Система избирательных комиссий на федеральных выборах: законодательство, практика, принципы, перспективы

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

Система избирательных комиссий на федеральных выборах: законодательство, практика, принципы, перспективы

Введение

Важнейшей гарантией обеспечения демократического развития избирательного процесса и реализации конституционных избирательных прав и свобод граждан, участников выборов выступает система избирательных комиссий, сформированных на принципиально новых началах, неведомых электоральной практике прошлых лет. Следует отметить, что вопросам функционирования избирательных комиссий как в дореволюционной исследовательской литературе, так и в литературе советского времени уделялось недостаточное внимание. В этом плане из дореволюционных авторов можно выделить лишь отдельные работы: И.Д. Беляева, М.Ф. Владимировского-Буданова, В.Н. Латкина, П.Н. Мрочек-Дроздовского, В.И. Сергеевича, А.Х. Кабанова, в которых затрагивались и вопросы организации выборов, в том числе и некоторые замечания по выборным комиссиям.

Политический институт выборов в широком смысле представляет собой всю совокупность общественных отношений, возникающих в процессе и в связи с формированием органов государственной власти и местного самоуправления путем выборов.

Избирательная система - один из основных, но далеко не единственный элемент института выборов. Она выступает главным образом как конституционная, юридическая основа политического института выборов. Это важно отметить в связи с тем, что зачастую понятие «избирательная система» употребляется как синоним понятия «институт выборов».

Понятие избирательной системы давно и широко используется в нашей стране. Впервые в законодательной практике понятие избирательной системы было использовано Конституцией СССР 1936 г. Так называлась Глава XI, посвященная вопросам избирательного права и выборам в СССР. В первой советской конституции, Конституции РСФСР 1918 г., и в соответствующих конституциях других советских республик того периода такое понятие не использовалось. Вместо него применялся термин «избирательное право», что дало основание некоторым авторам впоследствии считать, что законодатель вкладывал в эти термины идентичное содержание. Подобное утверждение оспаривалось в государственно - правовой науке А.И. Кимом. Он определял избирательное право как совокупность норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе выборов органов государственной власти, в противоположность избирательной системе - совокупности общественных отношений, возникающей в процессе выборов и в связи с ними.

В настоящее время в России понятие «избирательная система» используется в широком смысле, обозначая совокупность общественных отношений или норм, которые составляют порядок выборов представительных органов власти, и в узком, когда под ней понимается порядок определения результатов выборов.

После принятия в 1993 году Основного Закона страны в России создана система избирательных комиссий, выполняющая исключительную роль в обеспечении основополагающих конституционных прав граждан Российской Федерации - права избирать и быть избранными в федеральные и региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления.

Избирательные комиссии - независимые коллегиальные органы, формируемые в соответствии с избирательным законодательством, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов различного уровня. При проведении референдумов избирательные комиссии действуют в качестве комиссий референдума.

В соответствии с избирательным законодательством - избирательные комиссии самостоятельны и независимы от органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений, однако на практике нередки случаи вмешательства должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в деятельность избирательных комиссий.

Понятие избирательного права. В конституционном праве термином «выборы» обозначается процедура формирования государственного органа или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемая посредством голосования правомочных лиц при условии, что на каждый предоставляемый таким образом мандат могут претендовать в установленном порядке два или более кандидата.

Выборы являются основополагающим средством формирования органов Российской Федерации. Понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведение выборов и определения результатов голосования. Термин «избирательная система» имеет и усеченный смысл: когда он употребляется применительно к порядку определения результатов голосования. В этом узком смысле различаются пропорциональная и мажоритарная избирательные системы.

Исторически первой избирательной системой стала мажоритарная система, в основе которой лежит принцип большинства (франц. majorite - большинство).

В соответствии с Федеральным Законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» граждане Российской Федерации участвуют в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие в выборах является добровольным. Всеобщее избирательное право означает, что гражданин, достигший 18 лет вправе избирать (активное избирательное право), а по достижении возраста, установленного законодательством, может быть избран в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления («пассивное избирательное право»). Гражданин РФ может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также граждане, содержащиеся в местах лишения свободы на основании вступившего в законную силу приговора суда.

Избирательные комиссии в РФ обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан. Подготовку и проведение выборов в Российской Федерации осуществляют Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, окружные, территориальные и участковые избирательные комиссии.

Таким образом целью нашей работы является рассмотрение работы избирательных комиссий на федеральных выборах.

1. Реформирование Российского избирательного права

Из истории избирательного права.

Как известно, Российская империя формировалась в сложных условиях: огромная территория, соседство недружелюбных и воинственных кочевых племен и т.д. Этим была обусловлена тенденция к формированию сильной великокняжеской (позже - царской и императорской) власти, снижавшей роль демократических начал и не допускавшей ограничения власти монарха. Вместе с тем социальные традиции догосударственного периода исторического развития восточнославянских племен указывают на наличие и иной тенденции. По свидетельству византийского писателя П. Кесарийского (VI в.), славянские племена не управлялись одним человеком, но издревле жили в народоправстве, вся жизнь и узаконения у них были одинаковы.

Киевское государство по форме правления относится к типу' раннефеодальной монархии. Это означает сохранение в составе, его органов государственной власти народного собрания (вече). В современной историко-правовой науке идут споры о распространенности вече и его роли в отдельных землях. Что касается его роли в Киевском государстве, то источники не позволяют, однозначно ответить на этот вопрос. Киевское государство вряд ли можно считать демократическим, располагающим системой, представительных органов. Чего нельзя сказать о Новгороде, в общественно-политическом развитии которого большую роль сыграло то, что он не испытал на себе в полной мере характерной для Руси княжеской власти. Это создало благоприятные возможности, для развития демократических форм управления, в том числе - и унаследованных от догосударственного периода развития. Одной из них и было новгородское вече.

Особую роль в формировании представительных органов власти русского централизованного государства играли Земские соборы. По своему характеру и роли это были чрезвычайные органы, к помощи которых цари и правящая верхушка прибегали только в крайних случаях, когда происходили ощутимые изменения общественного строя либо в таких изменениях ощущалась необходимость.

Возникновение Земских соборов связано с потребностью преобразования России из примитивного централизованного государства в сословно-представительную монархию. Иными словами, целью созыва Иваном Грозным 27 февраля 1549 года первого Земского собора было ослабление власти бояр и усиление власти великого князя. Итогом работы первого Земского, собора стало предварительное одобрение содержания Судебника 1550 г. Земский собор в ноябре 1612 г. был созван для избрания царя. Его заседания были одними из самых продолжительных. Лишь 7 февраля 1613 г. после долгих прений состоялось избрание царем Михаила Федоровича Романова (1613-1645). На Земском соборе 1653 г. решался вопрос о приеме Украины в состав России.

Следующая попытка реформирования государственной власти в России принадлежит М.М. Сперанскому. Его реформаторская деятельность пришлась уже на иную эпоху: Европа пережила буржуазно-демократические революции, в некоторых странах действовали конституции, в ряде государств монархия в той или иной мере оказалась ограничена. Россия же вступила в XIX в. с сохранившимися в неприкосновенности самодержавием, крепостничеством и такими порядками организации государственной власти, которые не отвечали внутренним потребностям социально-экономического развития и обуславливали ее отставание от передовых стран.

В основу деятельности Учредительного собрания было положено Положение о выборах в Учредительное собрание. Его разработка - заслуга Особого совещания, сформированного Временным правительством специально для этой цели. В состав Особого совещания помимо юристов-государствоведов (В.М. Гессен, С.А. Котляревский и др.), представителей Советов (Л.М. Брамсон, М.М. Добраницкий, Э.Э. Понтович, Н.С. Чхеидзе и др.) вошли представители всех политических партий: от левых октябристов (М.И. Арефьев) до большевиков (М.Ю. Козловский, затем - П.А. Красиков)'. Примерно половину состава Совещания составляли кадеты и члены других буржуазных партий.

Подготовленное Особым совещанием Положение о выборах в Учредительное собрание разительно отличалось от законов о выборах в Государственную думу. В частности, был установлен возрастной ценз для избирателей - 20 лет, в то время как в Англии. США, Италии, Франции он равнялся 21 году, в Бельгии. Германии, Голландии. Испании - 25 годам. Избирательные права получили женщины (в Англии. Германии, Франции и большей части штатов США они этих прав не имели). Избирательные права впервые в мире признавались за военнослужащими. Отменялись имущественный ценз, ценз оседлости и грамотности. Не было в Положении ограничений по принципу национальности и вероисповедания. В основу выборов был положен принцип пропорциональности, то есть принцип избрания депутатов по партийным спискам, в соответствии с процентом поданных за список голосов. Положение не предусматривало института отзыва депутатов.

Современная избирательная система России прошла несколько этапов своего развития. Первым этапом стал период реформирования советской избирательной системы (с середины 80-х годов до начала 90-х годов XX в.), что нашло наибольшее отражение в законах «О выборах народных депутатов СССР и РСФСР», а также в законах «О всенародном голосовании (референдуме) СССР», «О референдуме РСФСР» и «О выборах Президента РСФСР».

Второй этап связан уже с полной реконструкцией избирательной системы России, который начался с середины 1993 г. и продолжался на основе ныне действующей Конституции страны до 1996 г., до создания законодательной основы её функционирования. В основу его легли акты, разработанные Конституционным Совещанием 1993 г., хотя и до 1993 г. проводилась значительная работа по обобщению электорального опыта избирательных компаний 1989-1991 гг., поиску оптимальной выборной модели и модели самих представительных органов. Нормативной основой данной реконструкции избирательной системы стали: Указ Президента РФ «о поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. №1400, Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., утвержденное указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г. №1557, Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального собрания Российской федерации в 1993 г., утвержденное указом президента российской Федерации от 11 октября 1993 г. №1626, и другие нормативные акты, которые стали результатом так называемого «указного нормотворчества». С принятием на референдуме в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации, хотя сам факт «всенародного голосования» сейчас трудно доказуемый, поскольку бюллетени по голосованию за Конституцию официально уничтожены, и опровергается рядом исследователей, стало формироваться избирательное законодательство.

Период с 1997 по 2006 г. являлся этапом (третьим этапом) совершенствования выборной модели, созданной на основе конституции российской Федерации 1993 г. Дважды в этот период обновлялись базовые избирательные законы, вводились новые редакции, дополнения и изменения в акты избирательного законодательства.

Ныне мы являемся свидетелями нового (четвертого) этапа в развитии избирательной системы, который трудно пока охарактеризовать однозначно. Безусловно, он связан с переводом федеральной избирательной системы на пропорциональные начала. Его истоки - в Законе 2001 г. «О политических партиях в Российской Федерации» (далее Закон «о политических партиях»), а также в редакциях, изменениях и дополнениях базового Закона «об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее Закон «об основных гарантиях избирательных прав»), которые были внесены в 2005 г., с последующими изменениями в 2006-2007 гг.

2. Понятие и система избирательных комиссий на федеральных выборах

Понятие избирательной системы в юридической науке является достаточно дискуссионным. Так Ю.А. Дмитриев и В.Б. Исраелян под избирательной системой в Российской Федерации понимают порядок выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ГД ФС РФ), в органы государственной власти субъектов РФ, а также в органы местного самоуправления»

По мнению А.С. Автономова и Ю.А. Веденеева, под избирательной системой следует понимать установленный законом или иным нормативным актом способ определения результатов голосования и порядок распределения мандатов между партиями или кандидатами. Наиболее распространенными являются две избирательные системы: мажоритарная и пропорциональная, которые имеют разновидности.

А.Е. Постников, Л.Г. Алехичева полагают, что избирательная система может применяться как в узком, так и в широком смысле. В первом смысле, по мнению авторов, это понятие означает способ выдвижения кандидатов, голосования за них и определения результатов выборов. В узком смысле об избирательной системе говорят, когда выделяются мажоритарная, пропорциональная и смешанная избирательные системы.

Более развернутое определение дает А.В. Зиновьев, но, по сути, все элементы этого определения в той или иной мере относятся к избирательному праву. Автор говорит о том, что избирательная система представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы, права граждан избирать и быть избранными, устанавливающих ответственность депутатов и других выбранных лиц за свою деятельность перед избирателями, определяющих порядок организации и проведения выборов и регулирующих отношения, возникающие в процессе формирования органов государственной власти, осуществления взаимоотношений избирателей с депутатами и иными избираемыми ими лицами.

Однако обобщив наиболее распространённые точки зрения, можно указать, что понятие избирательная система трактуется в двух смыслах - широком и узком.

В широком смысле избирательная система - это совокупность общественных отношений по организации и проведению выборов в конкретном государстве.

В этом смысле избирательная система представляет собой объект регулирования избирательного права.

В узком смысле избирательная система - это способ определения результатов выборов и избранных кандидатов. С точки зрения «узкого» смысла понятия «избирательная система» можно выделить два основных вида избирательных систем - мажоритарную и пропорциональную, которые будут подробнее рассмотрены ниже. Также часто говорится о смешанном характере избирательной системы, при котором в рамках одной страны или проведении выборов в один и тот же орган публичной власти применяются обе основные избирательные системы - и мажоритарная, и пропорциональная.

Система избирательных комиссий.

Избирательные комиссии, обеспечивающие периодическое проведение избирательных кампаний, представляют собой гибкую систему, адаптированную к выборам органов федерального, регионального и местного уровней и способную функционировать в автономном режиме. Как всякая сложная социальная система, она является слаженным, живым организмом, части которого (избирательные комиссии) взаимодействуют друг с другом строго по правилам, установленным в соответствующих законах о выборах.

Следует особо подчеркнуть, что взаимоотношения избирательных комиссий внутри самой системы строятся с учетом федеративного устройства Российской Федерации. Об этом говорит тот факт, что два высших уровня избирательных комиссий (ЦИК России, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации) формируются соответственно федеральными или региональными законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти на основе принципа разделения властей, закрепленного в Конституции Российской Федерации (ст. 10), а реализуют они свои полномочия, исходя из другого конституционного принципа - разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 5).

Не входя ни в одну из трех ветвей государственной власти, система избирательных комиссий в целом действует как государственно-общественная структура, высшие уровни которой являются государственными органами (п. 11 ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), а остальные представляют собой общественные образования, решения которых по вопросам, связанным с проведением выборов, также обязательны для государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и их должностных лиц (п. 13 ст. 21 указанного Федерального закона).

В п. 1 ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» представлены все виды избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации. Это - ЦИК России, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, окружные избирательные комиссии по выборам в органы законодательной власти и представительные органы местного самоуправления, территориальные (районные, городские и другие) избирательные и участковые избирательные комиссии.

Избирательные комиссии не образуют централизованную систему. Федеральные законы о выборах устанавливают соподчиненность и распределение полномочий между комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти. Так, ЦИК России является вышестоящей избирательной комиссией для всех других комиссий только при проведении выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации. Взаимосвязи и полномочия избирательных комиссий при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. При этом нормы как федеральных, так и региональных законов о выборах не должны противоречить требованиям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В случае, если они противоречат указанному Федеральному закону, то применяются нормы этого Закона.

Таким образом, при проведении конкретных выборов действует строго определенная система избирательных комиссий, структура которой определяется уровнем и видом выборов. Различают три уровня выборов - федеральные, региональные и муниципальные (местные). По видам выборы подразделяются на выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти (федеральные и региональные), представительные органы местного самоуправления, а также выборы высших должностных лиц регионов и глав муниципальных образований, иных должностных лиц местного самоуправления.

3. Государственно-правовой статус избирательных комиссий

Государственно-правовой статус избирательных комиссий определяет правовое положение избирательных комиссий как участников избирательного процесса по отношению к государству и его органам, а также к другим субъектам правоотношений в сфере организации и проведения выборов. Это понятие раскрывает их политико-правовое положение в структуре и механизме функционирования самих государственных органов, поскольку ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации в соответствии с установленной федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Правовой статус ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации как государственных органов проявляется в следующем:

- в пределах своей компетенции они независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- осуществляют свои полномочия на постоянной основе и являются юридическими лицами;

- их деятельность финансируется за счет средств соответствующего бюджета федерального, субъектов РФ;

- они формируются законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти на основе предложений избирательных объединений и блоков, имеющих фракции в законодательных органах;

- обладают собственной компетенцией, установленной избирательным законодательством

- их акты, принятые в пределах компетенции, обязательны для исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также для нижестоящих избирательных комиссий;

- наделены полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

- имеют собственные аппараты, структура и штаты которых устанавливаются ими самостоятельно.

Наиболее важным компонентом правового положения ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации является независимость и самостоятельность избирательных комиссий. Для обеспечения законного и демократического избирательного процесса они должны быть в правовом, организационно-техническом и финансовом отношении независимы от государственных органов и их должностных лиц. Для того, чтобы сделать стабильной работу избирательных комиссий, обеспечить преемственность, потребовалось законодательным путем закрепить их деятельность на постоянной основе. Только постоянно действующие ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации в состоянии решать задачи развития избирательной системы России, совершенствования законодательства о выборах и референдумах, освоения новых прогрессивных избирательных технологий, способствующих проведению выборов на уровне международных стандартов в области избирательного права.

Наделение избирательных комиссий четко очерченным кругом полномочий, придание комиссиям высшего уровня статуса особой разновидности постоянно действующих государственных органов явилось важнейшим условием реализации гражданами их избирательных прав.

Независимость избирательных комиссий в пределах их компетенции при проведении соответствующих выборов установлена в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В реальной жизни независимость избирательных комиссий не только не исключает, но и предполагает их тесное взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами при решении таких вопросов, как регистрация (учет) избирателей, предоставление комиссиям необходимых помещений, транспорта, средств связи, технологического оборудования, сведений и материалов, давать ответы на их обращения в срок, установленный соответствующими законами и т.д.

Согласно ст. 21 и 46 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов и обеспечению их полномочий производятся за счет средств соответствующего бюджета - федерального, регионального или местного. При этом указанные расходы входят в перечень защищенных расходов, подлежащих финансированию в полном объеме, и предусматриваются в соответствующем бюджете отдельной строкой.

Установленный законом порядок финансирования деятельности ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации делает их практически полностью независимыми в финансовом отношении от государственных органов и должностных лиц.

Самостоятельность избирательных комиссий обеспечивается и положением, в соответствии с которым в случаях, если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в установленные законами сроки либо не назначит их при досрочном прекращении полномочий соответствующих органов, выборы проводятся избирательной комиссией в порядке и сроки, установленные п. 3 ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В этом законе определены сроки полномочий избирательных комиссий всех уровней. Так, срок полномочий ЦИК России - четыре года. Срок полномочий избирательных комиссий субъектов Российской Федерации устанавливается законами субъектов Российской Федерации, но не может быть более пяти лет и менее срока полномочий региональных законодательных (представительных) органов государственной власти. Законом предусмотрена возможность организации и деятельности территориальных избирательных комиссий на постоянной основе, если соответствующие нормы установлены в региональных законах или уставах муниципальных образований. Окружные избирательные комиссии действуют, как правило, на срок полномочий соответствующих представительных органов, а срок полномочий участковых избирательных комиссий ограничен временными рамками избирательной кампании и истекает через десять дней со дня официального опубликования результатов соответствующих выборов.

Как видно из установленных сроков полномочий, законодатель позаботился об обеспечении необходимой степени координации и организационной стройности в деятельности избирательных комиссий всех уровней, определил дополнительные условия для улучшения взаимодействия комиссий с органами государственной власти и местного самоуправления, предусмотрел возможность использования ими новых избирательных технологий.

Одним из признаков избирательных комиссий является то, что они обладают собственной компетенцией, установленной федеральными и региональными законами о выборах. Являясь правоприменительными органами, избирательные комиссии в своей деятельности строго придерживаются норм и положений, закрепляющих их полномочия, права и обязанности при подготовке и проведении избирательных кампаний.

Закрепление в законах о выборах полномочий, прав, обязанностей и ответственности избирательных комиссий, их членов делает комиссии независимыми при принятии собственных решений, ограждает от вмешательства в их деятельность со стороны государственных органов и их должностных лиц.

Важным признаком принадлежности ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации к государственным органам является их право принимать решения и акты, которые являются обязательными для федеральных и региональных органов исполнительной власти, государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, общественных объединений, кандидатов и граждан. Аналогичный уровень государственной защиты принимаемых решений имеют и нижестоящие (окружные, территориальные и участковые) избирательные комиссии.

Федеральное законодательство о выборах возлагает на избирательные комиссии обязанность не только реализовывать, но и защищать избирательные права граждан. Так, избирательным комиссиям предоставлены полномочия по рассмотрению заявлений и жалоб на нарушения избирательных прав граждан, при этом противоправные решения избирательных комиссий могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов) или в суд.

На основании п. 7 ст. 63 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в случае, если избирательные права граждан нарушены вышестоящей избирательной комиссией (например, территориальной - при проведении муниципальных выборов, избирательной комиссией субъекта Российской Федерации - при проведении региональных выборов), ее решения или действия могут быть обжалованы соответственно в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации или в ЦИК России. При этом указанные комиссии могут отменить решения нижестоящих комиссий и принять новое решение по существу жалобы.

Развивая принцип независимости избирательных комиссий высшего уровня, в п. 7 ст. 22 указанного Федерального закона ЦИК России совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации наделена правом осуществлять контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, при этом ЦИК России - независимо от уровня выборов на всей территории России, а избирательные комиссии субъектов Российской Федерации - при проведении любых выборов на территории соответствующего региона.

Указанные полномочия комиссий не только подчеркивают их статус как государственных органов, но свидетельствуют о федеративной природе системы избирательных комиссий в Российской Федерации. На основании ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении России и ее субъектов находится защита прав и свобод человека и гражданина. Одно из этих прав - избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32 Конституции) как раз и защищают ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации.

Деятельность ЦИК России по осуществлению контроля за соблюдением прав граждан на участие в выборах подробно определена в Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

В целях обеспечения деятельности избирательных комиссий высшего уровня в качестве государственных органов, согласно п. 13 ст. 27 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации имеют собственные аппараты. Работники этих аппаратов являются государственными служащими, на которых распространяется действие Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации». В соответствии с целями и основными задачами ЦИК России аппарат обеспечивает ее деятельность, в частности:

- подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, Президента Российской Федерации;

- осуществление мероприятий, связанных с соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации;

- подготовку заседаний ЦИК России, общероссийских и межрегиональных семинаров, селекторных совещаний; реализацию комплекса мер по развитию Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», повышению правовой культуры избирателей, подготовки кадров организаторов выборов, организации общегосударственной системы регистрации (учета) избирателей;

- контроль за целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов;

- оказание правовой, методической, организационно-технической помощи нижестоящим избирательным комиссиям и так далее.

Структура и штаты работников аппаратов избирательных комиссий высшего уровня устанавливаются в пределах выделяемых им бюджетных средств.

4. Принципы организации и проведения выборов

Развитие современного Российского избирательного законодательства, практика его применения, перспективы развития на рубеже XXI века, базируются на нормах Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также иных законах о выборах. Это позволяет сделать вывод, что в основу организации и проведения всех уровней федерального, регионального и муниципального выборов положены следующие базовые (стандарты) начала:

Обязательность выборов. Этот принцип характеризуется тем, что выборы являются обязательным (императивным) и единственным законным (легитимным) способом формирования избираемых гражданами России представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Любые иные варианты завладения выборными полномочиями противоречат Основному закону и действующему федеральному законодательству и не могут квалифицироваться иначе как нарушение основ конституционного строя Российского государства.

Обязательность выборов означает, что компетентные государственные и муниципальные органы не вправе уклоняться от принятия решения об их и проведении в установленные законодательством сроки, отменять назначенные выборы или переносить их.

Кроме того, законодатель дополнил принцип обязательности выборов рядом гарантий. Так, положениями пункта 2 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» было закреплено, что «органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантии периодического проведения указанных выборов.

Реализация избирательными комиссиями права назначения и проведения выборов способствует обязательному проведению избирательных кампаний, а также созданию дополнительных гарантий их организации и проведения.

В целях практического применения принципа обязательности выборов важное значение имеет вопрос о возможности сочетания различных видов избирательных кампаний как друг с другом, так и с референдумом. Отметим, что принцип обязательности выборов тесно соприкасается с принципом запрета одновременного проведения выборов с проведением референдума Российской Федерации. Установление законодателем данного принципа не случайно. Тем не менее, данный принцип избирательного права не исключает возможность сочетания выборов любого уровня как с референдумом субъекта Российской Федерации, так и местным референдумом.

С принципом обязательности выборов также тесно взаимосвязан принцип подлинности (несфальсифицированности) выборов. В этой связи можно констатировать, что принцип обязательности выборов находится во взаимодействии с другими обозначенными принципами Российского избирательного законодательства.

Периодичность выборов. Данный принцип непосредственно связан с временными рамками полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления и означает, что очередные выборы должны проводиться через определенные интервалы времени. При этом промежутки между выборами напрямую зависят от предусмотренных законодательством сроков полномочий соответствующих органов, которые в оптимальном варианте должны быть такими, чтобы, с одной стороны, обеспечивать стабильность работы выборных органов и должностных лиц, а, с другой, - гарантировать их сменяемость и предотвращать неоправданно длительное обладание выборными полномочиями одних и тех же лиц.

Принцип периодичности проведения выборов является одним из необходимых и обязательных условий их демократичности и законности. В нормах международного права закреплено, что проводимые через различные промежутки времени свободные выборы относятся к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, равных и неотъемлемых прав всех людей. Периодичность выборов является одновременно и важной гарантией, препятствующей нелегитимному продлению срока обладания властными полномочиями на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Свобода выборов. Значение этого принципа организации и проведения избирательных кампаний является универсальным. Поэтому Конституция Российской Федерации (ст. 3) прямо закрепляет данный принцип на уровне Основного закона. Свобода выборов означает, что при их организации и проведении абсолютно исключается какое-либо принуждение относительно как участия в выборах, так и непосредственно голосования.

Реализация принципа свободы выборов устанавливает, что при определении их результатов не следует принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал. Если хотя бы один избиратель проголосовал, то выборы состоялись. Реализация принципа свободы выборов и определению результатов голосования закреплена в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации.

Однако в большинстве субъектов Российской Федерации законодательство ориентировано на установление обязательного критерия явки избирателей на голосование в силу того, что в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 58) предусматривается необходимость определения минимального порога явки избирателей на всех видах выборов, проводимых в Российской Федерации.

Альтернативность выборов. Этот принцип закреплен в ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии с этой статьей в случае, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов останется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий. Вместе с тем, в порядке исключения закон допускает проведение голосования по одной кандидатуре на выборах депутатов органов местного самоуправления (ст. 32), а также предусматривает такую возможность при повторном голосовании на федеральных и региональных выборах (ст. 59).

Введение в современную модель российской избирательной системы принципа альтернативности (состязательности) способствовало нарастанию демократических процессов, отвечало зарождению действительного гражданского общества, послужило катализатором развития российского парламентаризма. Благодаря состязательности альтернативных кандидатов и партийных списков волеизъявление избирателей - граждан России - приобретает наиболее объективное выражение, учитывающее реальный характер соотношения различных сил в общественно - политической жизни страны.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не содержит исчерпывающего ответа на вопрос, можно ли и при каких условиях проводить выборы на безальтернативной основе, тем самым допускается голосование в условиях отсутствия в избирательных бюллетенях альтернативных кандидатур как на общих выборах, так и при повторном голосовании не только на муниципальном, но и на федеральном и региональном уровнях.

В частности, безальтернативная основа выборов установлена и признается законодательством отдельных субъектов Российской Федерации (Республики Кабардино-Балкария, Калмыкия, Татарстан, Курганская, Ленинградская области и др.).

Законодательством признается правомерной организация выборов на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем, их модификации (мажоритарно-пропорциональной) либо иных их вариантов. Вместе с тем, в зависимости от мнения законодателя как на федеральном, так и региональном уровнях вполне могут применяться различные варианты и пропорциональной, и мажоритарной систем. Регламентация конкретных условий организации и проведения выборов в соответствии с требованиями норм Конституции Российской Федерации остается непосредственно за Федеральным Собранием и представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Принципы проведения выборов.

Граждане Российской Федерации участвуют в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Всеобщим является такое избирательное право, при котором все взрослые граждане имеют право участвовать в выборах. Гражданин РФ, достигший 18 лет, вправе избирать, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, - быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Гражданин Российской Федерации может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Федеральными конституционными законами, федеральными законами могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданами РФ активного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием гражданина на определенной территории Российской Федерации. Эти условия не могут содержать какие-либо требования относительно продолжительности и срока такого проживания. Законы субъектов РФ должны предусматривать предоставление активного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления всем гражданам Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего субъекта Российской Федерации либо муниципального образования.

Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Установление федеральным законом, законом субъекта РФ продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на территории ее субъекта, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается.

Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации ее гражданином пассивного избирательного права, связанные с достижением им определенного возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, 30 лет на выборах главы исполнительной власти субъекта РФ и 21 года на выборах в органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

Ограничения, связанные со статусом депутата, выборного должностного лица, в том числе с невозможностью находиться на государственной или муниципальной службе, входить в состав законодательного (представительного) органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации.

В соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов РФ иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ.

Выборы, проводимые в Российской Федерации, являются равными. Это означает, что каждый избиратель имеет один голос и все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Таким образом, только при наличии двух названных элементов выборы могут считаться равными.

Первый элемент равного избирательного права - наличие у каждого избирателя только одного голоса - обеспечивается тем, что избиратель не может быть включен более чем в один список избирателей; он голосует лично, и для получения избирательного бюллетеня требуется предъявление документа, удостоверяющего личность избирателя, а в списке избирателей делается отметка о выдаче избирательного бюллетеня.

Второй элемент равного избирательного права - участие в выборах на равных основаниях - обеспечивается тем, что ни один избиратель не имеет каких-либо преимуществ перед другим избирателем (например, организуются равные по количеству населения избирательные округа в соответствии с нормами представительства), а избирательные права всех российских граждан в равной мере охраняются законом.

Выборы в Российской Федерации являются прямыми. Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно.

Прямое избирательное право отличается от непрямого, которое может быть двух видов - косвенным и многостепенным. При косвенном избирательном праве избиратели выбирают выборщиков, которые в свою очередь избирают представителей или каких-либо иных лиц. Суть многостепенного избирательного права состоит в выборах представителей в вышестоящие представительные органы нижестоящими.

Важное преимущество прямых выборов заключается в том, что все избираемые органы государственной власти являются непосредственно представительными органами народа. Тем самым создается возможность постоянной тесной связи этих органов с избирателями, постоянного контроля населения за их работой.

Голосование на выборах в Российской Федерации тайное. Это означает, что исключается возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателей. В Российской Федерации обеспечивается тайна голосования. Избирателю предоставляется возможность использовать особую комнату или закрытую кабину для заполнения избирательного бюллетеня. В этих помещениях во время заполнения избирательных бюллетеней запрещается присутствие кого бы то ни было, включая и членов избирательной комиссии. Бюллетень опускается в избирательный ящик лично.

Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе воздействовать на гражданина, чтобы принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Свободное волеизъявление избирателей во время выборов обеспечивается и тем, что проведение агитации в день выборов в помещении для голосования не допускается.

Гражданин Российской Федерации, проживающий за ее пределами, обладает всей полнотой избирательных прав. Дипломатические и консульские учреждения РФ обязаны оказывать содействие гражданину РФ в реализации избирательных прав, установленных законом.

Выборы проводятся при активном участии политических партий. Согласно Федеральному закону «О политических партиях» (глава VIII) политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органы государственной власти.

Политическая партия, а в случаях, предусмотренных уставом политической партии, и ее региональные отделения вправе принимать участие в выборах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в регистрирующие органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Политические партии вправе участвовать в выборах самостоятельно, а также вступать в избирательные блоки с другими политическими партиями, иными общероссийскими общественными организациями и общероссийскими общественными движениями в порядке, установленном избирательным законодательством.

При выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления политическая партия и (или) избирательный блок обязаны опубликовать свои программы в порядке и в сроки, установленные избирательным законодательством.

Политическая партия считается участвующей в выборах в одном из следующих случаев проведения голосования на выборах за:

а) выдвинутый ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированный федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ;

б) выдвинутых ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированных кандидатов в депутаты Государственной Думы, не менее чем в 5 процентах одномандатных избирательных округов;