Правительство Российской Федерации: функции, полномочия

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

правительство орган государственный российский

Правительство - это высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации, который осуществляет исполнительную власть в стране и возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Исполнительная власть занимает важное место в системе органов государственной власти Российской Федерации, она выступает как организующая деятельность государства. Именно эта ветвь власти обладает разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих как в центре, так и на местах. Рассматривая различные характеристики этой ветви власти, можно констатировать ее значимость для оценки состояния деятельности государственных механизмов.

Эта власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, она обладает широкими полномочиями. Роль исполнительной власти во всех государствах велика и характеризуется тенденцией к усилению. К этому побуждает общее усложнение международной жизни и внутренняя обстановка страны, потребности экономики и растущие социальные нужды.

Правительство является главным инструментом исполнения конституционных норм, реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства. Как центральный федеральный орган исполнительной власти общей компетенции оно наделено широкими полномочиями во всех областях жизни страны.

Правительство в России появилось в 1906г. Этот орган в разное время назывался по-разному: Советом министров, Временным правительством, Советом Народных Комиссаров, Кабинетом Министров, Советом Министров - Правительством. Само название - Правительство РФ - закреплено Конституцией РФ 1993г., что и определило его конституционный статус.

Данная тема, безусловно, актуальна, так как в условиях преобразований, проводимых в России в политической, экономической и социальной сферах, перестраивается и исполнительная власть, по-прежнему выполняющая огромный объем работы в сфере управления государственными делами.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе современной правовой науки, действующего законодательства и соответствующей практики комплексно проанализировать проблемы конституционно-правового регулирования деятельности Правительства РФ, а также рассмотреть правовой статус, организацию, структуру и полномочия Правительства РФ. Чтобы достигнуть цели, необходимо рассмотреть следующие задачи:

1) дать понятие Правительства РФ;

2) кратко рассмотреть основную нормативно-правовую базу организации его деятельности;

3) проанализировать структуру Правительства РФ;

4) дать характеристику места Правительства РФ в системе государственной власти страны;

5) указать и охарактеризовать основные полномочия Правительства РФ в экономической и социально-культурной сфере.

Объектом данной работы является совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере функционирования и реформирования исполнительной власти Российской Федерации, при взаимодействии различных уровней в рамках конституционно закрепленной модели разделения властей.

Предмет работы - совокупность юридических норм, закрепляющих конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации, систему, структуру, правовое положение его членов, порядок его организации и деятельности, действующее законодательство в сфере исполнительной власти, практика его применения.

Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет постоянный контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Правительство - это главный инструмент исполнения конституционных норм, реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства. Как центральный федеральный орган исполнительной власти общей компетенции оно наделено широкими полномочиями во всех областях жизни страны.

1. Общие положения деятельности Правительства Российской Федерации

1.1. Правовое регулирование и основные принципы деятельности Правительства РФ

В статье 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее Закон) закрепляет основы правового статуса Правительства Российской Федерации. Дефиниция, закрепленная в наименовании статьи, подробно раскрывается в ее содержании.

Первая часть статьи 1 Закона признает Правительство органом государственной власти О Правительстве Российской Федерации: [Электронный ресурс]: федер. конст. закон: [принят Гос. Думой 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ. (в ред. от 10 апреля 2009 г)]. // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». . Непосредственного определения термина «государственная власть» в отечественном законодательстве не содержится. Однако можно характеризовать государственную власть как распространяющееся на все общество и осуществляемое специально уполномоченными лицами и органами, публично-правовое отношение господства и подчинения между субъектами, опирающееся на государственное принуждение. Государственная власть - это один из способов осуществления власти народа. Согласно ч. 1, 2 ст. 3 Основного закона Российской Федерации, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Устойчивость власти декларирует ч. 4 ст. 3 Конституции: никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону. Лазарев Л. В. Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Лазарева Л. В.). - ООО «Новая правовая культура», 2007, с. 75.

Статья 10 Конституции РФ закрепляет принцип разделения властей. Согласно данной статье, Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]: 12.12.1993 г. (с изм. и доп. от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В соответствии со ст. 11 Конституции Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. По сути, часть вторая статьи 1 Закона дублирует положения ст. 110 Конституции РФ о целевом направлении деятельности Правительства и отнесении данного органа к исполнительной ветви власти.

Третья часть статьи 1 Закона подчеркивает коллегиальный характер осуществления деятельности Правительства РФ О Правительстве Российской Федерации: [Электронный ресурс]: федер. конст. закон: [принят Гос. Думой 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ. (в ред. от 10 апреля 2009 г)]. // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»., не случайно в обиходе и средствах массовой информации Правительство иногда называют «кабинетом министров». Коллегиальный характер деятельности означает, что ни одно лицо не может присвоить себе всю полноту власти и правомочий данного органа. Все решения подготавливаются, обсуждаются и принимаются всеми членами данного органа совместно. Непосредственно коллегиальный состав Правительства раскрывается в ч. 2 ст. 110 и ст. 6 Закона. В данных нормах указывается, что Правительство состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Статья 2 Закона определяет источники правового регулирования деятельности Правительства РФ. К таким источникам относятся: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, иные федеральные законы и указы Президента РФ.

Не случайно статья 2 Закона на первом месте среди нормативных актов, на основании которых осуществляется деятельность Правительства РФ, называет Конституцию РФ. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ) Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]: 12.12.1993 г. (с изм. и доп. от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»..

Верховный суд, в абз. 2 ч. 2 Постановления Пленума Верховного суда N 8 от 31.10.1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» установил, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

1) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

2) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

3) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

4) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует. Четвериков В.С. Органы исполнительной власти: понятие, правовые основы образования и признаки. М.: Новая Правовая культура, 2008, с.62.

К нормам Конституции РФ, прямо регулирующим деятельность Правительства, относятся положения ч. 1 ст. 11, ч. 4 ст. 78, Главы 6 и ст. 134 Основного закона. Часть 1 ст. 11 Конституции относит Правительство РФ к органам, непосредственно осуществляющим государственную власть. Нормы ч. 4 ст. 78 Конституции вменяют в обязанность Президенту РФ, совместно с Правительством обеспечение осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Глава 6 Основного закона регламентирует состав Правительства, порядок его формирования, полномочия Председателя Правительства, функции и основные направления деятельности Правительства, определяет издаваемые Правительством нормативные акты, обязывает Правительство слагать свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ, регулирует такие основания прекращения деятельности Правительства, как отставка, «вотум недоверия», сложение полномочий. Статья 134 Конституции наделяет Правительство правом внесения предложений о пересмотре Конституции или внесении в нее поправок.

По сути, непосредственное отношение к деятельности Правительства имеют и большинство норм 1 и 2 Глав Конституции, закрепляющие основы конституционного строя и права и свободы человека и гражданина, поскольку, согласно ст. 2 Основного закона, «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Правительство является высшим органом исполнительной власти государства, а значит защита конституционного строя и прав и свобод человека и гражданина - одна из основных его задач.

Следующей по объему, после Конституции, юридической силой обладают Федеральные Конституционные законы. Они принимаются по вопросам органически связанным с Конституцией и регулируют наиболее важные правоотношения. Закон регламентирует основы деятельности Правительства Российской Федерации: его состав и порядок формирования; полномочия Правительства РФ; саму организацию деятельности (полномочия отдельных членов Правительства, порядок проведения заседаний Правительства и т.д.); закрепляет основы взаимоотношений Правительства с Президентом РФ, Федеральным собранием, судебными органами, органами государственной власти Субъектов РФ; определяет порядок обеспечения деятельности Правительства РФ. Закон состоит из 47 статей (статья 5 Исключена. - Федеральный конституционный закон от 31.12.1997 N 3-ФКЗ), разделенных на 10 глав.Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации Тюмень: Изд-во Тюменский государственный институт: 2007, с. 94.

Полномочия Правительства Российской Федерации в области обеспечения военного положения регулирует Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении».

Среди Федеральных Законов, регламентирующих отдельные вопросы деятельности Правительства, в первую очередь необходимо назвать кодифицированные нормативные акты: Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс и др Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 7-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2008, с. 126..

К иным Федеральным законам относятся:

1) Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (с изменениями от 27 декабря 2005 г.); Данный нормативный акт регулирует основные вопросы деятельности Общественной палаты - органа, обеспечивающего взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Согласно ч. 2 ст. 23 этого Федерального закона, Правительство Российской Федерации обеспечивает присутствие на своих заседаниях членов Общественной палаты, уполномоченных советом Общественной палаты;

2) Федеральный закон от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». Этот Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с распространением государственными средствами массовой информации материалов или сообщений о деятельности органов государственной власти (в том числе и Правительства) Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

3) Деятельность Правительства РФ в области противодействия терроризму регулируют ч. 2 ст. 5 и ч.ч. 9-11 ст. 10 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму»;

4) Федеральный закон от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» определяет язык, используемый в деятельности Правительства РФ, а так же указывает одно из правомочий Правительства РФ - определение порядка утверждения норм современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка Российской Федерации, правил русской орфографии и пунктуации и др Авакьян С.А. Конституционное право. Энциклопедический словарь. - М.: НОРМА, 2005, с. 196..

К следующей группе источников, составляющих нормативную основу деятельности Правительства РФ, относятся нормативные Указы Президента РФ. В Законе не случайно акцентируется внимание на том, что источниками правового регулирования являются только нормативные Указы Президента О Правительстве Российской Федерации: [Электронный ресурс]: федер. конст. закон: [принят Гос. Думой 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ. (в ред. от 10 апреля 2009 г)]. // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».. Нормативные указы издаются Президентом на основании конституционных полномочий или в случае пробелов в законодательстве. Ненормативные Указы Президента - это акты применения им какого-то закона. Ненормативные указы не могут быть источником права. Гребенников В.В., Васецкий И.А., Полуян Л.Я. Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики (Аналитический обзор) // Государство и право. 2008. №9., с.21.

Статья 3 Закона закрепляет принципы деятельности Правительства РФ. Принципы - это руководящие начала, лежащие в основе механизма правового регулирования тех или иных общественных отношений.

Именно принципы служат своего рода исходной базой для:

1) принятия любых решений;

2) совершения различных действий;

3) подзаконного правительственного правотворчества;

4) применения Правительством законов.

С этими принципами должны соизмеряться как совершаемые, так и планируемые, предполагаемые акты и действия федерального Правительства Щербакова О.В. Конституционное (государственное) право России. - М.: Статус, 2007, с. 187..

Из смысла ст. 3 Закона следует, что принципы распространяются на всю деятельность Правительства Российской Федерации. Это означает, что ими охватываются все виды деятельности, осуществляемые с помощью документов, правовых актов, в организационных и иных формах. Принципами надлежит руководствоваться не в отдельных, а во всех сферах, отнесенных к компетенции Правительства согласно ст. ст. 12 - 23 комментируемого Закона. Отступление от принципов либо их неприменение в тех или иных сферах недопустимы.

Общеправовой принцип законности, в соответствии с которым деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, (как и любых иных субъектов права) должна соответствовать закону и иным нормативным актам, в статье 3 Закона получает некоторое развитие и конкретизацию. Правительство должно не только строить свою деятельность на соответствии закону и подчиняться закону, но и учитывать при этом «иерархическую лестницу» верховенства нормативных актов в порядке уменьшения «объема» юридической силы: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Окуньков А.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 2007., с.24.

В соответствии с принципом народовластия, высшая власть в государстве принадлежит народу и лишь народ, посредством выборов и референдума (непосредственные формы выражения власти народа), а так же через органы государственной власти и органы местного самоуправления (опосредованная форма выражения власти народа) может осуществлять свою власть. То есть, Правительство, как и иные государственные органы, органы местного самоуправления, должно реализовывать волю народа.

С этим принципом тесно связан принцип ответственности - Правительство, за надлежащее осуществление своей деятельности несет ответственность не только перед Президентом, но и перед народом страны.

Принцип ответственности Правительства Российской Федерации означает его «правовую связанность» и организационную и функциональную подотчетность. Конституция установила принципы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной властей, а также характер ответственности Правительства перед парламентом. В соответствии с Конституцией, как уже отмечалось, на назначение Председателя Правительства должно быть получено согласие Государственной Думы; эта палата вправе отказать в доверии Правительству, а Председатель Правительства -- поставить перед ней вопрос о доверии. Порядок рассмотрения данных вопросов конкретизирован в гл. 17 и 18 Регламента Государственной Думы О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7., ст. 801..

Выражение недоверия (либо в других странах - резолюция порицания) Правительству России (в соответствии со ст. 117 ч. 3 Конституции) - один из наиболее сильных способов воздействия парламента на Правительство. Данная процедура происходит в следующем порядке. Группа депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы выносит мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству, которое подается в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проекта постановления палаты и списка депутатов - инициаторов выражения недоверия. Палата обязана рассмотреть данный вопрос в недельный срок после его внесения. В ходе обсуждения задаются вопросы Председателю Правительства и другим его членам, депутаты высказываются за выражение недоверия или против него. Преимущественное право выступления в этом случае принадлежит представителям депутатских объединений; последнее слово предоставляется Председателю Правительства РФ.

Постановление о недоверии Правительству РФ может быть принято как открытым, так и тайным (по решению палаты) голосованием. Предложение о выражении недоверия Правительству РФ считается отклоненным, если оно не набрало большинства голосов депутатов.

В соответствии со ст. 117 ч. 4 Конституции России Председатель Правительства может и сам поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. В таком случае Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству во внеочередном порядке по описанной выше процедуре.

Можно говорить об ответственности Правительства перед Государственной Думой на условиях, предусмотренных п. 3 и 4 ст. 117 Конституции; пределы этой ответственности определяет Президент. При выражении недоверия (или отказе в доверии) Правительству Президент принимает решение либо об отставке Правительства, либо о досрочном роспуске Государственной Думы.

В соответствии с принципом федерализма, государственную власть в Российской Федерации осуществляют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти Субъекта Федерации.

Принцип разделения властей закреплен в Конституции РФ. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Принцип разделения властей в деятельности федерального Правительства означает его построение и деятельность как одной из ветвей государственной власти. Оно самостоятельно в своих действиях и одновременно взаимодействует с другими ветвями государственной власти, защищено от вмешательства иных видов государственных органов и, в свою очередь, не должно вторгаться в их компетенцию. Конституционное закрепление принципа разделения государственной власти (ст. 10) сочетается с определением статуса федерального Правительства, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации (ст. 110 Конституции) и возглавляющего единую систему исполнительной власти (ст. 1 Закона «О Правительстве Российской Федерации») Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации Тюмень: Изд-во Тюменский государственный институт: 2007, с. 43.. Именно для обеспечения реализации этого статуса Правительства в Законе «О Правительстве РФ» выделены специальные главы - о взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием, с органами судебной власти О Правительстве Российской Федерации: [Электронный ресурс]: федер. конст. закон: [принят Гос. Думой 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ. (в ред. от 10 апреля 2009 г)]. // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»..

Принцип разделения властей отражается и в текущем законодательстве. В законах о правовом положении государственных и общественных институтов (органов) четко определяются их отношения с Правительством. Объем этих отношений, естественно, зависит от места федерального Правительства в системе государственной власти. Таково, например, содержание соответствующих статей Законов Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О государственной границе Российской Федерации», от 5 марта 1992 г. «О безопасности», от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» Чиркин В.Е. Конституционное право России. М.: Юрист, 2007, с. 87.. И в нормативных указах Президента, как правило, фиксируются задачи и функции Правительства сообразно его статусу.

Принцип гласности требует от Правительства информационной открытости возможности граждан и представителей частных средств массовой информации получения информации о деятельности Правительства, даже обязанности Правительства информировать народ о своих действиях, решениях, предпринимаемой политике.

Принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина означает, что Правительство должно не только само соблюдать права и свободы, но и обеспечивать их соблюдение, препятствовать нарушению или устранять нарушения прав и свобод человека и гражданина со стороны любых субъектов, способствовать реализации гражданами своих прав и свобод.

Поскольку Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти в Российской Федерации, то оно должно обеспечивать соблюдение законодательства страны иными органами, входящими в систему исполнительной власти.

Статья 4 Закона закладывает основы деятельности Правительства РФ по организации исполнения законов и иных нормативных актов. К основным направлениям указанной деятельности статья относит:

1) организацию исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ.

Следует заметить, что в отличие от иных нормативных актов, констатирующих примат ратифицированных международных актов над национальным законодательством, статья 3 Закона называет их в последнюю очередь;

2) систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

1.2 Статус Правительства РФ и его место в системе разделения властей

Правительство РФ имеет статус высшего органа исполнительной власти Российской Федерации, действующего в пределах и рамках конституционных полномочий. Обратим в этой связи внимание на формулировку названия ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». В этой статье Правительство РФ названо высшим исполнительным органом государственной власти РФ и подчеркивается, что Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Правительство является органом общей компетенции, поскольку обеспечивает общее руководство отраслями хозяйства, социально-культурной и административной деятельностью. Таким образом, Правительство осуществляет государственное управление в непосредственном смысле этого слова.Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы// «Журнал российского права», №10, октябрь 2009., с.65.

Статус Правительства Российской Федерации, осуществляющего исполнительную власть, более четко можно определить, рассматривая его взаимодействие с Президентом РФ, Федеральным Собранием и судами.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1), в соответствии со ст. 80 Конституции РФ Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]: 12.12.1993 г. (с изм. и доп. от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»., провозглашает, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов государственной власти (ст. 30). Согласно ст. 80 Конституции Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, что обусловливает обязанность Правительства обеспечивать реализацию этой политики. Президент Российской Федерации, не являясь главой Правительства, тем не менее, оказывает решающее влияние на его деятельность, так как от него в конечном счете зависит назначение Председателя Правительства, формирование состава Правительства и всей системы федеральных органов исполнительной власти. Президент вправе контролировать деятельность Правительства и в установленных Конституцией случаях отменять принятые им правовые акты.

Отметим также особые полномочия Президента РФ в отношении федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращением чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, упомянутые в ст. 32 Закона о Правительстве РФ, и некоторых других федеральных органов исполнительной власти, упомянутых в указах Президента РФ (Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ, ФСО России и др.). Руководители федеральных министерств в силу Конституции РФ входят в состав Правительства РФ в качестве полноправных его членов. Закон предписывает Правительству РФ координировать деятельность этих органов.

Указами Президента Российской Федерации об утверждении Положения о Государственном Совете Российской Федерации (СЗ Российской Федерации. 2002. N 36. ст. 3633) об утверждении Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (СЗ Российской Федерации. 2002, N 30, ст. 2112), определены основные линии взаимоотношений Правительства Российской Федерации с этими институтами президентской власти.

Государственный Совет, в частности, вправе обсуждать вопросы, касающиеся исполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации; обсуждать информацию Правительства Российской Федерации о ходе выполнения федерального бюджета. В функции полномочного представителя Президента в федеральном округе входит контроль за исполнением актов Правительства Российской Федерации, согласование кандидатур на назначение должностных лиц в пределах федерального округа, если назначение этих лиц осуществляется Правительством, и т.п.

В свою очередь Правительство приняло постановление о взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента в федеральных округах (СЗ Российской Федерации, 2000, N 34, ст. 3473).

Во взаимоотношениях с Федеральным Собранием, представляющим законодательную ветвь государственной власти, Правительство руководствуется принципом разделения властей и определенной самостоятельностью в осуществлении своих функций.

Отношения Правительства с палатами Федерального Собрания основываются на нормах ст. 94, 101-104, 106 Конституции. Более подробно процедуры осуществления контактов палат и Правительства определены в главе VI Закона о Правительстве РФ (ст. 36-41), Регламентом Государственной Думы, Регламентом Совета Федерации и Регламентом Правительства Российской Федерации.Тихомиров Ю.А. Проведение диагностики деятельности органов исполнительной власти// «Законодательство и экономика», №12, декабрь 2007., с.41.

Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1 Федерального Конституционного закона РФ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации О Правительстве Российской Федерации: [Электронный ресурс]: федер. конст. закон: [принят Гос. Думой 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ. (в ред. от 10 апреля 2009 г)]. // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»..

Конституция РФ вверяет Правительству реализацию полномочий исполнительной власти как одной из самостоятельных и независимых ветвей государственной власти.

Правомерно поэтому обозначить статус Правительства как высшего органа исполнительной власти Российской Федерации, действующего в пределах и рамках конституционных полномочий. Обратим в этой связи внимание на формулировку ст. 1 Закона о Правительстве. В этой статье Правительство РФ названо высшим исполнительным органом государственной власти РФ и подчеркивается, что оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Правительство является органом общей компетенции, поскольку обеспечивает общее руководство отраслями хозяйства, социально-культурной и административной деятельностью. Таким образом, Правительство РФ осуществляет государственное управление в непосредственном смысле этого слова.

Статус Правительства РФ, осуществляющего исполнительную власть, более четко можно определить, рассматривая его взаимодействие с Президентом РФ, Федеральным Собранием и судами.

Закон о Правительстве РФ в соответствии со ст. 80 Конституции РФ провозглашает, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов государственной власти. Согласно ст. 80 Конституции Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, что обусловливает обязанность Правительства обеспечивать реализацию этой политики. Президент Российской Федерации, не являясь главой Правительства, тем не менее, оказывает решающее влияние на его деятельность, так как от него, в конечном счете, зависит назначение Председателя Правительства, формирование состава Правительства и всей системы федеральных органов исполнительной власти. Президент вправе контролировать деятельность Правительства и в установленных Конституцией случаях отменять принятые им правовые акты.

Отметим также особые полномочия Президента РФ в отношении федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращением чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, упомянутые в ст. 32 Закона о Правительстве РФ, и некоторых других федеральных органов исполнительной власти, упомянутых в указах Президента РФ (Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ, ФСО России и др.). Руководители федеральных министерств в силу Конституции РФ входят в состав Правительства РФ в качестве полноправных его членов. Закон предписывает Правительству РФ координировать деятельность этих органов.

Указами Президента РФ об утверждении Положения о Государственном Совете Российской Федерации О Государственном совете Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 // Собрание законодательства РФ, 2000. , об утверждении Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 // Собрание законодательства РФ, 2000. определены основные линии взаимоотношений Правительства Российской Федерации с этими институтами президентской власти.

Правительство приняло постановление о взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента в федеральных округах О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти: [Электронный ресурс]: постановление Правительства РФ: [от 12 августа 2000 г. № 592]. // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»..

Государственный Совет, в свою очередь, вправе обсуждать вопросы, касающиеся исполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации; обсуждать информацию Правительства Российской Федерации о ходе выполнения федерального бюджета. В функции полномочного представителя Президента в федеральном округе входит контроль за исполнением актов Правительства Российской Федерации, согласование кандидатур на назначение должностных лиц в пределах федерального округа, если назначение этих лиц осуществляется Правительством, и т.п.

Во взаимоотношениях с Федеральным Собранием, представляющим законодательную ветвь государственной власти, Правительство руководствуется принципом разделения властей и определенной самостоятельностью в осуществлении своих функций.

Отношения Правительства с палатами Федерального Собрания основываются на нормах ст. 94, 101-104, 106 Конституции Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]: 12.12.1993 г. (с изм. и доп. от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».. Более подробно процедуры осуществления контактов палат и Правительства определены в главе VI Закона о Правительстве РФ (ст. 36-41), Регламентом Государственной Думы, Регламентом Совета Федерации и Регламентом Правительства Российской Федерации.

Контакты Правительства с палатами Федерального Собрания осуществляются по следующим основным линиям:

1) Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства;

2) Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству, а Председатель Правительства вправе поставить перед Думой вопрос о доверии Правительству;

3) Правительство, являясь субъектом законодательной инициативы, вправе вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов, а Государственная Дума согласно ст. 104 Конституции обязана посылать на заключение Правительства законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов и другие законопроекты, если они предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета;

4) Правительство РФ может направлять в палаты Федерального собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах;

5) Правительство РФ назначает официальных представителей для представления в палатах внесенных им законопроектов, а также своих полномочных представителей в палатах Федерального Собрания;

6) члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат;

7) Правительство разрабатывает проект федерального бюджета, вносит его в Государственную Думу и участвует в согласительных процедурах и обсуждении бюджета, информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета, а также представляет необходимую информацию Счетной палате Российской Федерации;

8) Федеральное Собрание вправе контролировать деятельность Правительства по вопросам исполнения бюджета, а также по другим вопросам, если об этом специально упомянуто в федеральном законе. Закон о Правительстве РФ устанавливает обязанность членов Правительства РФ присутствовать по приглашению палат Федерального Собрания на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст. 38); рассматривать письменные обращения комитетов и комиссий палат и сообщать им о принятых мерах в согласованные сроки (ст. 40). В соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Правительство Российской Федерации и его члены обязаны рассматривать запросы депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, а также парламентские запросы и представлять на них ответы в согласованные сроки.

В обеспечении взаимодействия Федерального Собрания и Правительства в законодательном процессе основная нагрузка ложится на полномочное представительство Правительства РФ в Федеральном Собрании. Этот институт был введен Постановлением Правительства РФ от 16 декабря 1994 г. № 1392 «О мерах по обеспечению взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания». Он призван обеспечить координацию законопроектной деятельности министерств и других федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие Правительства Российской Федерации с другими субъектами права законодательной инициативы в сфере законотворчества и координации с ними планов и программ законопроектной деятельности Правительства РФ. По существу, указанным Постановлением Правительства на организацию законопроектной работы и взаимодействие с палатами Федерального Собрания Российской Федерации вплоть до их комитетов и комиссий сосредоточены все органы исполнительной власти.

В Законе о Правительстве РФ (ст. 42) определены основы взаимоотношений Правительства и органов судебной власти, указано, что Правительство в пределах своих полномочий обеспечивает финансирование судов только из федерального бюджета и возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Правительство обязано обеспечивать исполнение судебных решений О Правительстве Российской Федерации: [Электронный ресурс]: федер. конст. закон: [принят Гос. Думой 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ. (в ред. от 10 апреля 2009 г)]. // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»..

При рассмотрении взаимоотношений Правительства Российской Федерации с судебной властью следует учитывать возможность судебного контроля за законностью его нормативных и ненормативных правовых актов. Конституционный Суд Российской Федерации вправе в соответствии со ст. 125 Конституции РФ решать вопрос о том, соответствует ли нормативный правовой акт Правительства Конституции Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]: 12.12.1993 г. (с изм. и доп. от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»..

В случае признания неконституционным акта Правительства Российской Федерации, Президенту Российской Федерации поручается не позднее двух месяцев со дня принятия постановления Конституционного Суда Российской Федерации отменить такой акт Лазарев Л. В. Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Лазарева Л. В.). - ООО «Новая правовая культура», 2007, с. 77.

Нормативные и ненормативные акты Правительства Российской Федерации могут быть оспорены в Верховном суде Российской Федерации (см. ст. 27, 245-285 ГПК Российской Федерации), в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации (см. ст. 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации», статьи 34, 189-201 АПК Российской Федерации) Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. - М.: Юнити, 2005, с. 105..

Итак, Конституция РФ непоследовательно закрепляет идею единой системы исполнительной власти в стране. Согласно Конституции РФ федеральные и региональные органы исполнительной власти входят в названную систему не безусловно, а только частично, в пределах компетенции РФ Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]: 12.12.1993 г. (с изм. и доп. от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».. Если федеральный орган исполнительной власти действует правомерно в пределах компетенции субъекта РФ (в случае передачи ему полномочий органом исполнительной власти субъекта РФ), а орган исполнительной власти субъекта РФ действует вне пределов ведения РФ, т.е. в рамках собственной компетенции, то в обоих случаях они не входят в единую систему органов исполнительной власти страны. Такой подход порождает в теории и на практике много проблем. Частичное вхождение органов исполнительной власти в единую систему позволяет органам исполнительной власти действовать в зависимости от решаемого вопроса как в рамках единой системы, так и за ее пределами. При этом федеральные органы исполнительной власти входят в названную систему почти всегда, а региональные в значительной мере не входят.

2. Структура и полномочия Правительства Российской Федерации

2.1 Формирование и структура Правительства РФ

Конституция РФ предопределяет коллегиальный состав Правительства РФ и, следовательно, коллегиальную форму принятия им наиболее важных решений.

Конституция Российской Федерации закрепляет положение о том, что Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Состав Правительства Российской Федерации зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период. Правительство возглавляет его Председатель.

Состав Правительства РФ определен в ст. 6 Законом о Правительстве. Все лица, входящие в состав Правительства именуются членами Правительства.

Порядок назначения на должность и освобождения от должности членов Правительства, ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства подробно регламентированы статьями 7-11 Закона о Правительстве, а также статьями 111, 112, 116, 117 Конституции РФ.

Правительство РФ возглавляет Председатель Правительства.

Непосредственно Председателю подчинены заместители Председателя. В соответствии с Указом Президент РФ от 24 сентября 2007 года № 1247 Председателя Правительства РФ имеет пять заместителей Председателя Правительства РФ, в том числе двух первых заместителей, Руководителя Аппарата Правительства РФ - Заместителя Председателя Правительства РФ, а также Заместителя Председателя Правительства РФ - Министра финансов РФ.

Указом Президента РФ от 17 октября 2001 года № 1232 в целях усиления координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации национальной политики введена должность министра Российской Федерации. Кроме указанных лиц, состав Правительства РФ входят федеральные министры.

В юридической литературе не раз отмечалась двойственность (дуалистичность) системы исполнительной власти. Фактически сложилось разделение полномочий исполнительной власти между Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

Закон отводит Председателю Правительства определяющую роль в направлении деятельности Правительства Российской Федерации и организации его работы, избегая для характеристики его полномочий термина «руководить». Между тем есть достаточные основания утверждать, что Председатель именно руководит деятельностью высшего органа исполнительной власти. Не лишено оснований и обращение к лингвистическому толкованию терминов Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2007, с.187..

Словарь русского языка С.И. Ожегова термины «руководить» и «возглавлять» толкует следующим образом: «возглавлять» - стать во главе чего-нибудь, взять на себя руководство чем-либо Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., - 1990. - с. 95.; «руководить» - направлять чью-либо деятельность Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., - 1990. - с. 698.. Таким образом, возглавлять Правительство означает руководить его деятельностью. Поскольку руководство деятельностью Правительства Российской Федерации, осуществляющего исполнительную власть, возложено на Председателя Правительства Российской Федерации, можно утверждать, что именно он руководит исполнительной властью в России.

Статус Председателя Правительства Российской Федерации имеет значительные особенности, которые обусловлены его конституционно-правовым положением. Прежде всего, этот статус значительно полнее определен непосредственно в Конституции Российской Федерации, тогда как статус других членов российского Правительства в Конституции лишь упоминается, а определен главным образом в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».

Это подчеркивается, прежде всего, конституционной процедурой назначения на должность главы Правительства Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 111 Конституции России Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что выбор предоставляемой Государственной Думе Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации является прерогативой Президента Российской Федерации Постановление Конституционного Суда РФ № 28-П от 11.12.1998 г. «По делу о толковании положений ч.4 ст. 111 Конституции РФ» // Собрание законодательства РФ. - 1998.

Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации О Правительстве Российской Федерации: [Электронный ресурс]: федер. конст. закон: [принят Гос. Думой 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ. (в ред. от 10 апреля 2009 г)]. // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»..

Полномочия Председателя Правительства Российской Федерации могут быть разделены на те, что принадлежат ему как Председателю Правительства, единолично осуществляющему полномочия от имени Правительства Российской Федерации, и те, которые он выполняет будучи членом Правительства Российской Федерации.

Статьей 28 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» установлен перечень вопросов, решения но которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства. По остальным вопросам Председатель Правительства осуществляет полномочия от имени Правительства Российской Федерации самостоятельно, что позволяет говорить об исключительной, специфической роли руководителя Правительства, о том, что его статус выше других членов Правительства Российской Федерации. Здесь встает вопрос о правомерности того, что принцип коллегиальности Правительства Российской Федерации юридически признается, но фактически все больше утрачивается.