Прокурорский надзор

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Прошли столетия с тех пор, как Дж. Локк и Монтескье выдвинули идею разделения властей, вошедшую в наше время во многие конституции разных стран. Такой же подход нашел отражение и закрепление в Конституции РФ 1993 г.: государственная власть в РФ разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Разделение властей рассматривается как общецивилизованный уровень. И, кажется, все в данной модели находится в идеальном состоянии, как говорится, на своем месте, но из этого положения как раз и вытекает насущный вопрос о том: “Какое место занимает прокуратура в системе разделения властей”.

Таким образом можно обозначить проблему применения на практике классической триады властей в виду неопределенности с положением прокуратуры как основного участника контрольно-надзорных правоотношений в системе органов государственной власти.

Около 3 веков назад Петр I изначально замыслил прокуратуру как особо доверенный орган с функциями надзора за деятельностью чиновников, учредив должность Генерального прокурора при Сенате. Далее в результате судебной реформы 1864 года прокуратура в значительной степени утратила свои надзорные полномочия. В 1917 году прокуратуру была упразднена и через 5 лет воссоздана - как инструмент, защищающий единое правовое поле, целостность государства. В 1970 - 1980-х г.г. на органы прокуратуры было возложено множество несвойственных ей функции, которые оттеснили на второй план ее главную задачу по осуществлению надзора за законностью. В 1991 - 1992 годах вновь делаются попытки понизить ее статус, лишить надзорных полномочий, низвести до уровня органа государственного обвинения. Принятый в 1992 году федеральный закон “О Прокуратуре РФ” деполитизировал органы прокуратуры. Два-три года назад была расширена сфера надзорных полномочий прокуратуры.

В настоящее все отчетливее “выражается” мнение об ограничении надзорных полномочий прокуратуры, при этом делается ссылка на западные образцы. Парламентскую Ассамблею Совета Европы не устраивает ряд факторов в статусе прокуратуры РФ. Все устремления этой организации направлены на переустройство российской прокуратуры по образу и подобию западных, создание единого мирового стандарта. ПАСЕ критикует и отсутствие реформы прокуратуры в целом, и наличие полномочий по надзору за исполнением законодательства Ковязина Ю. Реформы XX века: стремление к преобразованию прокурорского надзора// Законность. 2002. № 10. С.2..

В странах, на которые ссылаются сторонники ограничения полномочий прокуратуры, уже давно созданы гражданские общества и его саморегуляторы: стабильное законодательство, традиция уважения к закону, ответственность перед ним. Правовой культурой в таких странах проникнуты все структуры общества. Именно этим и обусловлено сужение государственного контроля и надзора Прокурорский надзор: прошлое, настоящее и будущее. - Н. Макаров, заместитель генерального прокурора// Российская юстиция. 2002. № 4. С. 12.. Не секрет, что в России на сегодняшний момент совсем другая ситуация, и исходить нужно, несомненно, из нее, с чем я полностью согласен. Я придерживаюсь точки зрения, что цели, задачи, полномочия прокуратуры должны исходить, прежде всего, из национальных моделей и принципов правосудия.

На внутренней политической арене России также высказываются мнения о реорганизации самой прокуратуры и ее функций и основной упор всех “реорганизаторов” делается на лишение прокуратуры широких надзорных полномочий и отнесение ее в ведомство Министерства юстиции, с чем я полностью не согласен, так как в этом случае будет утрачена сущность прокуратуры как независимого надзорного органа.

Таким образом, подходя к изложению основного материала своей работы, я указал на важные моменты, с позиции которых я попытаюсь раскрыть сущность прокурорского надзора в сфере административных отношений и его конкретное проявление в сфере надзора за органами внутренних дел (милиции).

Из многообразия субъектов, образующих в Российской Федерации систему органов административной юрисдикции, построенную по территориально- отраслевому принципу, милиция является самой многофункциональной структурой. Законодатель указал, что производство по делам об административных правонарушениях милиции - это регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность ее должностных лиц, состоящая в рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях, а также в применении ими мер административно- процессуального обеспечения в установленных законом формах и порядке.

Многообразие общественных отношений в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности обуславливает отнесение к подведомственности милиции (ОВД) широкого круга административных правонарушений.

Но практика привлечения нарушителя к административной ответственности, это только часть многообразной административной деятельности органов внутренних дел.

Административная деятельность органов внутренних дел (милиции) в качестве основных направлений в целом охватывает:

-охрану общественного порядка, прежде всего выявление и пресечение административных правонарушений, привлечение к ответственности лиц их совершивших, предупреждение административных проступков;

-лицензионно- разрешительную деятельность;

-паспортно - регистрационную деятельность;

_ -контроля за соблюдением правил безопасности движения автомобильного транспорта;

_ -контроль за соблюдением правил въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации, пребывания и проезда через территорию России иностранных граждан и лиц без гражданства Административная деятельность органов внутренних дел. - Под ред. Кикотя В.Я. М.; 2003. С. 98..

Некоторые аспекты деятельности этого государственного органа будут освещены в моей работе.

I. Прокурорский надзор за административной деятельностью органов внутренних дел

1.1 Прокурорский надзор в сфере соблюдения законодательства, регулирующего оборот оружия и боеприпасов

Конституцией Российской Федерации вопросы оборонного производства, определения порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества отнесены к исключительному ведению Российской Федерации Конституция РФ. ст. 71. п. “М”..

Проверку на данном направлении рекомендуется проводить в связи с осложнением состояния законности в сфере оборота оружия, в том числе с учетом динамики правонарушений и преступлений, совершаемых с применением оружия, посягающих на жизнь и здоровье граждан, собственность, общественный порядок.

В сферу проведения проверки попадают органы внутренних дел, юридические лица с особыми уставными задачами и физические лица, действующие в сфере оборота гражданского и служебного оружия, боеприпасов.

С чего начинается любая проверка с определения массива нормативных актов, которым следует руководствоваться при проведении проверки.

Так при проведении проверок в данном направлении необходимо руководствоваться следующими основными нормативными актами:

1. Федеральным законом от 13.12.96 N 150-ФЗ “Об оружии”,

2. Постановлением Правительства РФ от 21.07.98 N 814 "О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ",

3. Постановлением Правительства РФ от 08.06.98 г. № 574 “О размерах единовременных сборов, взимаемых за выдачу лицензий, разрешений и сертификатов, предусмотренных Федеральным законом “Об оружии”, а также за продление сроков их действия”,

4. Приказом МВД РФ от 12 апреля 1999 г. N 288 “О мерах по реализации постановления Правительства РФ от 21.07.98 г. N 814”.

Непосредственный государственный контроль за соблюдением законодательства об оружии, его оборотом возложен на лицензионно-разрешительные службы Министерства внутренних дел, которые выполняют широкий комплекс мероприятий, связанных с выдачей и отзывом (лишением) лицензий (разрешений) на право приобретения (владения), хранения, ношения, перевозку и коллекционирование огнестрельного оружия, боеприпасов к нему и взрывчатых веществ, на открытие и функционирование объектов, где они обращаются, регистрацией, перерегистрацией и учетом оружия; его изъятием; проверки его хранения и оформление материалов на нарушителей этих правил Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об оружии: учебное пособие. - М.; 1997. С. 10. .

Перед непосредственным проведением проверки предлагается проанализировать рассмотренные районными (городскими) судами за истекший период времени дела по жалобам граждан на неправомерные действия (решения) должностных лиц органов внутренних дел при осуществлении ими лицензионно-разрешительных и контрольных полномочий в сфере оборота оружия. Это позволит сориентироваться по наиболее типичным нарушениям, которые могут допускаться сотрудниками ОВД, и сделать, тем самым, последующую проверку более эффективной. Кроме этого необходимо провести анализ жалоб в данной сфере, поступивших от граждан и юридических лиц.

В ходе проверки необходимо учитывать, что в силу ст. 9 Федерального закона “Об оружии” производство оружия, торговля им, его приобретение, коллекционирование или экспонирование на территории РФ подлежат лицензированию, за исключением производства и приобретения оружия государственными военизированными организациями. На хранение и ношение оружия выдаются разрешения при регистрации приобретенного оружия в ОВД.

Лицензии на торговлю оружием, его приобретение, коллекционирование или экспонирование выдаются ОВД на основании заявления гражданина РФ. Срок действия лицензий на торговлю оружием, его коллекционирование или экспонирование - три года со дня выдачи лицензий (срок может быть продлен на пять лет по заявлению владельца соответствующей лицензии, которое подается за 3 месяца до истечения срока действия лицензии и рассматривается ОВД), а лицензии на приобретение оружия - шесть месяцев со дня выдачи лицензии.

Необходимо проверить законность выдачи лицензий и разрешений ОВД, а именно: соблюдены ли со стороны ОВД требования действующего законодательства при выдаче лицензии (затребованы ли необходимые документы и соблюдены ли все необходимые условия для выдачи лицензий);

своевременность внесения единовременных сборов, взимаемых за выдачу лицензий (разрешений), соответствие их размерам, установленным Постановлением Правительства РФ от 08.06.98 г. № 574 (с изменениями и дополнениями от 13. 07. 2004);

законность принятых решений об отказе в выдаче лицензий и разрешений.

Основаниями для отказа в выдаче лицензий и разрешений или продлении срока их действия являются:

1. непредставление заявителем необходимых сведений либо представление им неверных сведений;

2. невозможность обеспечить условия безопасности производства, учет и сохранность оружия либо не обеспечение этих условий.

3. другие основания, предусмотренные ФЗ “Об оружии” (в зависимости от категорий соискателей лицензий и видов деятельности, лицензию на осуществление которых они претендуют получить).

Необходимо установить, соблюдаются ли должностными лицами ОВД требование закона об обязательном письменном информировании заявителя об отказе в выдаче лицензии или продлении срока ее действия с указанием мотивированных причин отказа. Информирование заявителя в подобных случаях является гарантией возможности своевременного использования им судебной защиты своего нарушенного права.

Проверить правильность аннулирования лицензий, разрешений на право хранения и ношения оружия лицензионно-разрешительными службами ОВД.

В соответствии со ст. 26 Федерального закона “Об оружии” Собрание законодательства РФ. № 51. Ст. 5681. лицензии на производство гражданского и служебного оружия, торговлю им, его приобретение, коллекционирование или экспонирование, а также разрешения на хранение или хранение и ношение оружия аннулируются органами, выдавшими эти лицензии или разрешения, в случаях:

1) добровольного отказа от указанных лицензий или разрешений, либо ликвидации юридического лица, либо смерти собственника оружия;

2) систематического (не менее двух раз в течение года) нарушения либо неисполнения юридическими лицами или гражданами требований, предусмотренных настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами РФ, регламентирующими оборот оружия;

3) возникновения предусмотренных Федеральным законом “Об оружии” обстоятельств, исключающих возможность получения лицензий или разрешений;

4) конструктивной переделки владельцем гражданского или служебного оружия и патронов к нему, повлекшей изменение баллистических и других технических характеристик указанных оружия и патронов к нему.

Принятию решения об аннулировании лицензий или разрешений по основаниям, предусмотренным пунктом 2, должно предшествовать предварительное письменное предупреждение владельца лицензии или разрешения органом, выдавшим эти лицензию или разрешение. В предупреждении указывается, какие именно правовые нормы и правила нарушены или не исполнены, и назначается срок для устранения допущенных нарушений. При этом необходимо иметь ввиду, что все предупреждения ОВД должны строго соответствовать требованиям действующего законодательства. В случае установления незаконных предупреждений, на основании которых в последующем лицензии и разрешения на право хранения и ношения оружия были аннулированы, решения об аннулировании лицензий необходимо опротестовывать.

Проверить законность изъятия конфискации оружия и патронов к нему. В силу ст. 27 Федерального закона “Об оружии” изъятие оружия и патронов к нему производится органами внутренних дел в случаях:

1. отсутствия лицензий на производство гражданского и служебного оружия и патронов к нему, торговлю ими, их приобретение, коллекционирование или экспонирование, а также разрешений на хранение или хранение и ношение оружия; аннулирования в установленном порядке указанных лицензий и разрешений;

2. нарушения юридическими лицами или гражданами установленных Федеральным законом “Об оружии” и иными нормативными правовыми актами РФ правил передачи, приобретения, коллекционирования, экспонирования, регистрации, учета, хранения, ношения, перевозки, транспортирования и применения оружия до принятия окончательного решения в порядке, установленном законодательством РФ;

3. выявления самодельных или переделанных владельцем гражданского или служебного оружия и патронов к нему с измененными баллистическими и другими техническими характеристиками;

4. смерти собственника гражданского оружия до решения вопроса о наследовании имущества, а также смерти гражданина, имевшего на законных основаниях боевое или служебное оружие;

5. ликвидации юридического лица.

Порядок изъятия оружия и патронов к нему определен “Правилами оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации”, утв. Постановлением Правительства РФ от 21.07.98 г. № 814 Собрание законодательства РФ. № 32. Ст. 3878..

Согласно п.79 Правил, оружие и патроны изымаются органами внутренних дел и другими уполномоченными на то федеральным законодательством органами.

Органы, осуществляющие государственный надзор за соблюдением правил охоты, рыболовства, охраны природы и природных ресурсов, передают изъятые оружие и патроны в соответствующие органы внутренних дел.

Изъятые либо конфискованные оружие и патроны подлежат передаче в органы внутренних дел в порядке, установленном МВД РФ. При этом оружие и патроны, изъятые и признанные вещественными доказательствами по уголовным делам, передаются после окончания рассмотрения дел в судебном порядке.

Об изъятии оружия и патронов составляется протокол (акт), в котором указываются вид, тип, модель, калибр, серия и номер изымаемого оружия, а также вид и количество патронов либо делается соответствующая запись в протоколах об административном правонарушении, о досмотре вещей или административном задержании в случаях, предусмотренных федеральным законодательством. Протокол (акт) составляется в порядке, установленном федеральным законодательством.

Оружие и патроны, выданные юридическим и физическим лицам во временное пользование, изымаются на период устранения выявленных нарушений либо обстоятельств, препятствующих обеспечению сохранности или безопасности хранения этого оружия и патронов.

В ходе проверки необходимо проанализировать административную практику органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях. За нарушение правил оборота оружия в РФ граждане, и должностные лица организаций могут быть привлечены к административной ответственности по ст. ст. 20.8, 20.9, 20.10, 20.11, 20.12, 20.13, 20.14, КоАП РФ.

Дела данной категории в соответствии со ст. 23.3 КоАП РФ рассматриваются органами внутренних дел (милиция), за исключением ст. 20.9 КоАП РФ, рассмотрение которой подведомственно мировым судьям.

Согласно ст. 27.10 КоАП РФ при совершении указанных нарушений, работники милиции вправе изъять огнестрельное оружие, а также боевые припасы до рассмотрения дела, о чем делается запись в соответствующем протоколе с указанием типа, марки, модели, калибре, серии, номере, об иных идентификационных признаках оружия, о виде и количестве боевых припасов.

В соответствии с санкциями ч. 2, 3 ст. 20.8, 20. 9, 20.10, 20.12, 20.13, 20.14 КоАП РФ за совершенное правонарушение может быть применено дополнительное административное взыскание в виде возмездного изъятия оружия либо его конфискации. При привлечении виновных лиц к ответственности по ст. 20.9, КоАП РФ производится конфискация орудия административного правонарушения (приспособление для бесшумной стрельбы или прицела ночного видения), что обуславливается, по моему мнению, повышенной общественной опасностью данного вида правонарушения. Эти виды административных взысканий применяются наряду со штрафом. Нововведением кодекса в этом плане стал тот факт, что согласно санкций указанных статей КоАП РФ возмездное изъятие оружия и боевых припасов не может применяться как альтернативное наказание.

При проверке дел об административных правонарушениях в сфере оборота оружия следует убедиться в наличии сведений об изъятии оружия в протоколе об административном правонарушении. В случаях, когда оружие было изъято, при вынесении постановления по делу об административном правонарушении с наложением взыскания без применения конфискации оружия и боеприпасов либо их возмездного изъятия, ранее изъятое имущество должно быть возвращено собственнику - гражданину или юридическому лицу.

При этом следует учесть, что в силу ст. 35 Конституции РФ, как гражданин, так и юридическое лицо могут быть лишены своего права собственности только на основании решения суда. Таким образом, конфискация имущества, явившегося непосредственным объектом или орудием совершения правонарушения путем вынесения соответствующего постановления административного органа не возможны, решение о конфискации должно приниматься только в судебном порядке.

Конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей.

Необходимо при проверке обращать внимание и проверять наиболее досконально, что конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию, что в рамках района, в котором я работаю, имеет особую актуальность. Нарушение данного положения закона является безусловным основанием для соответствующих мер реагирования.

Правильность позиции о не конституционности конфискации на основании решений административных органов, кроме этого подтверждена задолго до принятия КоАП РФ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г. № 8-П Собрание законодательства РФ. № 12. Ст. 1458. и его же Определением от 1 июля 1998 г. N 97-О Собрание законодательства РФ. № 35. Ст. 4464.. Данное конституционное положение в полной мере распространяется и на возмездное изъятие имущества, которое, по существу представляет собой принудительное лишение лица права собственности на определенное имущество, отличающееся от конфискации лишь возмездностью (денежной компенсацией за изъятое имущество).

Изложенное не затрагивает полномочия органов внутренних дел по наложению других, помимо конфискации и возмездного изъятия, административных взысканий, предусмотренных вышеперечисленными статьями КоАП РФ.

В ходе проверки необходимо оценить обоснованность и законность принятых ОВД решений об уничтожении либо реализации оружия после принятия соответствующих судебных постановлений о конфискации и возмездном изъятии оружия. Для этого необходимо работнику прокуратуры, ответственному за проведение проверки, истребовать из судов информацию об административных делах, рассмотренных ими с вынесением постановления о конфискации или возмездном изъятии оружия, а также уголовных делах, по которым оружие было приобщено к делу в качестве вещественного доказательства. В случае если оружие являлось предметом судебного разбирательства проследить поступление этого оружия из судов в соответствующие ОВД после вступления судебных постановлений в законную силу, поскольку с этого момента оружие в судах находиться не может.

Изъятое или конфискованное оружие и патроны к нему, а также копии (реплики) оружия подлежат историко-культурной и искусствоведческой экспертизе, организуемой Министерством культуры РФ, к осуществлению которой могут привлекаться специалисты других федеральных органов исполнительной власти, а также юридических лиц, имеющих лицензии на производство, коллекционирование или экспонирование оружия.

По результатам экспертизы оружие и патроны направляются на реализацию или уничтожение. Оружие, признанное по результатам экспертизы, имеющим культурную ценность либо в отношении которого необходимо создание особых условий хранения, подлежит передаче на хранение в специально уполномоченные органы и организации. Изъятые оружие и патроны, технически непригодные для эксплуатации, самодельные или переделанные, а также запрещенные к обороту на территории РФ уничтожаются ОВД.

Таким образом, принятию решения об уничтожении либо реализации оружия должно предшествовать проведение экспертизы, без проведения такой экспертизы решения являются незаконными, виновных следует привлекать к ответственности.

Далее считаю целесообразным отметить, что прокурор должен провести проверку соблюдения органами внутренних дел законодательства, регулирующего административные правоотношения милиции с гражданами и юридическими лицами, а для достижения большей эффективности проводимой проверки, кроме этого выяснить вопросы соблюдения законодательства, регулирующего оборот оружия внутри системы, т.е. в самом органе внутренних дел. Я даже хочу отметить, что эти две ветви, одного направления надзора, логических взаимосвязаны между собой, и требуют одновременного проведения, что и приведет к высокой эффективности всей проверки в целом.

В ходе проверок ведомственной деятельности ОВД, прокурор выясняет следующие вопросы:

налажен ли надлежащий учет оружия и боеприпасов, его движение внутри ОВД;

закреплено ли табельное оружие за личным составом;

соответствует ли требованиям ведомственных приказов оборудование комнат для хранения оружия;

соблюдаются ли установленные правила хранения огнестрельного оружия и боеприпасов;

соответствует ли опись имущества и ярлыки в комнатах для хранения оружия установленным требованиям;

обеспечена ли надлежащая охрана комнаты для хранения оружия;

проводится ли поштучный и по номерной прием и сдача стрелкового оружия и ящиков с боеприпасами;

проводят ли соответствующие офицеры проверки наличия и состояния оружия, и отражается ли это в книге проверок;

проводится ли инвентаризация оружия и внеплановые проверки наличия оружия и боеприпасов;

какие меры принимаются органами милиции в случае проверки сведений (информации) о незаконном обращении с огнестрельным оружием и боеприпасами, в частности, проводятся ли рейды и специальные операции по изъятию оружия и боеприпасов у лиц, незаконно им владеющих, а также браконьеров;

как реагирует орган внутренних дел на сообщения о закладке взрывчатки, минировании зданий, транспортных средств, принимаются ли меры к эвакуации людей, оцеплению объектов;

во всех ли случаях совершению правонарушений, связанных с незаконным оборотом оружия, содержащих признаки преступлений, возбуждаются уголовные дела;

уведомляется ли прокурор о случаях смерти или ранения граждан в результате применения огнестрельного оружия сотрудниками ОВД. Прокурор должен дать юридическую оценку каждому из таких случаев применения оружия на предмет их правомерности и законности и при необходимости провести проверку Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях органами Министерства внутренних дел: учебное пособие. М.; 1996. С. 21-23..

Заканчивая изложение материала по указанному вопросу хочу вкратце остановиться на мерах прокурорского реагирования. Выявив нарушения законодательства об оружии, прокурор обязан принять предусмотренные законом меры, направленные на устранение выявленных нарушений, причин и условий им способствующих. Меры реагирования выбираются в зависимости от степени тяжести нарушений, их распространенности и других факторов.

В случае выявления противоречащего закону акта, как правило, постановления начальника органа внутренних дел по делу об административном правонарушении, прокурор приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Протест подлежит обязательному рассмотрению в десятидневный срок с момента его поступления.

В случае массовости нарушений прокурор вносит представление об устранении нарушений закона, с целью устранения выявленных нарушений и наказания виновных лиц.

Согласно Указанию прокурора Читинской области проверки соблюдения законодательства в данной сфере проводятся ежеквартально, что приносит свои положительные результаты в связи с их систематичностью.

Основными нарушениями законодательства в указанной сфере правоотношений я считаю, является, “не знание” законодательства об административном судопроизводстве сотрудниками милиции, что приводит к тому, что во многих протоколах не указывается дата и время совершения правонарушения, место и время рассмотрения дела об административном правонарушении, не вручение копии постановления, не возвращение изъятых предметов, если они не были конфискованы, неправильное применение норм КоАП РФ Архив прокуратуры Красночикойского района Читинской области за 2003 год..

Таким образом, подводя итоги, хочу отметить, что добиться коренного улучшения ситуации, что, на мой взгляд, является главной задачей прокурорского надзора, на указанном направлении возможно только в том случае, если не относится к указанным проверкам формально и проводить их систематически с полным знанием закона и анализа сложившейся ситуации.

1.2 Прокурорский надзор за законностью привлечения органами внутренних дел граждан к административной ответственности

Отсутствие консолидированного административно-правового акта, который отвечал бы духу и букве Конституции РФ, вынуждает правоприменяющие органы при наложении административного наказания руководствоваться административным усмотрением, поскольку не всегда представляется возможным регламентировать правом связь каждого фактического положения с точно определенными юридическими последствиями. В процессе решения задач орган или должностное лицо в силу необходимости применяют административное усмотрение в пределах, допускаемых правом. Например, в ст. 20.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определено в виде штрафа от 5 до 10 минимальных размеров оплаты труда или административного ареста на срок до 15 суток. Отсутствие критериев по наложению того или иного административного наказания ставит перед необходимостью руководствоваться административным усмотрением. Отсюда возникает проблема законности, которая все больше утверждает себя как объективная необходимость.

Различными административно-правовыми актами предусмотрены разные пределы усмотрения. Таким образом, органу, должностному лицу, осуществляющим исполнительную деятельность, предоставляется выбор, определенная степень свободы принятия наиболее целесообразного (по их мнению) решения в рамках правовых норм. Следует согласиться с В.Н. Дубовицким, который пишет: "...само требование соответствия интересам государства и граждан может иногда страдать противоречивостью, ибо требования интересов государства и личности не всегда совпадают. Задача административного права в связи с этим - дать толкованиям "цель закона" и "интересы государства и граждан" объективные основания с тем, чтобы сузить пределы административного усмотрения там, где это нежелательно Дубовицкий В.Н. Законность и усмотрение в государственном управлении. М.; 1984. С. 107..

Я полностью согласен с точкой зрения Пехтерева, что в сфере применения административных наказаний необходимо усилить роль прокурорского надзора Пехтерев А.Ф. Меры административного наказания, применяемые в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности.// Консультант-плюс.. Укреплению законности в этом важном вопросе также будет способствовать максимальное сокращение ведомственных нормативных актов по мерам административного наказания, применяемым в сфере охраны общественного порядка в целях защиты прав и свобод граждан.

При организации проверок необходимо обратить внимание на следующее: в соответствии со ст.2.3 КоАП РФ административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста. С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной законодательством о защите прав несовершеннолетних.

Вопросы компетенции органов внутренних дел при рассмотрении дел об административных правонарушениях регулируются ст.23.3 КоАП РФ, кроме этого в соответствии со ст. 28. 3 КоАП РФ должностные лица органов внутренних дел уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях еще по многим статьям кодекса, что говорит об их широкой вовлеченности в сферу административных правоотношений. Можно отметить, что такого спектра деятельности в сфере административных правоотношений нет ни у одного государственного органа.

Согласно ст.22. 2 КоАП РФ начальники органов внутренних дел или их заместители, уполномочены рассматривать в пределах своих полномочий соответствующие дела об административных правонарушениях и таким образом наделены правом наложения административного взыскания в виде штрафа или предупреждения за совершение административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ.

Пункт “г” ст.18 “Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних” Ведомости ВС РСФСР. 1967. № 23. Ст. 536 от 03. 06. 1967 (с изменениями и дополнениями от 25. 02. 1993) предусматривает возможность возложения на несовершеннолетнего, достигшего пятнадцатилетнего возраста, обязанность возместить причиненный материальный ущерб, если несовершеннолетний имеет самостоятельный заработок и суммам ущерба не превышает одной второй минимального размера оплаты труда, или возложить обязанность своим трудом устранить причиненный материальный ущерб, не превышающий одной второй минимального размера оплаты труда

Как уже указывалось, органы внутренних дел правом наложения дополнительных видов административного взыскания, предусмотренного статьями особенной части КоАП РФ, в виде конфискации и возмездного изъятия предметов не обладают.

Изъятие предметов, которые явились объектом и предметом совершения административного правонарушения должно производиться ОВД и ГИБДД в строгом соответствии со ст. 27.10 КоАП РФ. Исходя из буквального толкования ст. 27. 10 КоАП РФ изъятие вещей возможно во всех случаях, когда они явились орудиями совершения или предметами административного правонарушения. После вынесения постановления о наложении административного взыскания без дополнительной меры ответственности все изъятое имущество подлежит обязательному возврату собственнику.

При совершении одним лицом двух или более административных правонарушений, предусмотренных статьями особенной части КоАП РФ, согласно ст. ст. 4.4. КоАП РФ административное взыскание налагается за каждое совершенное административное правонарушение в отдельности. Если же лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же органом, должностным лицом взыскание должно налагаться в пределах только одной санкции. В данном случае к основному взысканию может быть присоединено одно из дополнительных взысканий, предусмотренных статьями об ответственности за любое из совершенных правонарушений.

Согласно ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения орган, уполномоченный разрешать административное дело, может освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. ОВД и ГИБДД часто отождествляется устное замечание и предупреждение. Предупреждение является ни чем иным как административным взысканием, предусмотренным ст. 3.4 КоАП РФ и оно в обязательном порядке выносится в письменной форме. При проверках необходимо обратить внимание, возможно ли применение предупреждения за конкретное административное правонарушение.

Каждое дело об административной правонарушении должно быть рассмотрено в определенный законом срок. Согласно ст. 29. 6 КоАП РФ общий срок рассмотрения указанных дел - 15 суток с момента поступления в орган, правомочный рассматривать дело. В случае поступления ходатайства от участников производства по делу об административной правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок может быть продлен, но не более чем на один месяц. Сокращенные сроки рассмотрения дел предусмотрены ч.3 ст. 29. 6 КоАП РФ. Пропуск срока рассмотрения, отсутствие ходатайств со стороны участников процесса, необоснованное продление данного срока влечет за собой безусловное опротестование постановления о привлечении к административной ответственности.

Особое внимание при проведении проверки необходимо обращать на процессуальную сторону сбора доказательств по административному делу. В административных правоотношениях протокол об административном правонарушении является основополагающим документом, на основании которого принимается решение по делу об административном правонарушении.

Протокол (постановление в случае, когда протокол не составляется) об административном правонарушении должен строго соответствовать требованиям ст. 28. 2 КоАП РФ, ссылка должностного лица на то, что отсутствуют бланки установленного образца, является несостоятельной и решение, принятое по делу, подлежит опротестованию. Указанные требования предъявляются и к постановлению прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении. Ст. 28. 6 КоАП РФ определены случаи, когда протокол об административном правонарушении может не составляться.

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении (КоАП РФ в ред. Федерального закона от 08.12.2003 N 161-ФЗ).

Завершающей частью производства по делу об административном правонарушении является вынесение соответствующим органом решения.

Решение выносится в форме постановления, которое должно отвечать требованиям ст. 29. 10 КоАП РФ.

В случае установления нарушений процессуальных требований КоАП РФ на постановления должны приноситься протесты.

При применении органами внутренних дел административного законодательства повсеместно используется право административного задержания граждан, совершивших правонарушение. Административное задержание нередко используется работниками уголовного розыска как незаконный способ воздействия на лиц, подозреваемых в совершении преступлений.

Необходимо учитывать, что административное задержание является мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 27. 3 КоАП РФ административное задержание возможно только при наличии определенных условий: это должно быть кратковременным ограничением свободы физического лица, которое применяется в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении (такая необходимость возникает, когда установлены данные о том, что правонарушитель не имеет постоянного места жительства либо он может скрыться с места жительства).

При проведении проверок необходимо обратить внимание на соответствие требованиям ст. 27. 4 КоАП РФ составленных протоколов об административном задержании; на уведомление родителей несовершеннолетних задержанных о произведенном задержании; на соблюдение установленных ст. 27.5 КоАП РФ сроков административного задержания. Согласно ст. 27.5 КоАП РФ общий срок задержания составляет 3 часа и только в исключительных случаях, установленных законом лица могут быть задержаны на срок до 48 часов.

Исчисление сроков задержания начинается с момента доставления нарушителя к месту составления протокола (сведения о времени задержания заносятся в журнал задержанных, находящийся в дежурной части ОВД). Нарушения закона при административном задержании граждан допускаются, как правило, не только в результате слабого знания законодательства личным составом органов внутренних дел, но и невыполнения оперативными работниками требований, установленных постановлением правительства РФ от 15 октября 2003 г. N 627 “Об утверждении положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц”. Должностное лицо, уполномоченное осуществлять административное задержание опрашивает поступающего, проверяют наличие оснований для помещения в камеру, регистрируют в книге, в присутствии понятых обыскивают лицо, личные вещи подвергает досмотру Административная деятельность органов внутренних дел. - Под ред. Кикотя В.Я. М.; 2003. С. 142..

Таким образом, при подготовке актов прокурорского реагирования следует учитывать, что за нарушения закона при административном задержании граждан несут ответственность не только работники ОВД, которые непосредственно нарушили закон, но и оперативные дежурные, не принявшие мер к устранению допущенных нарушений закона.

К мерам прокурорского реагирования можно отнести протест, который вносится на противоречащие закону постановления. Если взять статистику обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях и соответственно количество внесенных в связи с этим протестов, например с 1 июля 2002 г. по 1 июля 2003 г., можно сделать вывод о том, что основная часть жалоб приходится на постановления ГИБДД, несмотря на то, что перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, приведенный в гл. 23 КоАП РФ, достаточно велик. Это говорит о том, что повседневная жизнь граждан часто соприкасается с деятельностью органов ГИБДД (по крайней мере, чаще, чем с деятельностью других органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях) Папелишвили Г. Административно-процессуальная защита прав и свобод граждан.// Консультант-плюс.

1.3 Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о свободе выбора места жительства и передвижения

прокурорский надзор административный законность

Одной из насущных проблем российского правопорядка является регулирование передвижения граждан в пределах РФ, их регистрации по месту пребывания и жительства.

Пункт 1 статьи 27 Конституции РФ устанавливает, что каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Место пребывания - гостиница, санаторий, пансионат, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно. Место жительства - жилой дом, квартира, иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Дедок М.Ю. Свобода передвижения и выбора места жительства: законодательство и практика.// Консультант-плюс..

Свобода выбора места жительства и передвижения - конституционное право граждан.

Данные отношения регулируются Федеральным законом “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации” Российская газета. № 152. 10.08.1993..

Прокуратура наделена достаточно широкими полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением законодательства о свободе выбора места жительства и передвижения.

При осуществлении надзора за исполнением законодательства о свободе передвижения, места жительства и пребывания прокурор вправе ознакомиться с соответствующими документами.

Основными источниками информации о нарушениях законодательства о свободе выбора места жительства и передвижении являются:

1) жалобы и заявления граждан о нарушении их прав, поступившие в прокуратуру, подразделения миграционных служб, паспортно-визовые подразделения МВД России;

2) обобщения судебной практики;

3) статистические данные контролирующих органов;

4) выступления и публикации в средствах массовой информации.

Для данной сферы характерны следующие нарушения:

1) необоснованный (в нарушение ст. 8 закона РФ “О праве граждан РФ на свободу передвижения…” отказ в регистрации граждан по месту их пребывания;

2) произвольное изменение установленных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. Правил регистрационного учета граждан, т.е. установление различного рода ограничений, либо дополнительных условий (дактилоскопическое исследование), усложнение процедур решения вопросов, взимание не предусмотренных действующим законодательством платежей;

3) нарушение порядка и сроков рассмотрения жалоб, заявлений и обращений депутатов органами паспортно-визовой службы МВД РФ;

4) применение штрафных санкций с нарушением требований закона.

Прокурор, осуществляя надзор, должен:

предварительно проанализировать сведения о противоправных действиях (бездействии) должностных лиц органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел, жилищных органов, органов социальной защиты населения и служб занятости; сообщения средств массовой информации; материалы проверок со стороны судебных, налоговых, финансовых органов.

С указанной целью прокурор проводит следующие мероприятия:

1) знакомится с реестром в паспортно-визовом подразделении;

2) изучает сведения, содержащиеся в журналах регистрации входящей и исходящей корреспонденции, журнал регистрации жалоб и заявлений граждан;

3) знакомится с решениями, принятыми по жалобам и заявлениям, и перепиской по ним;

4) анализирует содержание исполнительных документов, отчетно-статистических документов и других материалов;

5) затем выясняет, как ведется учет исполнительных документов, соответствуют ли закону принятые решения, не ущемляют ли они права лиц, желающих изменить место своего пребывания.

Мерами прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона являются протесты на незаконный акт, хотя при этом можно заметить, что в практике прокуратуры Красночикойского района они составляют собой малую часть.

В основном в указанной прокуратуре в качестве меры реагирования применятся представление об устранении выявленных нарушений закона. Так, исходя из представления внесенного в феврале 2003 года, основными нарушениями на указанном направлении являются отсутствие в протоколах даты и времени совершения правонарушения, места и времени рассмотрения дела о нарушении правил, отсутствие указания на свидетелей нарушения. Не вручение копии протокола и постановления, не отображение факта вручения изъятых документов. Кроме этого неверная ссылка на ст. 18. 8 КоАП РФ, при определении компетенции должностного лица, вместо необходимой ссылки на ст. ст. 22.2 и 23.3 КоАП РФ.

1.4 Прокурорский надзор за законностью приема, регистрации, учета и проверки заявлений и сообщений о преступлениях

Согласно приказу Генерального прокурора РФ № 39 от 5 июля 2002 года прокурор не реже 1 раза в месяц должен проверять законность разрешения заявлений и сообщений о преступлении.

Ключевым моментом в надзоре за деятельностью органов внутренних дел является надзор за законностью разрешений заявлений и сообщений о преступлениях, постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел Соловьев А.Б. Прокурорский надзор за законностью расследования преступлений. М.; 2000..

Я полностью согласен с точкой зрения, что данный вид надзора является одним из самых ключевых в деятельности прокуратуры, и, по моему мнению, логически завершает мою работу, так как он тесно связано с другими направлениями административного надзора, которые были проанализированы мною ранее.

Все заявления о совершении преступлений направляются в те органы, которые уполномочены их рассматривать. При получении заявлений либо сообщений принимается одно из следующих решений:

1) о возбуждении уголовного дела;

2) об отказе в возбуждении уголовного дела;

3) о передаче заявления или сообщения по подследственности.

Прокурор, осуществляя надзор за законностью приема, регистрации и учета заявлений (п.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), решает следующие вопросы:

- проверяет полноту и правильность учета и регистрации поступивших заявлений, сообщений;

- проверяет соблюдение сроков регистрации;

- проверяет принятые по ним решения.

При получении информации о нарушении закона при приеме заявления или сообщения прокурор, не дожидаясь срока в 1 месяц, сразу осуществляет проверку поступившей информации. Изучение обстоятельств проводится в дежурной части, где затребуется и изучаются:

1) книга учета 1 поступивших заявлений и сообщений;

2) журнал учета 2, где фиксируется вся поступившая информация;

3) рабочая тетрадь дежурного;

4) телефонные звонки на магнитной ленте;

5) книга приема и сдачи дежурств;

6) талоны-уведомления и т.д.

В канцелярии ОВД:

1) журнал учета входящей и исходящей корреспонденции;

2) журнал приема граждан начальником отдела внутренних дел;

3) книги рапортов дежурных;

4) журнал регистрации жалоб и заявлений.

По результатам проверки при обнаружении нарушений при приеме жалоб и заявлений прокурор имеет право возбудить уголовное дело в отношении сотрудников органов внутренних дел.

Кроме этого прокурор наделен полномочиями по проверке законности уголовных дел.

При наличии повода и основания орган дознания, дознаватель или следователь с согласия прокурора возбуждают уголовное дело, в чем выносится соответствующее постановление.

Постановление следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору. К постановлению прилагается материалы проверки сообщения о преступлении, а в случае производства отдельных следственных действий по закреплению следов преступления и установлению лица, его совершившего (осмотр места происшествия, освидетельствование, назначение судебной экспертизы), соответствующие постановления и постановления.

Прокурор, получив постановление, незамедлительно дает согласие на возбуждение уголовного дела, либо выносит постановление об отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела или о возвращении материалов для дополнительной проверки, которая должна быть проведена в срок не более 5 суток.

О решении прокурора следователь, дознаватель в тот же день уведомляет заявителя, а также лицо, в отношении которого возбуждено уголовное дело.

Нарушений закона в данной сфере органами внутренних дел допускается, как мне кажется, больше всего. Я пришел к данному выводу не случайно, так как раз на это указывает тот факт, что в результате практически всех проверок по итогам работы органов внутренних дел за 1 месяц, всегда имеется основание для внесения представления об устранении выявленных нарушений закона и наказании виновных лиц. Кроме этого представления, в связи с выявленными нарушениями в данной сфере выносятся в достаточном количестве в течение месяца, как ни в одном другом направлении надзора. То есть этот вид надзора является самым результативным, что и привело меня к такому выводу.

Нарушения закона в при проведении проверок в данном направлении выявляются в массовом порядке и, обобщая можно отметить их “целыми” группами, а именно: не установление обстоятельств произошедшего, что ведет к нарушению прав граждан, как потерпевших, так и подозреваемых; нарушение сроков проведения проверки, что приводит к непринятию решения в срок более 1 месяца; не регистрация заявлений и сообщений о преступлениях; отсутствие в ОВД материалов проверок. Так за 2003 год в ОВД Красночикойского района более 145 заявлений и сообщений о преступлениях были разрешены в срок превышающий 10 суток, что говорит о грубых нарушениях закона со стороны личного состава органов милиции и низкой исполнительской дисциплине сотрудников.

Заключение

Подводя итоги моей работы, хочу отметить, что изложение материала целесообразно окончить следующими словами из решения коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 14 марта 2002 г. “О результатах обобщения состояния законности при привлечении граждан к административной ответственности”, в котором прокурорам предложено держать под неослабным вниманием вопросы обеспечения законности при привлечении граждан к административной ответственности, остро и принципиально реагировать на вскрытие нарушения, добиваться безусловного исполнения законных требований, направленных на фактическое устранение и предупреждение нарушений законности.

С целью повышения действенности надзорных мероприятий в рассматриваемой области прокурорам надлежит:

обеспечивать своевременное поступление в прокуратуру необходимых оперативных сведений о совершенных правонарушениях;