Муниципальные целевые программы в социально-экономическом развитии муниципального образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Муниципальные целевые программы в социально-экономическом развитии муниципального образования

1. Теоретические основы программно-целевого управления развитием муниципальных образований

муниципальный городской экономический управление

1.1 Сущность программно-целевого управления

Местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. [ФЗ от 6.10.2003 №131-ФЗ]

Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях. Муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. В пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом (от 06.1.2003 №131-ФЗ) осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Перечень органов муниципального управления в каждом конкретном муниципальном образовании определяется Уставом данного образования.

Местное самоуправление осуществляется двумя основными способами:

- путем проведения местного референдума - голосования граждан по вопросам местного значения;

- проведением выборов в представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Теоретическим основам программно-целевого управления социально-экономическими системами посвящено значительное число научных трудов. Однако, заметна незавершенность концептуальных построений, проявляющаяся в отсутствии четкого представления о системе базовых атрибутов названного феномена. Как правило, трактовка последнего ограничивается фиксацией в качестве его главных признаков наличия цели и программы ее достижения.

Следует заметить, что в зарубежной, прежде всего, американской литературе встречается ряд терминов для обозначения программно-целевого управления: system management, weapon system management, project management.

Ф. Каст и Дж. Розенцвейг в этой связи отмечали, что хотя существуют определенные различия между этими терминами и их значениями, они относятся к одному общему явлению - интегрированному управлению конкретной программой на системной основе.

В.С. Рапопорт и Л.В. Родионова рассматривают программно-целевое управление как организационную форму, использование которой необходимо для выполнения комплекса работ («программы») и предполагает вполне определенный тип структуры управления (в приведенной авторами статье - матричной). Они отмечают, что для управления программами вводятся должности соответствующих руководителей, которые в максимальной степени сосредоточивают на себе всю ответственность за достижение цели программы, координируют взаимодействие по программе как внутри организации, так и вне ее.

Важен сделанный ими акцент на то, что если вначале программно-целевое управление рассматривалось как временное и динамичное структурное решение, то практика показала потребность в использовании специального организационного механизма, который нуждается в создании постоянных подразделений аппарата управления.

Заметим, что выделение организационной структуры как неотъемлемого атрибута программно-целевого управления, не является обязательным для всех авторов. Так, например, А.Д. Самохин ограничивает такое управление только постановкой целей (главных задач) и определением путей к ним.

Фрагментарность в трактовке системы программно-целевого управления присуща и другим исследователям. Она реализуется посредством характеристики одного из ее компонентов, методов. К ним, например, относят методы:

- оценки и выбора проблем, для решения которых будут разрабатываться программы;

- формирования и оптимизации программ;

- определения ресурсов и распределения их между элементами программ;

- организации системы управления программой и обеспечения организационного взаимодействия;

- координации и контроля по программам.

По мнению Б.А. Райзберга и А.Г. Лобко, в широком смысле слова программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем.

При этом ими делается акцент на то, что этот метод должен быть использован, если проблема не устраняется в процессе естественного функционирования системы, а наоборот, обладает тенденцией к обострению. Вследствие этого необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы в течение определенного срока.

М.Ю. Кривошеева характеризует программно-целевой метод как метод выделения основных целей и задач государственного, экономического, социального, экологического, культурного и территориального развития, разработки взаимосогласованных мероприятий по их реализации в установленные сроки.

Особой позиции в трактовке программно-целевого управления придерживаются Б.А. Райзберг, Е.П. Голубков, Л.С. Пекарский. По их мнению, это понятие следует рассматривать в широком и узком смыслах. Программно-целевое управление в широком смысле они рассматривают как воздействие субъекта управления на объект управления, вырабатываемое на основе методологии системного анализа. Средства достижения целей управления (план, целевая комплексная программа, оргструктура и др.) определяются, исходя из этих целей и охвата всех стадий воспроизводственного процесса (жизненного цикла). В узком смысле сущность программно-целевого управления сводится ими только к разработке и реализации целевых комплексных программ различного типа.

При анализе «широкой» трактовки следует отметить попытку авторов дать состав основных атрибутов программно-целевого управления (план, программа, структура). В то же время ей присуща известная абстрактность, поскольку неясно кто выступает в качестве субъекта управления, каковы объект и специфика организационного воздействия.

«Узкая» версия фиксирует лишь внешний уровень проявления программно-целевого управления (разработка и реализация программ) и в силу этого не может претендовать на раскрытие его сущности.

По мнению С.В. Васильева, программно-целевой метод планирования состоит в отборе приоритетных целей экономического, социального, научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами. Метод включает разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению.

Программа - это научно обоснованное представление о состоянии какого-либо отдельного, локального объекта управления через определенный период времени на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям.

Целевые программы разрабатываются для масштабного решения наиболее значительных проблем и задач.

В настоящее время разрабатываются и реализуются различные по своему характеру целевые программы, которые классифицируются по следующим признакам (рисунок 1-4):

Рисунок 1 - Классификация целевой программы по направленности и источнику финансирования

Рисунок 2 - Классификация целевой программы по уровню проблем

Программы каждого типа обладают спецификой целей и условий разработки, учитываемых факторов и методов управления их реализацией.

Целевые комплексные программы имеют четко выраженный целевой характер, что проявляется в ориентации мероприятий и ресурсов на решение конкретной проблемы; характеризуются четко выраженными конечными результатами; отличаются высокой степенью комплексности (полнотой охвата межотраслевых связей).

Рисунок 3 - Классификация целевой программы по характеру проблем

Рисунок 4 - Классификация целевой программы по срокам реализации

По содержанию целевые комплексные программы подразделяются на следующие основные типы:

- социально-экономические, направленные на решение проблем развития и совершенствования образа жизни, повышение материального и культурного уровня жизни людей, улучшение условий труда и др.;

- производственно-экономические, направленные на решение крупных межотраслевых проблем в области производства, на повышение его эффективности и качественных характеристик, рациональное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов, на создание и развитие новых отраслей и видов производств и других аналогичных проблем;

- научно-технические, направленные на решение важнейших научно-технических проблем и коммерциализацию полученных результатов;

- территориальные (региональные), направленные на обеспечение комплексного хозяйственного освоения новых территорий, формирование и развитие новых территориально-производственных комплексов;

- экологические, направленные на осуществление природоохранных проектов;

- организационно-хозяйственные, направленные на совершенствование организации управления отдельными хозяйственными системами.

По длительности целевые комплексные программы бывают долгосрочными (свыше 5 лет) и среднесрочными (до 5 лет).

Целевая программа - это увязанный по задачам, ресурсам, и срокам осуществления комплекс социально-экономических, производственных, финансовых, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития некоторого объекта. Реализация программы обеспечивает достижение поставленной цели и задач, наиболее эффективными путями и в установленные сроки.

Цель программы направлена на решение назревших определенных проблем путем соответствующего преобразования ресурсов. Комплекс разнообразных мероприятий программы является ее содержанием, и раскрывается по степени решения задач исполнителями и при определенном ресурсном обеспечении. Программы рисуют картину будущего состояния экономики и социального развития государства и его субъектов и путей, способов, средств достижения этого состояния.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации организуют проведение экспертиз целевых программ и проектов, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета.

Экспертиза проводится организациями, осуществляющими независимую экспертизу, другими организациями, а также экспертами с участием представителей субъектов Российской Федерации, организаций, финансирующих научную или научно-техническую деятельность, при:

- выборе приоритетных направлений государственной научно-технической политики, а также развития науки и техники;

- формировании научных и научно-технических программ и проектов;

- проведении конкурсов на участие в научных и научно-технических программах и проектах, контроле за их осуществлением и использованием полученных научных или научно-технических результатов в экономике государства.

В экспертизе целевой программы не может участвовать специалист, имеющий личную заинтересованность в ее результатах.

По результатам экспертиз целевых программ и проектов органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны заблаговременно информировать население о безопасности, в том числе экологической, об экономической и о социальной значимости создаваемых производств и объектов.

В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в установленном порядке проводится обязательная государственная экспертиза целевых программ и проектов.

1.2 Правовые основы разработки и реализации целевых программ

Реализация целевых программ основываются на законах и нормативных актах Российской Федерации, на основании которых принимаются законы, постановления, решения на уровне регионов и муниципальных образований.

Федеральные программы разрабатываются в соответствии с Законом Российской Федерации «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 года, в редакции ФЗ от 09.07.1999 года №115-ФЗ;

Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» от 04.07.2003 №95-ФЗ;

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.03 №131-ФЗ, в ред. 08.11.2007;

Указ Президента Российской Федерации от 09.03.04 N314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;

Постановление Правительства Российской Федерации «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» от 26 июня 1995 года №594.

Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»;

Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу;

Программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации (региональные программы) в отличие от федеральных целевых программ разрабатываются и реализуются субъектами Российской Федерации, которые сами определяют цели и задачи таких программ, порядок их разработки и механизм реализации. Утверждение указанных программ осуществляется в соответствии с п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года №184-ФЗ.

Для примера приведём городскую целевую программу «Доступное и комфортное жилье гражданам России в Южноуральском городском округе на 2011-2015 гг.»

Нормативно-правовое обеспечение Программы:

- Постановление Правительства Российской Федерации №594 от 26 июня 1995 г.

- Распоряжение Правительства Российской Федерации «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы»

- Постановление Правительства Российской Федерации №1050 от 17.12.2010 «Об утверждении федеральной целевой программы Жилище 2011-2015 гг.»

- Постановление Правительства Челябинской области от 16 ноября 2010 года 250-П «Об областной целевой программе Доступное и комфортное жилье гражданам России в Челябинской области»

- Постановление Администрации Южноуральского городского округа от 27.12.2010 №861 «Об утверждении городской целевой программы «Доступное и комфортное жилье - гражданам России в Южноуральском городском округе на 2011-2015 гг.»

Вышеприведенный пример показывает, что нормативно-правовая база муниципальных программ опирается в первую очередь на федеральную законодательную базу, а впоследствии подкрепляется и уточняется нормативными актами региональных и муниципальных образований.

Региональная программа является самостоятельным объектом управления. Система управления, координации, методического руководства программами включает в себя общегосударственный, межрегиональный и собственно региональный уровни.

Общегосударственный уровень управления представлен органами управления исполнительной власти России и в том числе российскими министерствами и ведомствами (Минэкономики, Минфин и др.). На общегосударственном уровне обеспечивается разработка единой стратегии регионального развития России, координация государственных, межрегиональных и региональных программ, формируется нормативно-правовая основа в этой области, разрабатывается методология программирования, ее специализация с учетом ее особенностей и другое. Участие в управлении программами в значительной мере осуществляется здесь путем распределения финансовых средств, определения механизма, способов и условий предоставления их регионам через федеральный бюджет. Непосредственным исполнителем координационно-методологических функций на общегосударственном уровне является Минэкономики России.

На межрегиональном уровне, когда программа затрагивает интересы двух и более регионов, управленческие функции выполняет создаваемый Межрегиональный консультативно-координационный совет по руководству программами, в состав которого входят специалисты, представляющие регион и сопредельные регионы, чьи интересы должны быть учтены при проектировании и реализации региональных программ.

Непосредственно на местах управление программами осуществляют исполнительные органы власти территорий. В их функции входят:

- принятие к исполнению новых программ;

- координация их с основными направлениями и приоритетами правительственной политики Российской Федерации;

- подготовка концепции развития региона;

- распределение бюджетных ассигнований между программными и не программными потребностями;

- принятие программ к исполнению;

- внесение изменений в действующие программы и т.д.

Органы власти автономных образований, входящих в состав краев, областей, создают условия для формирования и реализации региональных программ. Региональные властные структуры формируют и утверждают органы программно-целевого управления (заказчики), на которые возлагается ответственность за проектирование и реализацию программы.

Отношения при управлении реализацией региональной программы носят вертикальный характер, связывая воедино сверху вниз договорными отношениями (Рисунок 5):

Рисунок 5 - Отношения при управлении реализацией региональной программы

Контроль за подготовкой и реализацией программы осуществляется на всех этапах в различных формах: независимая экспертиза при рассмотрении предложений о программах и при проектировании программных объектов, постоянный мониторинг на стадии реализации и др. Регулярность и порядок осуществления контроля регламентируются в ходе принятия и реализации программы властными структурами региона. Устанавливается ответственность руководителей и исполнителей региональных программ за несвоевременное и некачественное их выполнение.

Общее руководство и контроль за ходом реализации программы осуществляет заказчик программы, который должен обладать достаточным объемом полномочий и ресурсов для эффективного управления ходом реализации программы, учитывая тот факт, что в ходе реализации программы будут подготавливаться проекты нормативных правовых актов, осуществляться взаимодействие с органами власти региона, финансовыми, промышленными и общественными организациями.

Координатором всех стадий разработки и реализации программы является специальный орган управления программой. В зависимости от типа региона создаются различные органы управления: специальный региональный комитет или комиссия, дирекция программы, орган управления программой в рамках межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия.

Орган управления программой наделяется следующими функциями:

- подготовка предложений по перспективам развития территории;

- подготовка предложений по совершенствованию законодательства;

- подготовка предложений по оперативному управлению в ходе реализации программы;

- организация финансового обеспечения программы;

- оперативная связь с межрегиональными и федеральными органами власти.

Орган управления программой может подготавливать предложения по проектам местных законов и нормативных актов по каждой крупной региональной проблеме, а также предложения по критериям отбора инвестиционных проектов. Он может осуществлять (совместно с заказчиком) финансовый контроль над использованием средств федерального и регионального бюджетов, выделенных на реализацию программы. Орган управления программой должен ежегодно готовить отчеты о ходе работы по выполнению программы.

Обеспечение комплексного контроля над реализацией программы, требует:

- увязки механизма ее реализации и организационно-экономических мер по стимулированию программы;

- постоянного информационно-аналитического мониторинга по всем проблемам и целевым установкам;

- своевременной оценки нарушения сроков реализации программы для определения упущенной выгоды и подготовки предложений по их корректировке.

Осуществление контроля над ходом реализации программы позволит органу управления программой своевременно определять под каждую цель, подцель и задачу конкретный административный или экономический регулятор, стимулирующий реализацию того или иного программного задания. Разрабатывается сетевой график увязки всех стадий разработки и реализации программы между собой, и четко формулируются цели и задачи, как для исполнителя, так и для заказчика программы. Это особенно важно при ликвидации или своевременном предупреждении возникновения региональных кризисных ситуаций.

Рисунок 6 - Организационная схема управления

Таким образом, все уровни управления региональными программами функционируют во взаимодействии и координируют процессы формирования и реализации программ. На общегосударственном уровне разрабатывается единая стратегия развития Российской Федерации. Координируются государственные, межрегиональные и региональные программы. Разрабатывается нормативно - правовая основа и методология целевого программирования. Общегосударственный уровень управления представлен органами исполнительной власти, в том числе министерствами и ведомствами.

1.3 Региональный опыт формирования целевых программ

Обратимся непосредственно к региональному опыту формирования целевых программ. Если в реализации программы участвуют несколько регионов, функцию управления выполняет создаваемый межрегиональный консультативно-координационный совет, в состав которого входят специалисты, представляющие заинтересованные регионы

На региональном уровне готовится общая программа развития региона, распределяются средства бюджета между программными и не программными расходами. Координируются мероприятия целевых программ с приоритетными направлениями государственной политики Российской Федерации.

Формы и методы управления реализацией целевой программы определяются заказчиком. Текущее управление осуществляется дирекцией целевой программы, формируемой заказчиком, которая возглавляется одним из заместителей руководителя федерального (регионального) органа исполнительной, ответственного за выполнение целевой программы.

Реализация целевой программы осуществляется на основе государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку продукции для государственных нужд, заключаемых государственным заказчиком программы со всеми исполнителями программных мероприятий. Государственный контракт определяет права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению государственных нужд, регулирует их отношения при выполнении контракта, в том числе предусматривает заказчиком контроль над ходом работ.

Общее руководство и контроль над ходом реализации программы осуществляет заказчик программы. Он должен обладать достаточным объемом полномочий и ресурсов для эффективного управления ходом реализации программы, учитывая тот факт, что в ходе реализации программы будут подготавливаться проекты нормативных правовых актов, осуществляться взаимодействие с органами власти региона, финансовыми, промышленными и общественными организациями.

К основным функциям заказчика программы относятся:

1) подготовка проекта программы, его согласование с заинтересованными органами власти региона и федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке, представление на утверждение уполномоченным органам государственной власти региона;

2) координация исполнения программных мероприятий, включая наблюдение и контроль над их реализацией, оценка результативности, содействие разрешению спорных и конфликтных ситуаций;

3) непосредственный контроль над ходом мероприятий, обеспечивающих институциональные и структурные преобразования, формирование финансовых и инновационных институтов, а также работ в области региональной кооперации и реализации мероприятий федеральных целевых программ на территории региона;

4) подготовка отчетов о реализации программы, внесение предложений в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти по корректировке программы.

Государственные заказчики целевой программы сообщают в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации о заключенных государственных контрактах (договорах) со всеми участниками реализации программ по их финансированию из внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд. Указанные данные по проектам, содержащим НИОКР гражданского назначения, государственные заказчики сообщают также в Министерство образования и науки Российской Федерации.

Государственный заказчик целевой программы, с учетом выделяемых на реализацию целевой программы финансовых средств ежегодно, уточняет целевые показатели и затраты по программным мероприятиям, механизм реализации программы, состав исполнителей.

При необходимости государственный заказчик вносит предложения о продлении срока реализации целевой программы, который истекает в текущем году. Соответствующие органы подготавливают заключение о продлении срока реализации целевой программы или нецелесообразности ее дальнейшей государственной поддержки и направляют его в Правительство (администрацию) для принятия решения.

Подготовка продленной целевой программы, срок реализации которой истекает в текущем году, а также включение в целевую программу новых подпрограмм и их утверждение осуществляются в порядке, установленном для разработки и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ.

Корректировка обязательств Российской стороны по межгосударственным целевым программам, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, производится совместно с заказчиками других стран.

Государственный заказчик целевых программ, с участием заинтересованных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации организует экспертные проверки хода реализации отдельных целевых программ. При этом обращается внимание на выполнение сроков реализации программных мероприятий, на целевое и эффективное использование средств, выделяемых на их реализацию, привлечение средств внебюджетных источников финансирования и бюджетов субъектов Российской Федерации, конечные результаты программы.

По результатам экспертных проверок подготавливаются предложения для внесения в Правительство (администрацию региона) о целесообразности продолжения работ и финансирования программ или об их прекращении, уточнении льгот или применении санкций к участникам реализации программ.

Государственные заказчики программ направляют статистическую, справочную и аналитическую информацию о подготовке и реализации целевых программ контролирующим организациям. При реализации федеральных целевых программ в Министерство экономического развития торговли Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, а также в Министерства соответствующих отраслей делаются доклады о ходе работ по программам и эффективности использования финансовых средств.

Реализация целевых программ на региональном уровне имеет свои трудности. Н. Кремлев, А. Тутуков считают, что экономические возможности муниципальных образований существенно ограничены и для финансирования расходов, связанных с осуществлением возложенных на них обязательств, собственных доходов у большинства из них недостаточно. По данным Счетной палаты Российской Федерации, только у двух процентов муниципалитетов расходы обеспечены их собственными доходными источниками. У большинства муниципальных образований реальные расходы превышают собственные доходы более чем в два раза. Налоги и прочие сборы, зачисляемые в местный бюджет, не способны обеспечить необходимые расходы и не способствуют заинтересованности органов местного самоуправления в развитии экономики муниципальных образований. К тому же имеет место высокий износ основного капитала, в том числе материально-технической базы, и недостаточная развитость инфраструктуры.

Значительное количество муниципальных образований не располагает достаточным для эффективного функционирования и развития экономическим, кадровым и финансовым потенциалом. Эти проблемы усугубляются недостаточностью управленческого опыта у вновь созданных органов управления. В большинстве муниципальных образований не в полной мере используется организационно-управленческий потенциал, предполагающий значительные резервы повышения эффективности управления местным развитием.

Таким образом, возникают противоречия:

- между широким кругом вопросов местного значения и слабыми экономическими возможностями муниципальных образований;

- между дефицитом управленческого опыта у вновь созданных органов местного самоуправления и обязанностью самостоятельно обеспечивать социально-экономическое развитие муниципальных образований.

В такой ситуации местные власти не ориентированы на планирование и осуществление социально-экономического развития муниципальных образований. В практике муниципального управления приходится решать множество текущих проблем. Вопросы перспективы, то есть долгосрочного развития при этом отходят на второй план. В то же время, не решая стратегические задачи, не закладывая основы дальнейшего развития, муниципальные образования обрекает себя на ухудшение ситуации в будущем.

Невозможность решения данных проблем собственными силами органов местного самоуправления обусловлена низким уровнем инициативы на местах, а также дефицитом различных видов ресурсов.

Ограниченность имеющихся возможностей для социально-экономического развития муниципальных образований обуславливает необходимость рационального и взвешенного подхода к управлению таким развитием. Тем более, что спектр социальных и экономических проблем, требующих скорейшего разрешения настолько широк, что выбирать из них наиболее неотложные, приоритетные органам местной власти подчас весьма затруднительно, особенно при ограниченных ресурсах.

Поиск рациональных путей для решения проблем местного социально-экономического развития и выстраивание эффективной системы управления развитием муниципальных образований становится актуальной задачей государственного муниципального управления. Современная политика региональных органов власти способствует созданию условий для повышения качества жизни населения и обуславливает потребность в разработке системы управления социально-экономического развития муниципальных образований.

Концептуальные основы стратегического управления развитием муниципальных образований неразрывно связаны с созданием условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, ее уровень и качество, так как воспроизводство человека и создание всей инфраструктуры его жизнеобеспечения и жизнедеятельности - это главный компонент социально-экономического развития любой территории. Поэтому миссией принятия и выполнения целевых программ должна быть направленная деятельность органов власти, как на региональном, так и муниципальном уровне.

Соответственно, основными целями принятия и выполнения целевых программ в регионе является:

- развитие человеческого капитала и обеспечение социального благополучия населения;

- обеспечение темпов качественного и экономического развития региона и муниципальных образований;

- повышение государственного и муниципального управления.

Принятие решения о разработке и реализации целевых программ осуществляется по следующему алгоритму (Рисунок 7).



Рисунок 7 - Модель разработки целевой программы

Из модели разработки целевых программ можно увидеть, что местные органы власти и управления заинтересованы в проведении социально-экономической политики, так как она позволит развить благополучие населения и рациональное использование природных ресурсов.

2. Анализ применения муниципальных целевых программ в социально-экономическом развитии Южноуральского городского округа

2.1 Понятие и цели социально-экономической политики местного самоуправления

Муниципальная социально-экономическая политика - это важнейшая составная часть систем местного самоуправления. Местная социально-экономическая политика - это взаимосогласованная совокупность социальных, экономических, экологических целей и установок (ориентиров), а также способов их достижения, разработка и практическая реализация которых осуществляется самим местным сообществом и органами самоуправления. При разработке и практической реализации местной социально-экономической политики необходимо применять программно-целевой подход, который дает возможность достичь поставленных целей, конечных результатов с наименьшими затратами, преодолеть ведомственную разобщенность, объединить интересы.

Главная и конечная цель муниципальной социально-экономической политики - улучшение качества жизни населения, образующего местное сообщество, и увеличение его вклада в развитие всего общества.

Важнейшие составляющие местной социально-экономической политики являются социальная, экономическая, экологическая, научно-инновационная и другие виды местной политики.

В муниципальной социальной политике главный ориентир - улучшение качества жизни населения, образующего местное сообщество. Это прежде всего уровень, образ и продолжительность жизни населения. Приоритетом местной экономической политики является эффективность ведения местного хозяйства и увеличение на этой основе бюджетных и внебюджетных доходов, необходимых для решения местных задач, связанных с улучшением качества жизни местного сообщества.

Конкретный состав и содержание целей социально-экономической политики зависят от потребностей в социально-экономических преобразованиях, учета объективных экономических законов, развивающихся закономерностей, реальных возможностей и способов достижения целей. При разработке и практическом осуществлении местной социально-экономической политики необходимо также применение принципов целенаправленности, эффективности, оптимальности и многовариантности, системности и комплексности.

В условиях рыночной экономики и децентрализации местные власти проводят самостоятельную экономическую политику, направленную на поддержку малого бизнеса и привлечение новых инвестиций. Муниципальную экономическую политику можно рассматривать как комплекс мер, осуществляемых органами местной власти или при ее участии, направленных на расширение экономического потенциала территории и повышение эффективности его использования, усиление конкурентоспособности местных предприятий. Конечной целью местной экономической политики служит рост качества жизни - обеспечение эффективной занятости и создание надежной налоговой базы для местного бюджета, позволяющей реализовывать необходимые социальные программы. Основная задача местной экономической политики - создание благоприятных условий для развития экономики.

Важнейшими составными частями местной экономической политики в западноевропейских странах являются:

- Местная налоговая политика;

- Инвестиционная политика;

- Политика землепользования.

Процесс формирования местной политики заключается в подготовке вариантов-сценариев экономического развития. На каждом уровне реализуются те функции, которые могут быть на нем выполнены.

Основные направления экономической политики:

- Поддержка начинающего малого бизнеса. Оказание помощи местному бизнесу предполагает проведение современной политики размещения производства;

- Привлечение фирм и внешних инвестиций.;

- Поддержка внутренних инвестиций;

- Содействие инновациям, распространению передовых технологий и росту качества;

- Маркетизация (становление рынка и рыночной инфраструктуры);

Существует несколько типов муниципальной экономической политики, которые классифицируются по объекту воздействия. Типы местной экономической политики представлены в таблице 1.

Таблица 1. Типы местной экономической политики

Капитал	Мобилизация местного капитала, направлена на межрегиональное перемещение капитала, привлечение инвестиций, работу с инвесторами.
Рабочая сила	Поддержание местного квалификационного потенциала в результате обучения, образования и повышения квалификации, направлена на повышение качества трудовых ресурсов, уменьшение риска иммиграции высокообразованных кадров.
Нововведения	Улучшение локальной передачи знаний, создание учреждений, способствующих возникновению нововведений, стимулирование их применения в экономике
Технология	Улучшение внутригородской передачи технологических знаний, создание учреждений, занимающихся разработкой технологий, направлена на создание благоприятного инновационного климата.
Коммуникации	Развитие, усиление и упрочнение внутригородских межотраслевых связей, их совершенствование даст импульс экономическому развитию.
Экономическая среда	Использование местных предпосылок для создания местной экономической среды, направлена на создание благоприятного предпринимательского климата, надежной инфраструктуры.
Предприятия определенного размера и фазы развития	Создание условий для образования новых, содействие развитию имеющихся мелких и средних предприятий. Создание сопутствующих производств для крупных предприятий, определяющих структуру в городе.

Перечисленные выше типы местной экономической политики не реализуются в чистом виде. Для каждой территории и периода ее экономического развития ищется рациональное сочетание тех или иных типов, что представляет задачу формирования конкретной местной экономической политики.

Инструменты муниципальной экономической политики рассмотрены в таблице 2.

Таблица 2. Инструменты муниципальной экономической политики

Финансовая помощь	Пособия, гранты, предоставление ссуд, выдача гарантий по ссудам
Налоговая и тарифная политика	Уменьшение местных налогов и отсрочка их выплаты, освобождение от сборов и уменьшение взносов, варьирование ставок налогов, особые соглашения о налогах
Политика в области инфраструктуры	Расширение связанной с экономикой инфраструктуры, подготовка территории для промышленных предприятий, очистка заброшенных территорий, расширение социально-бытовой инфраструктуры
Политика в области недвижимого имущества	Скупка земельных участков, продажа предприятиям муниципальных земельных участков, предоставление права на долгосрочное пользование, продажа земельных участков для строительства жилья работникам предприятий
Планирование организации строительных работ и выдача разрешений на строительство	Выделение производственных зон в планах использования и застройки земельных участков, рассмотрение предварительных запросов и заявок на строительство, ускорение официальной процедуры оформления и выдачи разрешений на строительство
Привлечение предприятий и консультации	Предоставление информации о местах для размещения, прямая реклама для отдельных предприятий, консультирование и курирование местных предприятий
Прочие мероприятия	Размещение заказов на местных предприятиях

Сущность местной инвестиционной политики можно определить как целенаправленную и научно обоснованную деятельность органов территориально самоуправления по привлечению инвестиционных ресурсов для решения проблем социально-экономического развития территории. Содержание местной инвестиционной политики состоит в:

- Определении социальных и экономических проблем, имеющих приоритет перед остальными сферами жизнедеятельности территории;

- Выборе и обосновании системы целей инвестирования, определении эффективных путей их реализации;

- Разработке комплексных мер, направленных на привлечение на территорию средств, достаточных для реализации намеченных целей;

- Согласовании в необходимых случаях инвестиционной политики с вышестоящими органами управления;

- Создании системы контроля за ходом реализации намеченных мер по привлечению и эффективному использованию инвестиционных ресурсов.

Муниципальная финансовая политика является составной частью социально-экономической политики, проводимой местным сообществом и его органами самоуправления в интересах населения муниципального образования. Сущность муниципальной финансовой политики можно определить как привлечение и рациональное использование ресурсов, составляющих финансовую основу местного самоуправления, в интересах местного сообщества.

Содержание финансовой политики обеспечения реализации городских инвестиционных проектов состоит в следующем:

Определение перечня городских проектов, реализация которых имеет первостепенное значение для местного сообщества;

Формирование системы целей финансовой политики;

Разработка системы мер, направленной на создание финансовой основы местного самоуправления;

Создание механизма реализации финансовой политики поддержки городских инвестиционных проектов.

Развитие самоуправления предполагает формирование соответствующего социального механизма, который наряду с хозяйственным механизмом общества является регулятором социальных процессов. Социальная сфера общества имеет собственные законы саморазвития. Социальные системы ориентируются на свою специфику, однако нельзя создать систему экономической целостности, ориентируясь только на собственные интересы.

Муниципальная социальная политика - широкая совокупность специфических факторов (цивилизационные особенности, национальные и культурные традиции, господствующие религиозные и управленческие каноны и др.). Существует три основных уровня социальной политики; различающиеся по целям, функциям, субъектам и механизмам реализации. На верхнем федеральном уровне разрабатывается нормативно-правовая база, принимаются основные законы и формируется система взаимоотношений между субъектами разного уровня. Утверждается бюджет, содержащий в своей расходной части статьи централизованного финансирования направлений социального развития, определяются перечни категорий населения, за социальную защиту и обеспечение которых несет ответственность федеральный субъект управления. На уровне региональной социальной политики решаются задачи обеспечения комплексного, сбалансированного развития территории, конкретизируются и наполняются специфическим содержанием те или иные положения федеральных решений, вырабатываются механизмы их привязки а региональным проблемам. Местный уровень призван в значительно большей мере конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенные в рамках федеральной и региональной социальной политики, привязать их к особенностям тех или иных муниципальных образований, учесть специфику демографических, экологических, ресурсных и прочих характеристик муниципального образования. Местная социальная политика должна представлять собой комплексное, многослойное образование, стержнем которого являются требования федерального уровня. На них накладываются региональные требования, и вся эта система на местном уровне дополняется решениями и мероприятиями, предъявляющими дополнительные требования к системе социального управления.

Современная социальная политика должна строиться с учетом следующих обстоятельств:

- Приоритетность проблем социальной защищенности населения в условиях вхождения в рынок;

- Повышение роли личного трудового вклада в удовлетворении материальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения;

- Формирование нового механизма обоснования и реализации социальной политики.

Структура местной социальной политики должна быть четко определена. Если учесть необходимость направленности социальной политики на совершенствование качества жизни населения соответствующей территории, то структура местной социальной политики заключается в следующих направлениях:

- политика повышения уровня жизни населения;

- политика обеспечения здоровья и продолжительности периода активной жизнедеятельности населения;

- политика формирования здорового образа жизни населения.

2.2 Анализ социально-экономического развития Южноуральского городского округа

Город Южноуральск Челябинской области - город областного подчинения, расположен в 90 км южнее областного центра на реке Увелька в 7 км от железнодорожной станции Нижнеувельской, прилегая к автомагистралям Челябинск-Троицк, Южноуральск-Магнитогорск. С Челябинском Южноуральск связан железнодорожным и автомобильным транспортом.

В настоящее время Южноуральск - компактный промышленный город, занимает площадь 11057 га. Население составляет 39,1 тыс. человек.

Город Южноуральск преобразован из рабочего поселка Южноуральский в феврале 1963 года. Основан в 1745 году как Нижнеувельский острог Челябинского уезда Исетской провинции.

Своим рождением и дальнейшим развитием город обязан Южноуральской ГРЭС и СУ ЮК ГРЭС, на базе которой возник ряд предприятий: завод радиокерамики, арматурно-изоляторный завод, завод «Кристалл», фарфоровый завод, ремонтно-механический завод, завод металлоконструкций, молокозавод, хлебозавод.

На крупных промышленных предприятиях города выпускается линейная арматура и изоляторы для линий высоковольтных передач, кварц и пьезокварц, металлоконструкции, комплектующие детали для электронной промышленности, строительные материалы и фарфоровая посуда, молоко и хлебопродукты. Ведется ремонт автомобилей и крановой техники.

Финансовый сектор представлен филиалами «Челиндбанка», «Сбербанка», «Инвестбанка» и страховых компаний «Мегаполис - Холдинг», «Росгосстрах», «ЮжУралАСКО», «СКМ», «Урал-АИЛ».

Наибольшее число предприятий сосредоточено в торгово-посреднических организациях и общественном питании - 38,4%, в промышленности -14.8%, в строительстве - 8,9%. Число работающих на предприятиях и организациях города 16 тыс. человек, из них в промышленности 9,7 тыс. человек, в бюджетной сфере - 3,2 тыс. человек.

Город имеет разветвленную дорожную сеть. Автобусное общение поддерживает ЗАО «ЮУ ПАТО» между городами: Челябинск, Магнитогорск, Костанай, Троицк, Пласт, Миасс и населенными пунктами Увельского района.

В городе проживает более 1 тыс. семей, 7,2 тыс. детей, 23,9 тыс. населения трудоспособного возраста.

Город обладает широкой сетью учреждений образования и дошкольного воспитания, досуга и здравоохранения. В городе 7 школ, 11 дошкольных учреждений, 2 профессиональных училища, энергетический техникум, муниципальный Дом культуры, кинотеатр «Экран», городской парк, городской музей, детская школа искусств, библиотечная система. Сеть учреждений здравоохранения: больниц - 1, стационаров - 2, аптек - 4. Сеть спортивных сооружений: физкультурно-оздоровительный комплекс с двумя плавательными бассейна, 1 стадион, 18 спортивных залов, 3 футбольных поля, 20 спортивных площадок.

Город Южноуральск занимает одно из первых мест в Российской Федерации по объемам индивидуального жилищного строительства в расчете на одного жителя города. Изначально - заданное северо-восточное направление развития города и его стабильное движение в этом направлении сформировало селитебную часть города. Она делится по меридиональным улицам на три временных слоя или периода: сталинский, хрущевский и современный. В современном районе, примыкающего к федеральной автодороге активно ведется строительство жилых многоквартирных домов и отдельно стоящих объектов социально-бытового назначения. С 1990 года в городе разбито 5 поселков с общим количеством участков 1248 шт. Поселки объединены в жилые районы. Лесной - 477 участков. Рощино - 771 участков. Средняя площадь земельного участка составляет 1200-1500 м². 4 поселка в основном освоены, электрифицированы и газифицированы, почти все дороги имеют усовершенствованное покрытие. В стадии освоения пятый поселок.

Развитие рыночных отношений в сфере торговли и обслуживания населения повлекло за собой резкий спрос на объекты малого предпринимательства, размещаемые на центральных улицах города. В сложившейся застройке такими объектами становятся первые этажи жилых зданий. В городе отлажен механизм перевода жилых помещений в нежилые, определены четкие критерии действий предпринимателей, заинтересованных служб и жителей города. Это позволяет безболезненно перепрофилировать существующие жилые помещения в объекты социально-бытового назначения. При этом постепенно, по мере насыщения объектами, изменяется облик жилого дома и улицы в целом, одновременно за счет средств предпринимателей выполняется благоустройство прилегающей территории.

Если мы посмотрим на социально-экономическое развитие города за январь-сентябрь 2011 года по сравнению с прошлым годом, то увидим, что уровень промышленного производства увеличился на 19,4%, увеличился товарооборот на 4,6%, на 19,4% увеличилась доля собственных доходов в городской бюджет. Следует отметить, что уровень безработицы уменьшился и за январь-сентябрь составил 2,19 (уровень прошлого года составлял 3,13), ввод жилья увеличился на 34,3%, увеличился объем инвестиций в 3,8 раза. Создано 177 дополнительных рабочих мест.