Конфлікт інтересів як причина корупції на публічній службі: правові засоби запобігання та протидії

Размещено на http://www.allbest.ru/

КОНФЛІКТ ІНТЕРЕСІВ ЯК ПРИЧИНА КОРУПЦІЇ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ: ПРАВОВІ ЗАСОБИ ЗАПОБІГАННЯ І ПРОТИДІЇ

У статті визначено, що основною причиною корупції на публічній службі є конфлікт інтересів. При формування антикорупційного законодавства як правового засобу подолання корупції у сфері публічної служби слід приділяти актам, які передбачають запобіжні заходи. Антикорупційне законодавство має включати закони про правила професійної етики публічного службовця, про запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, про заходи державного фінансового контролю за публічної служби.

Ключові слова: корупція, публічна служба, конфлікт інтересів, антикорупційне законодавство.

На жаль, при дослідженні теми корупції у сфері публічної служби, переважно, наголошують на заходах репресивного характеру, однак недостатня увага приділяється використанню запобіжних заходів по усуненню причин корупції. Саме ці заходи мають знайти першочергове закріплення у національному законодавстві.

Будучи безпосередньо пов'язаною з механізмами державного управління, корупція зустрічається майже у кожній політичній та економічній системі.

Корупція стала універсальною ознакою будь-якої держави, це ознака, яка потенційно, у певних умовах соціального буття може спричинити виникнення проблем, що можуть стати реальною загрозою для існування самої держави. Як зазначалось в Концепції боротьби з корупцією: “Корупційні діяння створюють реальну загрозу національній безпеці та демократичному розвитку держави і негативно впливає на всі сторони суспільного життя” [1].

Корупція стала проблемою, яка впливає на всі сфери суспільного життя, а найбільше вражає сферу взаємовідносин громадян з органами публічної адміністрації, з якими найчастіше стикаються громадяни при реалізації своїх конституційних прав. Вона підриває довіру громадян до принципів демократії і, “веде до повного знищення законності і однозначного росту залежності населення від свавілля чиновників” [2, с. 263].

Розрізняють два основні види корупції - епізодичну і систематичну. Для кожного з видів характерна стала (типова) група ознак, що дає можливість визначити рівень корупції у конкретній державі. Епізодична корупція притаманна більшості країнам світу. Набагато гірша ситуація, коли корупція набуває ознак системного явища: 1) до корупційних схем залучена переважна більшість публічних службовців; 2) відсутні належні правові стандарти професійної етики публічних службовців, яких вони мають дотримуватися при здійсненні владних повноважень; 3) механізми контролю подолання корупції є переважно недієвими;

4) більшість громадян вважає корупцію “нормальним явищем” або ж “явищем, якого неможливо уникнути”, тобто корупція починає сприйматися як прийнятне явище. В Україні корупція набуває системного характеру, а це негативно позначається не лише на її внутрішній політиці, але й підриває авторитет держави у міжнародних відносинах.

Корупція в Україні нагадує замкнуте коло, розірвати яке можна шляхом лише послідовного вчинення системи заходів, спрямованих одночасно на запобігання та подолання корупції у різних напрямах. Основним засобом у цьому напрямі є формування належної законодавчої бази - антикорупційного законодавства. Сам термін “антикорупційне законодавство” з'явивися досить недавно - після прийняття Закону України “Про боротьбу з корупцією” (1995 р.). Поняття “антикорупційне законодавство” є збірним і стосується різних за юридичною силою актів, які спрямовані на попередження і протидію корупційним діянням в органах публічної влади. Жоден законодавчий акт не містить поняття “антикорупційне законодавство”. Визначення цього поняття з'явилось у Науково-практичному коментарі до Закону України “Про боротьбу з корупцією”, відповідно: “Під антикорупційним законодавством розуміти закони та інші нормативно-правові акти, якими встановлюються спеціальні законодавчі положення щодо запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, визначаються ознаки корупційних правопорушень та відповідальність за їх вчинення, регулюється діяльність державних органів чи їх спеціальних підрозділів, до компетенції яких входить протидія корупції, координація такої діяльності чи контроль та нагляд за нею [3, с. 4].

Сутність антикорупційного законодавства полягає в тому, щоб: 1) обмежити чи усунути фактори корупції, які сприяють появі цього негативного явища у діяльності органів публічної адміністрації; 2) чітко окреслити коло осіб, які мають нести відповідальність за вчинення корупційних дій; 3) встановити дієвий механізм контролю за дотриманням антикорупційного законодавства; 4) визначити систему заходів, які слід застосовувати до порушників.

Антикорупційне законодавство України охоплює різні за юридичною силою і суб'єктами видання нормативно-правових актів: положення Конституції України, закони і постанови Верховної Ради України, акти Президента України та акти Уряду України, акти Національного агентства з питань державної служби (виникло внаслідок реорганізації Головного управління державної служб України [4]).

При створенні такої бази слід визначити саме поняття корупції та виявити основні фактори, які зумовлюють його виникнення та поширення у сфері публічної служби. Дія законодавства має спрямовуватись на подолання цих факторів і лише після цього можна визначати адекватні заходи відповідальності за корупційні діяння. Одні фактори є безпосередніми причинами вчинення корупційних діянь, інші опосередковано впливають на їх вчинення, треті створюють, так би мовити, психологічний фон для існування корупції. У сукупності вони стимулюють чи іншим чином сприяють появі та розвитку чинників, які обумовлюють виникнення корупції.

Найчастіше виділяють суб'єктивні і правові фактори, які тісно взаємопов'язані між собою і мають значний вплив на виникнення корупції на публічній службі. Суб'єктивною передумовою існування корупції у всіх державах є психологічна допустимість (схильність) певної частини громадян задоволення життєвих потреб у протиправний спосіб, у тому числі шляхом використання влади чи службових повноважень у корисливих цілях. З іншого боку, громадяни - споживачів адміністративних послуг - починають сприймати корупцію як можливість отримання адміністративної послуги за “спрощеною процедурою”. Безперечно, подолання корупційних явищ за відсутності дієвого контролю з боку самої громадськості приречена на поразку. Разом з тим, на цю ситуацію впливають фактори правового характеру, серед яких слід виділити:

1) порушення принципу верховенства прав людини і громадянина та принципу законності в діяльності публічних службовців;

2) відсутність чітких положень щодо корупції у законодавстві, існування прогалин чи колізій, які інтерпретуються у правозастосовчій діяльності в інтересах тих осіб, які безпосередньо здійснюють їх застосування.

3) відсутність системних заходів запобігання корупційним явищам та протидії наявним проявам корупції;

4) відсутність належного законодавчого регулювання статусу публічних службовців, у тому низький рівень матеріально-фінансового забезпечення публікних службовців, які безпосередньо задіяні у наданні адміністративних послуг громадянам. Наприклад, у юридичній літературі є слушна думка, що “не можна допустити ситуації, за якої державний службовець буде прирівняний до “пролетаря”, якому нічого втрачати при звільненні з публічної служби” [5, c. 102];

5) відсутність належного нормативного закріплення процедури надання публічних послуг і прийняття відповідних рішень.

Тривалий час законодавець послуговувався терміном “боротьба”, що асоціюється переважно з моментом активного наступу на корупцію, із застосуванням репресивних заходів кримінально-правового та іншого характеру, з протиборством з конкретними проявами корупції особами, котрі їх вчинили. Підтвердженням цього стало прийняття Закону України “Про боротьбу з корупцією” (1995 р), який передбачив заходи адміністративної відповідальності за вчинення корупції та інших правопорушень, як пов'язані з корупцією. Однак у цьому Законі не було передбачено антикорупційних заходів профілактичного характеру. На відміну від заходів боротьби, запобігання корупції повинно включати широкий спектр заходів, спрямованих на зменшення її обсягів та обмеження впливу на соціальні процеси, усунення соціальних передумов корупції, причин і умов корупційних правопорушень. Зміна законодавства повинна супроводжуватися одночасною зміною психології осіб, уповноважених здійснювати завдання та функції держави, вони мають усвідомити свою відповідальність перед суспільством.

Застосування профілактичних заходів дозволяє запобігти причинам виникнення корупційних проявів. З цією метою слід визначитись із трактуванням поняття корупції. В окремих енциклопедичних словниках, термін “корупція” (від лат. “соrruptio” - “псування”, “розбещення”), може розумітися як моральна зіпсованість окремих посадових осіб державного апарату, як соціальна корозія, що роз'їдає державну владу і суспільство в цілому [6, с. 369]. Часто корупцію визначають як суспільно небезпечне явище, проявом якого є “неправомірне використання публічної влади для отримання особистої вигоди” [7, с. 111].

Оскільки мова йде про використання публічної влади, то можна зробити висновок, що до корупції причетні лише ті особи, які наділені такою владою в силу виконуваного ними доручення з боку держави. Такими особами є ті, хто займає політичні посади і посади публічної служби (державної служби і служби в органах місцевого самоврядування). Публічний характер служби, визначається загальнодержавним інтересом, що забезпечує реалізацію завдань і функцій держави у межах відповідних нормативно-правових актів. Як зазначає Ю.О. Тихомиров, “публічний інтерес це визначений державою і забезпечений правом інтерес соціальної спільноти, задоволення якого є умовою та гарантією її існування і розвитку” [8, с. 80]. Учасники таких правовідносин наділені “можливостями використовувати владно-управлінські повноваження, вирішувати політичні, державні, соціально-значущі завдання, які відкривають шлях для вирішення багатьох інших, більш конкретних завдань в усіх сферах суспільного життя та за допомогою різних галузей законодавства” [9, с. 29-30].

Вперше у національному законодавстві дефініція поняття “корупція” була сформульована у ст. 1 Закону України “Про боротьбу з корупцією” (1995 р.) [10]: “Під корупцією в цьому Законі розуміється діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, направлена на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг”.

Пізніше у Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 рр. наголошувалось: “У правовому відношенні корупція - це сукупність різних за характером і ступенем суспільної небезпеки, але єдиних за своєю суттю корупційних дій, інших правопорушень (кримінальних, адміністративних, цивільно-правових, дисципліннарних), а також порушень етики поведінки посадових осіб, пов'язаних зі здійсненням цих дій”. Така позиція вказувала на використання широкого підходу у розуміння поняття корупції.

Однак основний акцент було зроблено, що появі корупції сприяє порушення етики поведінки посадовою особою, яка задіяна у виконанні завдань і функцій держави.

Часто міжнародні документи, даючи характеристику корупції, звертають увагу саме на цей фактор. Документи ООН про міжнародну боротьбу наголошують на корупції як “зловживанні державною владою для одержання вигоди в особистих цілях”. Міждисциплінарна група по корупції Ради Європи корупцію розглядає як “будь-яке інше поводження осіб, яким доручене виконання визначених обов'язків у державному чи приватному секторі і яке веде до порушення обов'язків, покладених на них по статуту державної посадової особи, приватного співробітника, незалежного агента чи іншого виду відносин і має на меті одержання будь-яких незаконних вигод для себе й інших”.

Оскільки існують різні підходи у визначенні поняття корупції, видається, що це явище буде простіше розпізнати за певними ознаками, зокрема виділяють:

- наявність особи, наділеної повноваженнями (владою) ухвалювати для суспільства рішення та особи або осіб, що домагаються вигідного для них рішення; антикорупційний законодавство державний службовець

- взаємовигідний обмін між особою, що ухвалює рішення, і особою або особами, що домагаються рішення;

- порушення норми ухвалення рішення, заподіяння шкоди суспільству [11, с. 8].

Переважно, корупція пов'язана із ситуацією, в якій публічний службовець приймає рішення, з якого має перевагу друга сторона, при цьому це відбувається всупереч нормативно встановленій процедурі, а публічний службовець одержує незаконну винагороду від цих дій. В основі таких дій є виникнення конфлікту публічного та приватного інтересу, при цьому публічний службовець надає переваги приватному інтересу при вчиненні публічних повноважень. Така ситуація впливає на об'єктивність, справедливість та повноту виконання ним повноважень. Існування конфлікту інтересів породжує недовіру з боку громадян чи організацій до діяльності органів публічної адміністрації і завдає шкоди законним інтересам. Відтак створення законодавчого механізму врегулювання конфлікту інтересів на публічній службі має першочергове значення на шляху запобігання корупції.

Вперше про конфлікт інтересів було згадано у Загальних правилах поведінки державного службовця. Відповідно, до п. 3.1. Загальних правил державний службовець зобов'язаний у межах своїх повноважень вживати заходів щодо недопущення конфлікту інтересів, а саме будь-якої можливості виникнення реальних або таких, що видаються реальними, протиріч між його приватними інтересами та його службовими повноваженнями, наявність яких може вплинути на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій під час виконання наданих йому службових повноважень. У Загальних правилах мова йде не лише про реальний, вже існуючи, конфлікт, але й про уявний конфлікт, тобто про ситуацію, яка створює підозру у можливості неупереджених дій з боку публічного службовця.

Проте Загальні правила мають обмежену сфері дії і не містять дієвих механізмів врегулювання конфлікту інтересів на публічній службі як важливого засобу запобігання корупції. Позитивним у цьому напрямі стало прийняття Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції”. Безприцедентно тривалий процес прийняття завершився 7 квітня 2011 р. і Закон набув чинності з 1 липня 2011 р. [12].

Підготовка, так званого пакету, антикорупційного законодавства розпочалася у 2005 році. У червні 2009 р. було прийнято у першій редакції Закон України “Про засади запобігання і протидії корупції”. У Прикінцевих положеннях зазначалося:

“Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування і вводиться в дію з 1 січня 2010 року”. Безперечно, усі нормативно-правові акти мають певні часові (темпоральні) обмеження свого існування, тобто - момент набрання чинності, момент зупинення чинності нормативно-правового акта або момент втрати чинності нормативно-правового акта. Відповідно, момент набрання чинності нормативно- правового акта - це початок його дії або, так би мовити, “запуск” формальної обов'язковості загального правила поведінки, що в ньому вміщено [13, с. 105].

Нормативно-правові акти набирають чинності шляхом одним із таких способів: 1) у результаті зазначення календарної дати в тексті нормативно-правового акта, з якої він вводиться в дію; 2) у результаті зазначення обставин, з настанням яких пов'язано набрання юридичної сили цим нормативно-правим актом, зокрема такою обставиною може бути необхідність одночасного набрання чинності іншим законодавчим актом (н-д, Цивільний процесуальний кодекс України набирає чинності не раніше набрання чинності Кодексом адміністративного судочинства України) або інші обставини; 3) за загальною процедурою, тобто через десять днів з дня офіційного оприлюднення, що відповідає ч. 5 ст. 94 Конституції України. Конституційна норма не передбачає додаткової процедури “введення в дію” закону. Закони, які були прийняті до набуття чинності Конституцією України 1996 р., вводилися в дію відповідними Постановами Верховної Ради України, серед них і Закон України “Про боротьбу з корупцією” (1995 р.). У зв'язку з цим були висловлені зауваження експертів, суддів Верховного Суду України, науковців щодо окремих положень та процедури набрання чинності Законом України “Про засади запобігання і протидії корупції” (2009). Це стало підставою визнання Конституційним Судом України неконституційними частини норм Закону і стало підставою для подальшого доопрацювання та прийняття оновленої редакції Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції” у 2011 р.

У преамбулі наголошено, що цей Закон визначає основні засади запобігання і протидії корупції в публічній і приватній сферах суспільних відносин. Однак аналіз положень цього Закону дає підстави стверджувати, що він спрямований лише на протидію корупції, а питання запобігання не знайшли належного законодавчого закріплення. У ст. 1 Закону подається визначення поняття “конфлікт інтересів”, відповідно до якого - це “суперечність між особистими інтересами особи та її службовими повноваженнями, наявність якої може вплинути на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також вчинення чи невчинення дій під час виконання наданих їй службових повноважень”. Конфлікт інтересів виникає через наявність у публічного службовця корисливого прагнення скористатися владою з порушенням норм професійної етики. Конфлікт інтересів відносять до внутрішньоособистісних конфліктів публічного службовця [14, с. 11]. В основі конфлікту інтересів є конфлікт між законом і особистою заінтересованістю, між етично правильним і етично неправильним з точки зору суспільної моралі, професійної етики [14, с. 17].

Як правило, наслідком конфлікту інтересів є отримання публічним службовцем вигоди особисто для себе, своєї родини чи своїх друзів, всупереч інтересам держави. Саме цей момент є головним при визначенні поняття корупції у Законі України “Про засади запобігання і протидію корупції”: “використання особою. Зазначеною у ч. 1 ст. 4 цього Закону, наданих їй службових повноважень та вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, зазначеній в ч. 1 ст. 4 цього Закону, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей” (ч. 1 ст. 1)”.

Шкоду публічним інтересам завдає не лише реальний (вже існуючий конфлікт), але й потенційний (приватний інтерес у відповідній сфері), саме такий конфлікт породжує недовіру до публічного службовця і підозри у причетності до вчинення корупційного діяння.

Наприклад, у ст. 29а Закону про державного службовця Болгарії передбачено: “Державний службовець не повинен брати участі в обговоренні, підготовці та прийнятті рішень, якщо він або пов'язані з ним особи зацікавлені у прийнятті таких рішень або мають відносини з зацікавленими особами, що викликає обґрунтовані сумніви в неупередженості такого службовця” [15, с. 610]. Законодавець наголошує на обґрунтованості існування сумнівів щодо об'єктивності дій публічного службовця. Такий підхід відображений у законодавстві про публічну службу інших країн, що є вагомим фактором у запобіганні виникнення корупції. Отже, конфлікт інтересів - це ситуація, за якої особиста заінтересованість публічного службовця може вплинути на об'єктивність виконання ним службових повноважень, за якої існує можливість виникнення протиріччя між особистим інтересом публічного службовця і публічними, що може поставити під сумнів справедливість прийнятого рішення чи вчинення публічним службовцем інших дій.

З метою створення належного механізму запобігання і протидії корупції важливо окреслити сферу ризиків виникнення конфлікту інтересів. У свій час, проект Закону про правила професійної етики публічних службовців (4420-1) враховував цей момент. Відповідно, до такої сфери віднесли: розподіл фінансових чи матеріальних ресурсів (об'єктів права державної або комунальної власності), їх використання або розпорядженння ними в інший спосіб; надання чи отримання документів дозвільного характеру (дозволів, ліцензій, сертифікатів, погоджень тощо), реєстрації (крім тієї, що здійснюється у заявному порядку), надання інших адміністративних послуг; кадрових рішень, внесення подань та прийняття рішень про нагородження державними нагородами та присвоєння почесних звань; проведення аукціонів, конкурсних або тендерних процедур; направлення на навчання або у закордонні відрядження за рахунок коштів державного або місцевого бюджетів чи офіційної фінансової допомоги від іноземних держав чи міжнародних організацій; реалізації контрольних або наглядових повноважень, а також здійснення оперативно-розшукової діяльності; здійснення проваджень щодо притягнення фізичних чи юридичних осіб до юридичної відповідальності та вирішення спорів; регуляторної діяльності.

Це питання не знайшло відображення у чинному Законі України “Про засади запобігання і протидії корупції”. У ст. 14 цього Закону зазначено, що порядок та шляхи врегулювання конфлікту інтересів мають передбачатись у відповідних законах. Законопректи “Про державну службу” і “Про Державну службу з питань декларування”, які на цей час знаходяться на розгляді у комітетах Верховної Ради України, також не регулюють цього питання. Лише у ст. 13 законопректу “Про Державну службу з питань декларування” згадано, що повна перевірка фінансових інтересів суб'єкта декларування має включати наявність фінансового конфлікту інтересів або потенційного фінансового конфлікту інтересів.

Відмова від прийняття пакету антикорупційного законодавства не сприяє повноті врегулювання питань, які запобігають виникненню причин корупційних діянь. У законодавчому процесі продовжує спостерігатися відсутність комплексного підходу у регулюванні відносин публічної служби, що має включати закріплення правил професійної етики, способів запобігання та усунення конфлікту інтересів на публічній службі, декларування доходів і видатків на публічній службі. Але саме ці питання завжди знаходяться у центрі уваги законодавця країн-членів ЄС при формуванні антикорпційного законодавства.

Разом з тим, слушну думку висловив Хавронюк М.І., автор Науково- практичного коментаря до Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції”, що “реалізація більшості положень Закону “Про засади запобігання і протидії корупції” - незалежно від ставлення до його юридичної якості - є надзвичайно назрілою проблемою, актуальною і важливою” [16, с. 8].

Як висновок, антикорупційне законодавство є дієвим правовим засобом на шляху подолання корупції на публічній службі, однак пріоритет слід надати формуванню тих законів, які містять заходи запобігання/профілактики проявів корупції. Корупція - це хвороба, якій легше запобігти, ніж боротися з уже існуючими її проявами.

Список використаної літератури

1. Концепція боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затверджена Указом Президента України від 24 квітня 1998 р. №367 // Офіційний вісник України. - 1998. - № 17. - Ст. 62.

2. Принцип верховенства права у діяльності держави та в адміністративному праві / Книга друга / відп. ред. В.Б. Авер'янов. - К.: Конус-Ю, 2008. - С. 263.

3. Мельник М.І., Редька А.І., Хавронюк М.І. Науково-практичний коментар Закону України “Про боротьбу з корупцією” / за заг. ред. М.І. Мельника. - К.: Атіка, 2003. - С. 4. (перевидання). - К.: Атака, 2008. - С. 4.

4. Указ Президента України “Питання управління державною службою в Україні” від 18 липня 2011 р. // Урядовий кур'єр. - 23 липня 2011 р.

5. Буравлев Ю.М. Коррупция в госаппарате. Праовые и организационные проблемы системного противодействия этому злу // Государтсво и право. - 2008. - № 11.

6. Юридична енциклопедія. - Т. 3. - К., 2001.

7. Чепелюк В. Корупція та хабарництво: проблеми співвідношення понять // Право України. - 2004. - № 10.

8. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М.: Юринформцентр, 1998.

9. Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М., 1995. - С. 29-30.

10. Закон України “Про боротьбу з корупцією” від 5 жовтня 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - №34. - Ст. 266. (втратив чинність).

11. Корупція та відповідальність за корупційні дії: навчально-методичний посібник / за заг. ред. проф. К.М. Лемківського - Львів: Астролябія, 2009.

12. Закон України “Про засади запобігання і протидії корупції” від 7 квітня 2011 р. // Урядовий кур'єр. - 16 червня 2011 р.

13. Рабінович. П.М. Основи загальної теорії права і держави. - К., 1995 р.

14. Тимофеева Л.Н. Конфликы на государственной службе: проблемы управления (Основы государственно-административной конфликтологии): учебно-методическое пособие / Л.Н. Тимофеева. - М.: Изд-во РАГС, 2009. - С. 11.

15. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / за заг. ред. Тимощука В.П., Школика А.М. - К.: Конус-Ю, 2007. - 735 с.

16. Хавронюк М.І. Науково-практичний коментар до Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції”. - К.: Атіка, 2011. - 424 с.

Размещено на Allbest.ru