Анализ взаимоотношений представительного и исполнительного органов муниципального управления

29

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Введение

1. Общая характеристика муниципального управления

1.1 Понятие муниципального управления

1.2 Система органов местного самоуправления

2. Представительные и исполнительные органы местного самоуправления

2.1 Представительные органы

2.2 Администрация муниципального образования в системе органов местного самоуправления

2.3 Взаимодействие исполнительных и представительных органов местного самоуправления

3. Муниципальные органы зарубежных стран

Заключение

Список литературы

Введение

В настоящее время в России строится новая система муниципальной власти, реализуется Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Эти органы осуществляют два типа функций, объективно присущих каждому муниципальному образованию: представлять его интересы и реализовывать эти интересы. Представление интересов заключается в их выявлении и разработке в итоге проекта развития муниципального образования, а также в принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов.

Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления, направленной на осуществление проекта.

Этим двум функциям и соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные. Речь идет о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством.

Актуальность темы обусловлена тем, что реформирование российского общества и государства, модернизация органой государственной власти о местного самоуправления поставили множество проблем перед государством. Одним из направлений правовой реформы выступает муниципальная реформа.

Данная работа посвящена изучению муниципального управления.

При написании работы использовались следующие источники: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, подзаконные акты, научная литература по административному и муниципальному праву.

Целью данной работы является анализ взаимоотношений представительного и исполнительного органов минуципального управления и установление зависимости этих отношений от структуры органов местного самоуправления.

Исходя из поставленной цели были определены следующие задачи: изучение понятия муниципального управления, изучение системы органов муниципального управления, взаимодействия исполнительных и представительных органов местного самоуправления, изучение муниципальных органов зарубежных стран, анализ нормативно- правовой базы и научной литературы; ознакомление с судебной практикой.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в результате деятельности исполнительных и представительных органов местного самоуправления.

Предметом исследования является совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность исполнительных и представительных органов местного самоуправления.

Источниками регламентирующими деятельность органов местного самоуправления являются: Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов РФ, Международные акты и многочисленные подзаконные акты - нормативно-правовые акты самой различной субординации, конкретизирующие законы.

Теоретико-методологической основой и эмпирической базой послужили: диалектический метод познания в совокупности с системно-логическим, формально-юридическим, сравнительно-правовым, историческим анализом.

В работе проведено исследование органов местного самоуправления.

На сегодняшний день в России имеется три уровня власти. Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий данных уровней является одним из самых актуальных с момента принятия Конституции РФ в 1993 г.

1. Общая характеристика муниципального управления

1.1 Понятие муниципального управления

Под термином «муниципальное управление» понимают (от лат. munis - тяжесть, бремя; capio - беру, принимаю) взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения. На разных этапах развития отечественной и зарубежной истории термины "муниципальное управление", "местное самоуправление" понимались по-разному - в зависимости от роли государства и места муниципального управления в обществе. Считается, что впервые идеи организации общинного управления были выражены французским политическим деятелем Турэ в 1790 году. Именно он сформулировал такие основные понятия, как: понятие об общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению изначально; понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления.

Наиболее полные определения местного самоуправления стали появляться в середине XIX века одновременно в России и ряде зарубежных стран. Одним из первых, кто сформулировал целостную концепцию самоуправляемых общин, был французский государственный деятель, историк и литератор А. де Токвиль. Центральной идеей в концепции Токвиля является мысль о том, что первоначальным источником власти в стране является не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно объединившиеся в общины и сами управляющие своими собственными делами. Центральное правительство рассматривалось как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи которой следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива представителей общины бессильна.

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины). Ее представители (А. Гербер, Д. Аренс) утверждали следующие принципы организации местного самоуправления: право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека; община является первичной по отношению к государству; государство должно уважать свободу общинного управления; местное самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; органы местного самоуправления не являются государственными органами; полномочия; ощины делятся на собственные дела и дела, которые передаются ей государством; государственные органы не вправе вмешиваться в дела, отнесенные к полномочиям общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

На смену теории свободной общины пришла общественная теория местного самоуправления. Ее представителями в Европе были: А. Гербер, Д. Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер; в России: А.И. Васильчиков и В.Н. Лешков. Сущность общественной теории заключается в признании права населения (общины) на самостоятельное заведование местными делами (самоуправление). Считается, что это право присуще общине изначально, неотъемлемо и независимо от воли государственной власти

Важнейшим положением теории является обоснование независимости общины от государства в рамках своих полномочий и невозможности произвольного вмешательства исполнительных органов государственной власти в ее деятельность. Отдельные представители общественной теории, например О. Ресслер, считали также, что самоуправление есть результат общественной свободы, следовательно, оно есть нравственная необходимость. Во многих государствах считали, что органы местного самоуправления являются своеобразной «четвертой властью», связанной лишь законом и судебным контролем, но не подчиненной напрямую центральным властям.

Общественная теория местного самоуправления имела своих сторонников и в дореволюционной России. Некоторые сторонники общественной теории сводили сущность самоуправления исключительно к заведованию хозяйственными делами самоуправляющейся единицы, что позволило создать хозяйственную теорию местного самоуправления.

Хозяйственная теория отстаивала преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности самоуправляющейся общины. Согласно ей, местное самоуправление считается чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности. Основателями хозяйственной теории были Р. Моль, А.И. Васильчиков .

Общественной теории противопоставляется государственная теория местного самоуправления, сущность которой заключается в признании местного самоуправления частью государственного управления. Сторонниками государственной теории местного самоуправления в Европе являются Р. Гнейст, Л. Штейн; в России - Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов.

По государственной теории, любое управление публичного характера является государственным. Местное управление в отличие от центрального государственного управления осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных сообществ. Происходит не обособление местного самоуправления, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. Согласно взглядам Н.И. Лазаревского, сущность самоуправления определяется следующими принципами: самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства; самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления; самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством; органы самоуправления являются органами и представителями самого государства".

Политическая теория местного самоуправления - одна из теорий, определяющая местное самоуправление как систему юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории видели причины самостоятельности органов местного самоуправления в возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения.

Согласно юридической теории местного самоуправления органы местного самоуправления являются юридическими лицами, создаваемыми государством для удовлетворения общих потребностей. Орган местного самоуправления не является частью государственного аппарата, так как помимо осуществления функций государственного управления ведает местными пользами и нуждами. В то же время государство уступает органам местного самоуправления ряд своих полномочий, в том числе и в сфере нормотворчества, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность. Представителями юридической теории местного самоуправления являются Г. Еллинек, И.И. Евтихиев и Н.М. Коркунов .

Объединить общественную и государственную теорию попытались сторонники дуалистической теории местного самоуправления. Согласно данной теории органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации, с другой - быть в известной степени независимыми от нее. В дореволюционной России основоположниками дуалистической теории были Н.И. Лазаревский и Б.Н. Чичерин.

Природа местного самоуправления - это основа местного самоуправления, отражающая его сущность и позволяющая выявить коренные отличия между теориями и моделями местного самоуправления. Различают общественный, государственный и общественно-государственный характер природы. Современной муниципальной модели присущи признаки, свидетельствующие как об общественном, так и о государственном характере природы местного самоуправления.

Например, для нее характерны следующие признаки:

-население местного сообщества проживает на территории государства, жители муниципального образования являются гражданами государства;

- статус местного сообщества устанавливается, гарантируется и защищается Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Федерации;

-местные вопросы решаются населением в русле единой государственной политики;

-полномочия органов местного самоуправления носят властный (государственно-властный) характер и т.д.

- население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения на определенной территории;

-население по законодательству самостоятельно определяет структуру органов муниципального образования, органы местного самоуправления не являются структурными единицами государственного аппарата;

- органы в системе местного самоуправления не имеют строгой соподчиненности друг к другу и иерархичности;

- материально-финансовую базу муниципального образования составляет муниципальная собственность;

-представительные органы муниципального образования самостоятельно устанавливают местные налоги;

-органы управления муниципального образования приближены к населению и имеют с ним более тесную связь, чем федеральные органы.

Таким образом, современное местное самоуправление как специфическая форма власти одновременно сочетает в себе два начала: общественное и государственное, что позволяет говорить о смешанном, комбинированном - общественно-государственном характере природы современной модели местного самоуправления в Российской Федерации.

Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя Российского государства. Наряду с государственной властью местное самоуправление является формой единой власти народа Российской Федерации.

11 апреля 1998г. Российской Федерацией была ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления, подписанная в 1985г. государствами- членами Совета Европы межправительственной европейской региональной организацией охватывавшей более 20 государств.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводит следующее определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ: «...народ осуществляет свою власть... через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Таким образом, Основной Закон разделяет публичную власть на две относительно автономные формы: государственная власть и местное самоуправление. Кроме того, ст. 1 Конституции РФ установила федеративную форму государственного устройства России. Соответственно государственная власть в Российской Федерации делится на два уровня: федеральный уровень государственной власти и уровень государственной власти субъектов РФ. Отношения между этими двумя уровнями государственной власти, так же как и отношения с местным самоуправлением, строятся на основе принципа разграничения предметов ведения и полномочий.

«Конституция РФ относит местное самоуправление к основам конституционного строя и выделяет его в качестве самостоятельной формы прямого осуществления народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление становится важнейшим фактором стабилизации жизни стран, целостности государства, формой непосредственного народовластия. Сюда относятся вопросы организации местного самоуправления, разделение предметов ведения с другими властными структурами, формирование местных бюджетов, местных органов власти и т.д.».

Систему местного самоуправления можно определить как совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций. Органы местного самоуправления должны обладать властными полномочиями, реализация которых должна обеспечиваться в необходимых случаях государственным принуждением.

Термин «местное самоуправление» впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г.

1.2 Система органов местного самоуправления

Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования делегирует право решать вопросы местного значения на территории данного муниципального образования.

Органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Это специфическая система власти, которая, учитывая все местные факторы, выступает в интересах своего населения. Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями:

- не входят в систему органов государственной власти (в соответствии со ст. 12 Конституции РФ);

- в случае наделения их отдельными государственными полномочиями они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае будет находиться под контролем государства (согласно ст. 132 Конституции РФ).

Органы местного самоуправления самостоятельны в пределах своих полномочий, не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти, не обязаны исполнять их указания (кроме случаев осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с законодательством). Согласно Закону 2003 г. участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления допускается только в предусмотренных законом случаях, например по вопросам назначения на должность и освобождения от должности главы местной администрации.

В то же время выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, определенных органами государственной власти; они находятся в системе государственно-властных отношений; действуют в русле единой государственной политики; могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Под структурой органов местного самоуправления понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Согласно ст.34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; местная администрация; контрольный орган муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления.

Наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным. К иным органам местного самоуправления Закон 2003 г. относит избирательную комиссию муниципального образования, отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации, входящие в ее структуру. В уставах муниципальных образований также могут быть предусмотрены другие органы и выборные должностные лица местного самоуправления.

Устав ряда муниципальных образований содержит следующую структуру органов местного самоуправления:

-городская Дума - представительный орган;

- администрация города - исполнительно-распорядительный орган;

- контрольно-счетная палата - контрольный орган;

- глава города, который является председателем городской Думы - высшее должностное лицо.

Для сельских поселений (как правило, малочисленных) Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность совмещение функций главы муниципального образования, главы исполнительно-распорядительного органа и председателя представительного органа муниципального образования, что позволит сэкономить средства местного бюджета на содержание аппарата.

В настоящее время наименования органов местного самоуправления весьма различны. В зависимости от исторических, национальных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т.п. Исполнительный орган местного самоуправления также может иметь различные наименования: администрация, мэрия, управа, префектура и т.п.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет два способа определения структуры органов местного самоуправления:

- непосредственно: населением на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек (создание подобных муниципальных образований возможно только на территории с низкой плотностью населения) - на сходе граждан;

- опосредованно: представительным органом муниципального образования.

2. Представительные и исполнительные органы местного самоуправления

2.1 Представительные органы

В структуре органов местного самоуправления муниципального образования ведущая роль принадлежит представительному органу. Представительный орган в своих решениях выражает волю граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования. Наименования представительных органов муниципальных образований различны. Чаще всего - Дума (городская, сельская или поселковая), Совет депутатов, Городское собрание.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица. Представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.

Как правило, представительный орган муниципального образования имеет обособленное имущество, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и неимущественные права и обязанности, может быть истцом, ответчиком в судах, иметь печать, штамп, бланк с соответствующей символикой, счета в банковских и кредитных учреждениях.

Представительные органы муниципальных образований формируются на основе всеобщего участия населения, прежде всего путем выборов. Порядок формирования представительных органов для поселений и для муниципальных районов может быть различен. Представительный орган поселения всегда состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Единственным исключением из этого правила являются представительные органы малочисленных поселений.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 35) предусматривает два варианта формирования представительного органа муниципального района.

Основным для большинства муниципальных районов является первый вариант, согласно которому представительный орган избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.

Согласно второму варианту представительный орган муниципального района состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном ст.35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Уставом муниципального образования должна определяться правомочность заседания представительного органа муниципального образования. При этом заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования. При этом в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлена минимальная численность депутатов представительного органа поселения, которая жестко привязана к численности населения соответствующего поселения. Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Представительные органы обладают значительным набором полномочий в различных сферах жизни соответствующего муниципального образования: в организации деятельности органов местного самоуправления, в области бюджета, экономических и финансовых отношений, в области землепользования, природопользования, охраны окружающей природной среды, объектов природы, истории и культуры и др.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; и др.

2.2 Администрация муниципального образования в системе органов местного самоуправления

Администрация муниципального образования - это орган местного самоуправления, наделенный уставом муниципального образования исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Администрация муниципального образования обладает правами юридического лица, имеет бюджетные и иные счета в банках, гербовую печать со своим наименованием, другие печати, бланки и штампы, необходимые для ее деятельности.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Руководители структурных подразделений администрации издают по вопросам своей компетенции приказы, обязательные для исполнения всеми сотрудниками структурного подразделения.

Администрация муниципального образования:

- осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия по вопросам местного значения муниципального образования, установленные законодательством и уставом муниципального образования;

- осуществляет отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления муниципального образования федеральными и региональными законами;

- разрабатывает проект бюджета муниципального образования, а также проекты программ социально-экономического развития муниципального образования;

- осуществляет иные полномочия, установленные федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений.

2.3 Взаимодействие исполнительных и представительных органов местного самоуправления

Современное общероссийское законодательство о местном самоуправлении допускает использование разных моделей организации местной власти.

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления - представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления - основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества, когда все непосредственно делегируемые население полномочия реализуются: в различных пропорциях представительным органом и выборным должностным лицом; представительным органом; выборным высшим должностным лицом (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов

Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании в отношении структурных единиц будут использоваться наименования «мэр», «совет», «администрация»).

Модель «сильный мэр- совет». Отметим характерные особенности модели. Мэр и Совет избираются всем населением. «Сильным» мэр называется в силу ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от нее сотрудников администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета; председательствует на его заседаниях; подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Досрочное прекращение полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей.

Модель «слабый мэр - совет». В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета. «Слабость» его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от нее сотрудников администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий осуществляется советом по собственной инициативе или по инициативе населения.

Модель «совет- управляющий». В этой модели должность мэра не предусматривается. Деятельность совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.

Модель «городская комиссия». Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

Модель «мэр - собрание». Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то данная модель может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В более распространенной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать «староста - сельский сход». Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае, назначаться или выбираться казначей.

В каждой из приведенных моделей структуры органов местного самоуправления специфические взаимоотношения между представительными и исполнительными органами, определенные самой структурой. Правовые акты местного самоуправления о взаимоотношениях представительного и исполнительного органов местного самоуправления.

Муниципальные образования значительно отличаются друг от друга по численности населения, социально-экономическому, культурному потенциалу, другим показателям. Закон от 6 октября 2003г. стимулирует развитие организационно-правовых форм общественного самоуправления жителей, в том числе уточнение публично-правового и гражданско-правового статуса органов территориального общественного самоуправления (ОТОС).

Возможные альтернативные варианты муниципальной реформы. С реформированием местного самоуправления не может не возникнуть вопрос о возможных альтернативах муниципальной реформы.

3. Муниципальные органы зарубежных стран

В зарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Существуют три типа организации местного самоуправления: англосаксонский, континентальный и смешанный. муниципальное управление представительный исполнительный

«Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие: органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий; органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти; основная единица местного самоуправления - приход; в компетенцию органов местного самоуправления входят: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др».

Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.

В странах с континентальным типом местного самоуправления, а их большинство (Бельгия, Испания, Италия, Франция, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток), утвердился принцип «негативного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, позволяющий осуществлять действия, прямо не запрещенные законом.

Исполнительный орган - единоличный или должностное лицо, как правило, избирается непосредственно гражданами (Австрия, Дания, Испания и др.) или назначается главой государства по предложению представительного местного органа (например, мэр в Бельгии, Голландии).

Следует отметить, что объем полномочий и процедура наделения ими органов местного самоуправления в зарубежных государствах неодинаковы.

Компетенцию органов местного самоуправления можно условно разделить на «первичную» и «вторичную». Первичная заключается в реализации вопросов местного значения, вторичная - исполнении отдельных государственных полномочий.

Наряду с двумя указанными выше муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, или отдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии. В Основном Законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. В праве субъектов Германии - земель - деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление представляет собой: специфическую форму публичной власти; особый вид управления; сложный комплексный социально-правовой институт, функционирующий на принципах самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования.

Заключение

В числе проводимых в настоящее время в Российской Федерации реформ и преобразований одно из значимых мест занимает реформа местного самоуправления. Россия в который раз стремится найти оптимальную форму управления на местах. Начало децентрализации управленческой системы пришлось на реформу государственно-политического устройства страны - перестройку. Политическим контекстом этого периода является процесс демократизации всей системы. В настоящее время в России строится новая система муниципальной власти, реализуется Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Правовой основой во взаимоотношениях представительных и исполнительных органов местного самоуправления выступают Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство о местном самоуправлении, законодательство субъекта Федерации, а также правовые акты муниципальных образований, которым от водится совершенно особая роль.

В главном правовом документе любого муниципального образования - уставе - определяется структура органов местного самоуправления, принципы их формирования и взаимодействия. Таким образом закладываются основные нормы взаимоотношений между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. Таким образом, правовые основы взаимоотношений между представительным и исполнительным органами местного самоуправления определяются населением в момент утверждения структуры органов местного самоуправления муниципального образования. Поэтому при разработке структуры органов местного самоуправления муниципального образования учитывается специфика муниципального образования: площадь его территории, численность населения, объем предметов ведения, наличие или отсутствие муниципальных округов внутри муниципального образования, количество имеющихся муниципальных предприятий, другие факторы.

В то же время, законодательство Российской Федерации не устанавливает никакой типологии моделей структуры органов местного самоуправления, то есть имеется законодательная база для внедрения совершенно новых, возможно, гораздо более эффективных моделей структуры органов местного самоуправления в России.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993г.// Российская газета. - 1993. - 25 декабря.

2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 20. - Ст. 2143; 2001. - № 2. - Ст. 163.

3. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001г.№ 195-ФЗ.//Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1).

4. Гражданский кодекс РФ от 30.11.1994г. - часть.1 - № 51-ФЗ. // Собрание законодательства РФ. - 1994. -№ 32.

5. Гражданский кодекс РФ от 26.01.1996г. - часть 2. - № 15-ФЗ. // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 5.

6. Федеральный закон Российской Федерации от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ « Об общих принципах органов местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 20.03.2011, с изм. от 29.03.2011//Собрание законодательства РФ. 2003. №40. ст.3822. Российская газета. 25.03.2011.

7. Федеральный закон Российской Федерации от 26ноября1996года N138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»//Собрание законодательства РФ. 02.12.1996.№ 49. ст. 5497.

8. Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 05.03.2007г.№10.ст.1152.

9. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 1998. № 15.

10. Емельянов А.М. Некоторые подходы к правовому регулированию муниципальных отношений в зарубежных государствах // Международное публичное и частное право. 2006.№ 6.

11. Жуков А., Савин Д., Чуев А. Значение административно-территориальных реформ для реализации задач внутренней политики государства // Муниципальная власть. 2005. № 1.

12. Земченков Н.Ф. Политико-правовой анализ проблем местного самоуправления в условиях изменяющейся России//Муниципальная служба: Правовые вопросы. 2009.№3.

13. Игнатюк Н.А. Павлушкин А.В.Муниципальное право. Учебное пособие. М. Юстицинформ. 2007.

14. Мильшин Ю.Н. Чанов С.Е. Муниципальное право России. Учебное пособие. М. Дашков и К. 2006.

15. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации : Учебное пособие. - М. 2007.

16. Полянский И. А., Ширяев В. Н. Административное право России в схемах и определениях : Учебное пособие. - М. 2006.

17. Помещиков С.А. Об общих принципах организации местного самоуправления//Муниципальная служба: правовые вопросы.2009.№3.

18. Шайхуллин М.С. Возрождение традиций местного самоуправления в постсоветской России//Муниципальная служба: правовые вопросы.2009.№3.

Размещено на Allbest.ru