Поняття, ознаки та класифікація публічних послуг

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Поняття, ознаки та класифікація публічних послуг

Концепція формування системи публічної адміністрації

публічна послуга правова

З визнанням незалежності України (у 1991 році) та прийняттям Основного Закону країни - Конституції (у 1996 році) - Україна проголошена демократичною, соціальною і правовою державою, в якій ефективне і вільне здійснення прав людини є головною ознакою. Людина, її права та свободи визнаються найвищою соціальною цінністю [29]. У зв'язку з цим відбувається переосмислення основних положень щодо прав людини і зміни ступеня свободи громадян. Таке переосмислення тягне за собою зміну відносин між державою і людиною, які склалися протягом довгих років.

Наприкінці ХХ століття в Україні починає здійснюватися масштабна правова реформа. У державі відбувається процес демократизації суспільства, взято курс на європейську інтеграцію, а також поступово підвищується рівень правової свідомості громадян. Така трансформація сучасного суспільства вимагає зміни існуючої системи державного управління. Величезну роль у перетворенні цієї системи зіграло проведення адміністративної реформи, яка стала каталізатором значних змін щодо характеру взаємин між державою і населенням. Головною метою адміністративної реформи стає запровадження нової управлінської ідеології функціонування органів виконавчої влади та формування системи публічної адміністрації, спрямованої на створення ефективного механізму надання якісних публічних послуг громадянам на рівні, якій відповідає європейським стандартам та забезпечує оптимальне використання публічних коштів. Як вважає Н.Т. Гончарук, «для досягнення цієї мети повинна впроваджуватися ідеологія «служіння суспільству» [42]. Отже, згідно з цією концепцією, сучасна держава повинна стати більш близькою до потреб і запитів людей, та із «господаря» перетворитися в «надавача» послуг. Як підкреслює В.П. Тимощук, держава не управляє суспільством, а надає йому послуги; приватні особи є не прохачами у відносинах з органами влади, а споживачами послуг [43, с.116]. Крім того, серед інших завдань адміністративної реформи слід виділити такі, як: зміцнення правового статусу громадян у відносинах з органами виконавчої влади шляхом справедливого правового регулювання адміністративної процедури; удосконалення механізмів правового захисту громадян; впровадження нових організаційних форм та стандартів якості публічних послуг [42].

Таким чином, саме із запровадженням адміністративної реформи, у державі відбуваються зміни орієнтирів та поступово здійснюються спроби створити «сервісну державу», яка б існувала для людини, надавала б громадянам певні обов'язкові послуги та виконувала б роль постачальника якісних публічних послуг. Водночас, слід зазначити, що адміністративна реформа, на яку покладалося багато сподівань, так і не реалізувалася на практиці повністю. І досі в нашій країні існує багато проблем щодо розвитку та становлення інституту публічних послуг. Цілком слушною постає думка І.В. Венедиктової, яка вважає, що «в Україні роздуми щодо публічних послуг не перетворилися ані в теорію, ані в учення та залишились на рівні концепції» [44, с. 66].

Надання публічних послуг як новий міжгалузевий інститут системи права в Україні

І досі, серед науковців ведуться жваві дискусії та відсутня єдина точка зору щодо визначення самого поняття та його змістового наповнення. На нашу думку, окремої уваги заслуговує позиція Н. Т. Гончарук щодо теорії «публічних послуг». З її точки зору, теорія «публічних послуг» має різну поширеність і вагу в різних країнах. Так, «в країнах Північної Європи та Північної Америки категорія «послуг» відносно публічного сектору є дуже популярною, але вживається в досить широкому значенні. Фактично йдеться про «публічні послуги», «послуги адміністрації», «послуги для громадян», «послуги для бізнесу» тощо» [42]. Слід зазначити, що при застосуванні категорії «послуг» в цих країнах, акцент робиться не на юридичній складовій, а на тому, що всі рішення, дії та консультації публічної адміністрації у відносинах з приватними особами є послугами. Для країн романо-германської системи права, акцент на «послуги» в публічному секторі і в публічному праві є менш поширеним. Там категорія послуг, якщо і використовується, то виконує скоріше політичне (ідеологічне), аніж правове значення. Причому, у Франції та Німеччині, категорія послуг включає до себе всю діяльність органів влади, починаючи від реєстрації місця проживання і видачі паспорту, і закінчуючи доступом до музеїв та бібліотек, продажем пакетів для сміття [45]. Отже, аналіз точки зору Н.Т. Гончарук дозволяє стверджувати, що західні родоначальники теорії послуг держави (публічних послуг) не надають цим категоріям чіткого юридичного визначення.

На нашу думку, міжнародний досвід нормативно-правового регулювання публічних послуг має важливе значення для розвитку правового інституту публічних послуг в Україні. На підставі проведеного аналізу досвіду зарубіжних країн щодо питання надання публічних послуг, можна зробити висновок, що у багатьох європейських країнах, на відміну від нашої держави, інститут публічних послуг існує досить давно. Так, у Німеччині, між державою та громадянином встановлені партнерські взаємовідносини. При цьому держава здійснює свою управлінську діяльність не лише у формі владних дій, які обтяжують громадянина, а й передбачає набуття громадянином всяких благ, (наприклад набуття соціальної допомоги або пільг). Така ж сама ситуація спостерігається і у Великобританії, де на протязі багатьох років існує теорія «сервісної держави», яка була запроваджена ще за часів М. Тетчер [44, с. 66]. Сутність цієї теорії полягає у тому, що права людини - це найбільша цінність, а головна мета - задоволення потреб громадян.

На нашу думку, слід звернути особливу увагу на те, що у європейських країнах будь-яка взаємодія між державою і громадянином налаштована на надання саме якісних публічних послуг, і від задоволеності громадян залежить репутація чиновників та ефективність діяльності всієї системи державного управління. При наданні публічних послуг урядами більшості зарубіжних країн, а саме країн Організації економічного співробітництва і розвитку (далі - ОЕСР), висуваються ініціативи щодо поліпшення якості послуг, а пріоритетним завдання є зосередження уваги на якості послуг. Таким чином, саме зосередження уваги на якості послуг є складовою загального спрямування реформ державного управління, які проводяться країнами-членами ОЕСР. При цьому слід зазначити, що головною метою цих реформ є поліпшення реагування організацій державного сектора на потреби громадськості, зокрема, шляхом акцентування уваги на кінцевих результатах їх діяльності.

Так, більшість країн-членів ОЕСР проводять значну роботу в даному напрямку та розробляють спеціальні документи, які містять конкретні та найбільш помітні ініціативи чи пропозиції щодо якості послуг. Вважаємо ха доцільне навести приклади таких документів: Хартія прав громадян (Великобританія, 1992 р.), Ініціатива стандартів якості (Канада, 1992 р.), Хартія прав споживачів державних послуг (Бельгія, 1992 р.), Хартія державних послуг (Франція, 1992 р.) та ін. [46, с.216]. Аналіз зазначених документів дозволяє дійти висновку, що якість, у контексті надання послуг, складається з ряду компонентів. Типовими компонентами якості надання послуг у багатьох країн ОЕСР постають: своєчасність надання послуги; обсяг послуги; доступність та зручність послуги; наявність або безперебійність послуги; точність надання послуги; безпека послуги; належність або відповідність послуги. Деякі країни до компонентів якості надання послуг відносять такі основні принципи надання державних послуг, як: справедливість, рівноправність, конфіденційність, простота та приємність при спілкуванні громадян з представниками державних організацій, а також ефективність або скорочення витрат при наданні якісних послуг. Слід підкреслити, що у багатьох країнах ОЕСР надання послуг громадянам є переважно діяльністю місцевих органів влади, а не центрального уряду. Так, наприклад, у скандинавських країнах і Великобританії охорона здоров'я, освіта та більшість інших соціальних послуг надаються місцевими органами влади [46, с.217].

Але, на жаль, використання на практиці категорії «послуги» у нашій країні суттєво відрізняється від того, як це здійснюється на Заході. Слід цілком погодитися з думкою В.П. Тимощука, який вважає, що «фактичним мотивом впровадження категорії «послуг» у нашій державі стала потреба заробляння додаткових коштів органами виконавчої влади, державними установами та організаціями» [43, с.117], та думкою О.А. Скорохода, який підкреслює, що «надання послуг населенню і досі розглядається органами влади як можливість отримання прибутку, а не як мета діяльності» [47]. Підтвердження цього постає те, що на практиці більшість «публічних послуг», які надаються громадянам органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в нашій країні, відносяться до категорії «платних послуг». Крім того, існують випадки, коли органи влади нав'язують громадянам різні додаткові платні послуги. У зв'язку з цим, дуже доречною є думка В.П. Тимощука, який підкреслює, що для зміни існуючої ситуації в Україні необхідно впорядкувати діяльність органів виконавчої влади та зробити чітке виокремлення категорії «адміністративні послуги». На нашу думку, таке поєднання забезпечить правомірне та ефективне використання публічних ресурсів. Так, з боку уряду України є спроби змінити ситуацію, яка склалася в нашій країні, але і досі продовжується відбуватися процес «комерціалізації» органів виконавчої влади [43, с.117] .

Отже, враховуючи все вищенаведене та погоджуючись з думками В.П. Тимощука та О.А. Скорохода, можна зробити висновок, що для створення ефективного механізму надання громадянам якісних послуг в Україні, необхідно розроблення та офіційне затвердження так званої «клієнтоорієнтованої» типології державних послуг, яка враховує пріоритети соціального розвитку держави і спрямована на максимізацію соціальної ефективності та застосовується в країнах-членах ОЕСР. Крім того, для підвищення якості надання публічних послуг, необхідно створити систему нових організаційних форм надання послуг через, так звані, «виконавчі агенції» та «універсами послуг», які також використовуються у більшості західних країн. «Запровадження такої системи має базуватись на принципах прозорості та ефективності, а також буде сприятиме наданню компетентних роз'яснень для громадян щодо застосування діючого законодавства; підвищить рівень компетентності, виконавчої дисципліни та ділової культури чиновників та зобов'яже їх мотивувати всі прийняти рішення, які безпосередньо стосуються інтересів громадян» [46, с.218].

Проведений аналіз наукових робіт зарубіжних та вітчизняних дослідників з адміністративного права свідчить про різноманітність вживання та тлумачення поняття «послуги» в державному управлінні, зокрема «адміністративні», «громадські», «державні», «муніципальні», «публічні» та «управлінські». З метою з'ясування даного питання, вважаємо за доцільне розпочати з висвітлення понять: «послуги», «публічні послуги», «державні і управлінські послуги» та «адміністративні послуги», які застосовуються в Україні. Як підкреслює В.П. Тимощук, «в Україні при використанні категорії «послуги» головний акцент робиться на юридичних аспектах, і зокрема на адміністративній процедурі їх надання» [43, с.116]. На нашу думку, це пов'язане з тим, що зародженням, вивченням та дослідженням теорії послуг в нашій країні займалися, перш за все, науковці з адміністративного права. Водночас, вважаємо за доцільне зазначити, що інститут послуг - це комплексний міжгалузевий правовий інститут [48]. Від ступеня його розвитку залежить, серед іншого, і якість державного управління в країні.

Застосування поняття «послуга» у нормативно-правових актах України відбувається спільно із словами «адміністративна», «державна», «муніципальна» або «управлінська». Важливою складовою будь-якої послуги є її мета, а також засоби, які використовуються для досягнення цієї мети. Крім того, необхідно звернути увагу на риси, які притаманні більшості послугам. Так, до загальних рис послуг можна віднести те, що вони надаються безпосередньо при особистому контакті та не можуть накопичуватися або перерозподілятися; мають нематеріальний характер і невід'ємні від суб'єктів надання послуги; а також через складний зміст характеризуються непостійністю якості, мають тривалий характер та чітку адресну спрямованість [44, с. 67].

Отже, враховуючи все перелічене, можна зробити висновок, що будь-які послуги - це «скерована на задоволення певних потреб особи діяльність, яка здійснюється за її зверненням та надається безпосередньо при особистому контакті» [49]; має нематеріальний характер та є невід'ємною від суб'єктів надання послуги.

В англійській мові для позначення категорії «публічних послуг» вживається термін «public services», але через особливості категорійного апарату, помилково перекладається як «державні послуги» [43, с.116]. У Концепції адміністративної реформи в Україні паралельно використовувалися терміни «державні послуги» і «управлінські послуги», при цьому особливої межі між ними не проводилося. Але, вважаємо за доцільне погодитися з думкою В.П. Тимощука, що «для запровадження справжньої теорії послуг в діяльності держави необхідно керуватись єдиними теоретичними засадами та використовувати саме поняття «публічні послуги» [43, с.116]. Як вважають дослідники Центру політико-правових реформ, «публічні послуги» - це всі послуги, що надаються публічним (державним та самоврядним) сектором або іншими суб'єктами за рахунок публічних коштів» [49]. На думку І.Б. Коліушко, «сферу публічних послуг визначають послуги, що надаються органами держави та місцевого самоврядування» [50]. Як підкреслює В.П. Тимощук, «публічні послуги» - це всі послуги, які надаються публічним сектором та за надання яких відповідальність несе публічна влада» [43, с.117]. Отже, з огляду на зазначені позиції, можна зробити узагальнюючий висновок, що «публічні послуги» - це послуги, які надаються публічним сектором або іншими суб'єктами за рахунок публічних коштів, та за надання яких відповідальність несе публічна влада.

Слід погодитися із існуючою позицією, що особливістю публічних послуг є те, що вони мають високу соціальну значимість для більшості громадян, а також те, що в основі будь-якої публічної послуги завжди лежить публічний інтерес, який відображається в принципах державної політики та закріплюється на законодавчому рівні. Як вважає І.В. Венедиктова, за допомогою інтересу публічні послуги можна класифікувати наступним чином: 1) публічні послуги, що надаються хоча і на вимогу приватного інтересу, проте мають соціальне призначення - розглядаються суспільством позитивно і гарантовані кожному (наприклад, доступність медичної допомоги); 2) публічні послуги, потреба в яких викликана поєднанням приватного і публічного інтересу, який фіксується через обов'язки громадянина вчиняти певні дії для власного блага (наприклад - вакцинація); 3) публічні послуги, пов'язані з суто публічним інтересом або державними функціями, що спрямовані на задоволення приватного інтересу (наприклад, ліцензування медичної практики, інформаційні послуги) [44, с.55]. На підставі вищевикладеного можна зробити висновок, що публічний інтерес нерозривно пов'язаний з будь-якою публічної послугою та має суттєве значення для надання якісних послуг громадянам.

Якщо звернути увагу на ознаки та зміст публічних послуг, то стає зрозумілим, що у вчених не має єдиної точки зору і щодо цього питання, а отже, існують різні погляди на його висвітлювання. Цікавим, на нашу думку, постає аналіз різних точок зору щодо ознак публічних послуг, який І.В. Венедиктова проводить у своїй праці. Так, одні вчені вважають, що до ознак публічних послуг відноситься забезпечення діяльності загально-значимого спрямування послугою; необмежене коло суб'єктів, що користуються послугою; їх надання органом державної або муніципальної влади чи іншим суб'єктом та ґрунтування на всіх формах власності [44, с.55]. Інші, до ознак публічних послуг відносять: комплексне правове регулювання; загальнообов'язкове визнання та забезпечення; пряма участь органів публічної влади та публічних установ в наданні цих послуг, безперервність послуги та рівний для всіх доступ до цієї послуги. Треті вважають, що достатньо мати такі ознаки, як добровільність та необов'язковість [50, с.3].

На нашу думку, слід цілком погодитися з думкою Ю.О. Тихомирова, який вважає, що «надання публічних послуг визначається, як складний процес із своїми елементами та стадіями, до яких належать: нормативне закріплення поняття, ознак і видів послуг, встановлених правовим способом; перелік цих послуг; підстави встановлення та надання послуг; органи, уповноважені вирішувати питання про надання послуг (встановлення їх компетенції); визначення функцій установ, що безпосередньо надають послуги; правовий статус отримувача таких послуг, включаючи пільгові режими; введення процедури надання послуги та відповідальності за її порушення та матеріально-фінансова база» [48, с.30, 59].

На підставі проведеного аналізу, публічні послуги можна класифікувати за різноманітними критеріями наступним чином:

1. «За суб'єктом надання» - публічні послуги поділяються на державні та муніципальні. Так, державні послуги - це послуги, що надаються органами державної влади, державними підприємствами, установами й організаціями. Як вважає В.П. Тимощук, до державних послуг повинні відноситися також послуги, які надаються недержавними організаціями в порядку виконання делегованих повноважень. У цьому випадку, на перше місце для визначення природи послуги ставиться не безпосередній суб'єкт її надання, а суб'єкт, який несе відповідальність за надання цієї послуги, а також джерело фінансування надання даного виду послуг, тобто вид бюджету [43, с.118]. Муніципальні (комунальні послуги) - це послуги, що надаються органами місцевого самоврядування, комунальними підприємствами, установами та й організаціями за рахунок коштів місцевого бюджету [49]. Згідно з положеннями Конституції України, для характеристики діяльності органів місцевого самоврядування використовується прикметник «комунальні». Але, на нашу думку, слід цілком погодитися з думкою В.П. Тимощука, що прикметник «комунальні послуги» є менш вдалим ніж «муніципальні послуги», оскільки автоматично асоціюється з послугами щодо забезпечення водою, електрикою тощо [43, с.118].

2. «За юридичними наслідками» - вони поділяються на юридичні дії та фактичні дії. До юридичних дії можна віднести наступні види державних послуг - ліцензування, державна реєстрація, атестація, акредитація, а також муніципальних послуг - видача дозволів. Такий вид послуг прийнято називати адміністративними. До фактичних дій можна віднести наступні види послуг, які надаються державними органами влади, органами місцевого самоврядування та державними установами - консультування, надання інформації із інформаційних банків даних та методична допомога.

3. «За виконавчо-розпорядчою діяльністю» - вони поділяються на адміністративні (раніше називалися - управлінські) та господарські (довідково-інформаційні).

4. «За сферою реалізації» - вони поділяються на: соціальні послуги; послуги в економічній сфері; послуги в адміністративно-політичній сфері.

Крім того, вважаємо за доцільне навести думку Л.А. Міцкевича, який класифікує публічні послуги наступним чином:

1) публічні послуги, які характеризують лише ту сферу діяльності держави, в якій організовується життєзабезпечення населення. Наприклад: каналізація, освіта або охорона здоров'я та ін.;

2) публічні послуги, що уособлюють позитивне державне управління. У цьому випадку важливе значення мають наслідки, на досягнення яких спрямовані послуги, та адресат їх надання;

3) публічні послуги - діяльність державного апарату, що служить платникам податків;

4) публічні послуги - як функції державних органів. Слід зазначити, що суб'єктами надання цих послуг можуть бути тільки органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, державні та муніципальні установи;

5) публічні послуги як обслуговування громадян [51, с.32].

Отже, враховуючи все вище зазначене, можна зробити висновок, що публічні послуги - це значущі дії, які здійснюються в інтересах суспільства, держави і громадян; характеризуються добровільним інтересом споживача та надаються публічним сектором або іншими суб'єктами за рахунок публічних коштів та чітко регламентовані законодавством. Крім того, будь-яка публічна послуга має обов'язковий публічний характер, високу суспільну значимість та встановлення гарантій їх надання.

Важливою складовою публічних послуг (за однією з класифікацій) є адміністративні послуги. Поява інституту адміністративних послуг в нашій країні стала результатом здійснюваних змін у сучасному суспільстві. Слід зазначити, що саме з появою правового інституту надання адміністративних послуг в Україні поступово починає підвищуватися рівень ефективності управлінської діяльності та зростати додаткові правові гарантії громадян у відносинах з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, які повинні надавати якісні послуги громадянам та юридичним особам. Причому, при наданні цих послуг повинні зберігатися гармонія інтересів особистості та держави, а також конституційний принцип верховенства права. У своїй праці І.Б. Коліушко підкреслює, що «правовий інститут адміністративних послуг являє собою систему відносно відокремлених і пов'язаних між собою правових норм, які регулюють відносини, що виникають при реалізації суб'єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) у процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу» [45]. Але, не дивлячись на це, відсутність належного правового регулювання відносин між державою і населенням і досі є однією із надзвичайно актуальних проблем у нашій країні. Варто підкреслити, що питання надання адміністративних послуг є маловивченою темою, хоча і були предметом дослідження у науково-теоретичних працях багатьох вчених. Так, серед зарубіжних вчених, які займалися дослідженням проблематики надання адміністративних послуг, слід звернути увагу на праці: 1) Б. Гурне, Д. Мартіна, Д. Сульє, які займалися аналізом суті та застосуванням цього поняття; 2) В. Ванковіча, М. Джоба та Д. Амборського, які класифікували послуги; 3) Дж. Генрі, Р. Каплана, М. Майлаковича, які займалися проблемами довготермінових заходів щодо покращення якості послуг; 4) Ш. Кулі, С. Вільямс та А. Матесона, які займалися проблематикою оцінювання надання послуг [45].

Серед вітчизняних вчених, які займалися дослідженням питань надання адміністративних послуг, можна виділити праці І.Б. Коліушка, І.П. Голосніченка, В.Б. Авер'янова, А.В. Вишневського, Р.П. Бесмертного, В.П. Тимощука, В.Д. Бакуменка, П.І. На долішнього, В.М. Циндря, Г.М. Писаренко, Н.Д. Нижника та ін. Так, В.Б. Авер'янов та А.В. Вишневський розглядали послуги як чинник реформування державної служби та вдосконалення діяльності керівника в органах державної влади; Т.В. Мотренко та В.С. Долечек - займалися дослідженням нормативно-правового забезпечення управлінських послуг, а також доцільністю платності послуг і форми їх оплати; Н.Р. Нижник та А.Г. Кабанець - підвищенням якості послуг у процесі формування економічного механізму надання послуг та ін.[45].

Водночас, вважаємо за доцільне зазначити, що належного комплексного дослідження адміністративних послуг в Україні майже не проводилося, а питання надання публічних послуг і досі залишаються неврегульованими на законодавчому рівні. Слід зазначити, що на етапі розвитку сучасного українського суспільства необхідно проведення більш глибоких науково обґрунтованих досліджень питання надання адміністративних послуг. Цілком слушною постає думка О.А. Скорохода щодо того, що «незважаючи на численні досягнення у демократичних перетвореннях, досі відсутнє чітке регламентування процедурного аспекту відносин особи і влади, а також не визначено засади діяльності та відповідальність органів влади у сфері надання адміністративних послуг, не врегульовано питання їх оплатності» [47]. Окремої уваги заслуговує позиція Д.К. Жерліцина щодо того, що «і досі в Україні не прийнято єдиного нормативного акту, який би визначав поняття публічних, адміністративних і муніципальних послуг; наводив перелік послуг, які повинні обов'язково надаватись органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади; регламентував цей процес і визначав стандарти якості послуг. У жодному законодавчому акті надання адміністративних послуг не визначається як необхідна складова діяльності ані органів місцевого самоврядування, ані органів державної влади» [52].

На законодавчому рівні вперше окремі питання надання адміністративних послуг були урегульовані Законом Україні «Про оподаткування прибутку підприємств» та постановами Кабінету Міністрів України від 25 червня 2001 року №702 «Про порядок використання коштів, отриманих органами державної влади від надання ними послуг відповідно до законодавства, та їх розміри» [53] і від 17 травня 2002 року №659 «Про затвердження переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрямів використання» [54]. Величезну роль у розвитку правового інституту надання адміністративних послуг в Україні зіграло затвердження Розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 року №90-р «Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» [55]. Слід підкреслити, що саме із затвердженням цього Розпорядження питання надання адміністративних послуг стає одним з пріоритетних в державній політиці, а Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг і досі є основним документом національної політики в частині надання адміністративних послуг.

Так, у Концепції, Урядом України було зафіксовано теоретичні аспекти доктрини адміністративних послуг: поняття та їх ознаки, принципи надання адміністративних послуг та визначено основні задачі [56, с.24]. Головним завданням цієї Концепції було визначення принципів та напрямів реформування діяльності органів виконавчої влади у сфері адміністративних послуг. Згідно з цією Концепцією, визначається, що сферу публічних послуг становлять послуги, які надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, які перебувають в їх управлінні [55]. Крім того, до основних завдань цієї Концепції можна віднести:

- законодавчу спрямованість (визначення повноважень з надання адміністративних послуг виключно на рівні закону; обґрунтованості плати та її розмірів; належних строків надання адміністративної послуги; спрощення порядку надання адміністративних послуг тощо);

- практичну спрямованість (встановлення зручних графіків прийому громадян; належного доступу до інформації; заборони перекладення обов'язків адміністративних органів на споживачів, вимагання додаткових документів, ставлення до споживачів як до прохачів тощо);

- запровадження найбільш поширених форм надання адміністративних послуг.

Також у Концепції визначено ряд критеріїв, які мають входити до стандартів надання адміністративних послуг. Це - результативність, своєчасність, доступність, зручність, відкритість, ввічливість та професійність. Подальшим кроком стало затвердження Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 червня 2007 року №494 «Про затвердження Плану заходів щодо реалізації Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» [57]. Його головним завданням було перегляд переліку платних послуг і розмежування їх на адміністративні та господарські, а також розроблення стандартів надання адміністративних послуг. З метою реалізації положень Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг та Плану заходів щодо реалізації Концепції, було затверджено Методичні рекомендації щодо визначення собівартості платних адміністративних послуг, які були розроблені для визначення оптимального розміру плати за надання адміністративних послуг [58]. Крім того, наказом Міністерства економіки України від 12 липня 2007 року №219 було затверджено «Методичні рекомендації щодо розроблення стандартів надання адміністративних послуг» [59]. 27 травня 2009 року було ухвалено Постанову Кабіну Міністрів України №532 «Про затвердження Положення про Реєстр державних та адміністративних послуг» [60]. Головною метою Реєстру є: ведення обліку адміністративних послуг; удосконалення процедури надання адміністративних послуг на платній і безоплатній основі; забезпечення відкритості та доступності інформації про адміністративні послуги. У подальшому розробляються та приймаються урядові рішення щодо проблематики надання адміністративних послуг, в яких є посилання на адміністративні послуги, але саме поняття «адміністративні послуги» практично не застосовується.

Вважаємо за доцільне зазначити, що завдання, які визначені у Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг та у Плані заходів щодо її реалізації, на практиці реалізуються досить повільно. На даний час у державних інституціях, органах місцевого самоврядування та громадських колах обговорюються варіанти щодо нормативно-правового закріплення порядку надання адміністративних послуг. Врегулювати відносини між державою та населенням в сфері надання публічних послуг пропонується за допомогою прийняття Адміністративно-процедурного кодексу Україні та Закону України «Про адміністративні послуги», проекти яких і досі опрацьовуються. На нашу думку, на теперішній час одним із пріоритетних завдань, які стоять перед державою у даному напрямку, є активізація роботи Кабінету Міністрів України щодо подальшої розробки проекту Закону України «Про адміністративні послуги» та його законодавче втілення.

Аналізуючи положення цього проекту Закону [61], можна визначити його головну мету, завдання та загальні принципи. Так, головною метою проекту Закону України «Про адміністративні послуги» є врегулювання суспільних відносин, що виникають в процесі надання юридичним та фізичним особам адміністративних послуг органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами та державними підприємствами. Його завданнями є: «визначення місця адміністративних послуг серед інших послуг, які надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; визначення засад діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які уповноважені здійснювати владні функції в процесі надання адміністративних послуг; визначення критеріїв платності та безоплатності адміністративних послуг і впорядкування розмірів платності за надання платних адміністративних послуг; створення умов для підвищення якості надання адміністративних послуг» [61, ст.3]. Крім того, у проекті Закону визначено загальні принципи надання адміністративних послуг. Серед них можна виділити: законність, оперативність та строковість; загальнодоступність правової та організаційної інформації щодо надання адміністративних послуг; зведення до мінімуму кількості документів та процедурних дій, що вимагаються для надання адміністративних послуг; неупередженість та справедливість; юридична відповідальність адміністративних органів та їх посадових осіб та ін.

Окремої уваги заслуговує врегулювання питання оплатності адміністративних послуг. У зв'язку з цим, конструктивним кроком постає розробка проекту Закону України «Про адміністративний збір», головною метою якого є затвердження переліку платних послуг, які надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; установлення обмежень щодо переведення на платну основу діяльності органів влади, пов'язаної із забезпеченням прав і законних інтересів громадян і юридичних осіб; а також передбачення кримінальної відповідальності посадових осіб органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за вимагання від громадян документів, які не передбачені законодавством, та за незаконне справляння плати за надання адміністративних послуг [62].

Отже, враховуючи все вищенаведене, можна зробити висновок, що питання надання адміністративних послуг в Україні потребують активізації проведення науково обґрунтованих досліджень та чіткого регламентування процедурного аспекту відносин особи і влади. Водночас, у сучасному суспільстві є необхідність саме практичного дослідження питання «послуги», адже за допомогою застосування поняття «послуги» визначається місце держави та її органів у відносинах з громадянами. Організація системи надання адміністративних послуг в Україні повинна виходити саме з інтересів громадян, а не органів виконавчої влади. Варто ще раз підкреслити, що при цьому головним завданням сучасної держави повинно бути не владарювання над громадянами, а надання їм якісних послуг. Таким чином, невідкладним завданням нашої держави повинно бути підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади в сфері надання публічних послуг, а також правове закріплення надання адміністративних послуг у нормативно-правових документах, передусім, прийняття спеціальних законів України, серед яких - «Адміністративні послуги» та «Про адміністративний збір». Запровадження та проведення державою вище перерахованих організаційно-правових заходів сприятиме створенню в Україні ефективного механізму надання громадянам якісних адміністративних послуг.

Перед тим, як перейти до розкриття поняття «адміністративна послуга», вважаємо за доцільне звернути увагу на те, що спочатку в Україні застосовувалося поняття «управлінські послуги» (посилання на це є у Концепції адміністративної реформи в Україні) [55]. Водночас, використання терміну «управлінські послуги» на практиці піддавалося критиці більшістю представників науки адміністративного права. Так, у своїй праці Коліушко І.Б. підкреслює, що «термін «управлінські послуги» небезпідставно критикується, оскільки під управлінськими послугами часто розуміють обслуговування власне управлінського процесу, в тому числі у приватному секторі виробництва». Крім того, існує «широке» поняття управлінських послуг, яке практично тотожне поняттю «державні послуги» та охоплює також послуги, за надання яких органи влади і органи місцевого самоврядування несуть опосередковану відповідальність, хоча безпосередньо їх не надають (наприклад, медична допомога) [50, с.103]. Підтвердженням вищевикладеного є також той факт, що «категорія «управлінських послуг» має навантаження і в економічній науці» [43]. Тому, цілком слушною постає думка В.П. Тимощука, що для позначення категорії послуг більш вдалим є використання прикметника «адміністративні», тому що він вказує на суб'єкта, який надає такі послуги - на адміністрацію та адміністративні органи, і характеризує владно-публічну (адміністративну) природу діяльності щодо надання цих послуг [43, с.117]. Крім того, зважаючи на те, що адміністративна (управлінська) послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акту і є результатом адміністративного провадження, можна зробити висновок, що доцільним і більш коректним є використання саме поняття «адміністративні послуги».

Оскільки методологічною основою доктрини адміністративних послуг є концепція служіння держави (влади) людині (суспільству), тому поняття «адміністративні послуги» визначається як діяльність щодо задоволення певних потреб особи, що здійснюється за зверненням цієї особи. На думку К.К. Афанасьєва, «адміністративні послуги» - це ті публічні послуги (тобто державні та муніципальні) послуги, що надаються органами виконавчої влади, виконавчими органами місцевого самоврядування та іншими уповноваженими суб'єктами, і надання яких пов'язане з реалізацією владних повноважень [50, с.105]. Як вважає І.Б. Коліушко, «надання адміністративної послуги є публічно-службовою діяльністю адміністративного органу, що спрямована на забезпечення (шляхом юридичного оформлення) умов, необхідних для реалізації суб'єктивних прав фізичної або юридичної особи, яка здійснюється за заявою цієї особи [45].

У Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг, поняття «адміністративна послуга» визначається як «результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб'єктом, що відповідно до законодавства забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів, ліцензій, сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрацій актів громадянського стану, суб'єктів господарської діяльності, суб'єктів підприємництва, договорів (контрактів), громадян за місцем проживання тощо)» [55].

У проекті Адміністративно-процедурного кодексу України, адміністративна послуга визначається як «результат закріпленої нормативно-правовими актами діяльності уповноваженого суб'єкта, що здійснюється за заявою фізичної особи або юридичної особи щодо юридичного оформлення умов реалізації прав і свобод фізичної особи і прав і законних інтересів юридичної особи (видача дозволів, сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації та інших дій» [63].

Слід зазначити, що у науковців відсутня єдина думка cтосовно поняття, ролі й місця адміністративних послуг у механізмі правового регулювання суспільних відносин. Деякі дослідники вважають, що адміністративні послуги треба визначати як: функцію державного управління; розпорядчу діяльність або результат діяльності адміністративного органу. Так, на думку колективу авторів практичного посібника «Центри надання адміністративних послуг», адміністративну послугу можна розглядати в двох аспектах: по-перше, як публічно-владну діяльність адміністративного органу, спрямовану на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації прав фізичної або юридичної особи, яка здійснюється за заявою цієї особи; по-друге, як результат публічно-владної діяльності адміністративного органу, спрямованої на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації суб'єктивних прав фізичної або юридичної особи, яка здійснюється за заявою особи [56]. Як зазначає Ю.І. Крегул, адміністративну послугу треба розглядати як правовідносини, що виникають при реалізації суб'єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) в процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу для отримання певного результату [64, с.84].

Окремої уваги заслуговує позиція Н.Т. Гончарук щодо визначення критеріїв, за якими визначається належність послуг до адміністративних [42]. До таких критеріїв відносяться: повноваження адміністративного органу щодо надання певного виду послуг визначається законом; послуги надаються адміністративними органами шляхом реалізації владних повноважень; послуги надаються за зверненнями фізичних та юридичних осіб; результатом розгляду звернення є адміністративних акт, що має індивідуальний характер (наприклад, паспорт, свідоцтво, ліцензія, дозвіл тощо); надання послуг пов'язане із забезпеченням створення умов для реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів.

На нашу думку, слід звернути особливу увагу на ознаки, які характеризують адміністративні послуги. Отже, проведений аналіз наукової літератури з адміністративного права дозволяє виділити такі ознаки адміністративних послуг.

1. Основною ознакою адміністративних послуг є задоволення публічного інтересу. На думку Ю.О. Тихомирова, «під публічним інтересом розуміється визначений державою та забезпечений правом інтерес соціальної спільноти, задоволення якого служить умовою та гарантією її існування та розвитку» [48]. Публічні послуги повинні бути закріплені на законодавчому рівні та відображатися у принципах державної політики;

2. Адміністративні послуги надаються за заявою (ініціативою) особи (фізичної або юридичної). Як підкреслює І.Б. Коліушко, ознакою адміністративних послуг є безпосередня ініціатива особи, незалежно від форми заяви (усної або письмової) та порядку її отримання органом влади [50, с.106]. Цілком слушною постає думка колективу авторів практичного посібника «Центри надання адміністративних послуг», що так звана «втручальна» діяльність адміністративного органу (інспекційні перевірки тощо) не є адміністративною послугою [56];

3. Надання адміністративної послуги пов'язане із забезпеченням умов для реалізації суб'єктивних прав та виконання обов'язків конкретної приватної особи. Наприклад, реєстрація суб'єктів господарювання, видача дозволів та ін.;

4. Адміністративні послуги надаються адміністративними органами і обов'язково через реалізацію владних (публічних) повноважень. На думку колективу авторів практичного посібника «Центри надання адміністративних послуг», поняття «адміністративного органу» при цьому вживається не в устроєвому (статутному, організаційному) значенні (такими, наприклад, є органи виконавчої влади, виконавчі органи місцевого самоврядування), а у функціональному [56]. Слід зазначити, що отримати конкретну адміністративну послугу можна, як правило, тільки в одному адміністративному органі, на відміну від інших видів звернень, які можуть бути адресовані ширшому колу суб'єктів, у тому числі політичним органам (наприклад, Президенту Україні, Верховній Раді Україні та ін.), які в разі усвідомлення політичної доцільності конкретного звернення можуть переадресувати його до відповідного компетентного органу влади. Отже, як вважають дослідники Центру політико-правових реформ, адміністративний орган володіє «монополіює» на надання конкретної адміністративної послуги [56];

5. Право на отримання споживачем конкретної адміністративної послуги та відповідне повноваження щодо її надання адміністративним органом закріплене законами і нормативно-правовими актами. Як підкреслює І.Б. Коліушко, «необхідність і, відповідно, можливість отримання конкретної адміністративної послуги безпосередньо передбачено законом» [50, с.106];

6. Споживач має право безперешкодно отримати інформацію та консультацію щодо умов її надання;

7. Результатом адміністративної послуги в процедурному значенні є адміністративний акт (рішення або дія адміністративного органу, якими задовольняється клопотання особи). Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2009 року №737 «Про заходи щодо упорядкування адміністративних послуг», адміністративний акт визначається, як прийняте суб'єктом рішення індивідуальної дії, спрямованої на набуття, зміну чи припинення прав та обов'язків особи [65]. Слід підкреслити, що такий акт має конкретного адресата - споживача адміністративної послуги, тобто особу яка звернулася за даною послугою.

Також, враховуючи думку В.Б. Авер'янова, до обов'язкових ознак адміністративних послуг треба віднести те, «що приватні особи мають право на свій розсуд (крім неправомірних дій) користуватися результатами наданих послуг» [66, с.125]. Як вважає В.П. Тимощук, другорядною ознакою адміністративних послуг можна вважати їх типовість, або ординарність. Ця ознака особливо актуальна для адміністративних послуг, які можуть надаватися через «універсами послуг», де спілкування між адміністративним органом і особою фактично є «документальним» і, як правило, не вимагає особистого вислуховування особи [43, с.117].

У Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг також перераховані ознаки адміністративних послуг, які характеризують належність послуг до адміністративних за такими критеріями: «повноваження адміністративного органу щодо надання певного виду послуг визначається законом; послуги надаються адміністративними органами шляхом реалізації владних повноважень; послуги надаються за зверненням фізичних та юридичних осіб; надання послуг пов'язане із забезпеченням створення умов для реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законих інтересів; результатом розгляду зверненням є адміністративний акт, що має індивідуальний характер (паспорт, свідоцтво, ліцензія, дозвіл тощо)» [55]. На ряду з вище перерахованими ознаками адміністративних послуг, у Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг позначені і основні принципи, які повинні враховуватися у процесі надання адміністративних послуг. До них можна віднести такі: доступність послуг для всіх фізичних та юридичних осіб; дотримання стандартів надання послуг; відповідність розміру плати за послуги економічно обґрунтованим витратам, пов'язаними з їх наданням; відкритість [55].

Слід погодитися з думкою А.А. Коваленка, який підкреслює, що не належать до адміністративних послуг такі відносини, які виникають між особами та адміністративними органами за ініціативі останніх (наприклад, у ході перевірок суб'єктів господарювання чи притягнення до адміністративної відповідальності, а також щодо діяльності адміністративних органів, яка пов'язана з реалізацією ними владних повноважень [67, с.101]. Крім того, слід зазначити, що в Україні і досі залишаються невирішеними такі проблеми, як забезпечення належного рівня правового регулювання адміністративно-процедурних відносин, які виникають за ініціативою державних органів, а також удосконалення адміністративного й судового оскарження процесів надання адміністративних послуг населенню органами виконавчої влади.

Отже, враховуючи все вищенаведене, можна зробити висновок, що адміністративні послуги - це передбачена законом розпорядча діяльність «адміністративних органів» (органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування), що здійснюється за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямована на реалізацію їхніх прав, свобод та законних інтересів. Адміністративні послуги здійснюються за принципами: доступності послуг для всіх осіб (як фізичних та і юридичних); дотриманні стандартів надання послуг та відкритості. При цьому головною ознакою будь-якої адміністративної послуги є задоволення публічного інтересу.

У зв'язку з тим, що адміністративні послуги характеризуються багатогранністю та різноманітністю, виникає об'єктивна потреба щодо їх класифікації. Аналіз відповідних вітчизняних джерел свідчить про те, що на теперішній час не існує загальноприйнятої класифікації адміністративних послуг, а також відсутній єдиний підхід до визначення критеріїв їх класифікації. Дійсно, існує багато класифікацій адміністративних послуг, але, на нашу думку, важливими є насамперед ті класифікації, які мають практичне значення і дають можливість надати рекомендації щодо покращення діяльності системи надання адміністративних послуг.

На підставі проведеного аналізу досліджень таких науковців, як В.П. Тимощук [43], І.Б. Коліушко [45], М.І. Ославський [68], О.М. Соловйова [69], можна виділити критерії класифікації адміністративних послуг та згрупувати їх наступним чином. По-перше, за рівнем встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та видом правового регулювання процедури їх надання, вони поділяються на: 1) адміністративні послуги з централізованим регулюванням (закони, акти Президента України, Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади); 2) адміністративні послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади); 3) адміністративні послуги зі «змішаним» регулюванням (коли має місце одночасно і централізоване, і локальне регулювання).

Вважаємо за доцільне навести думку Т.О. Коломоєць, яка підкреслює, що така класифікація дає змогу виробити кілька правил щодо впорядкування системи надання адміністративних послуг, особливо щодо послуг з локальним регулюванням. По-перше, необхідно зважено підходити до запровадження нових видів послуг і враховувати людські, фінансові та технічні ресурси для надання якісних послуг. По-друге, стосовно «локальних» адміністративних послуг найбільшу активність у частині перегляду та вдосконалення організації їх надання можуть проявити органи місцевого самоврядування.» [70, с.206];

По-друге, за змістом публічно-сервісної діяльності щодо надання адміністративних послуг вони, поділяються на: 1) видачу дозволів (на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами), а також акредитацію, атестацію, сертифікацію; 2) легалізацію актів (консульська легалізація документів), нострифікацію (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікацію (установлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України); 3) ведення реєстрів (реєстрація актів громадянського стану, суб'єктів підприємницької діяльності), у тому числі легалізація суб'єктів (легалізація об'єднань громадян); 4) соціальні послуги - визнання статусів, прав осіб (призначення пенсій, субсидій). Як вважає О.М. Соловйова, вищевказаний критерій може мати як теоретичне, так і практичне значення. Крім того, «саме зміст адміністративної діяльності запроваджено як критерій для класифікації адміністративних послуг, визначеної в проекті Закону України «Про адміністративні послуги» [69].

По-третє, за галузями законодавства, точніше за предметом (характером) питань, за розв'язанням яких звертаються особи до адміністративних органів: підприємницькі послуги; земельні послуги; будівельно-комунальні послуги; житлові послуги; соціальні послуги та ін.

У залежності від способу отримання тієї чи іншої адміністративної послуги, можна розрізняти послуги, що надаються споживачеві під час безпосереднього звернення його до уповноваженого суб'єкта, та на послуги, які мають надаватись без відвідування відповідного органу. На нашу думку, слід цілком погодитися з думкою О.М. Соловйової щодо того, «що на практиці можливість (а часто вимушеність) особистого спілкування приватної особи - споживача адміністративної послуги з посадовою особою уповноваженого органу, яка надає адміністративну послугу, є однім з найбільших корупційних ризиків у сфері надання адміністративних послуг» [69]. Крім того, О.М. Соловйова класифікує адміністративні послуги за предметом (характером) питань, за розв'язанням яких звертаються особи до адміністративних органів. Так, до таких послуг можна віднести: підприємницькі, соціальні, земельні, житлові та інші адміністративні послуги. І.П. Голосніченко поділяє адміністративних послуги на такі, що забезпечують: розпорядчу діяльність; організаційну діяльність або результат діяльності адміністративного органу [70].

І остання класифікація адміністративних послуг - за критерієм платності. Це поділ їх на платні та безоплатні послуги. Визнання державою існування певних видів адміністративних послуг, що фінансуються не з бюджету, а за рахунок отримання плати зі споживачів, потрібує чіткого і зрозумілого визначення та обґрунтування, а саме, які послуги мають бути безоплатними, а за які потрібно стягувати плату [52]. Таким чином, особливо актуальною на теперішній час є проблема чіткого визначення питання щодо віднесення окремих видів адміністративних послуг до платних, а також обґрунтованості розміру плати за ці послуги та прозорості цього процесу. Слід цілком погодитися з думкою О.М. Соловйової, «що на даний час спостерігається тенденція збільшення появи різноманітних платних послуг, які надаються бюджетними установами у галузі державного управління. Але потрібно пам'ятати про те, що метою адміністративних послуг є не одержання доходу, а забезпечення прав, свобод людини та громадянина і законних інтересів юридичних осіб» [69].