Прокурор як учасник адміністративного судового процесу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст

ВСТУП

Розділ 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ УЧАСТІ ПРОКУРОРА В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОВОМУ ПРОЦЕСІ

1.1 Права, свободи та інтереси громадянина як об'єкт захисту прокурором в адміністративному судочинстві

Розділ 2. ФОРМИ ЗАХИСТУ ПРОКУРОРОМ ПРАВ, СВОБОД ТА ЗАКОННИХ ІНТЕРЕСІВ ГРОМАДЯНИНА В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОВОМУ ПРОЦЕСІ

2.1 Представництво прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді першої інстанції

2.2 Захист прокурором прав, свобод та законних інтересів громадянина при перегляді судових рішень адміністративними судами

Розділ 3. ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ УЧАСТІ ПРОКУРОРА

В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Серед способів правового захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина особливе місце посідає правовий захист з боку незалежного органу - адміністративного суду. Його діяльність покликана гарантувати дотримання прав людини у її відносинах із владними структурами, дозволяє дати належну оцінку діяльності суб'єктів, що мають владні повноваження, у випадку порушення ними чинного законодавства і, тим самим, забезпечити реалізацію принципу відповідальності державної влади за свою діяльність перед людиною.

Слід зазначити, що адміністративне судочинство в Украпи перебуває на етапі свого становлення, тому майже всі аспекти діяльності адміністративних судів потребують детального і всебічного дослідження.

Обрання теми дипломної роботи було зумовлено потребою дослідження інститут представництва в адміністративному судовому процесі як одного із суттєвих засобів вдосконалення судового захисту прав людини. Одним із найменш досліджених аспектів відносин представництва є визначення ролі органів прокуратури у захисті прав і свобод людини в адміністративному судочинстві. Кодекс адміністративного судочинства обходить увагою дане питання, в той час як Конституція України та Закон України „Про прокуратуру" покладають на прокурора обов'язок представляти інтереси найвразливіших верств населення.

Дипломна робота побудована на працях з адміністративного права та процесу були присвячені загальним проблемам адміністративного процесу (О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, В.К. Колпаков, O.B. Кузьмснко, В.Г. Перепелюк, А.О. Селіванов, М.М. Тищенко та інші), формування адміністративної юстиції в Україні (І.П. Голосніченко, Ю.С. Пед'ько, A.B. Руденко, О.І. Шостенко та інші), у тому числі - і системи адміністративних судів, а також проблемам захисту прав громадян у відносинах з органами виконавчої влади (В.Б. Авер'янов, І.Л. Бородін, В.М. Гаращук, А.Т. Комзюк, Л.В. Кузенко та інші). Питання участі прокурора у захисті прав громадян розглядались, в основному, у контексті здійснення прокурорського нагляду (Ю.М. Грошевий, П.М. Каркам, І.Є. Марочкін, М.О. Маркін, М.В. Косюта, Г.П. Середа, В.В. Шуба та інші). Певною мірою питання представництва прокурором інтересів громадянина було досліджено в роботах з цивільного процесуального права та господарського процесуального права (I.A. Павлуник, М.В. Руденко, Н.Ю. Сакара, С.А. Чванкін, Б.М. Юрков, М.Й. Штефан, СЯ. Фурса та інші). Разом з тим, проблеми вдосконалення статусу прокурора в адміністративному судовому процесі ще не набули достатнього вивчення.

Актуальність даної теми дипломної роботи визначається, недостатністю розробок на теоретичному рівні, наявністю прогалин у чинному законодавстві, що зумовлює необхідність адміністративно-правового дослідження проблеми вдосконалення захисту прокурором прав, свобод, інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі обумовили вибір теми дипломної роботи.

Метою написання дипломної роботи є визначення особливостей захисту прокурором прав, свобод та інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі та з'ясування напрямків розвитку адміністративного процесуального законодавства у цій сфері.

Визначена мета обумовила необхідність вирішення наступних завдань:

дослідити світовий досвід захисту прокурором суб'єктивних прав, свобод та інтересів у публічно-владній сфері в органах адміністративної юстиції,

встановити зміст прав, свобод та інтересів громадянина, які є об'єктом захисту прокурором в адміністративному судовому процесі,

проаналізувати правові основи участі прокурора в адміністративному судовому процесі,

здійснити порівняльний аналіз форм захисту прокурором прав, свобод та законних інтересів громадянина в адміністративному судовому процесі та у цивільному й господарському процесах, визначити особливості захисту на кожній стадії адміністративного судового процесу.

Об'єктом дипломної роботи є суспільні відносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням прокурором захисту прав, свобод та інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі.

Серед методів, які були використані при написанні дипломної роботи були використані такі, як діалектичний метод наукового пізнання, що дозволив дослідити формування адміністративної процесуальної правосуб'єктності прокурора щодо здійснення ним захисту прав, свобод, інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі на підставі аналізу світового досвіду та порівняння із його цивільною процесуальною правосуб'єктністю. У роботі застосовуються такі методи, як метод класифікації та групування - для систематизації правових основ участі прокурора у адміністративному судовому процесі, виділення моделей захисту суб'єктивних прав, свобод та інтересів у публічно-владній сфері у органах адміністративної юстиції; історико-правовий та порівняльно-правовий - для аналізу особливостей формування інституту представництва прокурором прав, свобод, інтересів громадянина та дослідження сучасних форм захисту прокурором прав, свобод, інтересів громадянина.

Розділ 1

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ УЧАСТІ ПРОКУРОРА В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОВОМУ ПРОЦЕСІ

1.1 Права, свободи та інтереси громадянина як об'єкт захисту прокурором в адміністративному судочинстві

прокурор адміністративний процес

Кодекс адміністративного судочинства України [33], що набув чинності 1 вересня 2005 року, передбачив процедури діяльності адміністративних судів в Україні, виходячи з функціональної їх направленості на захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав й інтересів юридичних осіб від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб (ч. 1 ст. 2 Кодексу). Про окресленість функцій адміністративного правосуддя в Україні сферою забезпечення прав, свобод та інтересів особи у публічно-правових відносинах свідчить й аналіз інших положень Кодексу адміністративного судочинства України, наприклад норм п. п. 6 та 8 ч. 1 ст. З, ч.І ст. 6, ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 12, ст. 13 цього закону. Так, ч. 1 ст. 6 КАСУ встановлює правило, згідно якого гарантується можливість кожному в аспекті діяльності адміністративних судів в Україні безпосередньо звернутися за захистом його прав, свобод та інтересів до незалежного і неупередженого органу правосуддя.

Категорія „права, свободи та інтереси особи" вжита законодавцем й у ст.ст. 60 і 61 КАСУ для позначення об'єкта правозахисної діяльності прокурора в адміністративному судовому процесі. З метою реалізації відповідного покладеного на нього обов'язку, пов'язаного з гарантуванням цих важливих соціальних цінностей, прокурор наділений повноваженнями подавати адміністративний позов в інтересах громадянина, приймати участь в розгляді судом справ адміністративної юрисдикції на будь-якій стадії адміністративного судового процесу, знайомитися з матеріалами адміністративних справ, оскаржувати в апеляційну та касаційну інстанції рішення адміністративних судів, подавати скаргу про перегляд справи за винятковими і заяву за нововиявленими обставинами.

Процесуальним законом коло випадків участі прокурора в адміністративному судовому процесі пов'язано тільки з виконанням ним функцій представництва інтересів держави і громадянина в адміністративному суді, і не передбачає захисту при цьому прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових правовідносин (ч. 2 ст. 60 КАСУ) . Але це не означає, що прокурор, в рамках здійснення функції забезпечення захисту інтересів держави, не може подавати адміністративний позов і приймати участь у розгляді судом адміністративної справи з метою поновлення порушених органами державної влади чи місцевого самоврядування прав окремих державних (казенних) підприємств, установ, організацій.

В основі застосованого в КАСУ терміну „права, свободи та інтереси особи у сфері публічно-правових відносин", що вказує на об'єкт звернення за захистом відповідним носієм адміністративно-процесуальної правосуб'єктності до адміністративного суду, знаходиться фундаментальна, базова категорія сучасного правознавства „права та свободи особи". Відомий

конституціоналіст М.В. Баглай відзначає, що „інститут прав і свобод є центральним в праві. Він є серцевиною конституційного ладу" [12, с. 155]. Отже, забезпечувані прокурором в адміністративному судовому процесі права і свободи громадянина являють собою ту, що реалізується в стосунках з органами державної влади і місцевого самоврядування, або у сфері їх діяльності, частину суб'єктивних прав і свобод особи в українському суспільстві [16, с. 32]. Потреби забезпечення прав і свобод людини й громадянина, ряд з яких не можуть бути реалізованими без відповідного сприяння з боку носіїв владних повноважень, а інші - набувають практичного значення тільки за умови відсутності втручання останніми у відповідну приватну сферу життя, прямо викликали необхідність організації в рамках проведення судової реформи в Україні спеціалізованого адміністративного судочинства, прийняття КАСУ, законодавчого урегулювання процедур діяльності незалежних і неупереджених судів адміністративної юрисдикції в нашій державі. Це є важливою віхою на шляху побудови правової демократичної держави, громадянського суспільства в Україні.

У зв'язку із сказаним, наведемо слушне висловлювання А. Матвієнко, який відзначає, що „проблема суті та реалізації поняття „права та свободи людини" є ключовою в життєдіяльності суспільства, яке претендує на статус демократичного, гуманного, соціально-захищеного. Саме тому в сучасному світі не існує більш значимої і, разом з тим, важко втілюваної у практику існування людства ідеї, аніж права й свободи людини, що обумовлено недостатнім рівнем розвитку морально-світоглядних критеріїв, правової культури та освіти, економічних систем та відносин, політичної комунікації"" [49, с. 144].

Забезпечення стану панування верховенства права в Україні є провідною метою адміністративного судочинства. Гарантування прав та свобод людини адміністративною юстицією в порядку КАСУ вказує на цивілізованість української держави, її пов'язаність загальнолюдськими моральними цінностями. Будучи всеосяжною політико-правовою організацію, єдиним офіційним представником всього суспільства українська держава виконує не лише соціальну функцію „розподілу" видів та меж можливої поведінки членів суспільства відповідно до принципу справедливої рівності, а й організовує та підтримує в дієздатному стані відповідні механізми захисту особистих прав та свобод, в тому числі залучаючи до цього органи прокуратури.

Обсяг прав та свобод людини й рівень їх гарантованості характеризує ступінь розвиненості держави і права [48, с. 12]. Найбільш забезпечені права та свободи особи в правовій державі, в якій, як відзначає професор П.М. Рабінович, панують права людини [77, с. 3]. Держава для того, щоб бути визнаною правовою і демократичною, не може не дбати про створення розгорнутих й ефективних організаційних інструментів забезпечення людиною своїх прав та свобод, надання соціально незахищеним категоріям громадян безоплатної правової допомоги та захисту. Це у повній мірі стосується й України, яка конституційно визнала, що прагне досягти рівня держави такого типу.

Історія розвитку демократії засвідчує, що найбільш ефективним інституційним засобом гарантування та захисту прав й свобод особи в державі виступає налагодження роботи незалежної та неупередженої системи органів правосуддя [31, с. 66]. Саме органи судової влади є провідним інструментом захисту прав людини в правовій державі. Спеціально для вирішення спорів громадянина із владою, апаратом державного управління, в процесі суспільного розвитку була винайдена особлива модель правосуддя - адміністративна юстиція [5, с. 9]. Адміністративні суди сьогодні є загальновідомим світовій практиці суверенного існування будь-якої демократичної правової держави інститутом розв'язання суперечок між особою і публічною владою [37, с. 46]. В умовах суперечливого становлення вітчизняної правової та економічної систем, наявності чималої кількості соціально незахищених громадян, українська держава в особі Верховної Ради України намагалася передбачити для таких людей додаткові гарантії захисту їх прав та інтересів в стосунках із суб'єктами виконавчо-розпорядчих повноважень. У зв'язку з цим, в КАСУ було спеціально передбачено правозахисний інститут участі прокурора в адміністративному судовому процесі. Це є можливим з огляду па те, що прокуратура в Україні, на відміну від прокуратур ряду європейських держав, виступає організаційно-незалежною системою органів державної влади. Виходячи з вимог принципу поділу державної влади, це не заперечує допустимості здійснення нею забезпечення законності у сфері державного управління [75, с. 3-8], захисту прав, свобод та інтересів громадянина в адміністративному судочинстві.

Обсяг прав та свобод людини, що захищався органами правосуддя (адміністративної юстиції), розширювався поряд з тим, як в процесі історичного розвитку держава законодавчо визнавала їх нові види. На це вказує існуюча в юридичній науці концепція „трьох поколінь" прав людини, яку узагальнив в 1979 році французький правознавець Карел Васак - перший генеральний секретар Міжнародного інституту прав людини в Страсбурзі [6, с. 8]. Історично першими державою були гарантовані громадянські та політичні права людини - право на життя, свободу й безпеку, вільний вибір місця проживання і пересування, право на притулок від переслідування, свобода думки та її виразу, мирних зборів, неприпустимості катування й інших жорстоких негуманних форм поводження, свобода від втручання в особисту кореспонденцію і таємність, право на участь в управлінні державними справами, право не бути позбавленим власності, право мати власність тощо. Це відбулося в XVIII столітті - після буржуазних революцій. Дані права та свободи є переважно „пасивними" (негативними) з позиції діяльності влади (їх реалізація виключає активне втручання в цей процес суб'єктів публічного управління, застосування ними примусових владних заходів). Отже за суттю права першого покоління фактично є свободами - гарантують людині захист від зловживань (неправильного застосування) публічної влади. В контексті адміністративного судочинства предметом адміністративного позову при зверненні за захистом даної групи прав та свобод виступають відповідні протиправні дії, рішення (акти) органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб.

До другого покоління прав та свобод належить група соціально- економічних і культурних прав - право на працю та захист проти безробіття, на соціальне забезпечення, відпочинок, освіту, достатній рівень життя, захист результатів літературної, художньої та наукової творчості. Ці права і свободи легалізовано в кінці XIX - на початку XX століття в результаті боротьби робітничого класу за поліпшення свого добробуту та створення безпечних умов праці. Так, утворена в листопаді 1918 року буржуазно-демократична республіка в Німеччині (Веймарська республіка) Конституцією 1919 року гарантувала найважливіші соціально-економічні права трудящих право на

восьмигодинний робочий день, державну допомогу по безробіттю тощо [7, с. 50].

Права та свободи другого покоління у своїй більшості мають „позитивний" характер. їх реалізація потребує сприяння з боку держави. Зокрема, такими є право на соціальне та медичне забезпечення, доступ до публічної служби, охорону праці та здоров'я, відпочинок, достатній життєвий рівень, здобуття освіти тощо. Ця група прав та свобод становить переважну більшість об'єктів захисту прокурором в адміністративному судовому процесі в Україні. Практика судово-прокурорської діяльності засвідчує, що найбільше порушень (обмежень) прав та свобод громадян України допускається у сфері публічного управління освітою, охороною здоров'я, пенсійним та соціальним забезпеченням. Разом з тим, відмітимо, що адміністративним судочинством в Україні забезпечуються не весь обсяг трудових прав громадян, а лише ті, що пов'язані з прийняттям, проходженням та припиненням служби в органах державної влади та місцевого самоврядування (п.2 ч.І ст. 17 КАСУ) . Спори, які виникають у зв'язку з трудовими відносинами поза сферою внутрішньої діяльності суб'єктів владних повноважень, між громадянином і підприємством, установою, організацією, вирішуються в порядку цивільного судочинства (ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України).

Третім поколінням є група колективних (солідарних) прав й свобод людини - право на солідарність, політичне, економічне, національне і культурне самовизначення, соціальний та економічний розвиток, на гуманітарну допомогу, на мир, безпечне навколишнє середовище, права соціальних та професійних груп тощо. Визнання цієї групи прав і свобод обумовлено процесами боротьби за національну незалежність народами колонізованих країн (передусім Африки, Латинської Америки) після Другої світової війни. Цьому сприяло також усвідомлення світовим співтовариством в другій половині XX століття необхідності спільного вирішення глобальїіих проблем людства (миру, безпеки, питань добросусідства, подолання наслідків стихійного лиха, збереження культурної спадщини тощо) [16, с. 1411. Засади цих прав закладені в міжнародних документах (Статут ООН, Загальна декларації прав людини, Декларація про надання незалежності колоніальним країнам та народам 1960 г., міжнародних пактах 1966 р.).

Група колективних (солідарних) прав і свобод є достатньо неоднорідною, її формують як „невід'ємні" права народів, так і більш індивідуальні - окремих соціальних груп громадян (профспілки, професійні асоціації тощо). Для захисту прав та свобод народів використовуються, як правило, міжнародно-правові інститути (ОБСЄ, Міжнародний суд ООН, Міжнародний кримінальний суд та інші наднаціональні органи судочинства). Разом з тим, не виключається забезпечення адміністративним судочинством окремих прав даної групи, зокрема тих, які належать не народам, а певним організаціям (спільностям) громадян. Так, утворена з метою захисту навколишнього природного середовища громадська організація може подати до адміністративного суду позов з приводу бездіяльності органів державної влади у сфері забезпечення екологічного благополуччя чи, наприклад, об'єднання національних меншин -для усунення обмежень в частині права вільного використання рідної мови тощо.

Права та свободи людини не є застиглою категорією. її обсяг в процесі ускладнення суспільних відносин постійно розширюється. Так, Т. Корнєєва пропонує виділяти четверте покоління прав та свобод - права людини в інформаційному суспільстві (комунікаційні права). Вона зазначає, що „оскільки інформаційне суспільство стає реальною дійсністю з розширенням інформаційних технологій, електронних комунікацій, які стали невід'ємними потребами людського життя, то і на місцевому, і на глобальному рівні, виникає необхідність гарантування прав людини в інформаційному суспільстві. По-перше, різні здобутки технологій зв'язку (Інтернет) є засобом підтримки реалізації прав людини, їх інформаційного поширення, забезпечення доступу до міжнародних організацій з прав людини. По-друге, в структурі сучасного громадянського суспільства є значна група прав людини, пов'язаних з її участю в інформаційних відносинах" [12, с. 503]. І дійсно у наш час перед державою постає низка проблем, пов'язаних із забезпеченням доступу громадянина до інформації за допомогою мережі Інтернет, охороною конфіденційності індивідуальних (приватних) електронних баз даних, електронних відправлень тощо. Це за змістом КАСУ , в разі бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування чи перевищення ними наданих законом повноважень щодо управління інформаційно-комунікаційною сферою, також може складати предмет адміністративного судового процесу в Україні. Права та свободи людини й громадянина в галузі інформаційних технологій від їх порушень суб'єктами владних повноважень утворюють об'єкт забезпечення національною адміністративною юстицією.[98]

В КАСУ об'єкт правозахисної діяльності адміністративного судочинства позначається за допомогою низки правових категорій, а саме: „права і свободи особи" (ч. 1 ст. 2, п. 8 ч. 1 ст. З, ч.І ст. 13, ч. 8 ст. 56, ч. 2 ст. 99, ст. 104 ), „права і свободи людини та громадянина" (ч. З ст. 8, ч. З ст. 162) тощо. Положеннями ч. 1 та 2 ст. 60 КАСУ визначено участь прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту „прав і свобод громадянина". Знання суті та співвідношення між собою цих застосованих КАСУ термінів прямо пов'язано із вирішенням питань підстав та меж участі прокурора в адміністративному судочинстві, що становить завдання даного дослідження.

КАСУ пов'язує питання участі прокурора в адміністративному судовому процесі тільки із захистом прав та свобод громадянина. Можливість представництва прокурором інтересів іноземних громадян та осіб без громадянства в адміністративних судах України законом не передбачена (ст. 60 КАСУ). Однак це не слід розглядати дискримінацією прав інших осіб (негромадян). Міжнародні правозахисні організації вважають прийнятним закріплення національним законодавством країни більшого обсягу прав та свобод для її громадян, ніж для іноземців. Правомірним розглядається бажання кожної держави надати політичні права лише особам, які нерозривно зв'язаїїі з її долею та проблемами [12, с. 160]. Іноземці та особи без громадянства за положеннями чинного адміністративного процесуального судового законодавства наділені правом самостійно або за допомогою адвоката, будь-якого іншого професійного юриста захищати свої права, свободи та інтереси в адміністративних судах в Україні (ч. 4 ст. 6 КАСУ) .

Забезпеченість адміністративним судочинством не лише прав та свобод громадянина, а й людини, будь-якої особи, свідчить про природно-правову сутність правової системи України, і адміністративного судового процесу зокрема, пов'язаність української держави верховенством права. Захист прав та свобод людини і громадянина від їх порушень в сфері діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування (суб'єктів публічного управління) становить основне завдання адміністративних судів в Україні. Лише в незначній кількості спеціально визначених законом випадків КАСУ допускає подання суб'єктом владних повноважень адміністративного позову до громадянина чи об'єднання громадян (наприклад, це справи, пов'язані з обмеженням права на проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших мирних зібрань - ст. 182 КАСУ). Разом з тим, і в цьому разі метою адміністративного правосуддя виступає гарантування прав громадян, але більш важливих, загальних - спільних інтересів мешканців певної територіальної громади на спокій та існування громадського порядку.

Отже, адміністративне процесуальне законодавство України гарантує можливість кожній особі, що на законних підставах перебуває на території України, не тільки володіти, а й захищати у спосіб звернення до спеціалізованих органів правосуддя весь комплекс закріплених у міжнародно-правових документах з прав людини (Загальна декларація прав людини 1948 р., Конвенція про захист прав людини і основних свобод 1950 р., Європейська соціальна хартія 1961 р., Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права 1966 р., Міжнародний пакт про громадянські та політичні права 1966 р. та ін.), загальновизнаних світовим співтовариством, її індивідуальних прав та свобод [92, с. 21] від їх порушень діяльністю органів публічного управління України.

Застосований в КАСУ для позначення об'єкту захисту адміністративним судочинством термін „права" означає надані законом особі такі можливості, реалізація яких потребує сприяння з боку органів державної влади або органів місцевого самоврядування (він, як правило, вказує на визначені національним законодавством соціально-економічні та культурні права (права другого покоління), а термін „свобода" - можливості людини і громадянина, що можуть бути практично здійснені за відсутності втручання носіїв владних повноважень у відповідну сферу індивідуальної поведінки (цією категорією позначаються права першого покоління - громадянські свободи). Разом з тим, не можна виключати подання позову до адміністративного суду для захисту й окремих гарантованих законом свобод, які за текстом законодавства іменуються правами (наприклад, ст. 34 Конституції України визначає право кожного на свободу думки і слова, вільне вираження своїх поглядів; ст. 35 - право на свободу світогляду і віросповідання; ст. 36 - право громадян України на свободу об'єднання в політичні партії та громадські організації тощо). Ототожнення в ряді положень Конституції України термінів „права" і „свободи" є даниною традицій конституціоналізму, проявом поваги і використанням юридичної техніки історично перших конституційних документів, в яких не було чіткого розмежування цих понять.

Прокурор приймає участь в адміністративному процесі з метою захисту прав і свобод громадянина (ст. 60 КАСУ) . Це означає, що предметом його позову до адміністративного суду може виступати весь комплекс закріплених законодавством України прав і свобод особи, в тому числі й політичні права і свободи. Згідно положень Конституції України [38] до групи політичних прав і свобод громадян України належать: 1) право на об'єднання в політичні партії та громадські організації, участь у професійних спілках (ст. 36); 2) право на громадянство (ст. 4, 25, 26); 3) свобода слова, думки, поглядів та переконань (ст. 34); 4) свобода збирання, зберігання, використання і поширення інформації (ст. 34); 5) свобода мітингів, зборів, походів і демонстрацій (ст. 39); 5) право обирати і бути обраним (ст. 38); 7) право брати участь в управлінні державними справами, приймати рішення шляхом голосування на всеукраїнському і місцевому референдумах (ст. 38); 8) право направляти індивідуальні та колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, отримувати на них обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40); 9) право на відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями та бездіяльністю органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (ст. 32, 62); 10) право на оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єктів владних повноважень (ст. 55). Однак на практиці коло випадків участі прокурора в адміністративному процесі для захисту політичних прав громадян є незначним. Це пояснюється поступовою демократизацією суспільного життя в нашій державі, а також тим, що більшість прав цієї групи мають характер свобод, їх здійснення потребує пасивної позиції держави (її органів, посадових осіб) в даній сфері. До того ж, не можна не враховувати й тієї обставини, що громадяни, які приймають участь в політичних відносинах, зазвичай, й самі є активними у захисті відповідних своїх прав.

Сучасні економічні реалії, труднощі з бюджетним фінансуванням та не у повній мірі подолана корупція й правовий нігілізм у сфері функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування, обумовлюють коло випадків участі прокурора в адміністративному судовому процесі захистом передусім соціально-економічних і культурних прав громадян, до яких зокрема належить: - право на працю, вибір професії, на достойну заробітну плату (ст. 43); - на соціальне та пенсійне забезпечення, захист у випадку безробіття (ст. 46); - на свободу підприємницької діяльності (ст. 42); - на користування природними та іншими об'єктами спільної власності українського народу (ст. 13, 41); - право на житло (ст. 47); - на освіту (ст. 53); - на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування (ст. 49); - право па результати інтелектуальної, творчої діяльності, використання здобутків культури і мистецтва (ст. 54 Конституції України) тощо. Однак це не означає, що об'єктом захисту прокурором в адміністративному судочинстві не виступають й інші визначені українським законодавством групи прав і свобод громадян, зокрема -особисті [101, с. 12], екологічні, солідарні, інформаційні та ін. КЛСУ застосовує термін „права і свободи" у невизначеному (безвідносному, абсолютному) значенні, не визначає, не містить конкретного переліку прав і свобод громадянина, які можуть захищатися у спосіб звернення до адміністративного суду. Головне при вирішенні судом питання про прийнятність адміністративного позову: чи було порушено (обмежено) відповідне право чи свобода особи суб'єктом владних повноважень.

Це відповідає „широкому" підходу до розгляду системи публічних суб'єктивних прав, що панує в сучасній вітчизняній адміністративно-правовій науці. Зокрема в підручнику за редакцією Ю.П. Битяка знаходимо поділ прав громадян у сфері державного управління на: 1) права, пов'язані з участю в державному управлінні та соціально-політичну активність: право на державну службу, внесення пропозицій, одержання необхідної інформації та документів, проведення мітингів, зборів, демонстрацій, створення громадських об'єднань та належність до них; 2) права, реалізація яких потребує допомоги від відповідних компетентних суб'єктів влади: право на медичну, санітарно-епідеміологічну допомогу, користування публічними благами (бібліотеками, парками тощо), одержання управлінських послуг; 3) права, пов'язані із захистом: право на адміністративну скаргу, адміністративний позов [7, с. 60].

Основу прав і свобод, що захищаються прокурором в адміністративному судовому процесі, становлять конституційні, тобто визначені Конституцією (Основним Законом України) права та свободи людини і громадянина. Але конституційні права та свободи - це не всі права й свободи, що являють об'єкт звернення за захистом до адміністративного судочинства. Конституційними, як відзначає М.В. Баглай, є тільки основні, фундаментальні, такі, що розкривають природний стан свободи і мають найвищий юридичний захист, права та свободи особи [12, с. 158]. Конкретизація конституційних прав і свобод, - пише О.П. Коренев, - відбувається в адміністративному та інших видах законодавств [39, с. 69]. Основні права і свободи громадян, а саме ті, реалізація яких відбувається у публічно-владній сфері і які становлять об'єкт забезпечення адміністративним правосуддям, розвиваються, деталізуються адміністративноправовими та нормами права місцевого самоврядування (муніципального права).

Так, визначене ст. 38 Конституції України право громадян брати участь в управлінні державними справами конкретизується низкою адміністративпо-правових законодавчих та підзаконних актів, що установлюють порядок прийняття, проходження та припинення державної служби (указами і розпорядженнями Президента України, постановами та розпорядженнями Кабінету Міністрів України, наказами Головдержслужби України). Зміст та обсяг передбачених Конституцією свобод поглядів й слова, на отримання та розповсюдження інформації, проведення мітингів, зборів, демонстрацій, розкривається законодавчими актами, що урегульовують сферу державного управління забезпеченням національної безпеки і правопорядку.

Отже прокурором в адміністративному судочинстві можуть захищатися як конституційні, так і визначені спеціальними галузями публічного права (адміністративним, муніципальним правом) права та свободи громадянина, в тому числі й ті, що установлені самими органами управління в їх рішеннях -наказах, розпорядженнях, постановах, інструкціях, правилах, положеннях тощо.

КАСУ самостійними об'єктами забезпечення адміністративним судочинством, і захисту прокурором в адміністративному суді в тому числі, визначає не лише категорії „прав" та „свобод", а й „інтересів" громадянина. Про це свідчить буквальний аналіз положень ч. 1 ст. 60 та ч.І ст. 61 цього закону, в яких йдеться про повноваження прокурора звертатися з позовами до адміністративного суду за захистом „прав, свобод та інтересів" даної групи осіб. Висновок щодо окремого значення вжитого у ч. 1 ст. 60 та ч. 1 ст. 61 терміну „інтерес", що разом з поняттями „права" та „свободи" громадянина утворює загальний об'єкт забезпечення прокурором в адміністративному судочинстві, підтверджується й правовою позицією, сформульованою Конституційним Судом України в Рішенні від 01.12.2004 року №18-рп/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес). Єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні встановив, що якщо в законодавстві термін „інтерес" вживається у логічно-смисловому зв'язку із поняттям „право" (суб'єктивне право), то він означає окрему, таку, що виходить за межі суб'єктивних прав, категорію правового захисту [78].

Юридичною наукою розрізняється інтерес як охоронюваний законом (законний), так і такий, що суперечить закону (незаконний). Саме встановлення в законі правових механізмів захисту тих чи інших інтересів дозволяє відмежовувати законні інтереси від незаконних, тих, що виходять за межі охоронюваних законом інтересів інших осіб, як опосередкованих, так і не опосередкованих суб'єктивними правами, в тому числі суспільних та державних інтересів [4, с. 64]. Отже застосована в ч.І ст. 60 та ч.І ст. 61 КАСУ категорія „інтерес", що вказує на об'єкт забезпечення прокурором в адміністративному судочинстві, означає охоронювані адміністративно-процесуальним законом інтереси або законні інтереси громадянина. В цих положеннях КАСУ термін „інтерес" вжито законодавцем у так званому „вузькому" значенні.

Законодавство, що урегульовує питання участі прокурора в адміністративному судочинстві, передбачає застосування категорії „інтерес" й у „широкому" значенні. Так, ч. 2 ст. 60 КАСУ установлює здійснення прокурором в суді в порядку, визначеному цим Кодексом та іншими законами, представництва інтересів громадянина та держави. Аналогічна правова конструкція міститься й у п.2 ч. 1 ст. 5 Закону України „Про прокуратуру" [72], де йдеться про функцію прокуратури представляти в суді інтереси громадянина або держави у випадках, визначених законом. Терміном „інтерес" в зазначених законодавчих положеннях позначаються як власне забезпечувані в адміністративному судочинстві цим посієм адміністративно-процесуальної правоздатності законні інтереси громадянина, так і його права та свободи.

Загалом питання сутності й змісту категорії „законні інтереси", її співвідношення із „суб'єктивними правами" стали системно вивчатися вченими-юристами вже після того як законодавцем її було формалізовано як окремий об'єкт судово-правового захисту (60-ті роки минулого століття - з прийняттям основ процесуального законодавства СРСР та процесуальних кодексів в союзних республіках) [5, с. 9]. Незважаючи на те, що означеним проблемам в 1960-80 роки радянською юридичною наукою приділялася чимала увага. Так, B.C. Матвієнко вважає неможливим опрацювання чіткого визначення категорії „законний інтерес" і встановлення видів законних інтересів. Пояснює це тим, що сам законодавець не в змозі цього зробити [49, с. 9-10]. З.В. Ромовська поняття „законний інтерес" фактично ототожнює з поняттям „суб'єктивне право", і перше, і друге, називає можливістю діяти певним чином, вимагати необхідної поведінки від зобов'язаних осіб, установ, завертатися за їх захистом до компетентних органів державної влади 180, с. 109]. H.A. Шайкенов відзначає, що законні інтереси обіймають те коло можливостей, які у праві отримують урізане відображення. Вони, на його думку, знаходяться у сфері правового регулювання, охороняються законом, але їх зміст не забезпечений конкретним суб'єктивним правом [101, с. 160-161]. О.В. Малько визначає законний інтерес як відображений в об'єктивному праві або такий, що випливає з його загального змісту, і у певній мірі гарантований державою юридичний дозвіл, який полягає в намаганнях суб'єкта користуватися конкретним соціальним благом, а в деяких випадках звертатися за захистом до компетентних органів в цілях задоволення власних потреб, які не суперечать суспільним [48, с. 216]. Ю.М. Тодика пише, що „законний інтерес може проникнути своєю регулятивною силою туди, коди „не пройти" суб'єктивному праву, яке в цьому сенсі має певну межу. Правоохоронним органам при здійсненні функції охорони і захисту права в кожному конкретному випадку важливо з'ясувати, що перед ним суб'єктивне право чи законний інтерес?" [91, с. 97] На погляд М.Н. Марченко, „законний інтерес - це юридичне дозволяння, що має характер правового намагання. Воно відображає лише можливість дій і не більш того [50, с. 381].

Надзвичайна цінність для правової системи та правозастосування в Україні Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 року №18-рп/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес) полягає в тому, що в ньому

надано офіційне роз'яснення поняття „охоронюваний законом інтерес" (законний інтерес) не лише в прив'язці до положень ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України, а взагалі в його вживанні в юридичній техніці національного законодавства, законах України. Про це прямо зазначено у п.1 резолютивної частини даного Рішення. Відповідна сформульована в Рішенні від 01.12.2004 року №18-рп/2004 правова позиція Конституційного Суду України може застосовуватися й для вирішення питань розуміння вживаного у ч. 1 ст. 60 та ч.І ст. 61 КЛСУ щодо об'єкту правозахисної діяльності прокурора в адміністративному судовому процесі терміну „інтерес".

Поняття „охоронюваний законом інтерес", що вживається в законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям „права" (інтерес у вузькому розумінні цього слова) означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції та законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий юридичний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним (п. 3.6 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 року (справа про охоронюваний законом інтерес).

Таким чином, під застосованим у ч. 1 ст. 60 та ч. 1 ст. 61 КЛСУ для позначення окремого об'єкту забезпечення прокурором в адміністративному судовому процесі поняттям „інтерес" необхідно розуміти прагнення громадянина до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, що не опосередковано суб'єктивними правами чи свободами, простий легітимний дозвіл на задоволення індивідуальних потреб, що не суперечать Конституції та законам України, суспільним засадам, принципам порушена М.М. Тищенком та О.М. Бандуркою в їх роботі „Адміністративний процес" (2001р.) [13, с. 109-114].

Прокурор за положеннями національного законодавства уповноважений приймати участь та ініціювати розгляд адміністративними судами справ адміністративної юрисдикції з тим, щоб захистити у такий спосіб права, свободи та законні інтереси громадянина, нездатного зробити це самостійно через матеріальний, фізичний стан, похилий вік або з інших поважних причин, від їх порушень суб'єктами владних повноважень (ст. 60, 61 КАСУ , ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру" [72]). Тому розглядаючи адміністративний судовий процес самостійним, виділеним за власними критеріями матеріального і суб'єктного характеру, видом адміністративного процесу [85, с. 5], не можна обійти увагою питань місця прокурора в ньому.

Сферу державного управління обслуговує не один, а низка юридичних процесів. Слушною є думка Д.М. Бахраха, який відзначає, що до них належить: адміністративно-правотворчій, адміністративно-правоиаділюючий (оперативно-розпорядчий), адміністративне судочинство і адміністративно-юрисдикційний [14, с. 6]. Однак саме адміністративний судовий процес покликаний забезпечувати функціонування „публічно-сервісних" відносин відповідно вимог принципу верховенства права, охороняти права й свободи особи в публічно-владній сфері, що є провідною функцією правової демократичної держави [1, с. 4]. Найбільш опрацьований науковцями адміністративно-юрисдикційний (деліктний) процес [41, с. 66] не втрачає своє значення для організації суспільного життя и у наш час, але він якби відступає на „другий" план, „поступається" роллю в структурі адміністративного процесу адміністративно-судовому, який забезпечує відповідальність влади перед громадянами (джерелом влади), а перший - навпаки - особи.

Прокурор, представляючи в адміністративному правосудді права, свободи й законні інтереси громадянина, виступає гарантом суспільних основ, цінностей, правового порядку кореляції „особа-влада". Покладення на нього законодавством виконання правозахисної функції в адміністративному судочинстві є наслідком усвідомлення українською державою свого соціального призначення забезпечувати загальні прагнення, інтереси всього суспільства, проявом гуманізму до осіб, що позбавлені здатності самостійно відстоювати свої права й інтереси у взаємовідносинах судового процесу з апаратом управління.

Запровадження інституту участі прокурора в адміністративній юстиції з метою захисту прав, свобод та інтересів громадян, є не тільки продовженням національних традицій судочинства та правового регулювання функцій прокуратури, а й вимушеною мірою - додатковим засобом забезпечення верховенства права, боротьби з корупцією і свавіллям чиновництва в адміністративній сфері, що існують на вітчизняних теренах ще з часів Російської імперії [94, с. 52].

Досліджуючи питання історії представництва в цивільному судовому процесі, в якому тривалий час забезпечувалися й публічні суб'єктивні права, С.А. Халатов відзначає наступне: „Радянська держава не бажала розставатися з функціями управління суспільством. У зв'язку з цим Цивільний процесуальний кодекс РРФСР, що був прийнятий 7 червня і набув чинності з 1 вересня 1923 року, визначив суд активним, ініціативним та самодіяльним суб'єктом процесу. Стаття 5 Кодексу поклала на суд обов'язок всебічно намагатися з'ясувати дійсні права і взаємовідносини сторін спірних правовідносин, що обумовлювалося потребами захисту прав трудящих через їх незначну юридичну освіченість й грамотність. З того часу значні повноваження в цивільному процесі отримує й прокурор. Прокурор міг почати процес, вступити в нього на будь-якій стадії, якщо цього, на його погляд, вимагали потреби охорони інтересів держави чи трудящих мас. Подання позову здійснювалося прокурором від свого імені на захист прав и інтересів осіб, які самостійно не наважувалися чи не мали змоги звернутися в суд за допомогою. Прокурор в цьому випадку виступав не тільки як сторона в процесі, але й як представник держави, зацікавлений в захисті слабкої сторони для поновлення справедливості й соціалістичної законності".

Історичний аспект захисту у вітчизняному судочинстві прав та інтересів інших осіб органами державної влади досліджувався й В.Ю. Кулаковою. Вчена також відзначає набуття широкого розвитку цим інститутом лише після Жовтневої революції. А саме вона зауважує наступне: „Політичне панування нового ладу проявилося у специфічній організації соціалістичної економіки, основу якої складала не приватна, а державна власність. Щоб не допустити розвитку капіталістичних відносин, законодавчим шляхом встановлювалися межі „буржуазного права", забезпечувався пріоритет держави перед приватною сферою. Держава могла втручатися у відносини, що виходили за межі „державного капіталізму", вступали в суперечку з публічними інтересами. В галузі цивільного процесу це отримало відображення в діяльності суб'єктів, що зверталися до суду для захисту від свого імені чужих прав у справах про визнання недійсними угод, що суперечили інтересам держави, про вилучення безгосподарних споруд та ін. Політико-економічна причина тісно перепліталася із соціальною. Залишивши позицію стороннього спостерігача, держава почала активно надавати юридичну допомогу тим громадянам, які в силу малограмотності або інших поважних причин не могли захищати свої права самостійно. При цьому охорона прав неповнолітніх, червоноармійців, членів їх сімей, наукових співробітників та інших категорій громадян, мала на меті захист інтересів не тільки цих конкретно осіб, а й загалом суспільства, держави" [43, с. 10].

Світовий досвід свідчить, що прокурор виступає суб'єктом адміністративного судового процесу не тільки в Україні, а й ряді інших країн, що належать як до континентальної, так і до загальної системи права [75, с. 327]. Разом з тим, завдання участі прокурора в адміністративному судочинстві в країнах з розвитою демократією є більш вузькими, ніж в нашій державі, зводяться головним чином до забезпечення ним в адміністративних судах інтересів держави, інших публічних інтересів (наприклад, законності в державному управлінні, рішень органів адміністративної юстиції тощо). Представництва інтересів громадян в адміністративній юстиції прокуратурою в західних країнах, як правило, не здійснюється. Це обумовлюється, по-перше, тим, що тут домінує концепція автономності приватних прав, в тому числі й в процесуальній сфері, а по-друге, прокуратура організаційно належить до системи органів виконавчої влади, що за логікою речей виключає її діяльність на противагу апарату управління.

На наш погляд те, що Україна обрала стратегічний курс на входження до Європейського Союзу ще не означає втрату вітчизняною прокуратурою в подальшому повноважень представництва прав й свобод окремих категорій громадян в адміністративному судовому процесі. Існуючий позитивний досвід її правозахисної діяльності в цивільному й адміністративному судочинстві, а також положення та роль прокуратури в сучасній державі як захисника публічних інтересів, навпаки вказують на необхідність розширення її можливостей щодо захисту особистих прав й свобод.

Вважаємо, що прокурору в адміністративному судовому процесі слід надати право захищати інтереси невизначеного кола громадян. Мова йде про випадки порушення суб'єктом владних повноважень прав й свобод певних значних, великих груп населення, коли конкретної особи, в чиїх інтересах мас бути подано адміністративний позов визначити не можна. Означене компенсує відсутність за діючими положеннями КЛСУ повноважень прокурора оскаржувати в суді незаконні нормативні й індивідуальні рішення суб'єктів публічного управління, відкриє найбільш простий й ефективний шлях для прокурорського реагування на факти масового порушення прав і свобод громадян в публічно-владній сфері, що невпинно виявляються в практиці прокурорської діяльності, дасть змогу забезпечити системний захист прокурором публічного інтересу в українській державі.

Прокурор має отримати право подавати адміністративні позови з метсйо захисту виборчих, екологічних, соціальних, національних, споживчих та інших солідарних прав й інтересів громадян України. Це спрямовано, за слушним висловлюванням K.M. Артамонової, на гарантування суспільного благополуччя в цілому [11, с. 19]. Тим самим буде забезпечено виконання прокуратурою

України соціальної функції „компенсатора", гаранта збалансованого, відповідно до вимог законності і верховенства права, функціонування державного механізму на засадах конституційного принципу розподілу державної влади.

Аналізуючи положення § 1 глави 5 Розділу II „Організація адміністративного судочинства" КАСУ можна встановити, що прокурор за процесуальним статусом в адміністративному судочинстві належить до групи осіб, які беруть участь у справі. Це означає, що він є таким суб'єктом адміністративного судового процесу, який в тій чи іншій мірі зацікавлений в юридичному результаті вирішення публічно-правового спору адміністративним судом.

Склад осіб, які беруть участь у справі, наведений в ст. 47 КАСУ . Ними зокрема названо - сторони, третіх осіб, представників сторін та третіх осіб. Прокурор при цьому законодавчо не віднесений до окремої групи осіб, які беруть участь у справі. Не можна його визнати ні особою, права, свободи чи законні інтереси якої в публічно-владній сфері захищаються адміністративним судом (стороною адміністративного судового процесу), ні особою, на суб'єктивні права чи законні інтереси якої може вплинути рішення адміністративного суду (третьою особою). Із цього слідує, що законодавцем в адміністративному судочинстві його включено до процесуальної групи осіб, які є представниками сторін та третіх осіб, тобто інститут участі прокурора в адміністративному судовому [25, с. 50] процесі визнано складовим міждисциплінарного інституту представництва.

Питання про належність прокурора при здійсненні ним функції захисту прав та інтересів держави й громадянина в суді до категорії судових представників, як і самого інституту судового представництва, є одними із найбільш дискусійних як у вітчизняній, так і зарубіжній юридичній літературі. Ряд представників сучасної науки цивільного процесуального права, в рамках якого тривалий час провадився захист суб'єктивних прав і свобод від їх порушень у публічно-владній сфері, заперечують проти віднесення прокурора під час здійснення ним захисту в суді інтересів держави та громадянина до категорії судових представників, визнають відповідну його діяльність самостійним особливого роду процесуальним інститутом. Так, I.A. Павлуник зазначає, що участь прокурора в цивільному процесі не є різновидом ні загального, ні процесуального представництва. Прокурор, на його погляд, не є представником сторони, як і самою стороною в прямому та процесуальному розумінні. Прокурора пропонує розглядати учасником судового процесу, що діє від імені держави на захист прав та свобод інших осіб, державних інтересів |57, с. 8]. Разом з тим, виступаючи проти віднесення прокурора до процесуальної групи представників сторін та третіх осіб в судовому процесі, природи та сутності відповідної його процесуальної діяльності як особи, що бере участь у справі, I.A. Павлуник не розкриває.