Государственная и муниципальная служба в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

18

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

Государственная и муниципальная служба в Российской Федерации

Глава I. Государственная гражданская служба в Российской Федерации

1.1 Понятие государственной гражданской службы

Понятие "служба" имеет несколько значений: вид общественной деятельности людей; работа, занятия служащего, место его работы; специфическое отношение к делу и т.д. В. Даль, рассматривая понятие "служба" как вид работы или деятельности, связывал службу с такими понятиями и ценностями, как жизнь для других, быть полезным обществу, готовность к делу и др. Как правило, под службой понимаются отношения долга, верности, преданности, готовности защитить чей-то интерес. Предназначение службы связано с созданием условий для нормального функционирования общества, обеспечением других видов социальной деятельности. Особым видом службы является государственная гражданская служба, которая может касаться социально-культурного обслуживания людей, осуществления управленческой деятельности, обеспечения деятельности органов государственной власти и т.д. Общепринятого определения понятия "государственная гражданская служба" в научной литературе нет. Чаще всего встречаются определения государственной гражданской службы, представленные на рисунке 1.

Рисунок 1 - Определения понятия "государственная гражданская служба"

Встречаются и другие определения понятия "государственная гражданская служба", но их определяют как синонимы: "государственная организация", "работа в пользу государства" и т.д.

В Федеральном законе №79-ФЗ от 27 июля 2003 г. "О государственной гражданской службе РФ" под государственной службой понимается "вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федерального государственного органа; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Уставами, Законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий Государственных органов Российской Федерации".

Следует заметить, что в определении понятия "государственная гражданская служба" в качестве ведущего признака выделяется прилагательное "государственная" - сущность и значение государственной службы определяются сущностью государства. Государственная гражданская служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий в рамках полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства. Следующий существенный признак понятия государственной гражданская службы - профессиональная деятельность. Под профессиональной деятельностью имеется в виду деятельность, осуществляемая на основе специальных теоретических знаний и практических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки. Сущность государственной гражданской службы представлена на рисунке 2. Государственная гражданская служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. Государственная гражданская служба - это профессия для государственных служащих, которая требует специальной подготовки, получения специального образования.

Рисунок 2 - Сущность государственной гражданской службы

Государственная гражданская служба - особый вид профессиональной деятельности, и заниматься этой деятельностью можно лишь в государственных органах, только государственные органы наделены правом иметь государственных служащих.

Под государственным органом понимается составная часть государственного аппарата, образуемая в установленном законом порядке и наделенная государственными полномочиями, необходимыми для осуществления функций государственной власти. Возможность создания таких органов предусмотрена Конституцией РФ, где указано, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы. Поскольку эти органы создаются для осуществления полномочий исполнительной власти, их правомерно именовать государственными органами, а профессиональную деятельность по реализации их задач и функций следует считать государственной гражданской службой.

Каждый государственный орган уполномочен российским государством осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы властными полномочиями. Сущность этих полномочий состоит в том, что государственные органы имеют право принимать общеобязательные решения. Властные полномочия государственных органов находят свое воплощение в компетенции, закрепленной в соответствующем нормативно-правовом акте и производной непосредственно от государства. Государственная гражданская служба осуществляется в аппаратах органов представительной и судебной властей, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции, и отнесенных актами законодательства РФ и ее субъектов к государственной службе.

Таким образом, согласно действующему законодательству государственная гражданская служба осуществляется в государственных органах, правовой статус которых определяется Конституцией РФ и законом, государственными служащими, правовой статус и властная деятельность которых также детально регламентируется законом и иными нормативными актами. Все это придает государственной гражданской службе параметры публично-правового института, имеющего решающее значение для формирования государственности, осуществления государственной власти и воплощения социальной роли государства в обществе.

1.2 Цели, задачи и функции государственной гражданской службы РФ

Вопрос о целях государственной гражданской службы несмотря на свою важность носит во многом постановочный характер, так как методология целеполагания в управлении вообще, и в государственном управлении в частности, менее всего разработана. Цели государственной гражданской службы следует рассматривать как форму осознания и закрепления государственными органами в соответствующих нормативных правовых актах социально значимых актуальных проблем. Теоретических наработок на этот счет немного, к тому же они нередко противоречат друг другу (см. таблицу 1).

Таблица 1 - Выделение целей государственной гражданской службы

Автор	Трактовка целей государственной гражданской службы
Ю. Н. Старилов	практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации
А. Ф. Ноздрачев	-упорядочение работы государственного аппарата; -установление требований к функциям и правомочиям по государственным гражданским должностям; -определение компетентности и профессиональной подготовленности государственных гражданских служащих; -регламентация способов и процедур анализа и оценки эффективности функционирования государственного аппарата; -формирования условий обеспечения государственных гражданских служащих, включая материальные, социальные и правовые гарантии государственной гражданской службы

Нетрудно заметить, что в последнем подходе к определению целей государственной гражданской службы, государственные чиновники замыкаются в основном на аппаратные потребности, а потребности и интересы людей выступают как бы на втором плане.

Необходимо отметить, что смысл и цели нормального государства состоят в том и только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа.

Каждая социальная подсистема обладает собственной основной целью, но она носит подчиненный характер относительно главной цели государства. В качестве основной цели демократического правового государства целесообразно считать создание условий позволяющих гражданам достигать цивилизованных стандартов жизни, свободно развивать человеческую личность. Предприятия, организации, учреждения, муниципальные образования, субъекты Федерации могут стремится к достижению собственных целей ориентируясь на основную цель государства. В противном случае государство будет разрушаться.

Классификация целей государственной гражданской службы представлена на рисунке 3.

Рисунок 3 - Классификация целей государственной гражданской службы

Цели необходимо согласовывать для того, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга.

При выяснении задач государственной гражданской службы, необходимо учитывать, что государственные гражданские служащие активно участвуют в разработке проектов законов, программ, выражающих внутреннюю и внешнюю политику страны, предложений об изменениях в структуре государственных органов, текущих решений органов государственной власти.

Поэтому среди основных задач государственной гражданской службы выделяются следующие:

-обеспечение конституционного строя;

-выработка стратегии экономического, социального, политического развития страны;

-подбор кадров способных реализовать стратегию развития страны;

-создание организационных структур государственной власти;

-принятие решений по важным оперативным вопросам жизни страны;

-защита прав, свобод и законных интересов граждан, создание условий для развития человеческой личности;

-создание необходимых условий для реализации функций государственных органов.

Каждый вид государственной гражданской службы выполняет свои установленные в нормативных правовых актах задачи.

Под функциями государственной гражданской службы понимаются самостоятельные и относительно обособленные основные виды государственно-служебных действий.

Исследователями выделяются следующие функции государственной гражданской службы, представленные в таблице 2.

Таблица 2 - Функции государственной гражданской службы

Функция	Трактовка
Правоприменительная	реальное претворение в жизнь Конституции РФ, законов и иных нормативных правовых актов государства
Правотворческая	разработка и принятие нормативных актов. Государственная гражданская служба проявляет себя также в процессе подготовки законов в Федеральном Собрании и парламентах субъектов РФ
Правозащитная	обеспечение прав и свобод граждан
Регулирующая	разработка и реализация государственной политики во всех областях жизни общества. Государственная гражданская служба проявляет себя при подготовке разнообразных конкретных программ государственной деятельности, принятии всех основополагающих политических решений и при их реальном осуществлении
Организационная	обеспечение практической реализации компетенции государственных органов, внутренней согласованности, их стабильного функционирования и эффективного влияния на процессы в обществе

1.3 Принципы государственной гражданской службы

Принцип - центральное понятие, руководящая идея, основание системы, представляющее обобщение и распространение какого либо положения на все явления той области, из которой данный принцип абстрагирован. Государственная гражданская служба основывается на основополагающих принципах организации и деятельности государственного аппарата, однако ей присущи и специальные принципы.

Все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить в жизнь принципы, представленные на рисунке 4. Государственные гражданские служащие обязаны руководствоваться ими в своей работе.

Размещено на http://www.allbest.ru/

18

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 4 - Принципы государственной гражданской службы

Все принципы органически взаимосвязаны и отражают сущность, содержание формы осуществления государственной гражданской службы. Закрепление единых принципов является важной идейно-теоретической основой, соединяющей виды государственной гражданской службы в стройную и юридически связанную во всех своих звеньях целостную систему государственной гражданской службы РФ. В принципах государственной гражданской службы закрепляются требования общества, других субъектов управления государственной гражданской службой к государственной гражданской службе и государственным гражданским служащим. Важен принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов. Как было уже выше сказано, государственная гражданская служба субъектов РФ регулируется, помимо федерального законодательства, законами и иными нормативными актами субъектов РФ. Лишь опираясь на федеральное законодательство субъекты Федерации, могут и должны иметь свое законодательство о государственной службе. А в случаях, когда возникают коллизии в законодательстве о государственной службе, следует руководствоваться принципом верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами.

Принцип федерализма обеспечивает единство системы государственной гражданской службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Этот принцип выражается в то, что федеральная служба находится в ведении РФ, а государственная гражданская служба субъектов РФ находится в их совместном ведении. В рамках разграничения этих предметов ведения объем полномочий РФ должен быть достаточным для организации государственной гражданской службы как единого организационно-правового института государственной власти. Реализация этого принципа объективно требует единого правового регулирования основ организации государственной гражданской службы и основ правового положения государственных гражданских служащих РФ. Принцип приоритета прав человека и гражданина это еще и конституционный принцип. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Отсюда и обязанности государственных гражданских служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина придается ранг основного принципа государственной гражданской службы. В конечном счете, этот принцип определяет социальный смысл и содержание служебной деятельности государственных гражданских служащих. С учетом этого при отборе кандидатов на государственные гражданские должности особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Важно, чтобы государственный гражданский служащий не только на словах, но и на деле защищал права и свободы человека и гражданина. Принцип равного доступа к государственной гражданской службе тоже является конституционным и означает равный доступ граждан к государственной гражданской службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, и т.п.

Принцип профессионализма и компетентности обязывает государственных гражданских служащих:

· быть постоянно готовыми к осуществлению должностных правомочий;

· хорошо знать предмет собственной государственно-служебной деятельности;

· знать свои права и обязанности, активно, в полной мере и качественно осуществлять функции и полномочия, предусмотренные законодательством должностными положениями и инструкциями;

· владеть правилами и процедурами деятельности в органах государственной власти;

· иметь общую и профессиональную подготовку;

· знать юридические и нравственно-этические нормы в сфере служебной деятельности.

Осуществление этого принципа обеспечивается множеством законодательных и иных нормативных правовых актов. Положение государственных гражданских служащих в значительной степени зависит от них самих, поэтому они должны стремиться к достижению максимально высокого уровня своей профессиональной деятельности. Можно выделить еще принцип защиты государственных гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

1.4 Виды государственной гражданской службы

Под видом государственной гражданской службы понимается ее специализация, которая, в свою очередь, обуславливается уровнем, целями и функциями соответствующих государственных органов и производна от них.

Государственная гражданская служба включает в себя федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу в субъектах РФ. Система государственной гражданской службы представлена на рисунке 5.

Размещено на http://www.allbest.ru/

18

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 5 - Система государственной гражданской службы

Федеральная государственная гражданской служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, в аппаратах федеральных органах государственной власти и иных федеральных государственных органов, образующих в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, для обеспечения выполнения государственных задач и функций этих органов либо деятельности лиц, замещающих государственные гражданские должности РФ, предусмотренные Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, и финансируемые из федерального бюджета. Она осуществляется в федеральных государственных органах, функционирующих а пределах ведения и полномочий РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Государственная гражданская служба субъекта РФ - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.

Выделяются специальные виды государственной гражданской службы, под которыми понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий отдельных государственных органов, выполняющих в государственном аппарате специальные задачи и наделенных специальной компетенцией, которая предопределяет особенности правового статуса и фактической деятельности государственных гражданских служащих.

Специальная государственная гражданская служба включает в себя различные подвиды, которые объективно необходимы государству и созданы им для реализации особых целей и функций. Имеются в виду государственные органы, связанные с обороной страны, поддержанием общественного порядка, обеспечением прав и свобод человека, соблюдением определенных правил поведения и деятельности и т.д. Соответственно к специальным видам государственной гражданской службы относятся военная служба, служба в органах внутренних дел, налоговая, таможенная, дипломатическая, правозащитная, служба в контрольно-надзорных государственных органах, в финансово-кредитных государственных органах, в аппаратах избирательных комиссий и др. Можно отметить, что наряду с общими признаками специальных видов службы каждый подвид имеет свои специфические признаки. Например, военная служба имеет существенные отличия такие, как специфика организационной структуры, вооруженность личного состава, непрерывность несения службы, принятия воинской присяги и др.

Глава II. Муниципальная служба в РФ

2.1 Понятие "муниципальная служба"

Понятие "муниципальной службы" сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов. В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были "государственные служащие местных органов государственной власти". С принятием в 1990-х годах новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления, нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие "муниципальная служба" в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими. Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" также не использовал понятие "муниципальная служба". Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. В нравственном аспекте - рассматривает этические основы муниципальной службы. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных гражданских служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия не существует: все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.

Муниципальная служба является механизмом реализации функций и задач органов местного самоуправления. Для их осуществления в муниципальной службе используются достижения различных наук - социологии управления, административного права, политологии, психологии управления, экономических и других наук. На этой основе складывается общая теория муниципальной службы, разрабатывающая пути осуществления этой службы как управленческой деятельности.

Существуют общие черты, характерные для муниципальной службы любой развитой страны:

· муниципальная служба в значительной степени интегрирована в государственный механизм, выполняет многие функции, имеющие общегосударственное значение;

· муниципальная служба функционирует, в конечном счете, под контролем центральной власти;

· исполнительские функции осуществляются профессионалами.

На основании Федерального закона №25-ФЗ от 2 марта 2007 года "О муниципальной службе в Российской Федерации", под муниципальной службой понимается - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

2.2 Цели, задачи и функции муниципальной службы РФ

государственная гражданская служба муниципальная

Содержание, цели, задачи и функции, разнообразие структур муниципальной службы определены законодательством о местном самоуправления в РФ. Принадлежность муниципальной службы к системе органов местного самоуправления определяет самостоятельность муниципальной службы в системе власти РФ и различия между государственной и муниципальной службами.

Основные цели муниципальной службы:

· муниципальная служба должна стать эффективной структурой социального обслуживания, ответственной перед государством и подотчетной населению;

· муниципальная служба может успешно функционировать на нижних уровнях управления, не дожидаясь команд с "верхних этажей", в соответствии с принципом оперативности управления;

· муниципальная служба способна эффективнее разрабатывать природные, экономические, человеческие ресурсы муниципального образования посредством самоорганизации местных коллективов и профессионального управления.

Основными задачами муниципальной службы являются:

· обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;

· обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

· подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;

· защита прав и законных интересов муниципального образования.

Более того, с точки зрения задач, эта служба представлена

· в социальном аспекте: это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами;

· в политическом: как деятельность по реализации государственной политики, достижение целей и задач в обществе и государстве, то есть от ее стабильности и эффективности зависит устойчивость общественных отношений;

· в правовом: юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих.

Вообще, если говорить о функциях, то исполнительная и распорядительная деятельность направлена на все сферы муниципального образования.

Прежде всего это финансовая сфера, то есть разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета.

Далее, разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью.

Не менее важная функция - это руководство муниципальным здравоохранением, эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства и другими муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями.

Наконец, важнейшая функция: осуществление полномочий органов государственной власти, переданные федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Итак, под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.

Каждый подинститут муниципальной службы, выполняет наряду с общими также специфические функции. Например, для подинститута аттестации муниципальных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д. Главная функция права муниципальной службы состоит прежде всего в том, чтобы обеспечить детальное, точное и определенное нормативное регулирование муниципально-служебных отношений.

2.3 Принципы муниципальной службы

Принципы муниципальной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы.

Принципы муниципальной службы должны объективно отражать сущность муниципальной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности муниципальных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт муниципальной службы. Принципы муниципальной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования муниципальной службы. Они обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость.

Принципы муниципальной службы - это субъективное понятие. Они формируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Каждый в отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнение остальных принципов.

Одним из важнейших событий в развитии местного самоуправления стало принятие Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" №25-ФЗ от 2 марта 2007 г., который установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих. В нем указано, что муниципальная служба Российской Федерации основана на следующих принципах:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

Указанные принципы взаимосвязаны. Однако каждый из них отражает определенную закономерность в организации муниципальной службы и деятельности муниципальных служащих.

Глава III. Основные черты организации муниципальной и государственной службы в РФ

Можно выделить следующие типы систем управления: государственное, гражданское и муниципальное. Они характеризуются разным соотношением управленческих функций: одна из сложных функций является доминирующей, а другие - обслуживающими по отношению к ней. Так, в гражданских организациях центральной являются функция целеполагания, особенно его количественного аспекта. Количественные характеристики целей достаточно динамичны, их определение требует значительных затрат сил. На эту функцию “работают” все другие. Субъекты управления в данной сфере организуют активность исполнителей путем создания сложного проекта деятельности, направленного на достижение какой-либо цели, и контроля за его исполнением. Поэтому субъектов организованной деятельности, направленной на производство товаров и услуг, можно назвать нормативно-целевой общностью. В ней имеет место и нормативная регламентация, но она подчинена необходимости успешного достижения целей, стоящих перед общностью.

В государственном управлении главной является функция регламентации, а объектом управления, как правило, однородная деятельность управляемых субъектов, выделяемая по разным основаниям. В качестве такого основания может выступать однородная непрофессиональная деятельность, например, уплата налогов, выборы органов власти. Управляемые субъекты непрофессиональной деятельности образуют номинальную общность. Вторым основанием является однородная профессиональная деятельность, которая объединяет субъектов, расположенных на определенной территории. В качестве таких общностей выступают большие профессиональные группы: металлурги, горняки, преподаватели, медики и т.д. Средством управления выступают законы и другие нормативные акты.

Муниципальное управление имеет черты как государственного, так и гражданского, т.е. является смешанным. В муниципальном управлении, как и в государственном, присутствует функция регламентации непрофессиональной деятельности граждан, например порядок избрания муниципальных органов, виды и размеры местных налогов. Однако важной является и функция целеполагания, посредством которой организуются действия по оказанию коммунальных услуг населению.

Государственное управление посредством регламентирования связано с созданием системы норм и контроля над их исполнением. Объектом такого управления выступает деятельность множества разнородных групп, которые находятся на одной территории. Объединить деятельность этих групп одним целевым проектом невозможно, поскольку каждая из них реализует какой-то один или несколько видов деятельности. Вследствие этого главным средством управления выступают нормы, правила, которые объединяют людей, живущих на данной территории, поэтому такую общность можно назвать нормативной. Сами нормы могут быть разными: это и государственные законы, и традиции, и обычаи. Управление через регламентирование может осуществляться на разных уровнях: как на межгосударственном, так и государственном.

Муниципальное управление, как и государственное, связано с определенной территорией и разными группами населения, живущими на данной территории. Отмеченное сходство не исключает глубоких различий, основные из которых заключаются в следующем:

1) муниципальный орган не создает законов, это полномочие государственных законодательных органов;

2) государство управляет гражданами (через законы), муниципалитет как орган управляет не гражданами и жителями территории (за исключением решений о налогах и выборах органов муниципальной власти), а собственными службами и предприятиями.

Главным средством управления этими службами выступают проекты деятельности (цели, планы, решения, приказы, распоряжения и т.д.). Сказанное можно подкрепить указанием на характер полномочий представительного органа местного самоуправления.

Согласно Положению об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденному Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г., выборный представительный орган местного самоуправления:

- утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении;

- устанавливает местные налоги и сборы;

- утверждает программы развития соответствующих территорий;

- принимает положение (устав) о местном самоуправлении;

- осуществляет контроль над деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации).

При этом решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимаются выборным представительным органом местного самоуправления по представлению и согласованию с главой местного самоуправления.¹¹ См. Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М.: Юрист, 1994. С.95.

Следует отметить, что государственная служба тесно переплетена со службой муниципальной. Это обусловлено тем, что местное самоуправление, хотя и не входит (в соответствии с Конституцией Российской Федерации) в систему органов государственной власти, но относится к одному из уровней публичной власти, то есть власти, суть которой состоит в удовлетворении потребностей населения соответствующей территории.

Для муниципальной службы характерны многие черты государственной службы. Она:

· является обособленным видом публичной службы;

· осуществляется на основании и во исполнение законов и носит подзаконный характер;

· осуществляется постоянно, непрерывно и на возмездной основе;

· носит черты преемственности, то есть взаимообусловлена кадровой ротацией (обновляемостью и пополнением кадров государственных и муниципальных служащих);

· по существу, выполняет одинаково важные государственные функции, используя в интересах достижения общих целей единый метод исполнительно-распорядительной деятельности -- метод власти и подчинения;

· осуществляется, по существу, на основе единых принципов публичной власти и с соблюдением аналогичных ограничений и гарантий.

Различие между государственной и муниципальной службами определяют следующие факторы:

· различные источники финансирования;

· различные масштабы территориальной и предметной деятельности;

· автономность (самостоятельность) в выполнении функций от имени государства (для государственной службы) и от имени органа местного самоуправления (для муниципальной службы).

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года№131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" усилило федеральную составляющую в правовом регулировании местного самоуправления, в том числе в области муниципальной службы.

Так, если Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу с 1 января 2006 года) относит законодательство о муниципальной службе к полномочию органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, то новый Федеральный закон, вступивший в силу с 1 января 2006 года, устанавливает, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом.

При этом субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе регулировать указанные вопросы своими законами и уставами исключительно в рамках тех полномочий, которые предоставит им соответствующий федеральный закон.

Библиография

1. Федеральный закон 27 мая 2003 года № 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации в ред. от 01.12.2007 № 309-ФЗ.

2. Федеральный закон 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ред. от 25.11.2009 № 269-ФЗ.

3. Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)».

4. Алескеров Ф.Т., Головщинский К.И., Клименко А.В. Оценки качества государственного управления. - М.: Изд-во ГУ-ВШЭ, 2006. - 321 с.

5. Алёхин Э.В. История государственного и муниципального управления в России: Учебное пособие. Пенза: Пенз. гос. ун-т, 2006. - 219 с.

6. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: МГУ, - 2006. - С. 61. ISBN 5-53789-987-6.

7. Быкова Ф.К., Табольская В.В. Муниципальная экономика и муниципальное управление. - Набережные Челны: Издательство Института управления, 2011. - 217 с.

8. Визгалов Д.В. Маркетинг города. - М.: Фонд "Институт экономики города", 2008 г. - 144 с.

9. Гадалин С.И. Лекции по государственному и муниципальному упралению. Система государственного и муниципального управления: курс лекций / С.И. Гадалин, Н.А. Кузина, Т.И. Бондарева. Омск: Изд-во ОмГТУ, 2007. - 64 с.

10. Гаман-Голутвина О.В. и др. Эффективность государственного управления в Российской Федерации в 2008 году. МГИМО (У) МИД РФ, Санкт-Петербургского госуниверситет, Московского госуниверситет им. М.В. Ломоносова, Государственного университет -- Высшей школы экономики, - 2008. - 86 с.

11. Гегедюш Н, Мокеев М., Масленникова Е. Государственное и муниципальное управление. - М.: Высшее образование, 2008. - 192 с. - ISBN: 978-5-9692-0220-7

12. Гильченко Л. Местное самоуправление. - М.: Московский общественный научный фонд, 2007. - 69с.

13. Гиясова И.В., Кожухина О.Н. Муниципальное управление. - Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2006. - 104 с.

14. Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: Учебник. - М.: "Проспект", 2006. - 560с.

15. Глазычев В.Л. Политическая экономия города: учебное пособие. - М.: Издательство Дело АНХ, 2009. - 192 с.

16. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учебник / В.Д. Граждан. -- 2-е изд., перераб. и доп. - М. : КНОРУС, 2007. - 496 с.

17. Деркач А.А. Акмеологическая оценка профессиональной компетентности государственных служащих: Учебное пособие / Под общ. ред. А. А. Деркача. -М.: изд-во РАГС, 2006. - 108 с.

18. Долгиев М.М. К вопросу об идентификации труда государственных гражданских служащих // Социальная политика и социальное партнерство, 2007. - № 6.- С. 33.

19. Дьяченко В.Н. Основы административного управления: - 2- е изд. - Благовещенск: Амурский гос. ун-т, 2006. - 72 с.

20. Жигалов Д.В., Коваленко Е.А. Оценка полной стоимости государственных и муниципальных услуг: методология, практический опыт и прикладной инструментарий. - Краснодар: - Фонд "Институт экономики города", 2008. - 201 с.

21. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций, Изд. 3-е, доп. и перераб. -- Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2009. -- 512 с.

22. Зернова И. Оплата труда гражданских служащих // Казенные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение, 2011. № 2. - С. 12.

23. Зотов В.Б. Система муниципального управления: Учебник. - 3-е изд., испр. и доп. - СПб.: Издательство: Питер 2006. - 512 с.

24. Кретова Н.Н. Государственное и муниципальное управление: Учеб. Пособие. Воронеж: Воронеж. гос. техн. ун-т, 2010. - 107 с.

25. Кузнецов (общ. ред.) и др. Современные проблемы местного самоуправления и экономики территорий. - Ульяновск: УлГТУ, 2007. - 121 с.

26. Лешин А.Е. Проблемы перехода к сбалансированным показателям стратегического развития муниципальных образований // Экономика региона. 2006. № 5. С. 29. ISBN 5-86225-758-6(1).

27. Лушникова Т.Ю. Управление государственной и муниципальной собственностью. Учебное пособие. - Челябинск: Челяб. гос. ун-т, 2008. - 165 с.

28. Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: учебное пособие. - М.: Форум, 2009. - 352 с.

29. Нечаев Н.Г. и др. Государственное и муниципальное управление. - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2010. - 33 с.

30. Пикулькин А.В. и др. Экономика муниципального сектора: Учебное пособие. - М.: Изд: Юнити-Дана. 2008. - 464 с.

31. Савин А.И. Основы государственного управления. - Пенза, изд-во ПГУ, 2009.- 64 с.

32. Сборник научных трудов СевКавГТУ // Серия Экономика. 2007. №5. С. 368.

33. Сулакшин С.С. Научный эксперт. Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации // Под ред.: С.С. Сулакшина. - М.: Научный эксперт, 2007. -- 344 с.

34. Теория государственного управления. Лекции. - ЧелГУ, 2008. - 297 с.

35. Фабричный С.Ю., Жуковский А.И. Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления // Управленческое консультирование. 2008. №2. С.22. ISSN 1816-8590.

36. Фабричный С.Ю., Жуковский А.И. Муниципальная служба: теория и практика Краснодарского края. М., 2009. С. 79. ISBN 4-57790-887-5.

37. Харченко Н.П., Лебедева М.А. Стимулирование деятельности муниципальных служащих // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика». 2007. №5. С.34. ISBN 978-5-86295-213-1.

38. Черная И.П. Муниципальное хозяйство. - Pостов н/Д: Издательский центр "МарТ", Феникс, 2010. - 268 с.

39. Чернова Е.Б. Повышение мотивации труда государственных служащих // Кадровик, 2009. - № 4.- С. 69.

40. Шамарова Г.М. Современные тенденции мотивации труда муниципальных служащих. Управление персоналом. - 2007. - № 22. - С.44-48

41. Шамарова Г.М. Современные тенденции мотивации труда муниципальных служащих // Управление персоналом. 2007. № 22. С. 34.

42. Щербаков Ю.Н. Государственная и муниципальная служба: Учебник. - Ростов н/Д.: Феникс, 2007. -- 256 с.

Интернет-ресурсы

43. http://www.gosup.ru/topic300.html

44. http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=348

45. http://www.top-personal.ru/issue.html?1376

46. http://www.rg.ru/2009/03/13/programma-dok.html

47. http://law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1142550

48. http://www.admhmao.ru/adm_reform/publikac/publik61.htm

49. http://uprav.ru/gosslujba/1334561437/

50. http://conf.infosoc.ru/2010/thesis/PDF/195-202_Ivanov-Korobova.pdf

51. http://www.ipbr.org/?page=education&education=kurs&1=1.22

52. http://www.humanities.edu.ru/db/msg/13740

53. http://www.rb-edu.ru/msk/edu/programs/mba/mba_2976.html

Размещено на Allbest