Правовий статус виконавчої влади та органів місцевого самоврядування України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовий статус виконавчої влади та

органів місцевого самоврядування України

виконавча влада місцеве самоврядування

Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 року № 90 «Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» [55], публічні послуги надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, які перебувають в їх управлінні. З метою дослідження і повного розкриття даного питання, вважаємо за доцільне розпочати з освітлення поняття, ознак та правового стану органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що органи виконавчої влади займають важливе місце серед інших органів державної влади, та, згідно з нормами Конституції України, здійснюють функції державного управління в економічній, соціально-культурній і адміністративно-політичній сфері. Саме від результату діяльності цих органів залежить політичний та соціально-економічний стан країни. В адміністративно-правовій науці під органом виконавчої влади визначають «частину державного апарату, яка має власну структуру та штат службовців і в межах встановленої компетенції здійснює від імені й за дорученням держави функції державного управління в економічній, соціально-культурній, адміністративно-правовій сферах суспільного життя» [75].

Як підкреслює В.Б. Авер'янов, «поняття «орган виконавчої влади» є похідним від ширшого поняття «державний орган» (або «орган державної влади») [76]. У зв'язку з цим, можна зазначити, що органи виконавчої влади мають усі загальні риси, які притаманні державним органам. Водночас, необхідно підкреслити, що вони мають і власні специфічні риси, які обумовлюються особливим характером та завданнями державного управління. Крім того, органи виконавчої влади мають свій власний апарат, - «апарат державного управління» (або «управлінській апарат»). Таким чином, вважаємо за доцільне зазначити, що саме термін «органи державного управління» у більшості випадків застосовується для характеристики органів виконавчої влади і, фактично, є їх другою назвою. Слід цілком погодитися з думкою В.Б. Авер'янова, який вважає, що «немає підстав заперечувати проти використання поняття «апарату державного управління» як ідентичного поняттю системи органів виконавчої влади» [76]. Але, при використанні цього поняття, необхідно пам'ятати, що не всі органи державного управління належать до органів виконавчої влади, так як вони діють лише в межах відповідної організації та мають тільки внутрішню спрямованість управлінських функцій та повноважень. Отже, говорячи про управлінській апарат, необхідно зазначити, що це - цілісне утворення, до складу якого входять окремі органи та їх структурні підрозділи. Кожен орган виконавчої влади реалізує функції держави і діє на підставі: Конституції і законів України; актів Президента України; та нормативних актів органів державного управління вищого рівня.

До головних рис, які характеризують органи виконавчої влади, можна віднести наступні: 1) діють від імені держави та мають певний правових статус; 2) здійснюють виконавчо-розпорядницьку діяльність та наділені оперативною самостійністю; 3) утворюються вищими органами та підзвітні і підконтрольні їм; 4) мають постійні штати. Крім того, слід зазначити, що утворення, структура та порядок діяльності і компетенції органів виконавчої влади визначаються та закріплюються у відповідних законах, положеннях, статутах, інструкціях та інших нормативних актах. Органи виконавчої влади мають власну внутрішню структуру та штат службовців, які перебувають на державній службі, обіймають певні посади та виконують певні обов'язки. Такі утворення прийнято називати апаратом органу. Водночас, слід звернути увагу на те, що хоча апарат і виконує певні розпорядчі дії, але вони носять лише внутрішньо-організаційний характер та забезпечують виконання відповідним органом його основних функцій та повноважень.

На підставі проведеного аналізу адміністративно-правової літератури стає зрозуміло, що головним напрямом діяльності органів виконавчої влади є управлінська діяльність. Підтвердженням цього є те, що більшість авторів, говорячи про діяльність органів виконавчої влади, мають на увазі саме управлінську діяльність. Крім того, необхідно звернути увагу на те, серед фахівців з адміністративного права не має єдиної точки зору щодо розуміння елементів, змісту та форм управлінської діяльності. На нашу думку, слід цілком погодитися з думкою В.Б. Авер'янова, який «пропонує розглядати процес управління як форму діяльності суб'єкта, через єдність стадій, функцій та методів управління і управлінських відносин» [77]. Основними елементами змісту управлінської діяльності є: цілі і завдання та функції і методи управлінської діяльності.

Для початку, вважаємо за доцільне зазначити, що у органів виконавчої влади багато завдань, і всі вони різні. Але, лише деякі завдання мають вирішальне значення для виокремлення конкретних функцій відповідних органів. Наприклад, до таких завдань можна віднести: 1) публічні завдання, які відображають загальні потреби та напрямки економічного і соціального розвитку суспільства, для здійснення яких необхідне саме владно-організаційне втручання з боку держави; 2) об'єктні завдання, які мають чітку адресну спрямованість на конкретні керовані об'єкти (у даному випадку керованим об'єктом виступають галузі, сфери та регіони); 3) спеціалізовані завдання, які спрямовані на забезпечення тієї чи іншої потреби даного керованого об'єкта; 4) технологічні завдання, за допомогою яких відбувається забезпечення механізму використання методів управління.

Наступним елементом змісту управлінської діяльності постають функції органів виконавчої влади. Як вважає В.Б. Авер'янов, «функції органів виконавчої влади це - «відносно самостійні складові змісту управлінської діяльності, та пропонує їх поділити на види, які відповідають завданням щодо забезпечення керованих об'єктів на: цілевстановлюючі функції, ресурсозабезпечувальні функції, організаційно-регулюючі та трансформаційні функції» [77]. На нашу думку, для визначення самостійності будь-якої функції важливе значення має цільова спрямованість відповідних органів. При цьому, вирішальною ознакою цільової спрямованості є наявність у цих органів саме спеціального завдання, а не будь-якого завдання взагалі.

І останнім елементом змісту управлінської діяльності є методи управління, які безпосередньо характеризують практичну реалізацію функцій органів виконавчої влади, та форми управлінської діяльності, які є способами зовнішнього вираження змісту управлінської діяльності. Таким чином, можна зазначити, що кожний із вищеперерахованих елементів має важливе значення для визначення змісту управлінської діяльності та загально-правової характеристики органів виконавчої влади.

Слід зазначити, що органи виконавчої влади мають свої відмінні риси. І якщо їх порівняти з іншими органами влади (законодавчої або судової), то стає зрозуміло, що у органів виконавчої влади є багато відмінностей, які притаманні лише їм. Так, органи виконавчої влади відрізняються: наявністю цільового призначення; функціями та характером своєї діяльності; формами і методами здійснення своїх юридично-владних повноважень. Крім того, необхідно зазначити, що у органів виконавчої влади існує свій порядок утворення окремих органів і регулювання взаємовідносин між цими органами. Отже, підсумовуючи, можна зробити висновок, що органи виконавчої влади - це «організація, яка є частиною державного апарату, має певну компетенцію, структуру, територіальний масштаб діяльності, утворюється в порядку, встановленому законом або іншим правовим актом, володіє певними методами роботи, наділені повноваженнями виступати за дорученням держави й покликані в порядку виконавчої діяльності здійснювати керівництво економікою, соціально-культурним будівництвом і адміністративно-політичною діяльністю» [75].

Як зазначалось вище, характерними рисами кожного органу виконавчої влади є їх організаційна та функціональна відокремленість від інших елементів державного управління. За допомогою цих рис та на підставі проведеного аналізу деяких дослідників (В.Б. Авер'янова [76], В.К. Колпакова [79], Ю. П. Битяк, В.М. Гаращука та О.В. Дьяченко [75]), органи виконавчої влади можна класифікувати наступним чином:

1) за підставами утворення, вони підрозділяються на органи, утворення яких передбачено Конституцією України: Кабінет Міністрів України, міністерства, органи виконавчої влади Автономної республіки Крим, державні адміністрації місцевих органів виконавчої влади і органи, утворені розпорядницьким порядком - це департаменти, служби, інспекції, головні управління та інші [29];

2) за джерелом фінансування, вони поділяються на бюджетні, розрахункові та змішаного фінансування;

3) за масштабом та територіальною діяльністю, вони поділяються на: центральні (Кабінет Міністрів України, міністерства, комітети); органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим; між територіальні та місцеві (державні адміністрації);

4) за порядком вирішення підвідомчих питань, вони поділяються на: колегіальні (Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим та інші) єдиноначальні (міністерства, комітети та інші);

5) за обсягом та характером компетенції, вони поділяються: на органи загальної компетенції - (Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації; на органи галузевої компетенції - (Міністерство оборони, Міністерство освіти та науки та інші); та змішаної (або спеціальної) компетенції - (Міністерство фінансів, Міністерство економіки та інші);

6) за предметом спрямованості компетенції, вони поділяються на: органи управління господарським виробництвом, економікою та сферою соціального обслуговування; органи управління соціальним розвитком і культурою - освітою, охороною здоров'я, фізичною культурою та спортом; органи управління в адміністративно-політичній сфері та органи міжгалузевого управління, які здійснюють функції: ціноутворення, статистики, фінансового регулювання, стандартизації та ін.

На нашу думку, необхідно звернути увагу на те, що Ю. П. Битяк, В.М. Гаращук та О.В. Дьяченко у своїй праці пропонують класифікувати органи виконавчої влади за їх станом та місцем в системі органів виконавчої влади. За таким критерієм вони поділяються на: вищі і нижчі органи виконавчої влади, особливістю яких є організаційні зв'язки структурних одиниць системи, які виявляються в розпорядництві, підпорядкованості, підконтрольності, підзвітності та координації. Отже, враховуючи все вище зазначене, можна зробити висновок, що органи виконавчої влади численні та різноманітні. Сукупність цих органів утворює відповідну цілісну систему, в який окремі органи та їх структурні підрозділи тісно взаємопов'язані між собою, а від ступеня впорядкованості, організованості та злагодженості залежить ефективність діяльності всієї системи. Водночас, слід зазначити, що хоча органи виконавчої влади тісно пов'язані між собою та є елементами цілісної системи взагалі, але вони діють як самостійні підсистеми зі своїми особливостями структури, функцій та компетенції.

Слід зазначити, що засадою структурної побудови системи органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування виступає ієрархічна організація системи органів, яка має так звану назву «управлінська вертикаль». Взаємозв'язки між цими органами будуються на засадах субординації, принципу координації та за допомогою принципу визначення і розподілу компетенції окремих органів. Як підкреслює В.Б Авер'янов, серед принципів, які використовуються у побудові структури системи органів виконавчої влади найбільш поширеними є: «функціональний принцип - коли орган спрямований на виконання однієї чи кількох функцій державного управління; галузевий принцип - коли орган здійснює керівництво однією чи кількома галузями державного управління; програмно-цільовий принцип - коли орган створюється для цілеспрямованого вирішенні конкретної проблеми вагомого суспільного значення» [77]. Вважаємо за доцільне підкреслити, що перераховані вище принципи діють окремо один від одного, але в окремих випадках вони можуть тією чи іншою мірою поєднуватися.

Відповідно до норм, встановлених Конституцією України, органи виконавчої влади поділяються на: 1) вищий орган виконавчої влади - Кабінет Міністрів України; 2) центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) - міністерства; 3) інші органи та місцеві органи виконавчої влади - обласні (Київська і Севастопольська міські), районні державні адміністрації [29].

Перед тим як перейти до загальної характеристики вищевказаних органів, вважаємо за доцільне зазначити, що, згідно з нормами Конституції України, наша держава є республікою зі змішаною формою державного правління президентсько-парламентського типу. У зв'язку з цим, у науковців виникають труднощі щодо визначення сутнісної характеристики системи органів виконавчої влади. На підставі аналізу навчальних посібників та норм Конституції України, можна зробити висновок, що Президент України обіймає пост глави держави і функціонально належить до системи органів виконавчої влади та ділить повноваження вищого суб'єкту виконавчої влади на рівні з Кабінетом Міністрів України, але він не наділений ознаками органу виконавчої влади і не віднесений до них структурно. Тому, співвідношення між Президентом України та системою органів виконавчої влади досить специфічне.

Вищим органом виконавчої влади є Кабінет Міністрів України, правовий статус якого закріплений у Законі України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 року за № 2591[80]. Кабінет Міністрів України очолює систему органів виконавчої влади, до складу якої входять: Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри та міністри. Основні принципи, функції, організація діяльності та повноваження Кабінету Міністрів України закріплені у Конституції України.

Слід зазначити, що функції та повноваження Кабінету Міністрів України реалізуються у всіх сферах суспільного і державного життя: економіки, політики, національної безпеки та оборони, законності, соціальній політики, охорони здоров'я, освіти, науки та ін. Крім того, Кабінет Міністрів України «спрямовує, координує й контролює роботу всіх міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та місцевих державних адміністрацій» [80]. Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Його діяльність реалізується шляхом проведення засідань уряду, на яких: розробляються, приймаються та здійснюються загальнодержавні програми держави; приймаються акті - постанови та розпорядження, а також обговорюються найбільш важливі питання життя держави та суспільства. Для координації роботи членів Кабінету Міністрів України утворюються урядові комітети, які займаються узгодженням та підготовкою питань для розгляду на засіданні уряду, а також для усунення політичних та інших розбіжностей між членам Кабінету Міністрів. Організаційними, правовими, експертно-аналітичними, матеріально-технічними питаннями уряду займається Секретаріат Кабінету Міністрів.

Наступним видом органів виконавчої влади є центральні органи виконавчої влади, які безпосередньо підпорядковані Кабінету Міністрів України. Як підкреслює М.І. Ославський, «вони забезпечують або сприяють формуванню і втіленню в життя державної політики у відповідних сферах управління, здійснюють керівництво дорученими їм сферами і несуть відповідальність за стан їх розвитку перед Президентом України та Кабінетом Міністрів України» [80]. Згідно з нормами Конституції України, «до центральних органів виконавчої влади належать ті, що керують відповідними галузями або здійснюють функціональне (міжгалузеве) управління» [29]. Так, до центральних органів виконавчої влади відносяться: міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади, які наділені спеціальним статусом. Слід зазначити, що вищезазначені органи діють на підставі Конституції України, Указу Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 12 березня року №179 та керуються Законами України, Постановами Верховної Ради України, Указами та Розпорядженнями Президента України, Постановами та Розпорядженнями Кабінету Міністрів, а також Положеннями про відповідні центральні органи виконавчої влади.

Серед центральних органів виконавчої влади головними є міністерства, які забезпечують реалізацію державної політики у визначеній сфері. Очолюють міністерства - Міністри, повноваженнями яких є здійснення управління у конкретній сфері державного управління. Вважаємо за доцільне зазначити, що крім перерахованих вище повноважень, деякі Міністри наділені повноваженням щодо спрямування та координації діяльності інших центральних органів виконавчої влади з питань, віднесених до його відання. Серед міністрів, які наділені такими повноваженнями є: міністр економіки та з питань європейської інтеграції, міністр праці та соціальної політики, міністр транспорту, міністр фінансів та міністр юстиції). У межах своєї компетенції центральний орган виконавчої влади видає накази.

Наступним органом в системі центральних органів виконавчої влади є державні комітети (державні служби), діяльність яких «спрямовує та координує Прем'єр-міністр України або віце-Прем'єр-міністр або міністри» [80]. Як підкреслює В.Б. Авер'янов, державні комітети «це центральні органи виконавчої влади, які на відміну від міністерств, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило міжгалузевого чи функціонального характеру» [76]. Слід зазначити, що головним завданням державних комітетів є: сприяння міністерствам та уряду в реалізації державного управління, за допомогою виконавчих функцій державного управління міжгалузевого або функціонального характеру. Очолюють державні комітети - Голови, які підпорядковуються Прем'єр-міністру України, віце-Прем'єр-міністру України та міністрам. У межах своєї компетенції державні комітети видають накази - загальнообов'язкові акти.

Останньою ланкою у системі центральних органів виконавчої влади є центральні органи виконавчої влади, які наділені спеціальним статусом. Вважаємо за доцільне зазначити, що відмінною особливістю цих органом є те, що вони: наділені спеціальними повноваженнями; виконують спеціальні завдання; утворюються та реорганізуються за спеціальним порядком. Крім того, до них встановлюється спеціальний порядок щодо підконтрольності і підзвітності. До таких органів відносяться: Антимонопольний комітет України, Служба безпеки України. Слід зазначити, що більшість центральних органів, які наділені спеціальним статусом є постають єдиноначальними, але деякі з них функціонують на засадах колегіального прийняття рішень.

І останнім видом органів виконавчої влади є місцеві органи виконавчої влади, які є важливою частиною всієї політичної системи України. Вони здійснюють виконавчу владу на місцевому територіальному рівні та мають, на ряду із звичайними ознаками виконавчої влади, і такі, які притаманні лише їм. До таких ознак можна віднести наступні: вони діють не на всій території держави, а лише в рамках певної адміністративно-територіальній одиниці або одиниць; вони здійснюють свої повноваження безпосередньо та мають прямий влив на керованих об'єктів. Систему місцевих органів виконавчої влади складають:

1) міжтериторіальні органи, які виконують свою діяльність на декількох адміністративно-територіальних одиницях та забезпечують здійснення спеціальних або галузевих функцій на відповідній частині території. До таких органів відносяться: митниця, військові формування та ін.;

2) органи виконавчої влади певної адміністративно-територіальної одиниці (району, області) - вчиняють свою діяльність на території певної області, району або міста. Сутність їх діяльності полягає у загальному управлінні, координації та здійсненні функцій центральних органів виконавчої влади на цих територіях. До даних органів відносяться: місцеві органи міністерств, місцеві державні адміністрації та інші;

3) органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, які здійснюють самостійно виконавчі функції і повноваження щодо питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим.

Організація і порядок діяльності місцевих державних адміністрацій та їх повноваження закріплені у Конституції України і визначаються законами Україні. Так, згідно з нормами Конституції України, місцеві державні адміністрації є юридичними особами, мають печатки із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня [29]. Керують та очолюють місцеві державні адміністрації - Голови, які діють на основі єдиноначальності і у межах своєї компетенції приймають лише один правовий акт - розпорядження. Згідно з положеннями Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [81], місцеві державні адміністрації діють на засадах: відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; верховенства права; законності; пріоритетності прав людини; гласності; поєднання державних і місцевих інтересів. Їх основними завданнями постають: виконання Конституції України, актів Президента України, Кабінетів Міністрів та інших органів виконавчої влади вищого рівня; дотримання законності і правопорядку, додержання прав і свобод громадян; взаємодія з органами місцевого самоврядування; підготовка та виконання відповідних бюджетів та ін. Повноваження місцевих державних адміністрацій поділяються на функціональні та галузеві. Слід зазначити, що є деякі місцеві органи, які не входять до складу місцевих державних адміністрацій. До таких органів можна віднести управління юстиції, які підконтрольні Міністерству юстиції України.

Вважаємо за доцільне зазначити, що місцеве управління хоча і тісно пов'язане із самоврядуванням, але їх не можна ототожнювати. Як вважає С. Телешун, «в основі державної теорії місцевого самоврядування лежить ідея децентралізації державної влади, залучення територіальної громади та його органів служити державі, брате на себе виконання частини функцій і повноважень державної влади» [82]. Правовою основою діяльності органів місцевого самоврядування є: Конституція України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97 та деякі нормативно-правові акти. У ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування в Україні визначено як: «право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, котре здійснюється нею як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські громади та їх виконавчі органи» [29]. Таким чином, сутність місцевого самоврядування полягає в «гарантованому державою праві територіальної громади, громадян та їх органів розв'язувати значну частину місцевих справ і управляти ними, діючи в межах закону, під свою відповідальність та в інтересах населення» [75, ст. 93]. Слід зазначити, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст і має свої характерні риси. До таких рис можна віднести: місцеве самоврядування є специфічною формою публічної влади, яка не відноситься до складової механізму державної влади; воно займається питаннями місцевого значення і за допомогою самостійності вирішує місцеві справи у рамках компетенції, закріпленої законодавством. Вважаємо за доцільне зазначити, що у деяких випадках органам місцевого самоврядування, крім вищезазначених повноважень, можуть надаватися і окремі повноваження органів виконавчої влади, тобто делеговані повноваження.

Критеріями місцевого самоврядування є: правова оформленість, власні ресурси та кваліфіковані кадри, які професійно реалізують функції управління. До основних ознак місцевого самоврядування можна віднести те, що вони поділяються на: правову автономію; організаційну, матеріальну та фінансову автономію. Місцеве самоврядування має свою систему, яка складається з: територіальної громади; сільської, селищної та міської ради; сільського, селищного і міського голови; виконавчих органів сільської, селищної, міської ради - органи, які створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених законодавством; районні та обласні ради, що представляють інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення - представницькі органи що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах села, селища, міста [80].

Первинним суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна громада, діяльність якої грунтується на поєднанні загальнодержавних і місцевих інтересів. Слід цілком погодитися з думкою В.В. Галунько, який вважає, що «територіальна громада виконує важливі суспільні функції з метою задоволення колективних потреб і захисту законних прав та інтересів громадян» [82]. Від імені та в інтересах територіальних громад діють відповідні ради (обласні та районні), які здійснюють свої повноваження на підставі діючого законодавства. Територіальну основу регіонального самоврядування становлять район та область, які разом утворюють єдину адміністративно-територіальну одиницю в особі районних та обласних рад. У разі необхідності ради можуть утворювати виконавчо-розпорядчі органи: комітети, відділи, управління та інші виконавчі органи, які їм підзвітні.

Визначальною характеристикою місцевого самоврядування є ступінь забезпечення можливості для кожного жителя відповідної території особисто звернутися до органів місцевого самоврядування і брати участь у процесах управління місцевими справами. Згідно з Конституцією України, органи місцевого самоврядування наділені повноваженнями органів виконавчої влади. Водночас, необхідно звернути увагу на те, що, крім зазначених повноважень, органи місцевого самоврядування мають свої власні повноваження, на підставі яких вони виконують свої функції та завдання. До таких повноважень можна віднести: дозвільно-реєстраційні повноваження, за допомогою яких вони надають або скасовують дозвіл на певні дії, наприклад дозвіл на розміщення реклами; розпорядчі повноваження, щодо будь-яких суб'єктів на відповідній території. Крім того, слід зазначити, що органи місцевого самоврядування не входять до системи державних органів, так як у них інший порядок утворення та відсутня підлеглість один одному.

Підводячи підсумок загально-правової характеристики органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування як суб'єктів адміністративного права, вважаємо за доцільне зазначити, що основною засадою діяльності цих органів є «служіння» держави інтересам людини. Значна частина обов'язків органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування полягає у задоволені певних потреб громадян шляхом надання їм якісних публічних послуг. Цілком слушною постає думка М.І. Ославського що «служіння» з боку виконавчої влади - це і є надання її органами послуг. Сама державна влада - це реалізація аж ніяк не лиже повноважень, що зобов'язують громадянина, а й виконання певних обов'язків держави перед громадянином, за які вона цілком відповідальна перед ним» [80]. Підсумовуючи, можна зробити висновок, що у взаємовідносинах між державою та громадянами органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування виступають як суб'єкти надання публічних послуг. У зв'язку з цим, необхідно дослідити загально-правову характеристику органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування саме як суб'єктів надання публічних послуг. На підставі проведеного аналізу доктринальних розробок та нормативно-правових актів можна зробити висновок, що на теперішний час і досі не сформована усталена позиція щодо переліку цих органів.

Вважаємо за доцільне здійснити спробу визначити та дослідити концепцію формування зазначених суб'єктів. Безумовно, така Концепція буде виходити із існуючих наукових напрацювань таких вчених, як: Ю.О. Тихомирова, В.Б. Авер'янова, І.Б. Коліушко, В.П. Тимощука та положень діючого національного законодавства. На нашу думку більш плідною є позиція Ю.О. Тихомирова щодо розмежування суб'єктів надання публічних послуг. Так, він вважає, шо, «всіх суб'єктів, які приймають участь в процесі надання публічних послуг, можна поділити на дві групи: 1) суб'єкти, які утворюють правові умови для надання публічних послуг, тобто, які діють у публічних (громадських) інтересах, і суб'єкти, що організують надання публічних послуг; 2) суб'єкти, які безпосередньо надають публічні (державні) послуги» [83]. Кожна із перелічених груп має свої особливі ознаки, які притаманні лише їй. У зв'язку з цим, вважаємо за доцільне провести порівняльний аналіз ознак, які притаманні кожній групі суб'єктів надання публічних послуг.

Для початку розглянемо ознаки, які характерні для першої групи органів:

1) суб'єктами, які створюють правові умови для надання публічних послуг та суб'єктами, які організують надання публічної послуги можуть бути тільки органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування;

2) вони наділені державно-владними або адміністративно-владними повноваженнями, які не можуть бути делеговані недержавним утворенням;

3) мають загальну компетенцію. Головною ознакою цієї групи є не сфера діяльності вищезазначених органів у якій вони приймають рішення або здійснюють певні дії, а наявність публічного інтересу. При цьому, слід зазначити, що суб'єкти надання публічних послуг повинні керуватися необхідністю задоволення громадських потреб необмеженого кола осіб.

До ознак, які притаманні суб'єктам надання публічних послуг другої групи, можна віднести такі ознаки:

1) суб'єктами надання публічних послуг, які безпосередньо надають публічні послуги можуть бути як органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, так і недержавні організації, суб'єкти підприємницької діяльності або підприємці без утворення юридичної особи;

2) вони не наділені державно-владними повноваженнями;

3) вони мають компетенцію галузевого або міжгалузевого характеру.

Головною ознакою цієї групи органів є їх приналежність до конкретної сфери, у якій вони здійснюють свою діяльність. Прикладом цього може бути: страхування, освіта та ін.

Отже, на підставі проведеного порівняльного аналізу можна зробити висновок, що суб'єкти надання публічних послуг обох груп мають як спільні, так і відмінні ознаки, які притаманні лише їм. Саме за допомогою цих ознак, встановленого порядку і адміністративної процедури можна зрозуміти, до якої групи вони відносяться та встановити: хто саме із суб'єктів надає публічні послуги, організовує надання цих послуг або приймає рішення щодо публічного інтересу. Але, вважаємо за доцільне зазначити, що у деяких випадках одні і ті самі органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування можуть бути суб'єктами як першої так і другої групи. Цілком слушною постає думка А.О. Тихомирова щодо того, що «один і той же орган виконавчої влади та орган місцевого самоврядування виконує функції державного управління та функції надання публічних послуг або організації їх надання» [83]. Так, існують випадки коли суб'єкти, які організовують надання публічних послуг, мають право, крім реалізації покладених на них функцій, ще й право утворення правових умов щодо реалізації цих послуг. У разі потреби вони можуть затверджувати правила або інструкції щодо забезпечення порядку надання публічних послуг.

Враховуючи все вищевикладене та погоджуючись з точкою зору Ю.О. Тихомирова, можна зробити висновок, що такий підхід слід застосовувати як для органів виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування. Для зваженого формування переліку передусім органів виконавчої влади, що забезпечують та надають публічні послуги, слід проаналізувати функції та компетенцію цих органів, базуючись на відповідних нормативно-правових актах.

Вважаємо за доцільне зазначити, що однією із характерних рис суб'єктів надання публічних послуг є форма реалізації їх функцій або повноважень. Прикладом цього може бути правовий акт, який є кінцевою формою реалізації функцій або повноважень. За допомогою правової регламентації, яка застосовується у правовому акті, стає зрозуміло, чи передбачається наявність отримувача публічної послуги або ні. У разі такої наявності можна говорити про те, що всі дії, які здійснюються органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, належать до кола питань, пов'язаних з наданням публічних послуг. Наступною рисою суб'єктів надання публічних послуг є можливість встановити вимоги щодо порядку надання цих послуг. Наприклад, встановити порядок щодо інформування послуги або встановити строки надання цієї послуги.

Таким чином, можна зробити висновок, що важливими ознаками органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які їх характеризують саме як суб'єктів надання публічних послуг, є: наявність у цих органів нормативно-встановлених процедур щодо таких послуг та наявність спеціальних повноваження щодо застосування одного або декількох адміністративно-правових режимів.

Вважаємо за доцільне зазначити, що, крім перерахованих вище ознак, важливе значення для загально-правової характеристики суб'єктів надання публічних послуг має визначення цілей та завдань, які покладені в основу суспільних інтересів. Будь-яка публічна послуга має буде надана, виходячи з того, які завдання стоять перед суб'єктами надання публічних послуг. При цьому, як підкреслює Ю.О. Тихомиров, «обов'язковою вимогою є наявність суспільної потреби в отриманні тих чи інших публічних послуг та необхідних державних коштів для їх надання» [83]. Слід зазначити, що цілі та завдання суб'єктів надання публічних послуг встановлюються на законодавчому рівні або закріплюються в індивідуальних правових актах, та повинні ґрунтуватися на положеннях, які закріплені у Конституції України. До головних цілей можна віднести: реалізацію законних прав отримувача публічної послуги та гарантування її отримання; задоволення потреби отримувача в наданні йому публічної послуги та створення єдиної системи надання публічної послуги; а також здійснення контролю щодо надання таких послуг. Серед головних завдань, які стоять перед суб'єктами надання публічних послуг можна виділити наступне: забезпечення якості отримання публічної послуги, на підставі визначених стандартів; підвищення якості та доступності надання публічної послуги; удосконалення та спрощення системи надання публічних послуг; а також зниження вартості платних послуг.

Для того, щоб громадяни мали можливість отримати якісні публічні послуги, суб'єкти надання таких послуг повинні в повній мірі дотримуватися своїх прав та виконувати покладені на них обов'язки, які закріплені у діючому законодавстві Крім того, права та обов'язки суб'єктів надання публічних послуг можуть встановлюватися у публічному договорі. Як підкреслює Ю.О. Тихомиров, «основним обов'язком суб'єктів надання публічних послуг є надання саме тієї публічної послуги, на отримання якої законно претендує одержувач послуги» [83]. Крім того, необхідно зазначити, що орган, який надає публічну послуги не може відмовитися від надання цієї послуги.

Отже, враховуючи вищевикладене та на підставі проведеної загально-правової характеристики суб'єктів надання публічних послуг, можна дійти до висновку, що для того, щоб органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування набули статусу суб'єкту надання публічних послуг, вони повинні мати особливі ознаки, виконувати певні публічні завдання та дотримуватися покладених на них обов'язків, які встановлені діючим законодавством України.

Размещено на Allbest.ru