойчиво квалифицируется как территория. При этом, в нормативных правовых актах (прежде всего международно-правовых) в качестве синонима понятия «земля» довольно часто используется понятие «суша», которая, по подсчетам специалистов, в настоящее время занимает около 1/4 поверхности нашей планеты.

В соответствии с существующим правовым режимом вся территория Земли подразделяется на следующие категории:

1) территории государств - это территории, находящиеся в пределах государственных границ каждого отдельного государства, на которые распространяется полная и исключительная власть этих государств.

2) территория с международным режимом - это территории, которые не входят в состав государственной территории: водные пространства за пределами исключительных экономических зон прибрежных государств; Международный район морского дна - морское дно и его недра за пределами исключительных экономических зон и континентального шельфа прибрежных государств; воздушное пространство за пределами государственных территорий; Антарктика; космическое пространство, Луна и другие небесные тела. На этой части территории, находящейся в общем пользовании государств, действуют общепризнанные принципы и нормы международного права.

3) территории со смешанным режимом - это территории, на которых действуют одновременно и нормы международного права и нормы национального законодательства прибрежных государств.

Территории со смешанным режимом условно можно подразделить на две группы. Первая группа: прилежащие и исключительные экономические зоны и континентальный шельф прибрежных государств, которые не входят в состав государственной территории прибрежных государств. Вторая группа: международные реки, международные проливы, перекрываемые территориальными водами прибрежных государств, и международные каналы, входящие в состав территорий прибрежных государств.

4) Территории с особым международным режимом (своеобразная территория) - это демилитаризованные и нейтрализованные зоны и зоны мира (в случаях их установления).

Государственной является такая территория, которая находится под суверенитетом определенного государства, то есть принадлежит государству, осуществляющему в ее пределах свое территориальное верховенство. Принадлежность государству и его верховенство - два основных признака государственной территории, которые, как правило, сосуществуют. Некоторые временные исключения возможны в случаях военной оккупации и международно-правовой аренды территории.

В состав государственной территории входят:

· сухопутная территория в пределах государственных границ, острова и анклавы¹ независимо от их местонахождения;

· водная территория, включающая в себя водные пространства, находящиеся на сухопутной территории и островах (озера, реки, каналы, водохранилища), и водные пространства внутренних морских вод и территориального моря;

· воздушная территория, включающая все воздушное пространство над сухопутной и водной территорией государства;

· недра, расположенные под сухопутной и водной территорией государства.

В процентном соотношении преобладающей составляющей государственной территории, как правило, является сухопутная территория, то есть земля. Наиболее ярким и типичным исключением из этого общего правила могут служит государства-архипелаги, в которых согласно международному праву допускается соотношение между сухопутной и водной территориями как 1:9.

В отечественной юридической литературе (А.М. Ладыженский, В.Н. Дурденевский, Ю.Г. Барсегов, Н.А. Ушаков), как правило, указывалось на два элемента определения юридической природы государственной территории:

· пространственный предел осуществления власти государства;

· объект властвования и собственность в международных отношениях, либо объект публичных правомочий государства.

Государственная территория, в частности земля с ее недрами, не может использоваться иностранными государствами, юридическими и физическими лицами в промышленных целях без согласия территориального суверена. Например, без такого согласия незаконны добыча полезных ископаемых на иностранной территории или рыболовство в иностранных территориальных водах. Государство в силу своего суверенитета самостоятельно решает вопрос о допуске иностранных лиц к эксплуатации ресурсов.

Органы государственной власти и управления обычно могут осуществлять передачу или обмен небольшими участками территории, сдавать их для определенных видов пользования иностранным государствам, например, в аренду. Эти действия осуществляются по международному договору между государствами, который, как правило, подлежит ратификации. При международно-правовой аренде государственной территории права пользования или владения участком территории передаются государству-арендатору, но арендованный участок продолжает оставаться государственной территорией государства-арендодателя.

1.4 Основные понятия земельного законодательства

Современная теория права допускает трактовку понятия «законодательство» и в широком смысле - в качестве совокупности всех нормативных правовых актов, посвященных регулированию той или иной сферы общественных отношений, и в узком - когда речь идет только и непосредственно о законах как актах высшей юридической силы. Земельный кодекс вслед за Гражданским (см. ст. 3 ГК) исходит из понятия законодательства в узком смысле, определив в п. 1 ст. 2, что земельное законодательство представляет собой совокупность Земельного кодекса, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, новый Земельный кодекс воспринял конструкцию, в соответствии с которой законодательство, по общему правилу, - это система не любых нормативных правовых актов, а только законодательных. Иными словами, это система актов, данных законодателем, органами законодательной власти.

Важной составляющей земельного законодательства Российской Федерации являются подзаконные акты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты.

Так, на развитие земельных отношений оказали значительное влияние следующие Указы Президента РФ:

· «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» от 23 апреля 1993 г. №480;

· «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. №1767 и от 24 декабря 1993 г. №2287;

· «О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей» от 7 декабря 1993 г. №2118;

· «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость» от 11 декабря 1993 г. №2130;

· «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности» от 14 февраля 1996 г. №198;

· «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г. №337;

· «О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств» от 7 июня 1996 г. №819;

· «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами» от 16 мая 1997 г. №485.

Правительство РФ, во исполнение своих полномочий, также активно участвует в формировании земельного законодательства. Им, в частности, в последние годы были приняты следующие постановления:

· «О проведении инвентаризаций земель для определения возможности их предоставления гражданам» от 12 июля 1993 г. №659;

· «Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользования в застройке городов и других поселений» от 2 февраля 1996 г. №105;

· «Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра» от 3 августа 1996 г. №932;

· «О мерах по стабилизации экономического положения агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1996 г.» от 7 февраля 1996 г. №135;

· «О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей минеральными удобрениями и химическими средствами защиты растений в 1997 г.» от 14 февраля 1997 г. №166;

· «Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1997 г.» от 26 февраля 1997 г. №224;

· «О порядке определения нормативной цены земли» от 15 марта 1997 г. №1319.

В ст. 2 Земельного кодекса не упомянуты ведомственные нормативные акты. Между тем они составляют значительную часть правовых актов, регулирующих земельные отношения. К ведомственным актам принято относить приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым относятся министерства, государственные комитеты и ведомства (Центральный банк, Федеральная служба лесного хозяйства и др).

Примерами нормативных ведомственных актов, затрагивающих земельные отношения, могут служить:

· Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды «Об утверждении Порядка выдачи разрешений на добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации» от 4 апреля 1997 г. (Бюллетень нормативных актов. 1997. №12);

· Инструкция о ввозе на территорию Российской Федерации и вывозе с территории Российской Федерации семян сортов растений и племенного материала пород животных. Утверждена Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ и Государственным таможенным комитетом РФ 8 мая 1997 г.;

· Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды «О порядке рассмотрения материалов на ввоз в Российскую Федерацию ядовитых веществ» от 16 января 1997 г.

· Приказ Росземкадастра «Об утверждении документов государственного земельного кадастра» от15 июня 2001 г.;

· Приказ Госстроя России «Об утверждении Инструкции о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях» от 2 августа 1999 г. №8;

· Приказ МПС России «Об утверждении Положения о порядке использования федеральных земель федеральных железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода» от15 мая 1996 г. №26Ц.

В связи с участившимися в последнее время научными дискуссиями относительно критериев деления системы внутреннего права на самостоятельные отрасли и целесообразности вообще выделения отраслей в российском законодательстве, а также в связи с наличием схожих с земельным правом по своему предмету и методу так называемых комплексных отраслей или научных (учебных) дисциплин типа аграрного права, колхозного права, представляется целесообразным определиться с базовыми понятиями и институтами, характеризующими, прежде всего, земельное законодательство. К их числу, в частности, можно отнести следующие:

Бессрочное пользование земельным участком - возможность использовать земельный участок (извлекать его полезные свойства в соответствии с целевым назначением земли) на безвозмездной недоговорной основе, без установления конкретного срока такого пользования.

Сервитут - это постоянное или временное, публичное или частное, право ограниченного пользования чужим земельным участком. В некоторых случаях сервитутами могут обременяться здания, сооружения и другое недвижимое имущество, ограниченное пользование которым необходимо вне связи с пользованием земельным участком.

Оценочная зона - это часть земель, однородных по целевому назначению, ввиду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков.

Государственный земельный кадастр - это систематизированный свод документальных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, информация о субъектах прав на земельные участки.

Мониторинг земель - это система наблюдений (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель. Объектами мониторинга земель являются все земли Российской Федерации.

Землеустройство - система мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Земли населенных пунктов - поселений - земли, используемые как пространственный базис для проживания, строительства зданий, сооружений, удовлетворения культурно-бытовых нужд населения.

К землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).

К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов.

2. Российское земельное право до 1917 г. Развитие земельного законодательства в 1917-1990 гг. Современная земельная реформа. Цели и задачи земельных преобразований в Российской Федерации

2.1 Российское земельное право до 1917 г.

земельный нормативный право законодательство

Главной отличительной чертой земельных отношений в России на протяжении большого исторического периода времени было то, что частное землевладение определялось по сословному признаку. Эту особенность не тронули преобразования ни XIX, ни начала XX в. Между тем, именно на эти два века приходятся наиболее радикальные и существенные аграрные реформы в сфере землевладения и землепользования, которые легли в основу аграрной политики российского государства, отразившейся на социально-экономическом укладе российского крестьянства и подготовившей базу для проведения современной земельной реформы в России.

Кроме того, с концом XIX - началом XX в. многие ученые связывают оформление в России земельного права в самостоятельную отрасль законодательства. При этом развитие шло в двух направлениях. С одной стороны, из гражданско-правового регулирования, по примеру германского права, стало постепенно выделяться право на недвижимость, в том числе и на землю. Одна из, первых книг, изданных на эту тему, была написана профессором Московского университета Л.А. Кассо и называлась «Русское поземельное право». Термин «поземельное» определял право на имущество, связанное с землей, и саму землю, т.е. недвижимость. С другой стороны, правоведы обратили серьезное внимание на сословное землевладение и, прежде всего, как на самое проблемное, на землевладение крестьянское.

Принимая во внимание вышеизложенное, большинство отечественных учебников и учебных пособий по земельному праву ограничивает исторический экскурс в земельное законодательство России до 1917 г. исследованием реформ XIX в. и начало XX в. не является исключением из этого общего правила и настоящий лекционный курс.

Большинство норм, регулирующих права и обязанности землевладельцев, были собраны в Гражданском уложении, составившем содержание тома X Свода законов Российской империи. Земельные нормы можно было найти и в многочисленном законодательстве о сословиях (наиболее яркий пример - приложение к тому IX Свода законов, содержавшее нормативные акты о крестьянах), а также в законодательстве, принятом для отдельных частей Российской империи.

Начало серьезной работы по подготовке аграрной реформы середины XIX в. непосредственно связано с началом царствования Александра II (1855 г.).

Россия теряла прежние позиции на международном сельскохозяйственном рынке. Сельскохозяйственное производство оставалось весьма отсталым, крепостной строй не оставлял больше надежд на его развитие, доказательством чего стал рост крестьянских волнении.

Александр П принимает решение о проведении реформ, и прежде всего аграрной. Однако известному Манифесту 1861 г. предшествовала почти пятилетняя работа по подготовке условий проведения преобразований и основных документов. Первоначально был образован Секретный комитет (1857 г.), основной задачей которого был негласный сбор информации о состоянии крестьян в это время. Вслед за этим в некоторых губерниях открывались свои комитеты по обсуждению крестьянского вопроса (в том числе в Литве, в Санкт-Петербурге и Нижнем Новгороде).

При подготовке проекта реформ не обошлось без столкновений различных концепций их проведения.

Крупное российское дворянство, владевшее большими земельными территориями, в первую очередь было заинтересовано в проведении реформ с наименьшими жертвами со своей стороны. Боялись они и усиления крестьянских волнений. Поэтому крупнопоместное дворянство усиленно продвигало проект, на основе которого крестьяне освобождались бы «лично», и постепенно - от губернии к губернии.

Сторонники более прогрессивных преобразований отстаивали необходимость освобождения крестьян одновременно по всей России и наделение их землей. В общем и целом, эта концепция реформ победила. Единственная уступка требованиям консерваторов заключалась в том, чтобы крестьяне наделялись землей не бесплатно, а с обязанностью выплатить помещику (бывшему хозяину) выкупные платежи.

До аграрной реформы 1861 г. крестьяне не обладали практически никакими правами на землю. И только начиная с 1861 г. крестьяне стали единолично в рамках земельных общин выступать в качестве носителей прав и обязанностей в отношении земли по законодательству.

Положения 19 февраля 1861 г. (Общее положение о крестьянах, Положение о выкупе (Свод законов Российской империи. Приложение к т. IX.) и др.) объявили отмену крепостной зависимости, установили право крестьян на земельный надел и порядок осуществления выкупных платежей за него. По этому законодательству субъектом земельных отношений являлась сельская община, а право пользования землей предоставлялось крестьянской семье (крестьянскому двору).

Законы от 26 июля 1863 г. и 24 ноября 1866 г. продолжили реформу, уровняв в правах удельных, государственных и помещичьих крестьян, тем самым объединив их в одно крестьянское сословие.

18 мая 1882 г. учреждается Крестьянский поземельный банк, который был призван упростить получение (приобретение) земельных участков крестьянами на праве личной собственности. Однако до Столыпинской реформы операции Банка не играли существенной роли в расширении прав собственности на крестьянские земли.

Дальнейшее законодательство до реформы П.А. Столыпина особых качественных изменений в права крестьян на землю не внесло. Законодательство 1863 г. (законы от 18 июня и 14 декабря) ограничивали права надельных крестьян в вопросах передела (обмена) залога и отчуждения земли с тем, чтобы укрепить и ускорить выплату выкупных платежей. Это не позволило приравнять крестьян к иным сословиям в вопросах реализации прав на землю еще некоторое время.

Положение стало существенно изменяться после 1905 г. В это время не только расширились права крестьян на землю, но и был сделан шаг в направлении реализации личного права собственности на землю. Столыпинская реформа, если рассматривать ее с этой точки зрения, была направлена на переход от преимущественно права общей собственности на землю среди крестьян (общинное землевладение) к праву личной собственности главы хозяйства.

Первым шагом реформ был запрет, проведения переделов в общине и повсеместный переход от права общины на земельный надел к праву крестьянского двора на часть надела, закрепленную за ним последним переделом. Тем самым повсеместно был совершен переход к подворному землевладению, а община как субъект земельного права практически прекращала существование. Далее было дано предписание к постепенному переходу от чересполосного землевладения крестьян к так называемому отрубному, когда участок представлял собой не несколько полос, а единый земельный участок.

На основании законодательства крестьянин - член общины получал право выхода из нее со своим земельным наделом для образования хутора.

Законом от 9 ноября 1906 г. крестьянам было разрешено выходить из крестьянских общин на хутора и отдельные участки - отруба. Проводившееся в ходе реформ принудительное землеустройство (законы от 14 июня 1910 г. и 29 мая 1911 г.) и переселенческая политика имели целью ликвидацию малоземелья при сохранении помещичьего землевладения, ускорение расслоения деревни и создание таким образом в лице кулачества дополнительной социальной опоры самодержавия.

Крупнейшим земельным собственником стал в этот период Крестьянский банк, который скупал по высокой цене помещичьи имения, затем дробил их и продавал крестьянам или объединениям.

Переселенческой политикой предусматривалось разрядить земельную тесноту в центральных губерниях России. Основными районами переселения стали Сибирь, Средняя Азия, Северный Кавказ.

Столыпинская реформа потерпела неудачу. Деревня вместе с хуторами и отрубами оставалась такой же нищей, ибо не было материальных возможностей поднять хозяйство. Главным итогом переселенческой политики стало массовое возвращение крестьян назад, но уже без денег и надежд. Новоиспеченный «сильный» хозяин, о котором мечтал Столыпин, в виду своей малочисленности не стал новой надежной опорой государственного строя. Крах столыпинской реформы был обусловлен объективным фактором - реформа проводилась в условиях сохранения помещичьего землевладения и для его сохранения.

Таким образом, в период с 1861 г. по 1917 г. реформа шла в направлении предоставления крестьянскому сословию прав на землю, равных существовавшему в России праву личной собственности на землю. Это право включало в себя владение землей. Право использовать ее ограничивалось обязанностью не нарушать права собственников соседних участков и сервитуты. Право распоряжения земельным участком состояло в возможности заключать все виды сделок и совершать иные действия, предусмотренные гражданским законодательством для недвижимости. Закон предоставлял право выкупа земель для государственных нужд. Существовало и регулируемое законодательством право сервитута.

Как мы видим, с реформой Столыпина, радикализм которой был продиктован состоянием российской экономики после неудачных военных действий против Японии и революционных событий в самой стране, было предпринято наступление на идеологию общинного земледелия. Следствием этого было закрепление и распространение права частной (личной) собственности на землю среди крестьян.

К 1917 г. реформа, начатая П.А. Столыпиным, не была завершена. Следствием этого было то, что сельское хозяйство оперировало как правом частной собственности на землю, так и правом собственности общины на надел; к этим правам присоединялось право аренды как основное право пользования земельным участком.

2.2 Развитие земельного законодательства в 1917-1990 гг.

После 1917 г. ситуация резко изменилась - права на землю приобрели совершенно иное содержание. Крестьянский наказ в рамках Декрета «О земле» от 26 октября 1917 г. (по старому стилю) объявил всю землю народным достоянием, отменил частную собственность на землю, запретил сдавать ее в аренду и в залог. Земля передавалась в распоряжение земельных комитетов, которые являлись полномочными органами государственной власти на местах. Тем самым, земля переходила в распоряжение государства. Хотя в самом Декрете термин «национализация земли» не содержится, тем не менее его положения законодательно закрепили именно национализацию земли. Декрет установил, что помещичья собственность на землю отменяется немедленно и без всякого выкупа, все земли обращаются во всенародное достояние и переходят в пользование всех трудящихся.

Декрет о земле предусмотрел различные формы землепользования - государственных предприятий, товариществ, артелей и трудящихся крестьян. Впоследствии одни формы (например, хуторское, общинное, единоличное землепользование) были отменены, а другие укрепились и в конечном счете стали преобладающими и основными.

Положения Декрета о земле вскоре были включены в Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая вошла затем в первую Конституцию РСФСР.

9 февраля 1918 г. ВЦИК утвердил Декрет о социализации земли. Декрет состоял из 13 разделов, в которых были развиты и более детально сформулированы основные принципы и положения Декрета о земле. Новый закон подтвердил национализацию земель, недр, лесов и вод. Декрет о социализации земли также подтвердил положение о праве исключительной государственной собственности на землю и ее недра. Земля передавалась без всякого выкупа в пользование трудящегося народа.

Таким образом, из всех юридических конструкций осталось место только праву пользования землей.

Особый период развития земельных отношений в РСФСР связан с новой экономической политикой (1920-1928 гг.). Новая экономическая политика (НЭП), начало которой связано с принятием Декрета ВЦИК от 21 марта 1921 г. «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом», послужила существенному упорядочению земельных отношений.

По этому декрету, до каждого крестьянского хозяйства доводились вычисленные по определенным нормам объемы продукции, которые оно обязано было сдать государству в виде налога. Впоследствии натуральные обязательства были переведены в денежные и консолидированы в форме так называемого единого сельскохозяйственного налога. Определенность налоговых обязательств и право распоряжаться остальной продукцией по своему усмотрению подтолкнули миллионы крестьянских хозяйств к улучшению и развитию сельскохозяйственного производства. Как известно с введением НЭПа произошло сравнительно быстрое восстановление сельского хозяйства, подорванного войнами и разрухой.

Недолгие времена НЭПа, отличительными чертами которых было развитие хозяйственной инициативы частных лиц, в том числе и в сельском хозяйстве, и существование рыночных отношений под государственным контролем, потребовали ввести конструкцию, с одной стороны расширяющую права крестьян на землю, с другой - не умаляющую государственную монополию на этот природный объект.

Такая конструкция была изобретена, и она была по-своему оригинальна. Речь идет о праве трудового землепользования, утвержденном Законом о трудовом землепользовании от 22 мая 1922 г., и закрепленном Земельным кодексом 1922 г. Право трудового землепользования предоставлялось всем гражданам РСФСР для ведения сельского хозяйства и желающим обрабатывать землю своим трудом. Право трудового пользования считалось бессрочным.

В рамках пользования гражданин имел право вести: а) хозяйственное использование земли способом, избранным им по своему усмотрению; б) возводить, устраивать и использовать на земле строения и сооружения для хозяйственных и жилищных нужд.

Землепользователь не имел права совершать на своем земельном участке действия или отстраивать сооружения, нарушающие существенные интересы иных землепользователей. Покупка, продажа, завещание, дарение, залог земли пользователям запрещались (ст. 24, 25, 27 Земельного кодекса 1922 г.).

Трудовой пользователь имел право на строения, растения, посевы и все, что соединено с участком земли. В качестве гарантии землепользования в Земельном кодексе 1922 г. была заложена норма, в соответствии с которой, в случае нарушения земельных прав или необоснованного вмешательства в хозяйство пользователей земельная комиссия по просьбе землепользователя была обязана восстановить нарушенные права на землю или прекратить вмешательство в хозяйство до разрешения спора о нарушенном праве по существу (ст. 26 Земельного кодекса 1922 г.).

Земельный кодекс РСФСР 1922 г. допускал в виде исключения трудовую аренду и вспомогательный наемный труд.

Первая Конституция СССР 1924 г., закрепив право исключительной государственной собственности на землю, отнесла к ведению Союза ССР установление общих начал землепользования и землеустройства, а равно пользования недрами, лесами и водами на всей территории СССР.

В отличие от иных возможных форм правопользования, трудовое землепользование отличалось большей хозяйственной независимостью и отсутствием временных ограничений. В условиях НЭПа это был тот максимум, который позволял развить производственную самостоятельность мелких аграрных производителей. Как известно из истории, это принесло свои плоды, и сельское хозяйство постепенно оживилось после гражданской войны. Однако изменение аграрной политики и переход к всеобщей коллективизации был уже несовместим с индивидуальной хозяйственной самостоятельностью, и следующее земельное законодательство отказалось от конструкции трудового землепользования.

В 1928 г. в связи с образованием СССР, были приняты «Общие начала землепользования и землеустройства». В них нашел отражения курс Советской власти на дальнейшее развитие коллективизации крестьянских хозяйств и социалистических форм землепользования. Общие начала были первым общесоюзным земельным законом, который определил задачи земельного законодательства того периода развития экономики страны. В этом законе было записано, «при проведении землеустройства, организации землепользования основной задачей является развитие производительных сил сельского хозяйства, с обеспечения все большего усиления в нем социалистического строительства» (ст. 4). Изменилась вся система землепользования, основными землепользователями стали колхозы и совхозы, а удельный вес единоличного трудового землепользования резко сократился, потеряв былое значение.

Дальнейшее нормативное регулирование прав граждан на землю развивалось в рамках теоретических установок социалистического землепользования, основными принципами которого были: целевой характер права землепользования; устойчивость права землепользования; бесплатность права землепользования.

Перечисленные принципы распространялись на реализацию прав на землю всеми предусмотренными законодательством субъектами.

Принятый II Всесоюзным съездом колхозников-ударников и утвержденный СНК СССР и ЦК ВКП(б) 17 февраля 1935 г. Примерный устав сельскохозяйственной артели исходил из незыблемости национализации земли. Земля согласно Примерному уставу как общенародное достояние передается колхозам в бесплатное и бессрочное пользование, навечно. Этот принцип был закреплен затем в ст. 8 Конституции СССР 1936 г. и стал, таким образом, конституционным принципом. Принцип бесплатности пользования землей был распространен и на все сельскохозяйственные земли, а также на все виды пользования землей и лесами, сенокошение, пастьбу скота и др. Обновление и развитие общесоюзного земельного закона 1928 г., который после коллективизации сельского хозяйства фактически утратил юридическую силу, затянулось на десятилетия. Лишь в 1968 г. были приняты Верховным Советом СССР «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик».

Несколько ранее в 1965 г. была провозглашена аграрная реформа. В первые годы она дала некоторые положительные результаты. Увеличилось финансирование сельского хозяйства, снабжение техникой и другими материально-техническими средствами. Совхозы переводились на полный хозрасчет, выросло сельскохозяйственное производство. Однако, в связи с повышением цен в 1970 г. на сельхозтехнику, горюче-смазочные материалы, удобрения и др., многие колхозы и совхозы стали убыточными, хуже использовалась земля, что, в конечном счете, привело к провалу реформ.

В советское время права на землю предоставлялись в основном гражданам, проживающим в сельской местности. Это право приусадебного землепользования, пользование участками для индивидуального огородничества, пользование сенокосами, выпасами. Однако было бы неверно считать, что единоличные крестьянские хозяйства с началом коллективизации прекратили свое существование. По ст. 29 Основ земельного законодательства 1968 г., граждане пользовались участками предоставленной им земли для ведения сельского хозяйства в порядке и в пределах норм, устанавливаемых законодательством союзных республик. Республиканским законодательством регулировался порядок предоставления земель крестьянским хозяйствам и предельные размеры земельных участков. В Земельном кодексе 1970 г. на этот счет содержались отсылочные нормы о том, что порядок пользования и размеры земельных участков, предоставляемых единоличным крестьянским хозяйствам, устанавливаются Советом Министров республики. Само по себе это ставило крестьянские хозяйства в положение худшее, чем иные хозяйственные формы.

Новый Земельный кодекс РСФСР был принят Верховным Советом РСФСР 22 октября 1970 г. в полном соответствии с Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. Одновременно в 1970-1971 гг. земельные кодексы были приняты во всех союзных республиках. Во всех кодексах были полностью воспроизведены Основы законодательства. Вместе с тем в них были отражены национальные, местные условия и особенности регулирования земельных отношений.

Земельным законодательством был закреплен принцип бесплатности землепользования. В качестве землепользователей выступали колхозы, совхозы, другие сельскохозяйственные предприятия, организации, учреждения; промышленные, транспортные и другие несельскохозяйственные предприятия, организации и учреждения; граждане СССР. Земельные участки предоставлялись исполкомами местных Советов народных депутатов, Советами Министров союзных и автономных республик в соответствии с их компетенцией; по решению этих органов земельные участки могли быть изъяты в установленных случаях у землепользователей.

Земельная и аграрная реформы проводятся в рамках общих экономических реформ, направленных на создание рыночных отношений в нашей стране. Это нашло отражение в общем и специальном законодательстве.

В 1987 г. был принят Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)». Он резко расширил хозяйственную самостоятельность и права государственных предприятий, в том числе в сельском хозяйстве и всем агропромышленном комплексе (АПК) (хозрасчетные права, право на получение прибыли, реализацию части произведенной сельхозпродукции, решение социальных проблем, даже на самостоятельное выступление во внешнеторговой деятельности и др.).

В 1988 г. был принят Закон СССР «О кооперации в СССР». Колхозы перестали рассматриваться в качестве высшей формы кооперации. Они стали просто одной из наиболее распространенных форм кооперации. Им были предоставлены широчайшие права: по принципу «разрешается все, что прямо не запрещено законом». Но административно-командная система (в частности, Госагропром) не давала колхозам пользоваться предоставленными им правами.

Основы законодательства о земле (1990 г.) не ввели право частной собственности на землю, но содержали важное новшество - пожизненное наследуемое владение землей, которое по своему содержанию близко к праву собственности. Основы ввели еще одну форму права на землю - право аренды земли. Аренда более отвечает рыночным отношениям, т.к. строится на договорной основе (на договоре аренды).

Тем самым было положено начало земельной и аграрной реформ в России.

2.3 Современная земельная реформа

Правовая основа земельной и аграрной реформ в России сначала базировалась на нормах Конституции РСФСР, в которую вносились дополнения и изменения (1990-1993 гг.), т.е. до принятия новой Конституции РФ (12 декабря 1993 г.). За этот же период было принято немало законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, ведомственных актов, регулирующих земельные и аграрные отношения.

Таким образом, в развитии правовой основы реформ следует различать два важнейших этапа:

первый этап - когда они развивались на базе ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г.;

второй этап - когда были приняты на референдуме 12 декабря 1993 г. новая Конституция РФ и новый ГК РФ (1994 г.).