Управление системой образования

Размещено на http://www.allbest.ru

Оглавление

Глава 1. Теоретические основы управления системой образования

1.1 Понятие и структура управления системой образования

1.2 Управление образованием: сравнительный анализ российского и зарубежного законодательства

Список использованных источников и литературы

правовой управление образование

Глава 1. Теоретические основы управления системой образования

1.1 Понятие и структура управления системой образования

В научной литературе содержится множество формулировок понятия «система». При этом выделяется два основных подхода к ее формированию: 1) указание ее целостности в качестве существенного признака всякой системы; 2) понимание системы как множества элементов вместе с отношениями между ними.

Под системой понимается «целеустремленная целостность взаимосвязанных элементов, имеющая новые интегративные свойства, отсутствующие у каждого из них, связанная с внешней средой».

Среди многих видов социальных систем выделяют педагогические системы. По своим характеристикам педагогические системы имеют реальный (по происхождению), социальный (по субстанциональному признаку), сложный (по уровню сложности), открытый (по характеру взаимодействия с внешней средой), динамический (по признаку изменчивости), вероятностный (по способу детерминации), целеустремленный (по наличию целей), самоуправляемый (по признаку управляемости) характер. При условии целеустремленности и динамичности они еще обладают развивающимися свойствами, что проявляется в их постоянной изменчивости. Педагогические системы являются открытыми, т.к. между ними и окружающей действительностью происходят информационные процессы.

Многие видные ученые посвятили свои работы системному подходу, в которых в разной степени полноты рассматривается такое явление, как педагогическая система. Разные авторы дают следующие формулировки понятия «система»:

1) множество взаимосвязанных компонентов, составляющих определенное целое в своем строении и функционировании;

2) определенная общность элементов, функционирующих по внутренне присущим ей целям;

3) выделенное на основе определенных признаков упорядоченное множество взаимосвязанных элементов, объединенных общей целью функционирования и единством управления и выступающих во взаимодействии со средой как целостное единство. В качестве педагогической системы рассматривается и учебный процесс, и средства, методы, организационные формы обучения;

4) любой процесс, проходящий в определенных условиях, в совокупности с этими условиями. Системы, в которых протекают педагогические процессы, определяются как педагогические системы, обладающие определенными элементами или объектами и их взаимосвязями или структурами и функциями. В качестве системы может выступить вуз, техникум и т.д., в составе которых подразделяются административная, хозяйственная и др. подсистемы. Но ведущим элементом в них является педагогическая подсистема, она же одновременно и система. Педагогическая система, как и любая другая система, имеет свою структуру (дидактическая задача, технология обучения, общественно-государственный заказ, субъекты образовательного процесса). Также под педагогической системой понимается определенная совокупность взаимосвязанных средств, методов, процессов, необходимых для создания организованного целенаправленного и преднамеренного педагогического влияния на формирование личности с заданными качествами.

Педагогическая система есть «социально обусловленная целостность взаимодействующих на основе сотрудничества между собой, окружающей средой и ее духовными и материальными ценностями участников педагогического процесса, направленная на формирование и развитие личности». Это «относительно устойчивая совокупность элементов, организационное соединение людей, сфер их действия, порядка выполнения функций, пространственно-временных связей, отношений, способов взаимодействия и структуры деятельности в интересах достижения определенных воспитательно-образовательных целей и результатов, решения запланированных культурно-развивающих задач воспитания и обучения человека».

Управление системой образования - это правовое регулирование деятельности образовательных учреждения и образовательного процесса на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в России.

Правовую основу управления системой образования в Российской Федерации составляют Конституция РФ Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года) // Российская газета. 1993. 25 декабря., Закон «Об образовании» Об образовании: Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 (ред. от 18.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 150., Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации О Министерстве образования и науки Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 15.05.2010 N 337 (ред. от 14.11.2011) // Собрание законодательства РФ. 2010. N 21. Ст. 2603. и иные нижестоящие правовые акты, принимаемые как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях.

В регулировании системы образования роль государства заключается в выполнении трех основных функций:

- регулирующего органа власти для всей системы образования в целом;

- учредителя или владельца различных уровней и составных частей образовательной системы;

- совокупности территориальных образований, ответственных за целостность местных образовательных систем.

При исполнении каждой из этих функций государство опирается на развитую правовую базу в области образования. Одновременно практически все субъекты федерации также приняли соответствующие документы, определяющие отношения в системе на уровне региона. Основополагающим стал Закон «Об образовании», который на федеральном уровне разграничил компетенцию и ответственность в области образования между центральными, региональными и местными (муниципальными) органами управления.

Принципиально новым инструментом управления в сфере образования для России явилась серия договоров между Министерством образования и субъектами федерации. Главным недостатком первого опыта было отсутствие фиксации ответственности по финансированию образования, обеспечивающего нормальное функционирование системы. Делегирование полномочий и ответственности на региональный уровень предполагает четкое разделение обязанностей между различными уровнями власти и установление реального соответствия между возлагаемой на определенный орган управления ответственностью и теми материально-финансовыми ресурсами, которыми он располагает. Отрадно, что в последние годы наблюдается четкая тенденция роста региональной составляющей финансирования образования. Однако порой Министерство образования все еще сталкивается с разного рода противодействиями и смешением функций между основными действующими лицами: федерацией, субъектами федерации, местными органами и учебными заведениями.

Компетенция органов власти субъектов РФ в области образования функционально практически идентична компетенции органов федеральной власти, за исключением того, что относится она к образовательным учреждениям регионального подчинения.

Федерация, согласно Закону «Об образовании», определяет общие правовые рамки функционирования системы образования и политику государства в этой сфере.

Субъекты федерации несут ответственность за практическое воплощение федеральной политики и за принятие решений, касающихся региональных особенностей образовательной системы. Обязанностью муниципальных органов является осуществление повседневного текущего управления местной системой образования.

Субъектам федерации вменено также финансовое подкрепление государственных гарантий доступности, бесплатности и обязательности среднего образования путем выделения субвенций местным бюджетам. Здесь имеется в виду право соответствующих органов устанавливать местные налоги и сборы на нужды образования и определять дополнительные к федеральным льготы и нормы материально-технического обеспечения учащихся и педагогических работников. Региональный уровень управления ответственен также за установление национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов.

Финансирование образования сосредоточено, в основном, на федеральном и муниципальном уровнях, поскольку эти два уровня контролируют наибольшее число учебных заведений. Муниципальный уровень финансирует средние общеобразовательные школы, но при этом он лишен каких бы то ни было полномочий в выработке государственных стандартов и минимальных программ. Большая часть стандартов разрабатывается федерацией, затем регионами и учебными заведениями. Поскольку муниципальные органы не являются органами государственного управления, то они не имеют права на участие в процeдурах государственной аттестации или аккредитации учебных заведений.

Каждый уровень власти ответственен за определенный уровень образования.

Существенным фактором функционирования системы образования является ее консервативность. Следует отметить, что консервативность системы образования является в первую очередь позитивной характеристикой системы, поскольку обеспечивает ее стабильность и существование, и в силу этого любой механизм внесения изменений должен предусматривать специальные меры, направленные на поддержание стабильности системы и эволюционность нововведений.

Система образования в «идеальном варианте» должна обеспечивать:

- отдельной личности - условия самореализации, при этом как через получение образования, «заказанного» государством или обществом, так и через формирование собственной образовательной траектории (естественно, результат получения такого - «индивидуального» - образования не должен накладывать никаких обязательств на государство и общество; соответственно, финансирование получения такого образования является личным делом каждого, при возможном привлечении образовательного кредита);

- обществу - возможность формирования программ подготовки, соответствующих определенному уровню образования, с фиксацией этого уровня и условий его достижения конкретным учащимся, но без финансовых обязательств со стороны государства (включая возможность реализации таких программ в существующих или специально организованных учебных заведениях);

- государству - возможность подготовки специалистов определенных квалификаций в количестве, обеспечивающем потребности государства для исполнения возложенных на него обществом обязанностей.

Соответственно, государство должно обеспечивать условия функционирования системы образования, в которых она в состоянии выполнить возложенные на нее функции, включая:

- формирование и совершенствование нормативно-правовой базы и организационно-экономических механизмов функционирования системы образования;

- контроль за деятельностью учебных заведений в рамках существующей нормативно-правовой базы;

- контроль за расходованием бюджетных средств, выделяемых системе образования;

- контроль качества подготовки выпускников по специальностям, подготовка по которым финансируется государством.

Образование в Российской Федерации представляет собой огромную систему, которая насчитывает более 140 тысяч различных организаций, в которых обучаются и работают более 40 миллионов человек. Вопросы и проблемы системы образования затрагивают практически всех членов общества: обучающихся, родителей (законных представителей) обучающихся, бабушек и дедушек обучающихся, работников системы образования и др. Значит, сфера образования является некоторой плоскостью пересечения интересов почти всех субъектов общественных отношений, а это требует от неё (сферы образования) согласования этих интересов и их практической реализации. А главной причиной, обусловившей различные изменения в образовании, является неудовлетворенность спектром реализуемых образовательных услуг и качеством получаемого образования.

Анализ литературы, представление об образовании в разные исторические эпохи было различным. Возникнув в недрах общественной формации, образование является ее обязательным элементом и выполняет важную социальную функцию - сохранения, а затем преумножения и передачи накапливаемого социального опыта подрастающим поколениям. В этом понимании реализация образования оказывается зависимой от тех ограничительных норм, правил, результативности экономической системы, уклада жизнедеятельности людей и действующих средств коммуникации, которые присущи обществу, государству Куган Б.А., Сериков Г.Н. Управление образовательной системой: взаимодействие субъектов регионального и муниципального уровней. М., 2002. С.79..

Понятие «образование» в изученной научной и педагогической литературе имеет множество различных значений.

В словаре русского языка С.И. Ожегова «образование» определяется как обучение, просвещение, а также как совокупность знаний, полученных специальным образованием Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1961. С. 423..

Часто под термином «образование» понимается соответствующим образом организованный процесс обучения и воспитания личности, в то же время существует представление об образовании как определенном объеме знаний, умений и навыков, необходимом для усвоения учащимся (Л.В. Луначарский, Л.Ф. Колесников и др.). Неотделимость усвоения этого определенного объема знаний, умений и навыков от той деятельности, посредством которой осуществляется процесс передачи и освоения знаний, от института социальных организаций, созданных для выполнения данной деятельности, отмечается Г.Н. Сериковым, Д.Ф. Ильясовым, И.И. Калиной и другими авторами См.: Ильясов Д.Ф., Сериков Г.Н. Теория управления образованием. М., 2009. С. 44.; Колесников Л.Ф., Турченко В.Н., Борисова Л.Г. Эффективность образования. М., 2011. С. 125; Махлуп Ф. Производство и распространение знаний в США. М., 2006. С. 81..

В работах Т.И. Шамовой и Т.М. Давыденко подчеркивается единство обучения и воспитания. Они отмечают приоритетность развития и саморазвития «Я» человека, важность обеспечения ученику живого личностнозначимого знания в современном истинном образовании Шамова Т.И. Mенеджмент в управлении. М., 2010. С. 23.. Образование в теории личностноориентированного обучения (И.С. Якиманская) рассматривается как активная, разносторонняя деятельность человека (любого возраста), в которой происходит становление и развитие личности в многообразии ее способностей, имеющих общественную ценность Эксперимент по совершенствованию структуры и содержания общего образования: Социологический мониторинг эксперимента: профильное обучение /Под ред. Л.Н. Смакотиной.. M., 2003. С. 6..

В преамбуле к Закону Российской Федерации «Об образовании» Об образовании: Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 (ред. от 18.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 150. образование определяется как целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Под получением гражданином (обучающимся) образования понимается достижение и подтверждение им определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом.

Несмотря на многообразие определений понятия «образования» можно отметить, что большинство из них в качестве основы образования рассматривает процесс обучения, который неотделим от деятельности участников этого процесса, при этом часто отмечается единство обучения и воспитания. Рассмотрение образования в качестве процесса означает выделение в нем целеустремленности, обеспечивающей личностную и социальную значимость.

Таким образом, образование как термин обычно рассматривают в двух основных смыслах:

как совокупность знаний, умений и навыков, которыми обладает человек (уровень образования, квалификация, иногда даже употребляется сокращение ЗУН);

как обособленная сфера деятельности, в которой человека обучают, т.е. формируют у него совокупность знаний, умений и навыков.

Вместе с тем, опираясь на определение С.В.Шишкина Шишкин С.В. Экономика социальной сферы: Учебное пособие / С.В.Шишкин. М., 2003. С. 12., образование можно отнести к социальной сфере наряду со здравоохранением, физической культурой и спортом, культурным, социальным обслуживанием, социальным страхованием и пенсионным обеспечением.

Уточним понятие «сферы образования», которое позволяет оценить значимость общего среднего образования и его влияние на изменения, происходящие в современном обществе. Э.Д. Днепров рассматривает сферу образования как сферу стратегических интересов России, закладывающую контуры глобальной ситуации ХХI века, отмечая её особую важность в современной жизни. Сегодня сфера образования является одной из мощных, реально существующих областей социальной политики и дает возможность через свои звенья, учреждения осуществлять процесс воспроизводства нового социального опыта, а также формирования в общественном сознании новых ориентиров в развитии общества в целом, социума конкретного региона и отдельно взятой личности Регион: Управление образованием по результатам: Теория и практика / Под ред. П.И. Третьякова. М., 2011. С. 80.. Подчеркиваем, что сфера образования представляет собой не только и не столько перечень определенных организаций.

Введем в терминологическое поле исследования, согласно логике изложения понятие «система образования». В течение длительного времени за систему общего образования в районе, городе, регионе принималась совокупность образовательных учреждений, реализующих программы общего среднего образования. По мере развития педагогической мысли появляется понимание того, что набор образовательных учреждений, образующий некую сеть, не есть система образования. В 80-е годы ХХ века концепция непрерывного образования определяет «систему непрерывного образования» как совокупность образовательных учреждений, для которых характерна всеобщность образования, преемственность между его различными ступенями, широкий профиль образования, а также непосредственная связь с общественным трудом Малькова З.А. Педагогическая система будущего: Школьные реформы в высокоразвитых странах // Советская педагогика. 1990. № 12. С. 116-126.. В последующих исследованиях уточняется сущность понятия «система образования», посредством придания последней новых характеристик: «целостность», «преемственность», «целеустремленность», «динамичность», «самоуправляемость» и др. Гершунский Б.С. Россия: образование и будущее (Кризис образования в России на пороге ХХI века) / МО РФ, Челяб.фил. ИПО. Челябинск, 1993. С. 40. В соответствии с изменениями, происходящими в современном постиндустриальном обществе, происходит некоторое переосмысление понятия «системы образования», ее составляющих, структуры и функций.

В соответствии со статьей 8 Закона Российской Федерации «Об образовании» введено понятие «системы образования». Система образования в Российской Федерации представлена совокупностью взаимодействующих:

преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;

сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;

органов управления образования и подведомственных им учреждений и организаций;

объединений юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования.

Очень важно, что система образования в Законе определена с точки зрения содержания деятельности, которая в этой системе осуществляется.

Для того чтобы система образования была способна реализовать поставленные перед ней цели, осуществляла необходимую обществу, государству и личности образовательную деятельность, ею необходимо управлять.

Под управлением в образовании понимается воздействие на деятельность людей, объединенных в группы, коллективы с их различными интересами (Е.Е. Вершигора, С.Е. Шишов, В.А. Кальней и др.); действия и операции, реализуемые в процессе последовательного выполнения стадий управленческого цикла (В.Г. Афанасьев, В.С. Лазарев и др.); целенаправленное воздействие субъекта управления на объект для перевода его из одного состояния в другое (А.Я. Найн, В.С. Пикельная, П.И. Третьяков, Е.В. Яковлев и др.). Термин «управление» определяется М.М. Поташником как воздействие на объект, выбранное из множества возможных воздействий на основе имеющейся для этого информации, улучшающее функционирование или развитие данного объекта Поташник М.М. Оптимизация управления школой. М., 1991. С. 268.. В зарубежной литературе (М. Мескон, М. Альберт, Д. Хедоури и др.) управление рассматривается как процесс через реализацию функций планирования, организации, мотивации и контроля Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента / Пер. с англ. М., 1992. С. 304.. В работах В.П. Беспалько, В.И. Андреева, М.М. Поташника, Н.В. Кузьминой, А.М. Моисеева, В.И. Зверевой, Н.Ф. Талызиной, С.Е. Шишова, В.А. Кальней, П.И. Третьякова, А. Файоля и др. представлены категориальные и критериальные характеристики «управления» как системы: определение, функции, цели (задачи), уровни, типы и стратегии их развития.

Анализ понятия «управление» на основе выделения субстанциональных, процессуальных и целевых элементов позволяет сделать вывод о том, что при формально логическом определении понятия «управления» используются в качестве родового понятия «деятельность», «воздействие». При определении понятия «управление» с помощью описания, как правило, перечисляются управленческие функции, режимы, этапы и др. Несмотря на множественность определений, следует отметить, что преимущественно под управлением понимается воздействие на управляемую систему с целью достижения эффективного функционирования системы для перехода в качественно новое состояние, ориентируясь на достижение поставленных целей. Анализ содержания понятия «управление» дает возможность вычленить общие, присущие многим определениям характеристики:

любое управление является целенаправленной деятельностью, отличающейся от других видов деятельности;

наличие управляющей и управляемой подсистем;

необходимость развития системы.

В аспекте темы данного исследования целесообразно придерживаться определения управления как особого вида деятельности субъектов управления объектом управления по созданию необходимых благоприятных внешних и внутренних условий для такой деятельности, которая предполагает эффективное выполнение основных управленческих действий: планирования, организации, руководства и контроля. Расширение сферы действия механизмов синергетики, роли теории и практики самоорганизации, самоуправления в жизнедеятельности организационных систем, содержащих целеустремленные элементы, требует уточнения места и значения управления в достижении целей образования. Проведем анализ некоторых, наиболее часто встречающихся определений понятия «управление образованием»:

управление образованием понимается как вид социального управления, поддерживающего целенаправленность и организованность учебно-воспитательного, инновационного и обеспечивающих процессов в системе образования;

управление образованием есть целеустремленная деятельность всех субъектов, направленная на обеспечение становления, стабилизации, оптимального функционирования и обязательного развития школы;

управление - это взаимосвязанная совокупность циклически повторяющихся процессов выработки и осуществления решений, ориентированных на стабильное и эффективное развитие системы образования и основных ее частей [34, c.7].

Таким образом, в нашей работе будем понимать «управление системой образованием» как целенаправленную деятельность всех субъектов управления, обеспечивающую функционирование и развитие образовательной системы с ориентацией на конечный результат. Определение управления системой образования через управленческую деятельность опирается на исследования в теории управления, в которых определена взаимосвязь между этими понятиями как совокупность реализуемых управленческих функций, обеспечивающих управляющее воздействие на управляемый объект с целью изменения его параметров.

Фактически до 90-х годов ХХ столетия территориальная система образования (региональная, муниципальная) была неотделима от общегосударственной образовательной системы, с жесткой централизацией управления, наличием единых целей и других системообразующих связей. Процессы децентрализации сделали необходимым изучение специфики региональных и муниципальных систем образования. По мнению М.М. Поташника Поташник М.М. Эксклюзивные аспекты управления школой. М., 2010. С. 45., региональная образовательная система представляет собой совокупность связанных между собой образовательных и инновационных процессов (происходящих как в образовательных учреждениях, так и вне их) и деятельности по управлению этими процессами, осуществляемой образовательными учреждениями, органами образования и другими институтами в той или иной территории. В то же время любая территориальная система образования характеризуется: составом образовательных услуг, их разнообразием; качеством реализации этих услуг, обеспечивающих выполнение государственных образовательных стандартов; доступностью бесплатных образовательных услуг, а также возможностью реализации дополнительных образовательных услуг на платной основе при их востребованности Беляков С.А. Новые лекции по экономике образования. М., 2007. С. 21.. В силу того, что инновационные процессы отражают в себе формирование и развитие содержания и организации нового, они неотделимы от управления образовательными системами.

В работах В.С. Лазарева Лазарев В.С. Опытно-экспериментальная работа в образовательном учреждении. М., 2009. С. 139., А.М. Цирульникова Цирульников А.М. Управление образованием. М., 2008. С. 87. отмечается особая важность изучения проблем регионального и муниципального управления, имеющих своим объектом не образовательные учреждения, а образовательные системы. Важным для нашего исследования является точка зрения В.И. Загвязинского, С.А. Гильманова, которые считают, что ни одна из особенностей, взятая в отдельности, не должна стать единственной основой регионализации образования Управление развитием школы: Пособие для руководителей образовательных учреждений / Под ред. М.М. Поташника и В.С. Лазарева. М., 2005. С. 64.. В работах Д.А. Новикова, посвященных исследованию проблем управления образовательными системами, под региональной образовательной системой понимается совокупность образовательных учреждений, совместно реализующих преемственные образовательные программы и государственные образовательные стандарты различного уровня и направленности, а также органов управления образованием. Кроме того, автором определяется основная цель функционирования региональной образовательной системы, ее состав и отличие региональной образовательной системы от региональной сети образовательных учреждений.

Изучение литературы и практический опыт позволяют сформулировать главную цель функционирования региональной системы общего среднего образования - удовлетворение запроса на образовательные услуги со стороны населения региона и запроса на выпускников образовательных учреждений со стороны экономики региона. При этом общеобразовательные учреждения являются как элементами региональной системы общего среднего образования, так и элементами экономики региона. Наличие цели является отличительной характеристикой региональной системы общего среднего образования от региональной сети общеобразовательных учреждений.

Под региональной сетью общеобразовательных учреждений региона понимается совокупность образовательных учреждений, расположенных на территории данного региона и органов управления образованием, в ведомстве которых находятся образовательные учреждения, под образовательными услугами - совокупность функций, осуществляемых образовательными учреждениями, например, обучающая, воспитательная, здоровьесберегающая и другие. Изучение документов стратегии модернизации образования дает нам возможность отметить, что специфика современной региональной политики в области образования заключается в преодолении утилитарного технократизма, в свою очередь, система образования должна помогать движению человека к всесторонней культуре, получению на уровне общего образования новой системы универсальных знаний, умений, т.е. ключевых компетенций.

Для управления системой образования создаются специальные организации с определенной системой взаимоотношений, призванные решать задачи и осуществлять виды действий.

В Российской Федерации структура управления образованием сформирована по линейно-функциональной схеме. Основными чертами линейно-функциональной схемы являются:

1) наличие нескольких уровней управления, причем каждый нижестоящий уровень находится в административном ведении вышестоящего, а решения вышестоящих органов являются обязательными для нижестоящих;

2) ограничение административного подчинения нижестоящих уровней управления отдельными функциями или некоторым их набором;

3) возможность органа управления управлять только организациями, находящимися в его непосредственном административном ведении.

Обобщенная структура управления образованием в Российской Федерации изображена на рис. 1.

Размещено на http://www.allbest.ru

Рис. 1. Обобщенная структура управления образованием

Данная структура носит обобщенный характер и реализуется в настоящее время. Вместе с тем, сохраняя свои основные характеристики, изменения в структуре управления образованием страны осуществлялись и осуществляются с завидной регулярностью. С.А.Беляков в своей работе Беляков С.А. Новые лекции по экономике образования. М., 2007. С. 21. приводит хронологический ряд изменений в структуре управления образованием страны.

Таблица 1.

Изменения в структуре управления образованием страны

Год	Что изменено в структуре управления образованием
1946	Преобразование Комитета по делам высшей школы в союзно-республиканское Министерство высшего образования СССР
1953	Объединение Министерства высшего образования СССР, Министерства кинематографии СССР, Комитета по делам искусств, Комитета радиоинформации, Главполиграфиздата и Министерства трудовых резервов СССР в одно министерство - Министерство культуры СССР
1954	Образование на базе учреждений, организаций и предприятий Главного управления высшего образования и Управления средних специальных учебных заведений Министерства культуры СССР общесоюзного Министерства высшего образования. Передача Министерству высшего образования учебный заведений, учреждений, организаций и предприятий согласно списку, установленному Советом Министров СССР.
1954	Преобразование общесоюзного Министерства высшего образования в союзно-республиканское Министерства высшего образования СССР.
…	…
1992	Ликвидация Минвуза РСФСР и создание в составе Министерства по делам науки, высшей школы и технической политики РСФСР Комитета по делам высшей школы
1994	Выделение из состава Министерства по делам науки, высшей школы и технической политики РСФСР Комитета по делам высшей школы и его преобразование в Государственный комитет Российской Федерации по высшей школе - Госкомвуз России
1996	Объединение Госкомвуза России и Министерства образования России в Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации
1999	Преобразование Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации в Министерство образования Российской Федерации (присоединение ВАК)
2004	Создание Министерства образования и науки Российской Федерации, Федеральных агентств по науке и образованию и Службы по надзору в сфере образования и науки (слияние Миннауки России и Минобразования России)

Подобные изменения происходят в структуре управления образованием и на региональном уровне. Приведем в качестве примера хронологический ряд изменений в структуре управления образованием Челябинской области.

Таблица 2

Изменения в структуре управления образованием Челябинской области

Год	Что изменено в структуре управления образованием
1934	Создан Челябинский отдел народного образования исполнительного комитета Челябинского областного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов
1939	Преобразование Челябинского отдела народного образования исполнительного комитета Челябинского областного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов в Челябинского отдела народного образования исполнительного комитета Челябинского областного Совета депутатов трудящихся
…	…
1988	Преобразование отдела народного образования облисполкома в Главное управление народного образования исполнительного комитета Челябинского областного Совета народных депутатов
1992	Преобразование Главного управления народного образования исполнительного комитета Челябинского областного Совета народных депутатов в Главное управление народного образования администрации Челябинской области
1993	Преобразование Главное управление народного образования администрации Челябинской области в Главное управление образования администрации Челябинской области
2001	Слияние Главного управления образования администрации Челябинской области и Главного управления науки Челябинской области в Главное управление образования и науки Челябинской области
2004	Преобразование Главного управления образования и науки Челябинской области в Министерство образования и науки Челябинской области

Аналогичные изменения происходят в структурах управления образования и муниципального уровня.

Судя по формулировкам в официальных документах, данные изменения вызваны увеличивающимися масштабами и усложняющимися задачами системы образования. В соответствии с определением, данным в Законе «Об образовании», органы управления образования включены в состав системы образования, а значит, при изменении их структуры должно меняться состояние системы образования. Однако при проектировании изменений в структуре управления образованием системные изменения не прогнозировались и не обсуждались, на практике особенных усложнений задач не происходило. Речь, как правило, идет о сокращении бюрократов, исключения несвойственных функций, дублирования функций и пр., но только не о том, что изменение управления может самым серьезным образом повлиять на систему образования.

После изменений (апрель 2004 года) в структуре органов государственной власти и управления России федеральный уровень образования представляют Министерство образования и науки Российской Федерации и подведомственные ему органы управления: Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по науке, Федеральное агентство по образованию.

Действующая структура управления образованием федерального уровня представляет собой «трехзвенную» структуру управления: Министерство, агентство (служба), учреждение; региональный уровень представлен в разных субъектах Российской Федерации по разному: «трехзвенной» или «четырехзвенной» структурой управления. Для образовательных учреждений муниципального уровня с учетом федеральной составляющей выстроена четырехзвенная (пятизвенная) структура управления: Министерство образования и науки Российской Федерации, орган управления образованием регионального уровня (находящиеся в его ведении региональные агентства, службы, департаменты образования), орган власти муниципального уровня, образовательное учреждение. Исторически складывалось так, что в федеральный и региональный уровни управления образованием периодически то вводились промежуточные звенья: главные управления, главки, то ликвидировались, так как их образование со временем расценивалось как создание излишних управленческих звеньев.

Ныне действующая структура управления образованием приведена на рис. 2.

Размещено на http://www.allbest.ru

Рис. 2. Действующая структура управления образованием

Исходя из темы исследования, более подробно рассмотрим региональный уровень управления образования, который представлен главными (областными) управлениями, министерствами, комитетами, департаментами образования субъектов Российской Федерации. Главное их отличие от федеральных органов заключается в том, что они либо не имеют в своем непосредственном ведении образовательных учреждений, осуществляя только функциональное управление системой образования в пределах региона, либо имеют ограниченное количество подведомственных образовательных учреждений. По отношению к этим образовательным учреждениям региональные органы управления образования являются вышестоящими органами. Справедливости ради отметим, что последние годы наблюдается усиление роли региональных органов управления образования и выражается это, прежде всего, в передаче в ведение субъектов федерации расположенные на их территории образовательные учреждения высшего, среднего и начального профессионального образования, ранее находившиеся в ведении федерального уровня. Так, в 2009-2010 учебном году в ведении субъектов Федерации и муниципальных образований находилось 1199 учреждений среднего профессионального образования (44,6% от общего числа учреждений этого уровня) и 48 высших учебных заведений Беляков С.А. Экономика образования. М., 2011. С. 31..

Для описания различных видов управленческой деятельности используется термин «функции управления». Анализ научной литературы показал, что строго определения этого термина не выработано, но обычно сходятся на том, что функция управления - это некий отдельный типовой вид управленческой деятельности, своего рода элементарная управленческая операция, которую можно выделить, точнее - отделить от других операций Попов А. Генезис менеджмента и управления / А.Попов, Ф Русинов // Высшее образование в России. 1995. №2. С..64-71..

О необходимости выделения основных видов деятельности предприятия говорил еще французский ученый Анри Файоль, который чаще всего упоминается в истории развития науки об управлении как открывший почти столетие назад и введший в управленческий лексикон понятие функций управления. Анри Файоль считал, что независимо от видов деятельности (организаций), в них применяется универсальная классическая административная система, состоящая из следующих функций управления: планирование; организация; руководство; координация; контроль. В последующих работах А. Файоль включил в этот состав такой элемент как предвидение.

Известный в педагогической среде специалист в области управления образованием В.С. Лазарев включает в состав основных функций управления: анализ; планирование; руководство; контроль.

Наиболее важными функциями управления образования М.М.Поташник Управление качеством образования: Практикоориентированная монография и методическое пособие / Под ре. М.М.Поташника. М., 2000. С. 48. называет:

планирование, включающее в себя прогнозирование, программирование и текущее планирование;

организацию - определение субъектов управления, их функций и полномочий (компетенций), конечного продукта (результата) деятельности или вида работы, которую организует субъект и за качество которой несет ответственность;

руководство, обеспечивающее заинтересованность всех участников образовательного процесса, их удовлетворенность своим трудом, поддержание благоприятного морально-психологического климата в коллективе;

контроль, основанный на мониторинге, постоянном отслеживании результатов образования и проверке их соответствия промежуточным и конечным операционально поставленным целям;

координация, обеспечивающая эффективное и оптимальное использование многочисленных факторов, улучшающих качество Выделяются следующие функции управления образовательным учреждением и системами управления:

информационно-аналитическая,

мотивационно-целевая,

планово-прогностическая,

организационно-исполнительская,

контрольно-диагностическая;

регулятивно-коррекционная.

Отмечая циклический характер процесса управления, П.И.Третьяков предлагает несколько другую последовательность выполнения операций (функций), а именно, мотивационно-целевая, планово-прогностическая, информационно-аналитическая, организационно-исполнительская, контрольно-диагностическая, регулятивно-коррекционная.

В работах Г.Н.Серикова Сериков Г.Н. Теоретические основы системного управления. Челябинск:, 2009. С. 28. отмечается, что для конкретизации функций целесообразно уточнить объект управления и рассматривать функции управления как сложные, имеющие свою отдельную структуру и содержание в качестве компонентов другие действия. Е.В.Яковлев Яковлев Е.В. Педагогический эксперимент: Квалиметрический аспект: Монография. Челябинск, 1998. С. 136., отмечая приоритетность среди других, дополнят ряд существующих функций ещё одной - мобилизационной, необходимой для мобилизации различных функций управления.

Помимо вышеперечисленных подходов, к функциям управления в современном менеджменте относят: координацию - согласование, обеспечение; мотивацию, активацию и стимулирование; гуманизацию; учет и оценку работы; обратную связь.

Анализ различных подходов к составу функций управления позволяет отметить приоритетные среди других таки функций как планирование, организация, руководство и контроль.

Совокупность указанных функций представляет собой полный управленческий цикл от постановки цели управления до достижения результата. В основу последующей разработки модели управленческого обеспечения качества образования взята система управленческих функций, разработанная П.И. Третьяковым.

Размещено на http://www.allbest.ru

На рисунке 3 представлена модель замкнутого цикла управления качества образования, осуществляемого на каждом уровне управления: федеральном, региональном, муниципальном и образовательного учреждения.

Все компоненты предложенного управленческого цикла взаимосвязаны, находятся в зависимости друг от друга, изменение одних элементов ведет к изменению других. Реализация управленческого обеспечения качества образования на региональном уровне осуществляется через деятельность субъектов управления по выполнению информационно-аналитической (3), мотивационно-целевой (1), планово-прогностической (2), организационно-исполнительской (4), контрольно-диагностической (5), регулятивно-коррекцион-ной (6) функций на соответствующем уровне управления проблемой. Проведенное сопоставление функций управления в отечественной и зарубежной науке позволило с учетом современных условий выделить следующие основания для определения нового функционального состава:

системное, рассматривающее любую организацию как совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, которые ориентированы на достижение конкретных целей в условиях изменяющейся среды;

процессное, рассматривающее управление как непрерывную систему взаимосвязанных управленческих функций;

информационное, предусматривающее обеспечение руководителей и исполнителей информацией для принятия решений;

коммуникационное, предусматривающее систему установления связей и взаимодействия для обмена информацией между двумя и более людьми;

координационное, обеспечивающее систему установления взаимодействия элементов различных уровней в соответствии с их полномочиями;

мотивационное, стимулирующее процесс побуждения себя и других к деятельности для достижения личных целей и целей организации.

Выделенные П.И. Третьяковым основания являются достаточными, чтобы рассматривать управленческое обеспечение вариативности общего среднего образования в регионе в качестве целенаправленной управленческой деятельности по реализации образовательных процессов в соответствии с современной доктриной образования.

Анализ состояния системы управления образования включает исследование конечных результатов функционирования системы, установление связей между факторами и условиями, препятствующими или способствующими оптимальному достижению спрогнозированных результатов. Это возможно при развитой коммуникативной способности системы в целом или ее составляющих, которая характеризует циркуляцию информационных потоков (содержание информации, степень ее централизации и децентрализации, источники получения, вывод на уровень принятия решений). Новое содержание функций управления региональными образовательными системами становится движущей силой, позволяющей осуществлять переход от функционирования образовательной системы к ее развитию.

Конкретизация функций и задач, реализуемых в сфере образования органами власти и управления на каждом уровне, определены положениями Федерального Закона «Об образовании». Вместе с тем в данном законе установлены пределы компетенций по уровням управления образования: федеральный, региональный, муниципальный.

К компетенциям федерального уровня в области образования отнесены двадцать три функции, реализуемые федеральными органами государственной власти и управления образованием. Их перечисление занимает достаточно места, поэтому ограничимся их обобщающими характеристиками. Функции можно достаточно условно объединить в шесть основных групп.

1 группа - формирование и осуществление государственной политики в сфере образования. В эту группу можно отнести работу в области законотворчества, разработки программ, проектов бюджетов, налоговой политики и.т.д. Реализация вышеназванных функций осуществляется на основе программного подхода. Главным инструментом формирования государственной политики в сфере образования является Федеральная целевая программа развития образования [47]. Важное значение имеют и другие государственные документы, относящиеся к сфере образования - Доктрина развития образования, Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу (в части образования), документы Минобрнауки России. Функции, связанные с формированием политики, реализуются не только Министерство образования и науки Российской Федерации, но и всей системой государственных органов власти и управления.

2 группа - определение общих условий функционирования системы образования и образовательных учреждений, включая правовое регулирование в пределах своей компетенции. В первую очередь это установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, разработка подзаконных актов (типовых положений об образовательных учреждениях, разъяснений по применению правовых актов, нормативных писем, инструкций, методических материалов).

3 группа - установление льгот, экономических нормативов, различных норм и правил: налоговых льгот, нормативов и порядка финансирования, ставок оплаты труда, социальных льгот учащимся и работникам, строительных, эксплуатационных, медицинских и других норм и правил.

4 группа - создание учебных заведений федерального ведения и непосредственное руководство ими - осуществление функций вышестоящего органа, учредителя, прямое финансирование деятельности этих образовательных учреждений.

5 группа - контроль за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования и федеральных компонентов образовательных стандартов.

6 группа - реализация специфических функций - лицензирование образовательных учреждений по программам высшего и послевузовского профессионального образования, установление и присвоение государственных наград и почетных званий в области образования, организация федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических работников и работников государственных органов управления образованием.

Установленные законом функции управления федерального уровня реализуются федеральными министерствами и ведомствами.

На уровне субъектов Российской Федерации законодательно установленных управленческих функций несколько меньше - восемнадцать. Они во многом повторяют функции федерального уровня, но их реализация ограничивается определенной территорией субъекта федерации. Аналогично сгруппируем данные функции управления.

1 группа - формирование и осуществление государственной (региональной) политики в сфере образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования. Главным инструментом её формирования являются региональные программы развития образования, разрабатываемые в соответствии Федеральной целевой программой развития образования и направленные на решение в первую очередь региональных задач и проблем. Практически во всех регионах России работа над такими программами проводится (программы разработаны или разрабатываются).

2 группа - определение специфических условий функционирования системы образования и образовательных учреждений в регионе, включая правовое регулирование в пределах своей компетенции. Установление региональных компонентов государственных образовательных стандартов.

3 группа - установление дополнительных региональных льгот, экономических нормативов, различных норм и правил: льгот по уплате налогов в региональный бюджет, региональных нормативов и порядка финансирования, дополнительных по отношению к федеральным социальных льгот учащимся и работникам, строительных, эксплуатационных, медицинских и других норм и правил.

4 группа - создание учебных заведений регионального ведения и непосредственное руководство ими - осуществление функций вышестоящего органа, учредителя, прямое финансирование деятельности этих образовательных учреждений.

5 группа - контроль за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования, контроль исполнения государственных образовательных стандартов.

6 группа - реализация специфических функций - лицензирование образовательных учреждений (за исключением лицензирования по программам высшего и послевузовского профессионального образования), организация подготовки и переподготовки педагогических работников.

Таким образом, теоретическое изучение проблемы свидетельствует, что функции управления регионального уровня во многом пересекаются с функциями федерального уровня, поскольку образование является сферой совместного ведения Российской Федерации.

1.2 Управление образованием: сравнительный анализ российского и зарубежного законодательства

Российская модель управления образованием обусловлена особенностями государственного устройства России - федеративным характером отношений между центром и регионами, а также выведением местного самоуправления за пределы государственного аппарата.