Этот способ достаточно ограниченной сферы действия, который применяется вместо принципа приоритета нормы, обладающей более высокой юридической силой, опять же при невозможности применения принципа приоритета специальной нормы перед общей.

Рассмотрим применение принципов и способов разрешения коллизий в праве на конкретных примерах.

В соответствии с п. 2 ст. 854 Гражданского кодекса РФ без распоряжения клиента списание денежных средств, находящихся на счете, допускается по решению суда, а также в случаях, установленных федеральным законом или предусмотренных договором между банком и клиентом. В то же время согласно ч. 3 ст. 27 ФЗ «О банках и банковской деятельности» взыскание на денежные средства и иные ценности физических и юридических лиц, находящиеся на счетах и во вкладах или на хранении в кредитной организации, может быть обращено только на основании исполнительных документов в соответствии с законодательством РФ. Иными словами, Гражданский кодекс РФ определяет более широкий перечень оснований списания банками денежных средств со счетов без распоряжения клиентов.

Гражданский кодекс РФ и ФЗ «О банках и банковской деятельности» являются актами одного уровня (федеральными законами). Поэтому первый принцип разрешения коллизий между правовыми нормами здесь неприменим.

Указанные статьи не соотносятся как общая и специальная, поскольку у них разные сферы действия. По субъектам шире сфера действия ст. 854 Гражданского кодекса РФ, поскольку она касается взыскателей, действующих не только на основании исполнительных документов, но и положений законов и договоров. По объектам - наоборот. Статья 854 Гражданского кодекса РФ определяет перечень случаев, когда возможно списание с банковских счетов без согласия их «владельцев» только денежных средств. Статья 27 ФЗ «О банках и банковской деятельности» распространяется не только на денежные средства, но и на иные ценности клиентов, с которыми работают банки (например, на драгоценные металлы, ценные бумаги).

Вместе с тем, поскольку вопросы списания средств с банковских счетов без распоряжения их владельцев включены в предмет регулирования Гражданского кодекса РФ, то указанная коллизия в части, касающейся денежных средств, должна разрешаться в пользу положений Гражданского кодекса РФ как кодифицированного акта (абз. 2 п. 2 ст. 3).

В части, касающейся обращения взыскания на иные ценности, хранящиеся в банках, действует ст. 27 ФЗ «О банках и банковской деятельности», поскольку в этой части она п. 2 ст. 854 Гражданского кодекса РФ не противоречит.

Можно привести еще один пример. В силу ч. 2 ст. 1 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» функции и полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и данным Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

С точки зрения правового регулирования Банком России определенных вопросов (например, наличных и безналичных расчетов, порядка обращения иностранной валюты на территории России, порядка ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях) это означает, что актами Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств (т. е. органами, в подчинении которых Банк России не находится) напрямую данные вопросы регулироваться не могут и соответственно при возникновении противоречий приоритет должны иметь акты Банка России.

Позиция Конституционного Суда РФ по данному вопросу непоследовательна.

Вначале применительно к Гражданскому кодексу РФ появилась правовая позиция Конституционного Суда РФ, согласно которой ст. 76 Конституции РФ не определяет и не позволяет определять иерархию актов внутри одного их вида, т. е. один федеральный закон не может быть безусловно по юридической силе выше другого (см. абз. 8 п. 3 мотивировочной части определения Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. № 182-0 «По запросу Арбитражного Суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» По запросу Арбитражного Суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности: Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. № 182-0 // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2000. № 1. С. 67.).

Затем была выработана позиция, согласно которой «федеральный законодатель - в целях реализации конституционных принципов… в сфере уголовной юстиции, - кодифицируя нормы, регулирующие производство по уголовным делам, вправе установить приоритет Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации перед иными федеральными законами в регулировании уголовно-процессуальных отношений» (см. п. 2.2 мотивировочной части постановления Конституционного суда РФ от 29 июня 2004 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: Постановление Конституционного суда РФ от 29 июня 2004 г. № 13-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 6. С. 87.).

Соответственно в данном случае возможны два подхода: либо считается, что у кодифицированных актов, действующих в уголовно-правовой сфере, может быть приоритет их норм по сравнению с нормами других федеральных законов, если это в них закреплено, а у остальных кодифицированных актов - нет, либо считается, что это возможно в отношении всех кодифицированных актов, если приоритет их норм прямо в них закреплен.

Однако, поскольку Конституционный Суд РФ в обоснование своих позиций ссылается на статьи Конституции РФ, распространяющиеся на все сферы правового регулирования, то должен действовать второй подход.

При этом, если в отношении кодифицированных актов, действующих в уголовно-правовой сфере, данный подход выгладит вполне нормальным, поскольку предмет правового регулирования у этих актов достаточно четко определен, то в отношении Гражданского кодекса РФ есть определенные проблемы, поскольку единый предмет регулирования у него отсутствует.

Дело в том, что на сегодняшний день Гражданский кодекс РФ является единственным законодательным актом, в отношении которого провозглашается определение его предмета регулирования через метод. Согласно п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство регулирует отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Применительно ко всем другим законодательным актам используются предметные характеристики.

В подтверждение можно сравнить, например, предметы регулирования Уголовного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях, различающиеся по тяжести правонарушений, Налогового кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ, различающиеся по видам платежей, Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ, различающиеся в основном по субъектному составу участников споров, Лесного кодекса РФ и Закона РФ «О недрах», различающиеся по объектам правового регулирования и т. д.

Возьмем более конкретный пример. Так, положения, касающиеся вопросов получения в банках сведений, составляющих банковскую тайну, помимо ст. 857 Гражданского кодекса РФ, содержатся и в ФЗ «О банках и банковской деятельности» (ст. 26), и в Налоговом кодексе РФ (ст. 86), и в ФЗ «Об исполнительном производстве» (п. 3 ст. 46), и в ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (ст. 6, п. 8 ст. 7). Считать это все нормами гражданского права невозможно. Если проводить разграничение между этими законами по методу правового регулирования, то напрашивается абсурдный вывод, что понятие банковской тайны и порядок получения составляющих ее сведений может быть различным для каждого вида отношений.

На самом деле, в ст. 857 Гражданского кодекса РФ содержится положение общего характера, а в остальных перечисленных статьях - специальные положения. Единство правового регулирования здесь обеспечивается за счет закрепления в п. 2 ст. 857 Гражданского кодекса РФ сущности институционального принципа, заключающейся в том, что государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законом. При этом никакого значения не имеет к какой отрасли права будут относится нормы этого федерального закона. Иными словами, банковская тайна как и абсолютное большинство других институтов права является комплексным институтом.

При этом в самом Гражданском кодексе РФ содержится целый ряд норм публичного права, объективно в силу своей правовой природы распространяющихся не только на гражданско-правовые, но и публичные отношения без всякого специального указания в законодательстве. Наиболее ярким примером этого является ст. 855 Гражданского кодекса РФ, которая определяет обязанности банков в части соблюдения очередности платежей при осуществлении расчетно-кассового обслуживания счетов своих клиентов в общем режиме. Данные обязанности являются публично-правовыми, поскольку возникают перед конкретными государственными органами - взыскателями и перед государством в целом, охраняющим интересы всех участников расчетных отношений (т. е. с точки зрения критерия охраняемого интереса), и вне зависимости от воли и усмотрения банка и его клиентов (т. е. с точки зрения метода правового регулирования).

Это обусловлено тем, что ни один вид общественных отношений в принципе не может регулироваться исключительно только с помощью одного метода правового регулирования. Поэтому гражданское законодательство просто вынуждено использовать публично-правовой метод субординации в противоречие с п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ.

Исходя из этих двух примеров, получается, что понятие «нормы гражданского права, содержащихся в других федеральных законах», является юридически неопределенным.

В связи с этим возникают проблемы как с применением п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ, согласно которому нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать этому Кодексу, так и с применением п. 3 ст. 2 Гражданского кодекса РФ, согласно которому к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Можно, конечно, считать нормами гражданского права все нормы, регулирующие вопросы, включенные в Гражданский кодекс РФ. Однако при таком подходе мы неизбежно, как в случае с банковской тайной, будем сравнивать их с нормами налогового и даже уголовного права.

Исходя из вышеизложенного, представляется, что приоритет норм кодифицированных актов (кодексов) по отношению к нормам других федеральных законов возможен только при наличии следующих условий.

Во-первых, приоритет норм кодифицированного акта должен быть прямо закреплен в самом кодексе применительно ко всем федеральным законам, а не только принятым ранее.

Во-вторых, приоритет норм кодифицированного акта может использоваться только при невозможности применения принципа приоритета специальной нормы перед общей. В противном случае рушится вся система законодательства, развивающаяся за счет выделения в отдельные нормативные акты специальных норм.

В-третьих, иной федеральный закон сам не должен быть кодифицированным актом.

В-четвертых, норма иного федерального закона должна регулировать отношения, входящие в предмет регулирования кодифицированного акта.

2.2 Проблема разрешения коллизий норм права равной юридической силы

Особой сложностью в механизме правоприменения отличаются коллизии правовых норм равной юридической силы. Речь идет о правилах, принятых одним и тем же нормотворческим органом либо разными нормотворческими органами одного уровня. Трудность преодоления противоречий равнозначных норм связана с тем, что они в большинстве случаев совпадают и порождают конкуренцию коллизионных правил, т.е. создают возможность применения к ним как правил преодоления коллизий норм во времени, так и общей и специальной норм Власенко Н. А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск: Изд-во ИГУ, 1984.. Ситуация совпадения противоречий юридических правил обусловливает иные подходы к их разрешению.

Еще римские юристы для разрешения столкновений правовых предписаний выработали три правила: иерархическое («вышестоящий закон отменяет действие нижестоящего»), темпоральное («последующий закон отменяет действие предыдущего») и содержательное («специальный закон отменяет действие общего»). К противоречиям норм одинаковой юридической силы иерархический принцип применить невозможно, так как отношение соподчинения между нормами в данном случае не возникает. Значит, к коллизиям подобного рода применяется одно из двух оставшихся правил.

Если между предписаниями, принятыми в разное время, не возникает конкуренция, то отношения общей и специальной норм, выбор коллизионного правила никакой трудности не составляют. Однако если нормы, принятые в разное время, являются общей и специальной, возникает вопрос о том, какое из применимых в данной ситуации коллизионных правил обладает приоритетом, какова последовательность их реализации при тех или иных обстоятельствах. На этот счет в юридической доктрине и практике были выработаны разные позиции. Так, одни правоведы предлагают разрешать данные коллизии, руководствуясь темпоральным правилом См., например: Беляева М. Коллизии правовых норм: теория и практика // Регистрация и лицензирование. 2005. № 12 (78). Автор пишет: «При расхождении между общим и специальным актом одной и той же юридической силы преимущество отдается последнему, если он не отменен изданным более поздним общим актом. Тоже вполне логично, так как более новая норма всегда выражает последнюю волю законодателя»., другие - правилом приоритета специальной нормы См.: Курбатов А. Я. Разрешение коллизий в праве // Арбитражная практика. 2002. № 11..

Единообразный подход в этой части характерен для судов общей и конституционной юрисдикции. При несовпадении общей и специальной норм, принятых в разное время, ими в первую очередь применяется правило «lex specialis derogat lex generalis». Например, Верховный Суд РФ в решении от 7 августа 2001 г. № ГКПИ 01-1167 подчеркнул: «При наличии специальной нормы, регулирующей конкретные отношения, применяются положения этой специальной нормы».

Конституционный Суд РФ в Определении от 5 октября 2000 г. № 199-О указал: «В соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное, при этом приоритетом над общими нормами обладают специальные нормы». В Постановлении от 29 июня 2004 г. № 13-П он уточнил свою позицию, отметив, что «в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило «lex posteriori derogat lex priori» («последующий закон отменяет действие предыдущего»), означающее следующее. Даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений» По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. № 13-П // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2004. № 27. Ст. 2804..

Нередко возникают коллизионные ситуации, когда общей оказывается норма, закрепленная в кодифицированном акте, либо сам кодекс оказывается ранее принятым законом. В связи с этим неизбежно возникает вопрос: универсален ли описанный вариант разрешения противоречий или имеет смысл говорить о том, что особая роль кодекса в системе законодательства исключает его применение?

Формальный подход к данной проблеме, основанный на тезисе о равной юридической силе кодекса и других законов, предполагает безусловное использование в этом случае без каких-либо изъятий правил «последующий закон отменяет действие предыдущего» или «специальный закон отменяет действие общего». Сводный, обобщающий характер кодифицированного закона в данной ситуации во внимание не принимается.

Однако модель разрешения данной проблемы не может складываться без учета назначения самих коллизионных правил. Так, применение темпорального и содержательного правил направлено на обеспечение должной динамики права, его адекватности ходу социального развития. Вполне обоснованно полагать, что закон, принятый позднее, наиболее полно и правильно отражает волю законодателя, поэтому его и надлежит применять. Представляется, что в достаточной мере убедиться в подлинности этой воли можно лишь тогда, когда она выражается последовательно, т.е. ранее принятые положения прямо, путем конкретного указания, отменяются законодателем. Нередко же наряду с новыми правилами в нормативных правовых актах продолжают оставаться «старые» нормы, т.е. имеет место лишь их «фактическая» отмена. На наш взгляд, подобная ситуация зачастую свидетельствует о несогласованности, поспешности и непродуманности действий нормотворческого органа, его неглубоком знании состояния правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений.

Кроме того, значимость последующих и предыдущих нормативных положений может быть неодинакова. Существуют нормы первичные, базовые, исходные, определяющие сущность отрасли законодательства, и есть правила вторичные, надстраивающиеся над принципиальными положениями. Исходя из этих соображений, возможно ли, чтобы текущий акт, не имеющий статуса основополагающего нормативного документа отрасли законодательства, изменял принципиальные положения кодифицированного закона без внесения в него соответствующих поправок?

Полагаем, если законодатель приходит к выводу о целесообразности изменения регуляции тех или иных отношений, ничто не мешает ему внести поправки непосредственно в кодекс, поэтому применение правил «lex posteriori derogat lex priori» и «lex specialis derogat lex generalis» должно быть санкционировано самим кодексом. Таким образом, коллизии кодифицированных и некодифицированных (текущих) актов одной отрасли законодательства (например, Гражданского кодекса РФ и Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах») необходимо разрешать по принципу приоритета кодекса См.: Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. М., 2002; Он же. Кодекс среди законов // Право и экономика. 2002. № 2. С. 3 - 6; Тихомиров Ю. А., Дворникова О. А., Егорова Н. Е., Морозов А. Н., Плюгина И. В., Помазанский А. Е. Юридические приоритеты и коллизии в федеральном законодательстве // Журнал российского права. 2008. № 11. С. 10-29..

Как показывает юридическая практика, механизм реализации данных правил в случаях противоречий норм в пределах одной отрасли законодательства (например, ГК РФ и Федерального закона от 8 февраля 2002 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью») достаточно ясен и понятен правоприменителю, в то время как весьма сложными для разрешения оказываются ситуации столкновения норм, закрепленных в актах разных отраслей законодательства (далее - межотраслевых коллизий), например Гражданский и Трудовой кодексы РФ. Анализ разнообразных судебных актов показывает, что применение вышеизложенного подхода в подобных случаях не всегда согласуется с принципами справедливости, единства и определенности права, стабильности правового регулирования, а также целями защиты прав и свобод граждан.

Такое положение дел подводит к следующему предположению: при разрешении коллизий такого рода явно недостаточно учитывать только время принятия нормы, ее общий либо специальный характер. Необходимо также принимать во внимание место противоречащих норм в отраслевой структуре системы законодательства.

Проиллюстрировать изложенное можно на примере коллизий частноправовых норм Гражданского и Земельного кодексов РФ. Чаще всего выбор между правилами равнозначных кодифицированных актов строится исключительно на основании того, какой из них принят позднее или какая из норм имеет специальный характер.

Однако, во-первых, известно, что в этих и подобных обстоятельствах коллидирующие предписания кодексов регулируют одно и то же общественное отношение. Во-вторых, указанное противоречие норм имеет место в условиях разделения предметов регулирования отраслей законодательства, в данном случае гражданского и земельного, закрепленного соответственно в статье 2 ГК РФ и статье 3 ЗК РФ. Разграничением сфер регулирования нормативных правовых актов очерчиваются границы издания нормативных документов - они должны находиться строго в пределах своего предмета ведения и не вторгаться каким-либо образом в предмет регулирования других.

Сам факт закрепления правил, по-разному регулирующих одно и то же отношение в двух разных законах, позволяет заключить: одна из коллидирующих норм в одном из актов находится неправомерно, поскольку, исходя из существующего разграничения отраслей законодательства, такая ситуация возникать не должна. В свою очередь, это дает нам основание сделать вывод: весомых аргументов в пользу применения нормы подобного акта нет, даже если он принят позднее или его норма имеет специальный характер.

В силу этого с теоретических позиций в случае коллизий норм разных отраслей законодательства представляется корректным применять правило отраслевого приоритета Тихомиров Ю. А. Коллизионное право; Демин А. В. О конкуренции норм в гражданском и финансовом законодательстве // Право и экономика. 1998. № 9. С. 29-37; Налоговая ответственность: проблема отраслевой идентификации // Хозяйство и право (приложение). 2000. № 6. С. 26-39., т.е. руководствоваться актом, специально предназначенным для регулирования соответствующих отношений.

Тем не менее, принимая во внимание, что множество издаваемых в настоящее время законов сочетает в себе нормы различной отраслевой природы и Конституционный Суд РФ оценил эту ситуацию применительно к уголовно-процессуальным отношениям, выработав определенную правовую позицию По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 УПК РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: Постановление от 29 июня 2004 г. № 13-П // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2004. № 27. Ст. 2804., предполагается, что в сфере публичного права, если нормативный правовой акт, относящийся к другой отрасли законодательства, улучшает правовое положение граждан и их объединений или устанавливает дополнительные гарантии их прав и свобод, допустимо применять правило «специальный закон отменяет действие общего».

В ситуации, когда акт другой отрасли законодательства ограничивает права и свободы, закрепленные законом, специально предназначенным для регулирования соответствующих отношений, или иным образом ухудшает правовое положение граждан, правоприменителю следует исходить из принципа отраслевого приоритета и отдать предпочтение акту, который по своей природе должен регулировать соответствующие отношения. Данный вывод продиктован тем, что демократическое государство в публично-правовом регулировании руководствуется принципом «запрещено все, что прямо не разрешено», не позволяющим произвольно расширять компетенцию государственных органов.

При этом следует заметить: теоретический недостаток данного приема заключается лишь в следующем: на сохранение согласованности между отраслью права и отраслью законодательства это никак не работает.

В сфере частного права при наличии противоречий норм, закрепленных в актах разных отраслей законодательства, по нашему мнению, следует также исходить из правила отраслевого приоритета. Иной подход, основанный на предпочтении акта ненадлежащей отрасли законодательства, может привести к произвольным нормативным изменениям, не согласующимся с конституционными началами правового государства. Это связано с тем, что частно-правовые отношения между субъектами права строятся на основе принципа формального равенства, и, соответственно, разрешение вопроса о том, какой из актов улучшает либо ухудшает их правовое положение, может быть разрешен не судами общей юрисдикции и арбитражными судами, а Конституционным Судом РФ, так как требует исследования проблемы соответствия юридических норм сущностным началам права - баланса интересов, эквивалентности и т.д.

Конечно, данная точка зрения небесспорна и нередко вызывает возражения со стороны теоретиков права. Так, одни правоведы в целом не признают необходимость выработки каких-либо иных коллизионных правил и подходов помимо классических. Кроме того, на их взгляд, ответ на вопрос об отраслевой природе коллизирующих юридических норм во многом произволен, поскольку предмет отраслей права нигде формально не определяется.

Другие теоретики права считают, что проблема межотраслевых коллизий может быть в достаточной мере разрешена путем принятия кодексов в форме федерального конституционного закона и нормативного закрепления во всех них правила о верховенстве над другими законами.

На наш взгляд, традиционный подход, связанный с применением известных со времен древнеримской юриспруденции коллизионных правил, неспособен полностью решить проблемы текущего дня. Римское право, как и право в целом до конца прошлого столетия, не отличалось сложностью структуры и содержания, большим количеством отраслей и институтов, свойственных современному праву (в частности, российскому). Общепризнанная система коллизионных правил, как показывает современная судебная практика, в первую очередь рассчитана на внутриотраслевые коллизии, т.е. противоречия, возникающие в пределах одной отрасли законодательства, и во многом ориентирована на «вертикальный» характер системы законодательства. Однако в условиях ее динамичного развития, появления межотраслевых нормативных комплексов она становится явно недостаточной для разрешения сложных нормативных противоречий вправе и иногда даже приводит к несправедливым правоприменительным решениям.

Конечно, предмет отраслей права - это идеальное образование, нигде нормативно не фиксируемое, однако предмет отраслей законодательства, выступающих внешним выражением отраслей права, в кодифицированных актах закрепляется и, решая вопрос о выборе той или иной нормы, на него, безусловно, надлежит ориентироваться.

Не совсем обоснованной представляется также идея применения к случаям коллизий норм разных отраслей законодательства правила приоритета кодекса, поскольку оно отнюдь не всегда одновременно обеспечивает отраслевой приоритет. Данное правило реально применимо в случае внутриотраслевых коллизий, в то время как в ситуациях противоречий актов разных отраслей законодательства (например Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов РФ) мы будем применять один из этих законов не потому, что он выше другого по юридической силе (они равнозначны), а по причине, что только этот акт должен регулировать соответствующий круг общественных отношений, т.е. в силу отраслевого приоритета.

Само по себе предложение о принятии кодекса в форме федерального конституционного закона и отказ от идеи отраслевого приоритета не разрешает проблему коллизий между кодексами, оформляющими разные отрасли законодательства, и по-прежнему ставит правоприменителей перед проблемой межотраслевых коллизий в ситуации неопределенности.

Наконец, в условиях «распыления» норм одной отраслевой природы по различным отраслям законодательства, совершения законодателем многочисленных попыток неправомерной «коррекции» отдельных институтов (отраслей) права Маковский А. Л. ГК РФ действует. Что дальше? // ЭЖ-Юрист. 2003. № 46. С. 27., значительного количественного роста межотраслевых нормативных комплексов иного пути разрешения межотраслевых нормативных коллизий пока нет.

В юридической литературе иногда высказывается мнение о наличии коллизий между нормами разных отраслей права, материальными и процессуальными правилами, а также нормами частного и публичного права. Между тем в большинстве случаев то, что некоторые авторы квалифицируют как противоречия разных отраслей права, на самом деле является известным нам феноменом несовпадения норм одной отрасли права, закрепленных в актах разных отраслей законодательства (например, Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы РФ) Камынин И. Соотношение норм гражданского и уголовного законодательства // Уголовное право. 2002. № 2. С. 118..

Нормы разных отраслей права, изданные в соответствии с предметом правового регулирования отрасли, к которой они относятся, как правило, коллидировать между собой не могут, ибо сфера их действия четко разделена. Они регулируют различные стороны одних и тех же общественных отношений, в то время как для констатации коллизии, представляющей собой противоречие или расхождение норм, действующих по одному и тому же вопросу, необходимо хотя бы частичное пересечение в регулировании общественных отношений. Правила разных отраслей права не могут друг другу противоречить, поскольку регламентируют принципиально разные сферы общественных отношений. В результате проблема выбора нормы права в данном случае не возникает.

Исключением в этом плане выступают случаи конкуренции между предписаниями различных отраслей права, закрепляющими виды ответственности в рамках публичного права (в частности, уголовного и административного). Выбор правила в данном случае производится по принципу приоритета. Например, коллизия составов правонарушений, закрепленных нормами уголовного права (Уголовный кодекс РФ) и финансового права (Налоговый кодекс РФ), разрешается по принципу приоритета УК РФ. Об этом, в частности, есть соответствующее указание в пункте 3 ст. 108 НК РФ.

Соответственно встречающиеся в законодательстве коллизии, часто квалифицируемые как столкновения норм отраслей материального и процессуального права, в действительности оказываются коллизиями норм одной подсистемы права (материального либо процессуального), закрепленных в актах разных отраслей законодательства. Например, известно множество фактов закрепления уголовно-правовых норм не в уголовном, а в уголовно-процессуальном законодательстве. В таком случае следует применять акт, предназначенный для регулирования соответствующих общественных отношений, - Уголовный кодекс РФ.

Коллизия равнозначных норм разных отраслей частного и публичного права может быть констатирована только тогда, когда одна из норм исключает действие другой. При этом в случае столкновения норм частного и публичного права речь будет идти не просто о коллизиях юридических правил как таковых, ибо они регулируют не один и тот же круг общественных отношений, а о коллизиях интересов. В случае когда одна норма охраняет частный интерес, а другая - публичный, несовпадение между ними разрешается посредством удовлетворения одного из них либо путем их взаимного ограничения. Иными словами, коллизия приобретает более глубокий смысл и должна разрешаться исходя из принципа баланса частных и публичных интересов.

По сравнению с иными видами коллизий процедура разрешения противоречий норм права равной юридической силы отличается некоторыми особенностями. В частности, нормативный правовой акт, содержащий одну из коллидирующих норм, нельзя обжаловать на предмет его соответствия другому равнозначному акту. Российским законодательством допускается только обжалование нормативных положений на предмет их соответствия другим правилам, имеющим большую юридическую силу.

В Арбитражном процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах РФ не предусматривается возможность оспаривания текущих федеральных законов на предмет их соответствия кодифицированному закону. Значит, коллизии кодифицированных и некодифицированных актов могут преодолеваться только при разрешении конкретных дел, а не путем процедуры последующего нормоконтроля. В силу того что проверка федеральных законов является исключительной компетенцией Конституционного Суда РФ Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РФ. М.: ТК Велби, 2003. С. 179., изъятие составляют случаи постановки вопроса о конституционности одного из применимых в деле законов, решение которого позволяет в итоге преодолеть имеющуюся коллизию.

Преодолевая противоречия правил равной юридической силы при разрешении конкретных дел, суду важно соотносить содержание коллидирующих предписаний с нормами Конституции РФ и международного права. Ни одна коллизионная ситуация не должна разрешаться без проверки юридических норм на предмет их конституционности. По существу, Конституция РФ и нормы международного права выступают одним из критериев выбора нормы, подлежащей применению. На первый взгляд может показаться, что данный прием применим исключительно к иерархическим коллизиям, однако, несмотря на то что в подавляющем большинстве случаев для разрешения коллизий равнозначных норм достаточно применения коллизионных правил, проверка коллидирующих норм на предмет их соответствия Конституции РФ, нормам международного права или принципам права позволяет предотвратить возможную юридическую ошибку.

Исходя из изложенного, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, коллизии кодифицированных и некодифицированных (текущих) актов одной отрасли законодательства необходимо разрешать по принципу приоритета кодекса.

Во-вторых, теоретических позиций в случае коллизий норм разных отраслей законодательства представляется корректным применять правило отраслевого приоритета, т.е. руководствоваться актом, специально предназначенным для регулирования соответствующих отношений. При этом в сфере публичного права, если нормативный правовой акт, относящийся к другой отрасли законодательства, улучшает правовое положение граждан и их объединений или устанавливает дополнительные гарантии их прав и свобод, допустимо применять правило «специальный закон отменяет действие общего».

В ситуации, когда акт другой отрасли законодательства ограничивает права и свободы, закрепленные законом, специально предназначенным для регулирования соответствующих отношений, или иным образом ухудшает правовое положение граждан, правоприменителю следует исходить из принципа отраслевого приоритета и отдать предпочтение тому акту, который по своей природе должен регулировать соответствующие отношения.

В сфере частного права при наличии противоречий норм, закрепленных в актах разных отраслей законодательства, по нашему мнению, следует также исходить из правила отраслевого приоритета.

В-третьих, в целях предупреждения коллизий норм права равной юридической силы законодатель, принимая межотраслевые нормативные комплексы, должен соотносить их положения с содержанием актов однородных отраслей законодательства, в первую очередь кодифицированных актов. Решая вопрос о внесении изменений в нормативные документы, правотворческий орган должен строго руководствоваться закрепленным в кодексах предметом правового регулирования отраслей законодательства. Соблюдение сферы нормативного регулирования отрасли законодательства выступает одним из критериев различения правового и произвольного характера нормотворчества.

В-четвертых, нормы разных отраслей права, изданные в соответствии с предметом правового регулирования отрасли, к которой они относятся, коллидировать между собой не могут, ибо сфера их действия четко разделена. Исключением в этом плане выступают случаи конкуренции между предписаниями различных отраслей права, закрепляющими виды ответственности в рамках публичного права (в частности, уголовного и административного). Выбор правила в данном случае производится по принципу приоритета.

В-пятых, коллизия равнозначных норм разных отраслей частного и публичного права может быть констатирована только тогда, когда одна из норм исключает действие другой. При этом в случае столкновения норм частного и публичного права речь будет идти не просто о коллизиях юридических правил как таковых, ибо они регулируют не один и тот же круг общественных отношений, а о коллизиях интересов.

В-шестых, коллизии правил равной юридической силы необходимо разрешать, в каждом случае выявляя факт соответствия или несоответствия коллидирующих норм основным принципам права, Конституции и нормам международного права.

2.3 Юридическое проектирование как средство профилактики юридических коллизий

Стремительное и масштабное развитие законодательства в России за последние два десятилетия породило иллюзии о «вседоступности» законотворчества. Словосочетание «писать законы» стало распространенной юридической формулой, но ее вряд ли можно признать правильной. Подготовку, принятие и реализацию закона и иного правового акта нельзя рассматривать как простой литературно-документальный процесс. Конечно, тщательно отработанный текст акта служит важнейшим условием и характеристикой его высокого качества, облегчает правильное понимание содержания норм и предусмотренных ими юридических действий. И, напротив, путаные тексты, «неюридический язык», игнорирование правил составления и согласования проектов, противоречия в использовании юридических понятий резко снижают эффективность правовой системы.

Не менее важна содержательная сторона вопроса, когда закон и иной правовой акт призваны реально формировать устойчивый правовой порядок и способствовать решению различных социальных задач. Если же этого не происходит, то правовые акты остаются на обочине пути общественного развития и служат не более чем декорациями реальных процессов или предстают как юридические памятники. Не отрицая этих качеств, отметим вред содержательной неэффективности права.

Поэтому в повестке дня - формирование и использование механизма юридического проектирования, который сочетает два главных требования к правовому акту - его содержательность, обусловленную правильным отражением регулируемых общественных отношений, и строгое и четкое оформление текста с помощью правил юридической техники. Такое проектирование позволяет создавать юридические формулы действий субъектов права, причем не только адекватно и зеркально отражать ситуации, но и воздействовать на поведение людей и тем самым на общественные процессы и формирование новых отношений. Обеспечить правовое опережающее отражение действительности - такова цель юридического проектирования.

С учетом сказанного можно выделить критерии качества закона и иного правового акта, которые необходимо соблюдать. Это - понимание правотворчества как сложного и противоречивого процесса познания; это - правильный выбор формы правового акта; это - порядок разработки и принятия правового акта, т.е. правового решения; это - предвидение последствий и обеспечение реализации правового акта. Рассмотрим их подробно.

Познавательные аспекты закона выражаются в правильном отражении общественных потребностей и обоснованном выборе меры правового регулирования общественных отношений. Всегда ли нужен именно закон, не ведет ли рост удельного веса локальных актов к уменьшению объема централизованного регулирования, реализован ли полностью потенциал действующих актов, не следует ли расширять сферу нормативного саморегулирования - все эти вопросы имеют практический смысл. Уловить и отразить подобные правовые корреляции очень важно и, если это сделано, можно говорить о существовании правовых циклов, сменяющих друг друга и отражающих - удачно или плохо - реальное отношение общества и государства к правовым вопросам, своего рода «юридические приливы и отливы».

В противном случае можно ожидать появления немалого числа «плохих» или «слабых» законов. Имеются в виду законы, принимаемые без учета реальных публичных интересов, законы, допускающие произвольные отступления от демократических принципов власти и управления, законы, вносящие мало новых моментов в регулирование общественных процессов, бездействующие законы, законы, искусственно опережающие появление реальных социальных условий, наконец, «скупые», «краткие» законы, оставляющие пробелы и юридические «пустоты».

Во избежание подобных недостатков юридическое проектирование призвано, во-первых, увязывать программы законопроектных (нормативных) работ с программами и концепциями социально-экономического развития в качестве их правового обеспечения, во-вторых, определять цель закона, рассчитанного на изменения ситуации в лучшую сторону. Преамбулы должны содержать характеристику именно таких конкретных целей, а не описаний задач правового регулирования. В-третьих, необходимо тщательно разрабатывать концепции законов, содержащие анализ и оценку предполагаемых правовых решений. В-четвертых, нужны полное информационное обеспечение, тщательные обоснования законопроекта и, прежде всего, финансово-экономические, социологические (учет общественного мнения). В-пятых, требуется усилить прогностический аспект и предвидение последствий действия закона - цепь принимаемых, изменяемых и отменяемых подзаконных актов, возможные социальные действия людей и т.п.

С огорчением приходится констатировать: в непрерывном и сложном правовом развитии органы публичной власти действуют чаще всего «на финише», когда обнаружились правонарушения. По их устранению принимаются активные действия. Но возникает вопрос: в чем заключается первичная причина правонарушений, можно ли их заранее предвидеть и предотвратить? Ответом служит эффективный механизм правоприменения, когда принятые законы и иные правовые акты должны последовательно реализовываться с помощью комплекса средств. К сожалению, до сего дня «упоение» законотворчеством отодвигает эти вопросы на второй план и для многих людей факт принятия закона служит неким магическим знаком изменения правовой ситуации в лучшую сторону. Но это не так.

Между тем и на «старте» правового развития возникают серьезные проблемы, затрудняющие процесс действия закона. Проекты законов нередко готовятся и вносятся поспешно, без глубоких обоснований. Базовые системообразующие законы долго не принимаются, и к таковым относятся проекты федеральных законов о нормативных правовых актах, о федеральных органах исполнительной власти, об административной юстиции и др. Огорчает недооценка социальной стороны законотворчества, когда мало проводится общественных обсуждений, когда гражданам недостаточно разъясняется смысл новых законов. А это снижает эффект их восприятия и реализации.

Реализация законов - не одномоментный процесс, когда дело сводится к выделению денежных средств. Это - комплексный механизм, включающий своевременное информирование и знание закона, изменения в компетенции, структуре и связях органов и процедурах их деятельности, в ресурсном обеспечении, в том числе кадровом и информационном. К этому надо добавить и необходимость повышения правовой квалификации служащих и иных работников, вступающих в должность. Пока это требование почти не соблюдается.

Основная тяжесть реализации законов ложится на органы исполнительной власти, которые для этого и предназначены. Однако на практике они нередко обходят закон и издают ведомственные и иные акты вопреки его предписаниям. Социологические опросы федеральных служащих показывают, что знание и использование ими норм законов колеблется в пределах 10-20% Тихомиров Ю. А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. № 3. С. 44.. Это - плохой показатель. Есть надежда, что введение административных регламентов оказания государственных услуг гражданам и юридическим лицам и осуществления функций органов даст больший эффект. Но для этого необходимо их тщательно разрабатывать и согласовывать между собой и делать полностью доступными гражданам.

В процессе реализации законов многое зависит от деятельности бизнес-структур, которые не должны нарушать законность. Но до сих пор не усвоено правило: выгодно поступать по закону и невыгодно - вопреки закону. Пока же обходные пути, коррупция, противопоставление ситуационной целесообразности и законности резко снижают потенциал законов в сферах собственности, труда, экологии и др. Следует поддерживать легальные формы участия бизнеса в правотворчестве и правоприменении. И здесь многое зависит от эффективной работы юридических служб - и в министерствах, и в региональных и муниципальных органах, и в организациях, и на предприятиях. Пока же их действия распылены и не всегда эффективны.

Отрадно, что в механизме правоприменения все более заметное место занимает правовой мониторинг. Созданы соответствующие центры в Совете Федерации и в некоторых регионах. Предстоит наладить сбор и анализ информации по определенным показателям и с ее помощью постоянно отслеживать реальное движение правовых норм в разных ситуациях и для решения многообразных задач. Должна быть обеспечена публичность этой работы, и тогда общество, граждане будут знать, как реально исполняются законы, кто виновен в их нарушении, какие коррективы необходимо внести.

Неизбежным «спутником» правотворчества и правоприменения являются юридические ошибки - содержательные и технико-юридические. Содержательные ошибки возникают вследствие объективных и субъективных трудностей и противоречий процессов правотворчества и правоприменения как познавательного процесса. Отрицательным образом сказывается недостаточная обоснованность проектов законов и иных актов, слабость системных действий по их реализации. К числу таких ошибок можно отнести:

1) неверное установление предмета правового регулирования;

2) произвольное определение способов (методов) регулирования;

3) неверное закрепление характера и объема полномочий субъектов права;

4) несбалансированность норм публичных институтов и правового поведения;

5) ошибки в расчетах и обоснованиях;

6) сохранение возможных юридических пробелов;

7) недооценка вероятных юридических коллизий;

8) допущение коррупционных проявлений и иных нарушений законности;

9) поспешные или запоздалые изменения текста актов;

10) нарушения баланса законов и подзаконных актов;

11) ложные «юридические образы» субъектов права.

Особое значение имеет соблюдение требований к подготовке концепции закона, установленных известным постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов: Постановление Правительства Российской Федерации № 576 от 2 августа 2001 года // Российская газета. 2001. 9 августа., поскольку они обеспечивают правильный выбор правовых целей и способов их достижения и переход к новому «правовому состоянию». Иначе неизбежны поверхностность и правовая инфляция.

Технико-юридические ошибки связаны с неверными способами составления текстов правовых актов. В результате нарушается требование использования системы технико-юридических приемов и затрудняется понимание, толкование и применение актов, наконец, корректное юридическое общение между гражданами, органами и организациями, государствами.

К таким ошибкам относятся:

1) неверный выбор формы правового акта и, соответственно, юридического способа решения вопросов;

2) нарушение системных связей между материальными и процессуальными нормами, разными частями правового акта;

3) произвольное использование юридических понятий и терминов;

4) описательность изложения правового материала и неумелое формулирование юридических норм;

5) неправильное оформление проекта закона или иного правового акта;

6) стирание граней между правовым актом и документом (справкой);

7) неверные способы ссылок и отсылок в тексте акта;

8) нарушение требований юридического языка;

9) неверное использование примечаний, приложений;

10) дублирование международно-правовых норм Тихомиров Ю. А. Юридическое проектирование: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2010. № 3. С. 56. .

Приведенные типологии юридических ошибок следует учитывать при подготовке, принятии и реализации правовых актов, поскольку это гарантирует от возможных нарушений законности.

Качество правовых актов остается невысоким, и в немалой степени из-за явной недооценки юридической техники. В результате в процессе правотворчества и правоприменения возникает много юридических коллизий. К сожалению, государственные служащие, депутаты, специалисты и эксперты по-прежнему не владеют приемами юридической техники, и этому их почти не обучают.

Действуют разные рекомендации. Видя сложности и противоречия в использовании юридических терминов, некоторые государственные органы федерального и регионального уровней разрабатывают словари-справочники понятий и терминов. Так, Совет Федерации подготовил в 2007 г. словари-справочники «Приоритетные национальные проекты в понятиях российского законодательства» Приоритетные национальные проекты в понятиях российского законодательства. М.: Издательство Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 2007. . Это позволило унифицировать их использование в рамках проектов «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», «Образование», «Развитие агропромышленного комплекса», «Здоровье».

В литературе по теории права законодательная техника традиционно рассматривается в контексте правотворчества в качестве одного из его элементов. Одни ученые-юристы трактуют ее как систему правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов Лазарев В. В. Общая теория права и государства: Учебник. М.: Юристъ, 2008. С. 234.. Другие - как совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в контексте источников права и правотворчества, объектом ее является текст нормативного документа, в отношении которого законодатель затрачивает интеллектуальные усилия Пиголкин А. С. Теория государства и права. М.: Норма, 2003. С. 218.. Иногда различаются средства изложения содержания правовых юридических предписаний, приемы формулирования норм или положений правовых актов, средства и приемы построения правовых актов Мелехин А. А. Теория государства и права. М.: Юрайт, 2007. С. 451.. Законодательная техника признается важным фактором оптимизации и эффективности законодательства Поленина С. В. Качество закона и эффективность законодательства // Советское государство и право. 1987. № 7. Глава XV «Законодательная техника» в кн. Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 2. Теория права. М., 2007. С. 507-530..